EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-000016
JUEZ PONENTE: JESUS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
En fecha 14 de septiembre de 2004, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo el recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con pretensión de amparo constitucional por los abogados Mauricio Cortés Valdés y David Márquez Párraga, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 107.601 y 104.502, en su condición de apoderados judiciales del ciudadano GODOLFREDO ARTEAGA ALTUVE, con cédula de identidad número 8.082.241, contra la Resolución N° 006, dictada en fecha 5 de agosto de 2002 por la Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa del referido ciudadano, y se le impuso una multa por la cantidad de quinientos diez mil seiscientos bolívares (Bs. 510.600,00).
En fecha 15 de septiembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se designó ponente al Juez JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ, a los fines de que este órgano jurisdiccional decida acerca de su competencia para conocer el presente recurso y eventualmente sobre la solicitud cautelar.
En fecha 16 de ese mismo mes y año, se pasó el expediente al Juez ponente.
Revisadas las actas que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y LA PRETENSION DE AMPARO CAUTELAR
En fecha 14 de septiembre de 2004, los apoderados judiciales del ciudadano GODOLFREDO ARTEAGA ALTUVE, interpusieron recurso contencioso administrativo de anulación con solicitud cautelar de amparo constitucional, con base a las siguientes consideraciones:
Señalan, que la Resolución impugnada viola el derecho de presunción de inocencia de su representado, dado que su actuación fue calificada de forma anticipada, considerándolo incurso en la infracción que debía investigar. Asimismo, se desprende del Acta de Formulación de Cargos realizada a su poderdante, que su actuación es calificada de la siguiente manera, que ‘había actuado con retardo y forma negligente’, ‘sin que procediese a tomar medidas de resguardo o protección, iniciando con retardo el procedimiento administrativo sancionatorio’, ‘ocasionando un perjuicio material al patrimonio público’.
En razón de lo anterior, aducen, que la Administración prejuzgó sobre la culpabilidad de su representado desde el inicio del procedimiento “…subsumiendo en forma tajante y definitiva su conducta en una norma punitiva como lo es el artículo 113, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”, vigente para el momento en que habrían ocurrido los hechos imputados.
Exponen que su representado en el curso del procedimiento opuso como defensa, que correspondía a otro funcionario realizar la denuncia por ante los órganos de Guardería Ambiental, a la cual la administración respondió que ello no era eximente de responsabilidad, sin embargo, refieren que de ser otro el responsable de la conducta retardada y negligente que a él se le imputó, mal podía su representado resultar sancionado. Razón por la cual consideran que la administración sin ningún análisis en cuanto a la culpabilidad de su poderdante, desestimó sus defensas y lo sancionó por un hecho respecto del cual no había intencionalidad.
Señalan que la sola circunstancia de que el órgano administrativo no determinara por sí mismo la culpabilidad de su representado en los hechos imputados y en el daño al patrimonio público requerido por la norma, conculca su derecho a la presunción de inocencia, al no comprobar la administración que el hecho y el daño fueron consecuencia de la actuación de su representado, ya que la misma debió analizar si el retardo y forma negligente en la preservación de los productos forestales era un hecho directamente imputable a su representado y de ser el caso, si el mismo tuvo en ese hecho culpa o dolo, además de la intención de causar el daño al patrimonio público.
Afirman que el acto impugnado en razón con lo antes expuesto se encuentra viciado de nulidad, conforme con lo previsto en el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con el artículo 25 de la Constitución.
Denuncian la violación del derecho a ser juzgado por autoridades imparciales, por cuanto en el presente caso, se imponía al órgano administrativo -quien fungía como instructor y decisor- mantener su objetividad en el asunto y para ello era necesario que se abstuviera de prejuzgar sobre la culpabilidad de su representado, aunado al hecho de que el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en cuya vigencia se sustanció, imponía ese deber de imparcialidad a las autoridades administrativas.
Alegan que en la fase de formulación de cargos fue considerado culpable del retardo y negligencia que se le imputaban, así como del daño al patrimonio público producido, lo cual fue finalmente decidido en el acto sancionatorio, dejando en evidencia el prejuzgamiento del órgano administrativo que lo dictó y por ende, un vicio en el acto que vulnera el derecho de su representado a ser juzgado por autoridades imparciales así como su derecho a la presunción de inocencia.
Adicionalmente agregaron que el acto impugnado incurre en un falso supuesto de derecho, dado que el órgano administrativo erró en la interpretación de la norma sancionatoria -artículo 113, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República- al considerar que: ‘(…) el hecho generador de responsabilidad administrativa imputado en el presente caso, tiene carácter objetivo, es decir, no exige la intencionalidad del agente ni implica pronunciamiento o valoración sobre la conducta ética de aquella persona particular o funcionario público de que se trate’, razón por la cual debe declararse su nulidad de acuerdo con lo previsto en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por ora parte exponen, que de la lectura del propio acto impugnado, se desprende que desde el momento en que los productos forestales se encontraban retenidos -30 de junio de 1998- en la Unidad de Ordenación y Manejo Forestal C-2 de la Reserva Forestal Imataca, fueron otros los funcionarios que tuvieron a su cargo el resguardo y protección de tales productos, tal como es el caso de la Jefatura de Área de esa Reserva Forestal, la cual en todo caso debió tomar las medidas pertinentes, por cuanto desde el inicio era ésta la que tenía en su custodia los productos forestales, y al efecto levantó acta por el aprovechamiento forestal ilegal, llevó a cabo inspecciones técnicas e incluso se conformó una Comisión que verificó las condiciones fitosanitarias de los productos.
Señalaron que es falso que su representado tenga responsabilidad en el presente caso, por cuanto de conformidad con la norma sancionatoria, el hecho generador de responsabilidad es la omisión, retardo, negligencia o imprudencia en la preservación y salvaguarda de los bienes del patrimonio público, causante del perjuicio material a ese patrimonio. En consecuencia solicitaron la nulidad del acto administrativo impugnado.
De conformidad con lo antes expuesto y a los fines de sustentar la pretensión de amparo constitucional, denunciaron que la vulneración de su derecho a la presunción de inocencia y al debido proceso, se constata del Acta de Formulación de Cargos y del propio acto impugnado, cuando “…el órgano administrativo determinó anticipadamente que había actuado ‘con retardo y forma negligente’, ‘sin que se procediese a tomar medidas de resguardo y protección, iniciando con retardo el procedimiento administrativo sancionatorio’, ‘ocasionando un perjuicio material al patrimonio público’, (…) lo cual (…) configura un supuesto generador de responsabilidad administrativa”.
Denuncian igualmente que tal actuación le ocasiona a su representado un perjuicio irreparable o de difícil reparación, por cuanto de conformidad con el artículo 105 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, su representado puede ser sujeto de sanción disciplinaria, que implicaría o una suspensión del cargo sin goce de sueldo o su destitución e inhabilitación para el ejercicio de la función pública, sin que medie otro procedimiento, lo cual generaría un daño irreparable en el caso de que no se dicte la medida de amparo solicitada.
II
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo cautelar y a tal efecto observa lo siguiente:
En el presente caso, se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo de nulidad contra el acto administrativo dictado por el Contralor Interno del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, de fecha 5 de agosto de 2002, mediante el cual se declaró la responsabilidad administrativa del recurrente y se le impuso una multa por la cantidad de quinientos diez mil seiscientos bolívares (Bs. 510.600,00), por “…haber actuado con retardo y en forma negligente en la preservación de los productos forestales constantes de 39,691 m3 de la especie pardillo, los cuales se encontraban retenidos a la orden de este Ministerio desde el 30-06-98, en un sector de la Unidad de Ordenación y Manejo Forestal C-2 de la Reserva Forestal Imataca en la Troncal Pedeca-Nueva Callao en Jurisdicción del Municipio Sifontes del Estado Bolívar, en virtud de que teniendo conocimiento del hecho irregular no procedió a iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio, ni a tomar medidas de resguardo o protección, lo que trajo como consecuencia que una parte de la madera constante de 24,916 m3 fuese hurtada, ocasionando un perjuicio material al patrimonio público, por un monto de UN MILLON NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS BOLIVARES (…)”.
Alega el actor, que la competencia para conocer y decidir el presente caso corresponde a este órgano jurisdiccional, en virtud del dispositivo contenido en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal.
El artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, establece expresamente que “Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación. En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
En virtud de la norma transcrita supra y visto que mediante Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, creó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con las mismas competencias y atribuciones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y dado que la Resolución impugnada fue dictada por un órgano de control fiscal -Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales- distinto a la Contraloría General de la República, este juzgador considera que el caso de autos es perfectamente aplicable al supuesto establecido en el segundo aparte de la disposición in commento.
De allí que, por disposición expresa de la Ley en referencia, este Órgano Jurisdiccional es el competente para conocer del recurso de nulidad interpuesto. Así se declara.
III
DE LA ADMISIÓN DEL RECURSO INTERPUESTO
Declarada la competencia de esta Corte para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, debe pronunciarse respecto a su admisibilidad, para lo cual aprecia que no ha sido encontrada alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 19 aparte 5° de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, quedando a salvo el estudio del supuesto de inadmisibilidad relativo a la caducidad de la acción el cual no ha sido revisado en el presente punto, en virtud de que dicho recurso fue interpuesto conjuntamente con una solicitud de amparo cautelar, en observancia de lo establecido en el artículo 5, Parágrafo Único, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Determinado lo anterior, esta Corte encuentra que revisadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, debe ser admitida la solicitud de amparo constitucional ejercida por el recurrente conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación, por cuanto se encuentran llenos los extremos establecidos en los artículos 6 y 18 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sin perjuicio de que puedan revisarse estas mismas causales de inadmisibilidad con posterioridad. Así se declara.
IV
DE LA PROCEDENCIA DEL AMPARO CAUTELAR
Previo al pronunciamiento del amparo cautelar solicitado, estima esta Corte pertinente formular algunas consideraciones con respecto al criterio establecido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de marzo de 2001, (Expediente N° 0904, caso: Marvin Enrique Sierra Velasco Vs. Ministerio del Interior y de Justicia).
En tal sentido, es menester mencionar que la aludida Sala estableció un nuevo procedimiento relativo al trámite procedimental que ha de dársele a los amparos cautelares interpuestos de manera conjunta con recurso contencioso administrativo de anulación, por lo que una vez propuesta la solicitud de amparo constitucional conjuntamente con una acción contencioso administrativa de nulidad, esta Corte revisará la admisibilidad de la pretensión principal, a fin de resolver de inmediato la medida cautelar requerida, con prescindencia de cualquier otro aspecto; abriéndose un cuaderno separado en caso de que ésta se acuerde, para la tramitación de la oposición respectiva, el cual se remitirá con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad al Juzgado de Sustanciación, a fin de que se realice la tramitación correspondiente de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
Es importante destacar que en relación al análisis de la procedencia de las cautelares con rango constitucional, el indicado fallo de la Sala Político Administrativa (caso: Marvin Enrique Sierra Velazco) expresó lo siguiente:
"es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución de amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación".
Una vez señalado el iter procedimental de la presente pretensión cautelar, pasa esta Corte, en atención a la sentencia antes citada, a determinar si en el presente caso existen medios de pruebas suficientes de los cuales emerja una razonable presunción de violación o amenaza de violación de los derechos constitucionales denunciados por los solicitantes de amparo.
Ahora bien, los peticionantes denunciaron la violación del derecho a la presunción de inocencia y al debido proceso, toda vez que de la resolución impugnada al momento de formular los cargos, el órgano administrativo calificó anticipadamente que la actuación de su representado configuraba un supuesto generador de responsabilidad administrativa, al haber actuado en la preservación y salvaguarda de los bienes del patrimonio público, ‘con retardo y forma negligente’, ‘sin que se procediese a tomar medidas de resguardo y protección, iniciando con retardo el procedimiento administrativo sancionatorio’.
Así mismo denunciaron que dicho acto vulneró su derecho a ser juzgado por autoridades imparciales, al haber sido considerado culpable en la fase de formulación de cargos y sancionado por la misma autoridad que lo dictó, del retardo y negligencia que se le imputaban, así como del daño al patrimonio público producido, dejando en evidencia -a su decir- el prejuzgamiento del órgano administrativo sancionador.
A los fines de determinar la presunta vulneración de los derechos constitucionales antes enunciados, y visto que en el presente caso se alega la violación del derecho a la presunción de inocencia del accionante, estima pertinente este órgano jurisdiccional realizar algunas consideraciones al respecto.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos, consagra en su artículo 11, el derecho a la presunción de inocencia, al establecer que: “Toda persona acusada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se compruebe su culpabilidad, conforme a la Ley y en juicio público en el que se hayan asegurado todas las garantías necesarias para su defensa”.
Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el numeral 2, artículo 8 prevé que: “Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca su culpabilidad”.
Asimismo, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consagra en el numeral 2 del artículo 49, el principio a la presunción de inocencia, en los términos siguientes: “El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en consecuencia (…) 2. Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario”.
Las disposiciones anteriormente transcritas, evidencian que el derecho a la presunción de inocencia, busca garantizar que una persona presuntamente acusada de una infracción, no pueda ser considerada culpable ni sufrir consecuencias desfavorables por ello, hasta que así lo declare una decisión condenatoria precedida de un procedimiento contradictorio.
En este sentido, esta Corte observa que el recurrente no acompañó a los autos el medio de prueba, -Acto de Formulación de Cargos- que haga presumir la presunta vulneración de los derechos constitucionales denunciados, sin embargo, del acto administrativo impugnado (folios 31 al 40) se desprende que al ciudadano Godolfredo Arteaga Altuve, se le dio la oportunidad de contestar los cargos que le fueron formulados, ejerciendo de tal manera su derecho a la defensa y al debido proceso.
Igualmente se observa que la Contraloría Interna aplicó presuntamente el procedimiento administrativo establecido al efecto, en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, vigente para la época, y conforme a los elementos llevados a los autos durante la averiguación administrativa concluyó que la conducta imputada al recurrente constituía un ilícito. Es decir, que la Administración imputó, indagó y posteriormente comprobó que la conducta realizada se traducía en un ilícito administrativo sancionable, lo cual hace presumir a este órgano jurisdiccional, que la misma actuó de manera imparcial en la presente resolución, en virtud de no haber aportado pruebas que demostraran lo contrario, razón por la cual se desestima la denuncia alegada por los recurrentes respecto a la presunta violación del derecho de su representado a ser juzgado por autoridades imparciales. Así se decide.
De conformidad con lo antes expuesto, se observa que la denuncia realizada por los peticionantes de amparo, referente a la presunta violación del derecho a la presunción de inocencia y a la defensa, no tiene lugar en el caso de autos, ya que del acto administrativo impugnado se pudo constatar que al presunto agraviado se le respetó el derecho de ser oído con la presentación del escrito de contestación de cargos y la posibilidad de promover pruebas así como el estar asistido de abogados.
Siendo ello así y visto al menos preliminarmente el cumplimiento del procedimiento previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República vigente para la época, así como en la actual Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (2001), respetando los parámetros establecidos en la Constitución, y dado que no se desprende de los elementos cursantes en autos, el fumus boni iuris, requisito éste indispensable para la procedencia de toda medida cautelar, resulta forzoso para este juzgador declarar improcedente la medida cautelar de amparo constitucional solicitada. Así se decide.
Declarado lo anterior, debe esta Corte entrar a analizar las causales de inadmisibilidad que con antelación fueron eximidas de revisión, en virtud de la interposición conjunta al presente recurso de nulidad de un amparo de naturaleza cautelar.
En este sentido se destaca que el acto administrativo recurrido fue dictado el 5 de agosto de 2002, siendo notificado en fecha 11 de septiembre del mismo año, el ciudadano Godolfredo Arteaga Altuve, y visto que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad fue interpuesto el día 14 de septiembre de 2004, fecha para la cual ya había transcurrido, con creces, el lapso de seis (6) meses previsto en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (2001), este Órgano Jurisdiccional declara que ha operado la caducidad prevista en la referida ley. Por lo tanto, en aplicación del artículo 19 aparte 5° de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, esta Corte declara inadmisible el presente recurso. Así se decide.
V
DECISION
Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:
1.- Se declara COMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo cautelar por los abogados Mauricio Cortés Valdés y David Márquez Párraga, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 107.601 y 104.502, en su condición de apoderados judiciales del ciudadano GODOLFREDO ARTEAGA ALTUVE, con cédula de identidad número 8.082.241, contra la Resolución N° 006, dictada en fecha 5 de agosto de 2002 por la Contraloría Interna del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, mediante la cual se declaró la responsabilidad administrativa del referido ciudadano, y asimismo, le impuso una multa por la cantidad de quinientos diez mil seiscientos bolívares (Bs. 510.600,00).
2.- Declara IMPROCEDENTE la pretensión de amparo cautelar.
3.- En consecuencia, declara INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto, por haber operado la caducidad prevista en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (2001), y en aplicación del artículo 19 aparte 5° de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a los.......... días del mes de .......... de dos mil cuatro. Años 194º de la Independencia y 145º de la Federación.
MARÍA ENMA LÉON MONTESINOS
Presidenta
JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-ponente
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Juez
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
JDRH/12
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