Exp. N° AP42-O-2003-002888
JUEZ PONENTE: JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
En fecha 21 de julio de 2003 se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 469 del 3 de julio de 2003, emanado de la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas, anexo al cual se remitió el expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional ejercida por la ciudadana JOSEFINA MEZA RODRIGUEZ, titular de la cédula de identidad N° 8.946.977, asistida por la abogada KALY BARRIOS DE FERNÁNDEZ, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 65.723 contra “(…) la abstención del ciudadano LIBORIO GUARULLA” en su carácter de GOBERNADOR DEL ESTADO AMAZONAS.
Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en un sólo efecto la apelación ejercida por la parte accionada, contra la sentencia dictada por la mencionada Corte de Apelaciones el 16 de junio de 2003, mediante la cual declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta.
El 25 de julio de 2003 se dio cuenta a la mencionada Corte y se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz a los fines de decidir acerca de la apelación interpuesta contra dicha sentencia.
Mediante Resolución número 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia creó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con las mismas competencias y atribuciones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada por tres jueces.
A través de la Resolución de fecha 15 de Julio de 2004, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.980, fueron designados los Jueces de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Consta que en Acta N° 003 de fecha 29 de julio de 2004, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo quedó integrada de la siguiente forma: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS, Presidenta; JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ, Vicepresidente y BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ, Jueza.
En atención a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Resolución N° 68 de fecha 27 de agosto de 2004 dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Bolivariana de Venezuela N° 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004, modificada por la N° 90 dictada el 4 de octubre de 2004, se acordó la distribución de las causas que se encontraban en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignados a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo los expedientes de las causas cuyo último digito terminara en un dígito par, como ocurre en el presente caso.
Por auto de fecha 18 de noviembre de 2004 esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se abocó de oficio al conocimiento de la presente causa y, en virtud de la distribución automática del sistema JURIS 2000, se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández.
En fecha 3 de diciembre de 2004 se pasó el expediente al Juez Ponente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
La ciudadana Josefina Meza Rodríguez indicó en el escrito contentivo de la presente pretensión de amparo constitucional que en fecha 21 de junio de 2002 interpuso por ante la Inspectoría del Trabajo del Estado Amazonas, la solicitud de reenganche y pago de los salarios caídos contra la Gobernación del Estado Amazonas, por cuanto, según alegó, fue despedida en fecha 22 de mayo de 2002, estando amparada por la inamovilidad decretada por el Presidente de la República, como consecuencia del aumento del salario mínimo.
Agregó que en fecha 24 de enero de 2003 la Inspectoría del Trabajo del Estado Amazonas declaró con lugar la solicitud de reenganche y el pago de los salarios caídos, ordenándose su reenganche al cargo que venía ejerciendo para el momento en que fue despedida en las mismas condiciones.
No obstante, indicó que el patrono hizo caso omiso a dicha Providencia Administrativa y que la Dirección de Recursos Humanos le informó que no lo reengancharía por cuanto intentarían un recurso de nulidad contra la decisión dictada por la inspectoría del Trabajo.
Por lo expuesto solicitó a dicha Inspectoría la imposición de la multa prevista en el artículo 639 de la ley Orgánica del Trabajo por desacatar la referida orden de reenganche, en virtud de lo cual dicha Inspectoría procedió a aperturar el procedimiento de multa y acordó notificar al Gobernador en cuestión de conformidad con el artículo 647 de dicha Ley.
Denunció que el Gobernador al no acatar la Providencia Administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo le cercena su derecho al trabajo y a recibir un salario, consagrados éstos en los artículos 87 y 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Tales denuncias las fundamentó en el hecho de que el Gobernador le ha impedido que preste el servicio, el cual como lo ha reiterado tiene derecho a prestar “(…) y que por una causa ajena a mi voluntad no est[á] prestando, lo cual [le] ha ocasionado graves problemas económicos, debido a que para cubrir [sus] necesidades básicas y las de [su] familia, [ha] tenido que acudir a todo tipo de préstamos y créditos”.
Añadió que siendo la actuación del patrono contraria a la Constitución, y el despido del cual fue objeto írrito, la Gobernación del Estado Amazonas le adeuda todos los salarios dejados de percibir desde el 1° de enero de 2002 hasta su real y efectiva incorporación al cargo que venía ocupando, es decir, Médico Especialista I.
Transcribió el contenido del artículo 131 constitucional, con el fin de resaltar “(…) el grado de irrespeto que ha asumido el ciudadano Gobernador hacia un órgano del estado, como lo es la Inspectoría del Trabajo del Estado Amazonas, la Providencia Administrativa 220-02, es un acto dictado en el ejercicio de sus funciones por la inspectoría del Trabajo en el Estado Amazonas, en la cual le ordena a la Gobernación del Estado Amazonas [su] reenganche y el pago de los salarios caídos”.
Por las razones expuestas, interpuso la presente pretensión de amparo constitucional contra la actitud omisiva asumida por el referido Gobernador, de cumplir la Providencia Administrativa N° 220-02, solicitando que se restableciera la situación jurídica infringida, ordenándose al Gobernador del Estado Amazonas el cumplimiento de dicho acto administrativo y en consecuencia, se le reincorpore al cargo que venía ocupando y el pago de los salarios dejados de percibir, por cuanto –a su decir– se le han violado sus derechos al trabajo, al salario, a la estabilidad, establecidos en los artículos 87, 91 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
II
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 16 de julio de 2003, la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta y en dicha decisión se indica que la accionante lo que pretende es la ejecución de la Providencia Administrativa declarada a su favor por la Inspectoría del Trabajo, por parte del Gobernador del Estado Amazonas, mediante la cual se le ordena a este último, la reincorporación de la solicitante de amparo a su puesto de trabajo, así como el pago de los salarios dejados de percibir desde la fecha de su despido hasta su efectiva reincorporación.
En tal sentido trascribió parcialmente la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo N° 3.291 en fecha 27 de noviembre de 2002, en la que se estableció que una vez constatado por parte del patrono el incumplimiento de una providencia administrativa favorable al trabajador, es admisible la pretensión de amparo constitucional como única vía procesal para lograr efectivamente el cumplimiento solicitado.
A tal efecto se constató la existencia en autos de la Providencia Administrativa Nº 220-02 de fecha 21 de junio de 2002, igualmente consta la solicitud formulada por la accionante a los fines de que la Inspectoría procediera con el procedimiento de multa.
Que con respecto al argumento de la parte demandada referido a que con el incumplimiento no se vulnera el derecho al trabajo, se argumentó que “(...) vemos en el presente caso como antes se observó, demostrado el incumplimiento de la providencia administrativa, es lógico concluir que se da la violación del derecho al trabajo por cuanto siendo la consecuencia inmediata de dicha providencia la reincorporación del actor a su empleo anterior, al no cumplirse con la misma, se le violenta su derecho a trabajar, lo cual constituye un mandato constitucional y, en consecuencia se le impide además percibir su salario, irrespetándose además su derecho a la estabilidad en el trabajo”.
Por las razones expuestas, la mencionada Corte de Apelaciones declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta, ordenando en consecuencia el cumplimiento de la referida Providencia Administrativa por parte del Gobernador del Estado Amazonas, que ordenó el reenganche de la ciudadana Josefina Meza Rodríguez al cargo que venía ejerciendo o a uno de similar jerarquía, con el consecuente pago de los salarios dejados de percibir.
III
DE LA COMPETENCIA
Antes de pronunciarse acerca de la apelación interpuesta en el presente caso, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo considera preciso pronunciarse sobre su competencia para conocer y decidir la presente causa. En este sentido el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece:
“Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente”.
Así, se debe destacar que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se ha reiterado jurisprudencialmente el carácter de alzada que tienen las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo en relación con los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo en decisiones N° 1900 de fecha 27 de octubre de 2004 (caso: Marlon Rodríguez) y N° 2271 del 24 de noviembre de 2004 (caso: Tecno Servicios YES’CARD, C.A.) ambas de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. En tal virtud esta Corte se declara competente para conocer de la presente apelación y así se decide.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la Gobernación del Estado Amazonas contra la sentencia de fecha 16 de julio de 2003, dictada por la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas, mediante la cual se declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta. A tal efecto, se observa:
Es el caso que la accionante alegó que en fecha 24 de enero de 2003 la Inspectoría del Trabajo del Estado Amazonas declaró con lugar la solicitud de reenganche y el pago de los salarios caídos, ordenándose su reenganche al cargo que venía ejerciendo para el momento en que fue despedida en las mismas condiciones y que no obstante, indicó que el patrono hizo caso omiso a dicha Providencia Administrativa y que la Dirección de Recursos Humanos le informó que no la reengancharía por cuanto intentarían un recurso de nulidad contra la decisión dictada por la inspectoría del Trabajo.
Además denunció que el Gobernador al no acatar la Providencia Administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Estado Amazonas le cercena su derecho al trabajo y a recibir un salario, consagrados en los artículos 87 y 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
Por otra parte se observa que en la sentencia apelada se ordenó a la Gobernación del Estado Amazonas el cumplimiento de la Providencia Administrativa de fecha 24 de enero de 2003, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Estado Amazonas, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche formulada por la ciudadana Josefina Meza Rodríguez al cargo que ejercía para el momento en que fue despedida, con el consecuente pago de los salarios dejados de percibir hasta su efectiva reincorporación.
Ahora bien una vez planteados los términos de la pretensión, este Órgano Jurisdiccional observa que ciertamente cursa a los folios doce al veintiuno (12-21) del presente expediente, la referida Providencia Administrativa, documento público administrativo promovido por la accionante como prueba de los derechos cuya titularidad se atribuye.
En virtud de lo anterior, debe determinarse si ciertamente el incumplimiento por parte de la Gobernación del Estado Amazonas, de la referida Providencia Administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Amazonas, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de la solicitante en amparo, es capaz de generar la violación de los derechos constitucionales denunciados.
Al respecto, la existencia de actos administrativos dictados por la autoridad competente para resolver las controversias que se susciten entre el patrono y el trabajador, constituye la manifestación legítima de voluntad de la Administración, y que conforme a los principios de ejecutividad y ejecutoriedad (principios que colocan a la Administración en un plano de supremacía con respecto a los administrados) que revisten los actos administrativos, goza de plena vigencia, surtiendo, por tanto, sus efectos jurídicos en la esfera subjetiva de sus destinatarios, hasta tanto, no sean suspendidos mediante sentencia judicial.
Asimismo un acto es ejecutivo en tanto y en cuanto tenga fuerza obligatoria y por ende debe cumplirse inexorablemente; lo anterior ocurre desde el momento en que el acto sea definitivo –resuelve el fondo del asunto- “aún cuando se hubieran intentado recursos para su impugnación en vía administrativa o jurisdiccional, el acto es eficaz y debe llevarse a sus últimos efectos jurídicos-materiales como ‘consecuencia de su propia fuerza de obligar y con abstracción de la materia que constituye su contenido” (vid. Garrido Falla citado por José Enrique Rojas Franco “La suspensión del acto administrativo en la vía administrativa y judicial”, Mundo Geográfico S.A., 4ta edición, San José, C.R., 1999).
En ese mismo orden de ideas la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia N° 1318 de fecha 2 de agosto de 2001 (caso Nicolás Alcalá), al referirse a las decisiones de las Inspectorías del Trabajo, estableció:
“(…) Ciertamente la providencia administrativa dictada por ese órgano comprendido en la Administración Pública, goza de las características que, en general, definen a los actos administrativos y, por tanto, los mismos se presumen legítimos, es decir, conformes a derecho, sustentados por tal razón, por la cualidad de ejecutividad y ejecutoriedad que, permite establecer la posibilidad de que este tipo de actos puedan ser ejecutados directamente por el ente emisor, sin necesidad de que medie una declaración expresa de un órgano jurisdiccional que ordene su ejecución. La ‘ejecutividad’, ‘ejecutoriedad’, ‘privilegio de decisión ejecutoria’ o ‘acción de oficio’, son términos con los que indistintamente se designa la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los obligados violentando su propiedad y libertad si preciso fuere. Esta cualidad es la que realmente separa y distingue los actos administrativos de los actos privados que necesitan del apoyo judicial para tomar sobre otro sujeto medidas ejecutorias (Ramón Parada. Derecho Administrativo I Parte General. Marcial Pons, 2000)”.
Es menester mencionar, que igualmente la sentencia parcialmente transcrita estableció que el procedimiento sancionatorio previsto en la Ley Orgánica del Trabajo, en el cual se sanciona con el pago de una multa al patrono que se niegue a reincorporar a un trabajador, no es per se un medio efectivo para que el trabajador consiga la satisfacción de sus pretensiones, ya que no se logra la real y satisfactoria ejecución por parte del patrono de la Providencia Administrativa que ha obtenido el trabajador de manera favorable a sus intereses.
Así, en la citada decisión, la cual es de carácter vinculante para todos los Tribunales de la República incluida esta Corte, en virtud de lo dispuesto en el artículo 335 de nuestra Carta Magna, se estableció de manera expresa que:
“(…) los órganos del Poder Judicial se presentan como la única solución, para lograr por un medio breve, sumario y eficaz, la vigencia de los derechos vulnerados, dado el vacío legislativo evidente de que los órganos administrativos ejecuten su decisión en materia laboral-administrativa (…) La legislación laboral, no ofrece una solución adecuada, de allí que en caso de verificarse un incumplimiento por parte del patrono obligado por el organismo administrativo acatar una determinada orden, y ante el vacío legislativo existente al respecto, por no aparecer en la ley un procedimiento tendente a obtener la ejecución forzosa de la providencia administrativa (…) debe buscarse una solución satisfactoria. Pues ello no puede ser óbice para evitar que la actividad jurisdiccional logre, con una perfecta administración de justicia, alcanzar el objetivo asignado (…) en algunas oportunidades esa Sala ha reconocido de manera inequívoca la posibilidad de acudir al amparo como único mecanismo idóneo para proceder a la ejecución de este tipo de providencias dictadas por las Inspectorías de Trabajo”.
Así pues, cuando existe contumacia del patrono en cumplirla, resulta esencial la intervención del Juez que conozca en sede constitucional, para preservar los derechos constitucionales involucrados, en tanto se encuentren en juego el sustento del trabajador, haciéndose de esta manera más urgente la necesidad de protección, ya que de lo contrario se dejaría a los administrados en estado de indefensión al no permitírseles el goce efectivo de los derechos reconocidos por las autoridades administrativas en los actos de contenido cuasijurisdiccional.
Ahora bien, esta Corte en sentencia N° 169 del 21 de febrero de 2005 (caso: José Gregorio Carma Romero), estableció lo siguiente:
“(…) importa destacar que visto que no se está pretendiendo atribuirle al amparo constitucional la idoneidad o cualidad de lograr la ejecución de un acto administrativo, pues la finalidad no es otra que la de buscar la protección de los derechos constitucionales involucrados, cuando el acto administrativo, estrictamente de naturaleza laboral cumpla una serie de presupuestos; al respecto, es oportuno señalar que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en casos análogos (Vid. Sentencia de fecha 28 de mayo de 2003. Caso: Gustavo Briceño, entre otras), estableció que a los fines de solicitar y proceder efectivamente la ejecución de un acto administrativo de naturaleza laboral, es necesario que se determine lo siguiente: 1) Que no hayan sido suspendidos los efectos del acto administrativo cuya ejecución se solicita o declarado su nulidad; 2) Que exista una abstención de la Administración en ejecutar su acto y/o contumacia del patrono en ejecutarlo; 3) Que exista violación a derechos constitucionales del trabajador beneficiado con el acto administrativo.
Aunado a lo anterior, este Órgano Jurisdiccional estima necesario, como consecuencia de la actitud constante de las Inspectorías del Trabajo de todo el territorio nacional de dictar Providencias Administrativas que no cumplen u omiten el procedimiento establecido en la Ley Orgánica del Trabajo (artículo 454), lo que acarrea como resultado que las mismas violen o menoscaben derechos constitucionales referentes a la defensa y al debido proceso de las partes intervinientes en los procedimientos administrativos sustanciados ante tales instancias administrativas, y en aras de garantizar la tutela judicial efectiva, agregar un nuevo elemento: 4) que no sea evidenciable que la autoridad administrativa haya violentado alguna disposición constitucional”. (Negritas de esta Corte)
Siguiendo los criterios expuestos se observa que si bien es posible solicitar la ejecución de una Providencia Administrativa dictada por una Inspectoría del Trabajo por la vía del amparo constitucional, no obsta para que deban verificarse ciertas condiciones para su procedencia.
Adicionalmente mediante sentencia N° 308 dictada por esta Corte en fecha 7 de marzo de 2005 (caso: Luzely Petrocini), se precisó respecto al cuarto requisito que:
“Este requisito adicional, que requiere una apreciación previa de la constitucionalidad del acto cuya ejecución se demanda, encuentra sustento en las orientaciones que debe guiar la labor de juzgamiento del Juez de amparo constitucional, fijadas con fuerza vinculante por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante su sentencia N° 7 de fecha 1° de febrero de 2000, enunciadas de la forma siguiente: (i) lo que se pide como efecto del amparo puede no ser vinculante para el Juez, ya que el proceso de amparo no se rige por el principio dispositivo, siendo lo importante la situación jurídico-fáctica ocurrida en contravención de derechos y garantías constitucionales, y los efectos que ella produce; (ii) lo relevante para el Juez de amparo son los hechos que constituyen las violaciones, antes que los pedimentos; (iii) no puede el Juez atarse a las equivocaciones de los presuntos agraviados al calificar el derecho o garantía infringidos, o la norma aplicable; y (iv) el Juez de amparo puede cambiar la calificación jurídica de los hechos y restaurar situaciones, partiendo de premisas jurídicas diferentes a las señaladas en la solicitud de amparo.
Tales lineamientos, que desde la perspectiva de la referida Sala aparecen como potestad del Juez Constitucional, permite a éste examinar in limine litis la constitucionalidad del acto, hecho u omisión que se denuncia como conculcado, puesto que, en caso de que dicha pretensión no sea legítima, esto es, que no sea tutelada o tutelable por el ordenamiento jurídico, mal puede crear derechos en cabeza de quien así los reclama y menos aún, pretender su tutela jurisdiccional.
Siendo ello así, debe acotarse también que el Juez Constitucional tiene el deber ex suprema lege, de eximirse o abstenerse de acordar la tutela jurídica invocada siempre y cuando la pretensión deducida por la parte que así lo solicita sea ilegítima en los términos antes expresados”. (Negritas de esta Corte)
En virtud de lo anterior, esta Corte pasa a verificar las referidas condiciones de procedencia de la presente pretensión de amparo a los fines de la ejecución de la Providencia Administrativa de autos, incluido el requisito adicional precisado en la sentencia parcialmente transcrita supra, recaída en el caso: José Gregorio Carma Romero, en concordancia con los criterios vinculantes de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia expresados en la sentencia de esta Corte de fecha 7 de marzo de 2005, dado que es un deber del juez de amparo revisar preliminarmente la constitucionalidad del acto.
Sin embargo debe esta Corte determinar como punto previo, la idoneidad y conveniencia del procedimiento administrativo incoado ante la Inspectoría del Trabajo en el Estado Amazonas por parte de la accionante, para determinar la procedencia o no de la violación a los derechos constitucionales al trabajo y a la estabilidad laboral, ello en razón de que la accionante para el momento de su supuesto despido, aparentemente ocupaba un cargo público, para lo cual debe esta Corte realizar determinadas consideraciones con respecto a la particularísima situación que se le ha planteado conocer como Alzada, para lo cual se observa lo siguiente:
La accionante desempeñó “El cargo definido en nómina (…) de MÉDICO ESPECIALISTA I desde el 01.01.2000, hasta la presente fecha”, tal como se dejó constancia en el Oficio N° 223 emanado del Director Estadal de Salud y Desarrollo Social del Estado Amazonas, expedida en fecha 12 de agosto de 2002, que corre inserta al folio cincuenta y nueve (59) del presente expediente y en el cual además se expresa que la quejosa ocupó el cargo de Directora del Hospital “Dr. José Gregorio Hernández” desde el 9 de marzo de 2001 hasta el 17 de septiembre de ese mismo año.
Asimismo se desprende de la Constancia expedida por el Director del mencionado centro asistencial y la Jefe de Personal de éste, inserta al folio sesenta (60) de este expediente, que “La imputación presupuestarias (sic) el cual (sic) se ha venido cancelando es por la nomina (sic) de sueldo establecida por el Ministerio de Salud y Desarrollo Social en el cargo de Médico Especialista I”.
Con respecto a los señalamientos anteriores esta Corte debe advertir con cierta preocupación la práctica reiterada en la cual han incurrido las Inspectorías del Trabajo de conocer y posteriormente resolver los conflictos planteados por funcionarios públicos contra diversos entes y órganos de la Administración Pública, cuando ésta no es la vía idónea para la resolución de los mismos, ya que los Inspectores del Trabajo carecen de competencia para la resolución de éstos, en virtud de que los funcionarios públicos no se rigen por la Ley Orgánica del Trabajo, sino por la Ley del Estatuto de la Función Pública.
No obstante ello, debe aclararse que dichas Inspectorías del Trabajo siguen siendo competentes para la resolución de las controversias planteadas en relación con los obreros (ex artículo 1°, parágrafo 1°, numeral 6 de la Ley del Estatuto de la Función Pública –antiguo numeral 6 del artículo 5 de la Ley de Carrera Administrativa-) y el personal contratado al servicio de la Administración Pública (artículo 38 de la Ley del Estatuto de la Función Pública), ya que éstos ciertamente se rigen por las disposiciones establecidas en la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento.
Dicho lo anterior, advierte esta Alzada que la vía idónea en el presente caso era la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial, en el cual se hubieran podido revisar cuestiones de legalidad y acordarse el pago de conceptos de naturaleza indemnizatoria, y no la interposición de un procedimiento administrativo ante la Inspectoría de Trabajo en el Estado Amazonas, por carecer dicho órgano administrativo de competencia para la resolución del presente caso.
Aunado a ello, es de recalcar que dicho funcionario del trabajo debió apreciar su incompetencia para la resolución del caso concreto; al denotar que el fondo del conflicto planteado no se rige por disposiciones de la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento, sino específicamente por las normativas estatutarias que regulan las relaciones jurídico-funcionariales, como lo era la derogada Ley de Carrera Administrativa, o la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública, según resulte aplicable a cada caso en concreto.
En este sentido, ciertamente advierte este Órgano Jurisdiccional la situación existente en el caso de marras, ya que no se trata de un caso aislado, sino que tal como se expresó anteriormente, constituye una práctica reiterada por parte de las Inspectorías del Trabajo a nivel nacional.
Al efecto, resulta indispensable destacar que todo Estado de Derecho, se construye mediante una correcta administración de justicia donde confluyen diversos principios tan primordiales como esenciales en la configuración del mismo, dentro de los cuales uno de los primordiales lo constituye la seguridad jurídica, el cual debe regir no sólo con respecto a los Órganos Jurisdiccionales, sino con respecto a los demás órganos y entes del Estado.
En atención a lo antes expuesto, se observa que la seguridad jurídica se encuentra constituida sobre diversos caracteres como son la certeza, publicidad, estabilidad, independencia, racionabilidad, racionalización, proporcionalidad, igualdad y la regulación jurídica. No obstante, con respecto al presente caso, debe destacarse la competencia que debe atender todo órgano del Poder Público al momento de establecer su actuación en el caso concreto, en aras de salvaguardar la seguridad jurídica dentro del Estado de Derecho -ex artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- ya que la admisión y posterior resolución de dichos conflictos conllevan a una confusión generalizada entre los ciudadanos afectados en sus intereses legítimos, personales y directos o derechos subjetivos.
En atención a lo expuesto, esta Alzada advierte que la falta de competencia que condiciona la actuación por parte de un funcionario de la Administración Pública, en este caso los Inspectores del Trabajo, crea una incertidumbre en los ciudadanos –en este caso funcionarios públicos- sobre cuál debe ser el órgano competente para la reclamación de un derecho subjetivo inherente a éste, lo que conlleva a una evidente y creciente inseguridad jurídica.
Dicha actuación administrativa vulnera los derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa y el derecho de cada ciudadano a ser juzgado por sus jueces naturales, el cual encuentra su explícita consagración en el numeral 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que dispone lo siguiente:
“El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
(… omissis …)
4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la Ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien la juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas para tal efecto”. (Subrayado de esta Corte).
El derecho que detenta todo ciudadano a ser juzgado por su juez natural, implica el derecho a ser juzgado por las autoridades competentes administrativas o judiciales previamente predeterminadas por Ley (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N° 144 de fecha 24 de marzo de 2000, caso: Universidad Pedagógica Experimental Libertador) para resolver un asunto planteado en tanto éste tenga atribuida previa y formalmente su competencia para ello.
En tal sentido, se pronunció la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia N° 29 de fecha 15 de febrero de 2000, caso: Enrique Méndez Labrador, en la cual expuso:
“El derecho al juez natural consiste en la necesidad de que el proceso sea decidido por el juez ordinario predeterminado por Ley. Esto es que sea aquél al que le corresponda el conocimiento según las normas vigentes con anterioridad. Esto supone, en primer lugar, que el órgano judicial haya sido creado previamente por la norma jurídica; en segundo lugar, que ésta lo haya investido de autoridad con anterioridad al hecho motivador de la actuación y proceso judicial; y, en tercer lugar que su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo de órgano especial o excepcional”.
En este orden de ideas, se observa que aún cuando las Inspectorías del Trabajo son competentes para dirimir las controversias planteadas por los trabajadores y los patronos privados o públicos, creados estos últimos bajo el Derecho Privado, y las que pudieran plantearse entre los obreros y personal contratado de la Administración Pública, ciertamente se observa que tales órganos desconcentrados del Ministerio de Trabajo carecen de competencia material para dirimir o resolver las controversias surgidas entre los funcionarios públicos, –ex artículo 3 de la Ley del Estatuto de la Función Pública- al servicio de los diferentes Entes de la Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal.
Igualmente esta Corte advierte que la inobservancia de las reglas de competencia no sólo genera un vicio de ilegalidad en el acto –ex artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- sino que, a su vez, produce una violación a los derechos constitucionales antes enunciados, en virtud de que el administrado e incluso la Administración Pública está siendo juzgada por un funcionario que carece de competencia para la resolución del asunto controvertido.
Admiculadas con las anteriores consideraciones, debe advertir esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que los poderes del juez de amparo son unos poderes amplios, los cuales han sido consagrados en aras de salvaguardar los derechos constitucionales de las partes intervinientes en el proceso, por lo que, éste –juez constitucional- ostenta la facultad-deber (ex artículos 2, 3, 19, 26, 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 1 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales) de declarar, aún de oficio, órdenes de dar, hacer o no hacer, cuando ello fuere necesario para asegurar, salvaguardar o reestablecer inmediatamente la situación jurídica que más se asemeje a la que fue violada o, se encuentra susceptible de ser violada, todo ello, en aras de salvaguardar el efectivo goce de los derechos constitucionales de las partes involucradas en un juicio de esta naturaleza. (Vid. Sentencias de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, N° 195 de fecha 15 de febrero de 2001, caso: María Zamora Ron; N° 332 de fecha 14 de marzo de 2001, caso: Isaca; y N° 1.636 de fecha 17 de julio de 2002, caso: William Claret Girón Hidalgo).
En atención a lo expuesto debe destacarse la sentencia N° 3108 de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 18 de septiembre de 2003, en la cual se dilucido un conflicto análogo al caso de autos, y al efecto se dispuso:
“En consecuencia, ciertamente se plantea esta Corte la interrogante de ¿cómo puede ser titular un particular de ciertos derechos subjetivos creados por un acto viciado no sólo de inconstitucionalidad sino de ilegalidad?, y a su vez, ¿cómo puede este Órgano Jurisdiccional o cualquier otro, ordenar la ejecución de una providencia administrativa que constituye una violación flagrante y manifiesta a los derechos constitucionales?.
La respuesta a la misma, aunque suene paradójico es la improcedencia de tal ejecutoria, en virtud de que mal puede ordenarse, por parte de todo Juez, la ejecución de un acto que se encuentre viciado de nulidad absoluta, sea de ilegalidad o inconstitucionalidad, ya que éste nunca pudo haber generado derechos (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia de fecha 6 de abril de 1993, caso: Eduardo Contramaestre), por tanto, el deber del Órgano Jurisdiccional receptor de tal solicitud, a juicio de esta Corte, debe ser, en primer lugar, dejar sin efecto el acto administrativo viciado y, en segundo lugar, si efectivamente existe previo al acto viciado la violación de algún derecho constitucional, recalificar la pretensión de amparo constitucional interpuesta, en virtud de los amplios poderes que ostenta el Juez Constitucional (Vid. Sentencia N° 7 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 1° de febrero de 2000)”. (Negritas de esta Corte)
Conforme al referido criterio jurisprudencial, debe esta Corte advertir la ligereza con la cual ha sido observada la mencionada práctica en la cual han incurrido los diversos Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo a nivel nacional, ya que no sólo no verifican la prenombrada irregularidad competencial de las Inspectorías del Trabajo para la resolución de conflictos generados entre funcionarios públicos y sus entes y órganos administrativos empleadores, sino que simplemente se limitan a declarar con lugar la acción de amparo constitucional, como ocurrió en el presente caso, pura y simplemente con una Providencia Administrativa que ordena el reenganche y pago de los salarios caídos a los trabajadores, sin atender y observar la extralimitación jurídica cometida por el órgano administrativo laboral.
Ello en virtud de que no sólo ordena ejecutar una Providencia Administrativa que resulta nula de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que a su vez genera un conflicto interadministrativo entre dos órganos integrantes de la Administración Pública, como serían, en este caso específico, la Gobernación del Estado Amazonas y la Inspectoría del Trabajo en el Estado Amazonas.
De tal análisis cual, en principio, debe abstenerse el juez de amparo constitucional, ya que éste no debe apreciar en sede constitucional la legalidad o no de la decisión de retirar a la accionante de la Administración Pública Estadal, toda vez que dicho pronunciamiento generaría a su vez un nuevo conflicto, con respecto a si se transmuta o no su presunción de legalidad en su nulidad absoluta como consecuencia de la declaratoria con lugar de la acción de amparo constitucional emanada del Tribunal de Primera Instancia, acto administrativo que tiene plena ejecución. Pero en esta oportunidad dicho conflicto se generaría en poder del órgano de la Administración Pública y versaría –se reitera- sobre cuáles son los efectos del acto administrativo, emanado por ésta última.
En este sentido, y en defensa de lo expuesto en el presente fallo, considera necesario esta Corte citar lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone:
“Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo; y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil o administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa órdenes superiores”.
En atención a ello, se denota que la ejecución del acto administrativo de naturaleza laboral viciado ostensiblemente de inconstitucionalidad, como ocurre en el caso de marras, genera para el ejecutante la responsabilidad civil, penal o administrativa de los perjuicios ocasionados por el mismo, de conformidad con el precitado artículo que, a su vez, consagra la orden implícita de la declaratoria de nulidad del acto viciado y que, en caso de no ser declarada, vulneraría una norma constitucional de expreso cumplimiento (Vid. artículos 7 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 12 del Código de Procedimiento Civil).
Asimismo, advierte esta Corte que el Juez Constitucional en el momento de analizar la procedencia o no de un amparo constitucional, realiza en su fuero interno un juicio que abarca la constitucionalidad del acto administrativo cuestionado, ya que sería absurdo, tal como se ha sostenido en el presente fallo, ordenar la ejecución de un acto administrativo o dejar incólume un acto administrativo que se encuentra viciado ostensiblemente de ilegalidad e inconstitucionalidad, en virtud de que se ha expresado que el juez de amparo constitucional carece de la potestad anulatoria de dicho acto.
Además disponía la accionante de una acción autónoma de amparo constitucional, de conformidad con lo establecido en los artículos 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 1 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, contra las violaciones a los derechos constitucionales denunciados, por lo que, resulta improcedente ordenar la ejecución de una Providencia Administrativa que ostensiblemente tiene comprometida su constitucionalidad, debido a la violación por parte de la Inspectoría del Trabajo del derecho al juez natural, en virtud de haber sido dictada por un funcionario manifiestamente incompetente –ex artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela- al haber pretendido resolver una controversia planteada entre la accionante y la Gobernación del Estado Amazonas, en virtud de una relación de empleo público ejercida por dicha ciudadana, como Médico Especialista adscrita a la Oficina de Previsión Social de la mencionada Gobernación y esta última.
Precisamente por esas razones por las cuales esta Corte SE ABSTIENE DE ORDENAR LA EJECUCIÓN de la Providencia Administrativa N° 220-02 dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Amazonas en fecha 24 de enero de 2003, por ser ésta constitucionalmente inejecutable. Así se decide.
En atención a los razonamientos expuestos previamente esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo EXHORTA a la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas a mantener los parámetros señalados en el presente fallo en casos sucesivos, para lo cual se ORDENA la remisión de copia certificada de la presente decisión.
E igualmente se EXHORTA a la Inspectoría del Trabajo en el Estado Amazonas a mantener los parámetros señalados en el presente fallo en casos sucesivos, para lo cual se ORDENA la remisión a dicho órgano administrativo de copia certificada de la presente decisión.
Por último, esta Alzada en aras de garantizar el derecho a la defensa, de acceso a la justicia y el debido proceso a la ciudadana Josefina Meza Rodriguez, DECLARA como no transcurrido el lapso comprendido entre el acaecimiento de la situación jurídica considerada como lesiva, hasta la constancia en autos de la notificación que se le efectúe a la accionante del presente fallo, a los fines del ejercicio del recurso judicial correspondiente. Así se decide.
V
DECISIÓN
En virtud de las consideraciones que anteceden, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:
1. Declara CON LUGAR la apelación ejercida por la parte accionada, contra la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas en fecha 16 de junio de 2003, mediante la cual se declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta por la ciudadana JOSEFINA MEZA RODRIGUEZ, titular de la cédula de identidad N° 8.946.977, asistida por la abogada KALY BARRIOS DE FERNÁNDEZ, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 65.723 “(…) en contra de la abstención del ciudadano LIBORIO GUARULLA” en su carácter de GOBERNADOR DEL ESTADO AMAZONAS.
2. REVOCA la referida sentencia.
3. SE ABSTIENE DE EJECUTAR la Providencia Administrativa N° 220-02, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Amazonas, en fecha 24 de enero de 2003, por ser ésta constitucionalmente inejecutable.
4. EXHORTA a la Corte de Apelaciones en lo Penal, Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo, Menores y Tribunal Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Amazonas de la Circunscripción Judicial del Estado Amazonas a mantener los parámetros señalados en el presente fallo en casos sucesivos, para lo cual se ORDENA la remisión de copia certificada de la presente decisión.
5. EXHORTA a la Inspectoría del Trabajo en el Estado Amazonas a mantener los parámetros señalados en el presente fallo en casos sucesivos, para lo cual se ORDENA la remisión a dicho órgano administrativo de copia certificada de la presente decisión.
6. DECLARA como no transcurrido el lapso comprendido entre el acaecimiento de la situación jurídica considerada como lesiva, hasta la constancia en autos de la notificación que se le efectúe a la accionante del presente fallo, a los fines del ejercicio del recurso judicial correspondiente.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el presente expediente al Juzgado de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, al primer (1°) días del mes de marzo del año dos mil cinco (2005). Años 194° de la Independencia y 146° de la Federación.
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Presidenta
JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-ponente
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Jueza
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
La Secretaria
Exp. N° AP42-O-2003-002888.-
JDRH / 52.-
Decisión n° 2005-00564
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