República Bolivariana de Venezuela
en su nombre
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo


Expediente Nº AP42-O-2004-000511
Ponente: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL

En la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, se recibió en fecha 11 de octubre de 2004, Oficio Nº 1456-04 del 01 de septiembre de 2004, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante el cual remitió expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional intentada por la ciudadana BELKYS XIOMARA LEÓN CARRASCAL, venezolana, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad Nº 8.145.522, asistida por el abogado CARLOS RICARDO ROJAS CONTRERAS, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 38.876, contra la presunta conducta omisiva del DIRECTOR DE SEGURIDAD Y ORDEN PÚBLICO DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO BARINAS.

Tal remisión se realizó en razón del auto emitido por el referido Juzgado en fecha 26 de enero de 2004, mediante el cual remitió los autos procesales a esta Corte a fin de que se conozca de la apelación ejercida por la parte accionante, contra la sentencia emanada del referido Juzgado el 10 de febrero de 2004, que declaró improcedente la pretensión de amparo constitucional.

El 21 de diciembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha se designó ponente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL.
En la misma fecha se pasó el expediente al Juez ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Vista la incorporación a partir del 18 de marzo de 2004, del Juez RAFAEL ORTÍZ-ORTÍZ, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada por los Jueces TRINA OMAIRA ZURITA, Presidenta; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Vicepresidente y RAFAEL ORTÍZ-ORTÍZ, Juez.

Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

Narró la accionante que es legítima propietaria de un lote de terreno debidamente cercado, que mide tres hectáreas con seiscientos diez metros cuadrados (3 has, 610 m2), ubicado en el denominado “Barrio Guanipa” de la ciudad de Barinas, Municipio Barinas del Estado Barinas, sobre el cual tiene diversas bienhechurías, también de su propiedad. Señaló que dicha parcela de terreno le fue transferida en vida por su padre, de conformidad a sentencia definitivamente firme dictada por el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil de Tránsito, del Trabajo y Menores de la Circunscripción Judicial del Estado Barinas.

Denunció que el 31 de enero de 2002, un grupo de personas en su mayoría miembros de la “Asociación Civil Provivienda Simón Bolívar”, de manera violenta se hizo presente en el mencionado lote de terreno, y tomaron posesión de dicha parcela.

Expresa que en fecha 01 de febrero de 2002, hizo la respectiva imputación ante la DIRECCIÓN DE SEGURIDAD Y ORDEN PÚBLICO DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO BARINAS, y en fecha 23 de abril de 2002, dicha Dirección dictó acto administrativo Nº 016-2002 mediante el cual se ordenó el desalojo de los presuntos invasores.

Señala que la “Asociación Civil Provivienda Simón Bolívar” fue notificada el 25 de junio de 2003 del acto administrativo en cuestión, y que sin embargo, no fue acatada la orden del órgano administrativo, ni ejecutado por la propia Dirección ejecutiva.

Denunció como violentado la garantía constitucional que se desprende del artículo 55 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como el derecho a la propiedad consagrado en el artículo 115 de la Carta Fundamental.

Por tanto, solicitó se declare con lugar la pretensión de amparo constitucional, y en consecuencia se ejecute lo dispuesto en la Resolución Nº 016-2002 del 23 de abril de 2002 emanada de la DIRECCIÓN DE SEGURIDAD Y ORDEN PÚBLICO DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO BARINAS.

II
DE LA SENTENCIA EN APELACIÓN

El 10 de febrero de 2004, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de Los Andes dictó sentencia mediante la cual declaraba improcedente la pretensión de amparo constitucional interpuesta, en base a las siguientes consideraciones:

“Ha sido criterio reiterado por la Doctrina y la Jurisprudencia que el recurso de Amparo es un mecanismo extraordinario al cual se puede recurrir cuando no exista una vía ordinario (sic) breve y expedita para reestablecer la situación jurídica infringida; en el caso subjudice, el amparo interpuesto en defensa al derecho de propiedad consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respecto del cual y tomando en consideración el carácter extraordinario del amparo constitucional, se observa que la parte quejosa puede ver reestablecida la situación jurídica presuntamente infringida mediante los mecanismos procesales ordinarios, como lo son el interdicto restitutorio y por el recurso de abstención o carencia (…) En tal sentido, habiendo existido otros medios idóneos, eficaces y breves, tal como quedó señalado supra, el amparo constitucional no puede erigirse como un medio sustitutivo de los medios procesales ordinarios y así se decide”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Como primer punto, debe este Sentenciador pronunciarse en relación a su competencia para conocer en apelación de los fallos dictados por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo en materia de Amparos Constitucionales.

En este sentido se observa, que el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece lo siguiente:

“Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente. Este Tribunal decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días”. (Resaltado de esta Corte).

De la norma anteriormente transcrita, se infiere que ante las decisiones de amparo constitucional dictadas en primera instancia la parte perdidosa podrá ejercer recurso de apelación, el cual deberá oírse en un solo efecto y ser decidido por el Tribunal Superior respectivo.

Ahora bien, en cuanto al Tribunal de Alzada que resulta competente para conocer las apelaciones o consultas ejercidas por los interesados contra las sentencias de amparo constitucional dictadas por los Juzgados Superiores Contenciosos, la Sala Político Administrativa en Sentencia Nº 725 de fecha 29 de junio de 2004, caso: Karely Violeta Abunassar Aponte vs. Corporación Tachirense de Turismo (Cotatur), señaló:

“(…) visto que el presente caso versa sobre la consulta de un fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, con ocasión de la acción autónoma ejercida, resulta indubitable que la alzada natural para conocer de la consulta antes señalada, es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y no esta Sala Político Administrativa.”. (Resaltado de esta Corte).

Tal criterio, fue precisado por la Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 2271, de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A, donde la referida Sala actuando en su condición de rectora y máxima cúspide de la Jurisdicción Contencioso Administrativa delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.

Con base en las consideraciones realizadas ut supra, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta competente para conocer de las apelaciones de los fallos de amparo constitucional dictados por los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos, en consecuencia, este Órgano Jurisdiccional es COMPETENTE para conocer y decidir la presente apelación. Así se declara.

Determinada la competencia, pasa este Órgano de Administración de Justicia a conocer de la apelación ejercida.

Verifica esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo que del libelo presentado por la ciudadana BELKYS XIOMARA LEÓN CARRASCAL, se desprende que la justiciable solicita se ordene a un órgano administrativo a ejecutar un acto administrativo, es decir, que denuncia la abstención o carencia de la DIRECCIÓN DE SEGURIDAD Y ORDEN PÚBLICO DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO BARINAS.

En tal sentido, es necesario recordar la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado:

“En segundo lugar, procede el análisis de la idoneidad de otra vía procesal: el recurso por abstención o carencia. El objeto de este “recurso”, según la tradicional y pacífica jurisprudencia contencioso-administrativa (entre otras muchas, desde las sentencias de la Sala Político-Administrativa de 28-5-85, caso Eusebio Igor Vizcaya Paz; 13-6-91, casos: Rangel Bourgoing y Elías José Sarquis Ramos; hasta las más recientes de 10-4-00 caso Instituto Educativo Henry Clay; 23-5-00, caso: Sucesión Aquiles Monagas Hernández; y 29-6-00, caso: Francisco Pérez De León y otros; así como de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, de 29-10-87, caso: Alfredo Yanucci Fuciardi; 19-2-87, caso: Inmacolata Lambertini de De Pérgola y más reciente de 23-2-00, caso: José Moisés Motato), ha sido la pretensión de condena contra la Administración al cumplimiento de una obligación específica de actuación. De allí que, en tales precedentes de la jurisprudencia contencioso-administrativa, como en prácticamente todos los que se han referido al tema, se ha entendido que el recurso por abstención no procede como garantía al derecho a oportuna respuesta, pues la obligación de responder es un deber genérico de decidir (omisión administrativa), y no una obligación específica de actuación (abstención administrativa), y, por tanto, frente a ese deber genérico lo que opera es el silencio administrativo, cuya contrariedad a derecho es ‘controlable’ a través de la demanda de amparo constitucional como garantía del derecho de petición o bien a través del recurso contencioso-administrativo de anulación como garantía del derecho a la defensa y siempre que, en este último caso, se trate de un “silencio de segundo grado” o confirmatorio de un previo acto expreso (sentencias de la Sala Político-Administrativa de 10-4-00 y 23-5-00, antes citadas).
Ahora bien, aún tratándose de un criterio tradicional de la jurisprudencia contencioso-administrativa, no puede ser compartido por esta Sala porque no se ajusta a los patrones constitucionales de la materia. En efecto, no considera la Sala que la obligación administrativa de dar respuesta a las solicitudes administrativas sea un “deber genérico”. En primer lugar, porque toda obligación jurídica es, per se, específica, sin perjuicio de que su cumplimiento haya de hacerse a través de una actuación formal (vgr. por escrito) o material (vgr. actuación física) y sin perjuicio, también, de que sea una obligación exclusiva de un sujeto de derecho o bien concurrente a una pluralidad de sujetos, colectiva o individualmente considerados.
En segundo lugar, porque aún en el supuesto de que distintos sujetos de derecho –en este caso órganos administrativos- concurran a ser sujetos pasivos de una misma obligación –en el caso de autos, el deber de todo órgano de dar oportuna y adecuada respuesta-, dicho deber se concreta e individualiza en el marco de cada relación jurídico-administrativa, por lo que es una obligación específica frente al sujeto determinado que planteó la petición administrativa. Y en tercer lugar, porque bajo el imperio de la Constitución de 1999 el derecho constitucional de dirigir peticiones a los funcionarios públicos abarca el derecho a la obtención de oportuna y adecuada respuesta, lo que supone el cumplimiento de concretos lineamientos, en los términos que antes explanó esta Sala, y, por ende, con independencia del contenido de la solicitud administrativa, la respuesta del funcionario debe ser oportuna y adecuada, lo que excluye cualquier apreciación acerca de la condición genérica de tal obligación. De allí que esta Sala Constitucional considera que el deber constitucional de los funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda petición es una obligación objetiva y subjetivamente específica.
En abundancia, tiene la Sala en cuenta que el artículo 42, cardinal 23, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, base legal del recurso por abstención o carencia, no distingue entre obligaciones administrativas específicas o deberes genéricos cuando preceptúa que la Sala Político-Administrativa tiene competencia para ‘Conocer de la abstención o negativa de los funcionarios nacionales a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes, cuando sea procedente, en conformidad con ellas’, y de allí que esa distinción jurisprudencial no tenga sustento legal, al menos a raíz de la Constitución de 1999.
Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a la consideración de que el recurso por abstención o carencia es un medio contencioso administrativo que puede –y debe- dar cabida a la pretensión de condena al cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida, sin que se distinga si ésta es específica o genérica. En consecuencia, puede incluso tener como objeto la pretensión de condena a que la Administración decida expresamente una petición administrativa –con independencia de que otorgue o rechace el derecho solicitado- en garantía del derecho de petición.
Asunto distinto es que el recurso por abstención sea un medio procesal no ya idóneo por su alcance, sino idóneo en tanto satisfaga con efectividad la pretensión procesal porque sea lo suficientemente breve y sumario para ello. Es evidente que la satisfacción de toda pretensión de condena y, en especial, la condena a actuación, exige prontitud y urgencia en la resolución judicial, a favor de la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva, bajo riesgo de que el sujeto lesionado pierda el interés procesal en el cumplimiento administrativo por el transcurso del tiempo. De allí que, en muchos casos, sí será el amparo constitucional el único medio procesal que, de manera efectiva, satisfaga estas pretensiones, cuando no sea idónea, en el caso concreto, la dilatada tramitación del recurso por abstención” (Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 06 de abril de 2004. Caso: Ana Beatriz Madrid Agelvis. Ponente: Pedro Rondón Haaz).

En el caso de marras, el apoderado judicial de la parte accionante solicita que se ordene a la DIRECCIÓN DE SEGURIDAD Y ORDEN PÚBLICO DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO BARINAS a evitar la omisión de ejecutar el acto administrativo Nº 016-2002 del 23 de abril de 2002. Y la acción intentada la ejerció mediante la vía del amparo constitucional.

No obstante, el criterio de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia transcrito supra, es que tanto las abstenciones genéricas como las especificas deben ser tramitadas mediante la acción de abstención o carencia, ya que “(…) toda obligación jurídica es, per se, específica (…)”.

Así, visto que la Sala Constitucional al analizar el derecho de petición, oportuna y adecuada respuesta, determinó que la vía idónea para conocer de las abstenciones de los entes públicos es la acción de abstención o carencia, era este el mecanismo procesal a seguir por la parte actora a los fines de exigir el restablecimiento de su derecho presuntamente lesionado, salvo en los casos que por su gravedad o urgencia, sea el amparo constitucional la vía idónea para su resolución.

Sin embargo, ni el libelo ni las pruebas que rielan a los autos, permiten a este Órgano Jurisdiccional verificar que existan elementos de tal gravedad o urgencia para que, en el caso en concreto, sea dilucidado el presente caso a través de la vía extraordinaria del amparo constitucional, teniendo entonces el actor una vía ordinaria que pueda ejercer.

En tal sentido, el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, señala como causal de inadmisibilidad de las pretensiones de Amparo Constitucional que “(…) el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes”, refiriéndose a los casos en que el interesado acude en primer término a una vía ordinaria y luego pretende intentar el amparo constitucional. Sin embargo, a los fines de conservar el carácter extraordinario del amparo, no sólo resulta inadmisible el amparo constitucional cuando se acude primero a la vía judicial ordinaria, sino también en los casos cuando teniendo la posibilidad de acudir a dicha vía no lo hace, sino que se acude a la vía extraordinaria.

Por su parte, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, así lo ha confirmado:

“Por otra parte resulta igualmente necesario reiterar el criterio de esta Sala, respecto al contenido del artículo 6 numeral 5 (...), en el cual se señaló que la parte actora puede optar entre el ejercicio de la acción de amparo y la vía de impugnación ordinaria; no obstante, ‘(…) para ello debe poner en evidencia las razones por las cuales decidió hacer uso de esta vía –amparo- ya que de lo contrario se estarían atribuyendo a este medio procesal los mismos propósitos que el recurso de apelación, lo cual no ha sido en ningún momento la intención del legislador’.
Ahora bien, en el presente caso, al no haber expuesto el accionante motivo alguno que permita a esta Sala llegar al convencimiento de que el medio idóneo para lograr una efectiva tutela judicial era el amparo y al no verificarse el ejercicio del mencionado mecanismo judicial, estima, conforme a la jurisprudencia supra transcrita, que la presente acción de amparo resulta inadmisible, conforme al artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales”. (Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de 15 de marzo de 2002. Caso: Michele Brionne).

De lo antes expuesto, se evidencia que una de las características principales y fundamentales del Amparo Constitucional, deriva de su extraordinariedad. En efecto, como lo ha advertido la jurisprudencia desde los propios inicios de la institución del amparo constitucional, es necesario para su admisibilidad y procedencia, además de la denuncia de violación de derechos fundamentales, “(…) que no exista otro medio procesal ordinario y adecuado (…)” (Rafael CHAVERO GADZIK. “El Nuevo Régimen del Amparo Constitucional en Venezuela”. Editorial Sherwood. Caracas, 2001. Pág. 192). De esa manera, el juez constitucional puede desechar in limine litis una acción de amparo constitucional cuando en su criterio no existan dudas que se disponen de otros mecanismos ordinarios lo suficientemente eficaces e idóneos para dilucidar dicha pretensión (Ídem. Pág. 194).

Con base en las consideraciones anteriores, esta Corte observa que en el caso bajo estudio, la accionante tenía la opción de interponer la acción contencioso administrativa de abstención o carencia, ya que es esta la vía idónea para obligar a la Administración a dictar un pronunciamiento, cuando esta incurra en una abstención.

Por lo tanto, visto que en el caso en concreto, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 06 de abril de 2004, la vía idónea que tenía la parte accionante en el presente caso era la acción por abstención o carencia, es menester declarar INADMISIBLE la presente pretensión de amparo constitucional, tal como lo realizó el A quo, razón por la cual esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo CONFIRMA la sentencia emanada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes del 10 de febrero de 2004. Así se declara.
IV
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO: CONFIRMA la sentencia emanada del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Los Andes del 10 de febrero de 2004, la cual declaró inadmisible la pretensión de amparo constitucional incoada por la ciudadana BELKYS XIOMARA LEÓN CARRASCAL, asistida por el abogado CARLOS RICARDO ROJAS CONTRERAS, contra la presunta conducta omisiva del DIRECTOR DE SEGURIDAD Y ORDEN PÚBLICO DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO BARINAS.

SEGUNDO: ORDENA la notificación al Procurador del Estrado Barinas.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los veintiséis (26) días del mes de abril de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Juez Presidenta,

TRINA OMAIRA ZURITA

El Juez Vicepresidente,



OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Ponente



El Juez,



RAFAEL ORTÍZ-ORTÍZ



La Secretaria Temporal,



MORELLA REINA HERNÁNDEZ


Exp. N° AP42-O-2004-000511
OEPE/13


En…


la misma fecha, veintiséis (26) de abril de dos mil cinco (2005), siendo las cinco horas y diez minutos de la tarde (05:10 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000185.


La Secretaria Temporal