TSJ Regiones - Decisión

EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-002085
JUEZ PONENTE: JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

En fecha 20 de diciembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes en lo Contencioso Administrativo el Oficio signado con el N° 4240 de fecha 18 de octubre de 2004, emanado de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo cautelar por el abogado Alfredo Ramón Méndez, inscrito en el Ipsa bajo el N° 96.660, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil “VITROFIBRAS, C.A.”, inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, en fecha 11 de marzo de 1997, bajo el número 75, tomo 10-A, modificada mediante Acta de Asamblea de fecha 17 de septiembre de 2003, bajo el N° 57, Tomo 30-A; contra los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas signadas con las siglas y números SNAT/2002/1.419 y SNAT/2002/1.455 de fecha 15 y 29 de noviembre de 2002, respectivamente, publicadas en Gacetas Oficiales de la República Bolivariana de Venezuela Nos. 37.573 y 37.585, respectivamente, mediante las cuales se designa a los Contribuyentes Especiales como Agentes de Retención del Impuesto al Valor Agregado (IVA), dictadas por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT).

En fecha 1 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y por auto de esa misma fecha se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández, a los fines de que dicte la decisión correspondiente.

El 18 de febrero de 2005, se acordó pasar el expediente al Juez Ponente.

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
Y DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CAUTELAR
En fecha 19 de febrero de 2004, el apoderado judicial de la sociedad mercantil “Vitrofibras, C.A.”, interpuso ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, contra los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas signadas con las siglas y números SNAT/2002/1.419 y SNAT/2002/1.455 de fecha 15 y 29 de noviembre de 2002, respectivamente, publicadas en Gacetas Oficiales de la República Bolivariana de Venezuela Nos. 37.573 y 37.585, respectivamente, mediante las cuales se designa a los Contribuyentes Especiales como Agentes de Retención del IVA, dictadas por el SENIAT. Para fundamentar su acción, alegó lo siguiente:

“(…) De acuerdo a lo estipulado en la Constitución de (sic) Venezuela así como en el Código Orgánico Tributario, (articulo (sic) 317 de la Constitución y 3 del Código Orgánico Tributario), solo a la ley formal le corresponde crear y constituir los elementos esenciales del tributo, entiéndase, base imponible, hecho imponible, alícuota, ejercicio fiscal etc., es lo que se ha denominado en la doctrina el Principio de la Legalidad Tributaria, estando prohibido tal reserva a actos de carácter sub legal; (…)”

En este mismo sentido agregó que, “(…) igualmente incurren las impugnadas providencias, en flagrante violación a la Constitución Nacional (sic), al Código Orgánico Tributario, y la Ley del IVA, al acreditarse la Administración Tributaria la facultad de designar específicamente los sujetos pasivos de la relación jurídica tributaria, en su artículo 11 (…)”

Por otra parte esgrimió que los actos administrativos impugnados, vulneran el principio de capacidad contributiva y el derecho de propiedad contemplados en los artículos 115 y 316 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Señaló así mismo que le fue conculcado el derecho a la libertad económica.

Finalmente la representación de la accionante pidió que le fuese admitida la pretensión de amparo cautelar, se suspendiese los efectos de los actos administrativos enervados, que se admitiera el recurso administrativo de nulidad y lo declare con lugar.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
A los fines de determinar la competencia de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, para conocer del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, contra los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas signadas con las siglas y números SNAT/2002/1.419 y SNAT/2002/1.455 de fechas 15 y 29 de noviembre de 2002, respectivamente, dictadas por el SENIAT, mediante las cuales se designan a los Entes Públicos Nacionales y a los Contribuyentes Especiales, como agentes de retención del Impuesto al Valor Agregado en las compras de bienes muebles o recepción de servicios prestados por los contribuyentes ordinarios de este tributo, estima pertinente este Órgano Jurisdiccional realizar algunas consideraciones en virtud de las reiteradas sentencias dictadas por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

Al respecto, cabe precisar que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo tenía atribuido el control de la legalidad y constitucionalidad de los actos u omisiones emanados del ente antes referido, en virtud de la competencia residual prevista en el artículo 185 ordinal 3° de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuando se tratara de actos dictados en ejercicio de la potestad administrativa, de naturaleza diferente a los de contenido eminentemente tributario, tales como reparos y multas que son objeto de revisión mediante el Recurso Contencioso Tributario y los demás medios procesales previstos en el Código Orgánico Tributario, cuyo conocimiento correspondería a los órganos jurisdiccionales con competencia en lo contencioso administrativo tributario especial.

Ahora bien, mediante Resolución N° 2003-00033, de fecha 10 de diciembre de 2003, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en su artículo 1°, creó con sede en Caracas y jurisdicción en todo el territorio nacional, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, con las mismas competencias que correspondían a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico.

En atención a lo antes expuesto y a los fines de verificar la competencia de este Órgano Jurisdiccional para conocer del aludido recurso, debe analizarse la naturaleza de los actos administrativos impugnados, pues, la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1.455 de fecha 29 de noviembre de 2002, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.585 del 5 de diciembre de 2002, constituye la reedición de la Providencia Administrativa N° SNAT/2002/1.419 de fecha 15 de noviembre de 2002, publicadas en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.573 del 19 de noviembre de 2002.

En este sentido, se advierte que el artículo 1º de la Providencia No. SNAT/2002/1.455, señala lo siguiente:

“Se designan responsables del pago del impuesto al valor agregado, en calidad de agentes de retención, a los contribuyentes a los cuales el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) haya calificado como especiales.
Los contribuyentes especiales fungirán como agentes de retención del impuesto al valor agregado generado cuando compren bienes muebles o reciban servicios de proveedores que sean contribuyentes ordinarios de este impuesto.
Parágrafo Único: A los efectos de esta Providencia se entiende por proveedores a los contribuyentes ordinarios del impuesto al valor agregado que vendan bienes muebles o presten servicios, ya sean con carácter de mayoristas o minoristas.”

Asimismo, el artículo 17 de la Providencia Administrativa No. SNAT/2002/1.455 establece cuáles son las sanciones por incumplimiento de la señalada normativa, así:

“El incumplimiento de los deberes previstos en esta Providencia será sancionado conforme a lo previsto en el Código Orgánico Tributario.
En los casos en que el agente de retención entregue con retardo el comprobante de retención exigido conforme al artículo 12 de esta Providencia, o en los casos en los que el proveedor no descuente el impuesto retenido en los períodos que correspondan según lo dispuesto en el encabezamiento y en el primer aparte del artículo 6 de esta Providencia, resultará aplicable la sanción prevista en el artículo 107 del Código Orgánico Tributario.”

Mediante la Providencia Administrativa Nº SNAT/2002/1.454, igualmente se designó a los contribuyentes especiales como agentes de retención del impuesto al valor agregado, respecto de las adquisiciones de bienes muebles y las recepciones de servicios gravados que realicen dichos entes con aquellos proveedores que sean contribuyentes ordinarios del señalado impuesto.

Asimismo, en ambas Providencias se alude al procedimiento que deben cumplir a los efectos de practicar las retenciones del impuesto al valor agregado y las sanciones aplicables en caso de incumplimiento de la normativa contenida en dichas providencias.

Visto el contenido parcial de las Providencias Administrativas impugnadas, debe esta Corte previamente establecer su naturaleza jurídica como acto administrativo, con el fin de determinar si se trata de un acto administrativo general o particular de contenido normativo o no normativo.

Sobre este particular la doctrina ha establecido que los actos administrativos de efectos generales son actos cuyos destinatarios son indeterminados e indeterminables, siendo contrarios a éstos, los actos de efectos particulares, cuyo destinatario es un sujeto de derecho (acto individual) o una pluralidad de ellos, pero determinados o determinables (acto general). Esta distinción fue acogida por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en su artículo 72.

Con respecto al carácter normativo de los actos administrativos, resulta ilustrativo citar lo expresado por la Doctora Hildegard Rondón de Sansó, en su libro “La Acción de Amparo contra los Poderes Públicos”, en el cual dispuso:

“La simple generalidad del acto, esto es, el estar destinado a un conjunto indeterminado de sujetos no es lo que le otorga por sí solo la normatividad, el carácter abstracto, esto es, su objetivo de regular una situación hipotética prevista en los lineamientos del supuesto que le da tipicidad, ha sido considerado como el elemento característico de la normatividad, del cual arranca un efecto determinante como lo es el de ser aplicable a los mismos supuestos de hecho cada vez que se planteen. En una palabra, el acto general normativo si prevé un supuesto hipotético en el cual se subsuman teóricamente en forma cuantitativamente indeterminable las situaciones jurídicas de los sujetos del ordenamiento, por lo cual no se agota en una sola aplicación, sino que es susceptible de todas las que deriven de la producción del supuesto fáctico”. (Vid. Hildegard Rondón de Sansón, “La Acción de Amparo contra los Poderes Públicos”, Editorial Arte, Caracas, 1994, pp.226 y 227).

En razón de la doctrina antes expuesta, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 21 de noviembre de 2001, caso: Clodosbaldo Rusian vs. Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), expuso lo siguiente:

“(…) en la clasificación de los actos generales de carácter normativo se encuadran las leyes, los reglamentos, los decretos con rango y fuerza de ley o no, y lo que la Ex Magistrada H. Rondón de Sansó ha denominado actos normativos innominados, siempre y cuando cualquiera de los anteriores estuviese investido de los caracteres de abstracción, generalidad e impersonalidad propios del producto de la actividad normativa del Poder Público.
En opinión de esta Sala Constitucional los denominados actos normativos innominados pueden ser impugnados por ante los órganos jurisdiccionales, sin embargo, para que proceda un juicio de nulidad contra los mismos es requisito indispensable que a dichos actos se les haya dado la publicidad requerida a través de la Gaceta Oficial para los actos de efectos generales con contenido normativo”.

Ahora bien, estima esta Corte que los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas impugnadas, cumplen con los requisitos formales y sustanciales para ser calificados como actos de efectos generales de contenido normativo, al establecer un conjunto de disposiciones normativas destinadas no sólo a regular las operaciones de compra de bienes muebles y adquisiciones de servicios, realizados por los contribuyentes especiales con los contribuyentes ordinarios del impuesto al valor agregado, sino a sancionar el incumplimiento por parte de los referidos agentes de retención de las obligaciones y deberes impuestos por dichas Providencias, las cuales permanecen vigentes en el ordenamiento jurídico, e incluso se extenderán respecto de aquellos nuevos contribuyentes que a futuro sean catalogados por el SENIAT como especiales.

Determinada la naturaleza del acto administrativo en cuestión, este órgano jurisdiccional observa igualmente, que el contenido de las referidas Providencias Administrativas es eminentemente tributario, puesto que tales normas no sólo imponen obligaciones fiscales para los denominados contribuyentes especiales, sino que establecen un procedimiento para la retención del aludido tributo, aunado a las sanciones por incumplimiento de lo previsto en las citadas Providencias, conforme a lo dispuesto en el Código Orgánico Tributario. De manera tal, que debe precisarse a quien le corresponde el conocimiento del presente asunto, si a la jurisdicción contencioso tributaria -contencioso especial- o a la jurisdicción contencioso administrativa.

Sobre este particular, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia de fecha 22 de julio de 2004, caso: Mapriquim, C.A. –dictada con ocasión del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra los mismos actos administrativos objeto del presente recurso-, estableció lo siguiente:

“En tal sentido, observa esta Sala que de ellas surgen verdaderas relaciones jurídicas subjetivas en el ámbito del derecho tributario, cuyo conocimiento resultaría, en principio, atribuido a la jurisdicción especial contencioso-tributaria, en virtud de consagrar ésta un fuero exclusivo y excluyente, por lo que no podría atribuirse la competencia a otra jurisdicción ni a otros tribunales de distinta naturaleza, a tenor de lo preceptuado en el artículo 330 del Código Orgánico Tributario; no obstante lo anterior, resulta de obligada consideración a este Supremo Tribunal observar que los actos administrativos impugnados son actos generales cuyos efectos se presentan de igual forma generales, motivo por el cual escapan del ámbito de dicha jurisdicción en su primer grado de conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 259 del Código Orgánico Tributario.
En consecuencia, siendo esta Sala Político-Administrativa la máxima instancia de la jurisdicción contencioso-tributaria y estándole atribuida la competencia para conocer de los recursos administrativos que se ejerzan tanto por razones de inconstitucionalidad como de ilegalidad contra actos administrativos de efectos generales, corresponde a ésta, sin lugar a dudas, la competencia para conocer del presente asunto, conforme a la norma atributiva de competencia contenida en el numeral 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. (…)”.

En virtud de los argumentos antes expuesto y visto el criterio de la referida Sala, -reiterado en las sentencias: N° 949, del 25 de junio de 2003, caso: VICSON, S.A., N° 1.439 y 1.440, de fecha 23 de septiembre de 2003, casos: BRENNTAG VENEZUELA, C.A y OSTER DE VENEZUELA, S.A., respectivamente, mediante el cual ha declarado su competencia natural para conocer de los recursos de nulidad, esta Corte se declara incompetente para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, por la sociedad mercantil “Vitrofibras, C.A.”, contra los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas signadas con las siglas y números SNAT/2002/1.419 y su reedición N° SNAT/2002/1.455 de fechas 15 y 29 de noviembre de 2002, respectivamente, dictadas por el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), en consecuencia, esta Corte ordena remitir el presente expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia a los efectos que decida el presente recurso. Así se decide.

III
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- INCOMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, por el abogado Alfredo Ramón Méndez, arriba identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil “VITROFIBRAS, C.A.”, contra los actos administrativos contenidos en las Providencias Administrativas signadas con las siglas y números SNAT/2002/1.419 y SNAT/2002/1.455 de fechas 15 y 29 de noviembre de 2002, respectivamente, dictadas por el SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT), en consecuencia,

2.- DECLINA la competencia en la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia a los fines de que decida el presente recurso,

3.- ORDENA remitir el presente expediente a la Sala anteriormente nombrada.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los cinco (05) días del mes de abril del año dos mil cinco (2005). Años 194° de la Independencia y 146° de la Federación.
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Presidenta

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-ponente

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Jueza

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
La Secretaria

JDRH/55
Exp. N° AP42-N-2004-002085
Decisión No. 2005-00571.-