TSJ Regiones - Decisión

República Bolivariana de Venezuela
en su nombre
La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo

JUEZ PONENTE: RAFAEL ORTIZ-ORTIZ.
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2004-000894

-I-
NARRATIVA

Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 30 de marzo de 2004 por ante el Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, por la abogada VICTORIA GODOY, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad nº 12.333.615, inscrita en el Inpreabogado bajo el nº 75.912, procediendo con el carácter de Síndico Procurador del MUNICIPIO BOCONÓ DEL ESTADO TRUJILLO, contentivo de pretensión de nulidad de la Providencia Administrativa n° 125 de fecha 31 de julio de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO TRUJILLO, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por el ciudadano William Antonio Bastidas Barazarte, mayor de edad y titular de la cédula de identidad nº 11.707.957, contra el Instituto Autónomo de Policía Municipal, Turística, Vial y Administrativa del Municipio Boconó del Estado Trujillo.

En fecha 5 de abril de 2004, se recibió en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, el cual mediante auto del 13 de abril del mismo año declaró su incompetencia para conocer de dicha pretensión y declinó su conocimiento ante las

Cortes de lo Contencioso Administrativo, siendo recibido el 13 de octubre de 2004, en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, por oficio nº 1690-04 de fecha 27 de septiembre del mismo año, emanado del mencionado Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.

El 10 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a los fines de que este órgano jurisdiccional decidiera acerca de su competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

Reconstituida la Corte por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ ORTIZ, la misma quedó conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA Jueza-Presidenta; OSCAR ENRIQUE PIÑATE, Juez-Vicepresidente, y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez. Por auto de fecha ____ se reasignó la ponencia a quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Analizadas como han sido las actas que conforman el presente expediente, se pasa a dictar decisión con base en la argumentación siguinte:

- II -
DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA

La pretensión nulificatoria se dirige contra la Providencia Administrativa n° 125, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Trujillo, órgano

integrante del Ministerio del Trabajo, en fecha 31 de julio de 2003. Esta providencia declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos del ciudadano William Antonio Bastidas Barazarte, titular de la cédula de identidad n° 11.707.957, contra el mencionado Municipio.

Para fundamentar su pretensión, la parte actora en este procedimiento, denuncia “la violación de las disposiciones constitucionales expresas en los artículos 138, 144, 149 y 168 (último aparte), y las disposiciones consagradas en los artículos 7 y 8 de la Ley Orgánica del Trabajo y todas aquellas que establece el régimen de ingreso y egreso de la Función Pública comprendidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, igualmente las innumerables doctrinas que al respecto se han pronunciado sobre la competencia funcionarial, donde indican los motivos de ilegalidad ”. Asimismo señala que:

En lo que respecta a la incompetencia del órgano administrativo de donde emanó el acto administrativo ya mencionado, en virtud de que es incompetente en razón a la materia, siendo el competente para conocer de los asuntos relacionados con la Función Pública el Tribunal Contencioso Administrativo de la Región Occidental con sede en la ciudad de Barquisimeto Estado Lara, el cual tiene competencia territorial en la materia contencioso Administrativo en el Estado Trujillo.

Indica la recurrente lo siguiente:

El mencionado ciudadano gozaba de una condición muy particular que desvirtúa en todo caso el procedimiento que se llevo a cabo en esa sede administrativa, como lo es la condición de funcionario público, debido a que el aludido funcionario se desempeñaba como oficial I desde el 03 de abril de 1998 hasta el 18 de marzo del año 2003 en el Instituto Autónomo de Policía Municipal, Turística, Vial y

Administrativa del Municipio Boconó, lo que configura el nexo con la Administración Pública Municipal, lo cual conlleva por una parte, a regirse por leyes especiales que no deben confundirse de ningún modo con los trabajadores al servicio de un patrono regidos por la Ley Orgánica de Trabajo.
(…)
Lo que significa que existe incompetencia de ese Órgano para conocer de dicha solicitud, quien debió declararse de pleno derecho incompetente, lo cual constituye una usurpación de autoridad expresa en nuestra Carta magna en su artículo 138 que dice: “Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos” (cursivas mías), por cuanto la competencia originalmente le correspondía y le sigue correspondiendo al tribunal Contencioso Administrativo de la región Centro occidental con sede Barquisimeto Estado Lara.

Finalmente, solicita que se declare la nulidad absoluta del acto administrativo y en consecuencia, se decrete la inexistencia de dicha Providencia Administrativa n° 125 de fecha 31 de julio de 2003.

–III –
DE LA COMPETENCIA

Ahora bien, corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer y decidir el recurso de nulidad interpuesta, para lo cual observa:

Como se señaló en la narrativa del presente fallo, la pretensión de nulidad se interpuso por ante el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y éste, por auto de fecha 13 de abril de 2004, declaró su incompetencia y declinó el conocimiento del asunto a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, por cuanto se trata de una pretensión de nulidad de un acto administrativo emanado de una Inspectoría del Trabajo.

Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la SPA en 1980, continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia n° 2333 de 20 de octubre de 2002 dispuso:

Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos.

Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala concluyó:

Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del

Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal.
(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Esta Corte considera pertinente agregar algunas consideraciones sobre su competencia para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo conociendo en materia de inamovilidad laboral:

La creencia de que son los tribunales laborales los llamados a conocer de este tipo de pretensiones se sustenta sobre argumentos fácilmente desechables, porque ha existido un difundido error en considerar que los “actos” de las Inspectorías del Trabajo tienen una naturaleza “cuasi-jurisdiccional”, la errónea percepción que “solucionan un conflicto de la misma manera en que lo hacen los órganos jurisdiccionales”. Los partidarios de la existencia de tales tipos de actos consideran que si se aplican normas sustantivas laborales en la solución de un “conflicto laboral”, entonces deben ser los órganos de competencia laboral los llamados a conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en esa materia. La otra razón “formal” aducida para creer que la competencia le

corresponde a los tribunales laborales es en la supuesta omisión de clarificación por parte del legislador del trabajo sobre a cuál órgano jurisdiccional le corresponde conocer de tales pretensiones de nulidad.

El planteamiento parte de una falsa premisa en torno a lo que debe entenderse por “jurisdicción” y una equivocada visualización de la “naturaleza” del acto dictado por el Inspector del Trabajo. Un acto “jurisdiccional” no lo es por el hecho de que “solucione conflictos”, sino por la tutela de intereses jurídicos que ella involucra, es decir, la noción de jurisdicción ni se identifica ni se agota con el conflicto sino que lo excede, también son jurisdiccionales todas aquellas actuaciones donde, sin la existencia del conflicto, se tutela de manera definitiva un determinado interés jurídico. Pero es que, además, el Inspector del Trabajo no resuelve un conflicto, y en consecuencia se cae la tesis de los actos cuasi-jurisdiccionales.

Cuando el Inspector del Trabajo conoce de una solicitud de calificación de despido, se coloca en la misma posición en que la Administración debe intervenir para ‘levantar un obstáculo’ a un particular en esferas que, en principio, deba estar regido por la autonomía de voluntad. Existen numerosas situaciones en que, por los intereses involucrados que, normalmente, son intereses generales, el Estado coloca determinados obstáculos que frenan la libertad de los ciudadanos, tal ocurre con la publificación de las actividades de servicio público, actividades reservadas, y en las áreas económicas de interés general (como es el caso de las telecomunicaciones). Para que el particular pueda ‘intervenir’ en estas situaciones requiere de técnicas

especializadas de Derecho público como son las figuras de la concesión administrativa (en servicios públicos) y las autorizaciones o habilitaciones (en las áreas económicas de interés general).
No otra cosa distinta ocurre en materia de inamovilidad laboral. El patrono que, en principio, goza de autonomía y libertad de empresa, por la existencia de un interés superior, el Estado coloca límites precisos: a) en materia de estabilidad general o relativa, la carga de satisfacer la reparación de un daño por despido injustificado; y b) en lo correspondiente a la estabilidad especial o inamovilidad, y dada la existencia de un interés general, el Estado prohíbe el despido, traslado o desmejora si, previamente, un órgano de la Administración pública no lo autoriza. Tal autorización o habilitación es previa al acto de despido y está sujeta, como todas las habilitaciones, al cumplimiento de determinadas condiciones que, en el caso de inamovilidad, es la existencia de una causa “justificada” para el traslado o el despido.

De modo que el acto que dicta la Inspectoría del Trabajo no es más que una autorización administrativa por medio del cual el patrono puede despedir o trasladar a una persona que ostenta una condición especial de tutela por inamovilidad.

Ello implica que tanto el procedimiento de autorización como el acto autorizatorio no es “jurisdiccional”, ni mucho menos “cuasi-jurisdiccional”, sino un clarísimo procedimiento administrativo y un verdadero acto administrativo. Esta es la razón central por la cual es imposible que los Inspectores del Trabajo puedan aplicar en el procedimiento administrativo constitutivo instituciones procesales

jurisdiccionales como la confesión ficta, medidas cautelares, posiciones juradas, etc. Tal actuación se corresponde con una desviación de sus funciones y lesivas al principio de legalidad y al debido proceso administrativo.
Así entonces, concluye esta Corte, que los siguientes elementos cualificantes de la situación analizada traducen como consecuencia necesaria que no sean los tribunales laborales sino los órganos competentes en lo contencioso administrativo los llamados a conocer de las pretensiones de nulidad de los actos emanados del Inspector del Trabajo:

1) Por la naturaleza administrativa del órgano: La Inspectoría del Trabajo es un órgano administrativo dependiente de la Administración pública central, y forma parte de la estructura del Ministerio del Trabajo;
2) Por la naturaleza administrativa del procedimiento: Se trata de un verdadero procedimiento administrativo con todas las características de este tipo de procedimientos en su fase constitutiva;
3) Por la naturaleza administrativa del acto: Se trata de una habilitación administrativa por medio de la cual se le autoriza al patrono a proceder a despedir o trasladar a un trabajador investido de estabilidad especial o inamovilidad. En los casos de reenganche y pago de salarios caídos el procedimiento administrativo es “sancionatorio” por cuanto el patrono despidió o trasladó sin la correspondiente autorización previa por parte del Estado.

Además de ello, la pretensión de nulidad no conoce directamente de infracciones de Derecho sustantivo laboral, sino de la actuación administrativa del órgano autor del acto, es decir, el juicio de nulidad se centra en determinar si el acto administrativo cumple con los requisitos de validez de todo acto administrativo regulados éstos en la Ley

Orgánica de Procedimientos Administrativos, o si el procedimiento administrativo fue seguido conforme a las pautas del debido proceso. Eventualmente, el juez contencioso conocerá de infracciones al Derecho sustantivo laboral a través del vicio de falso supuesto de hecho o de Derecho, pero ello, es uno de los modos en que el acto impugnado pueda estar inficionado pues afecta la teoría integral de la causa de la voluntad administrativa.

Además de ello, y en cuanto al segundo argumento que utilizaba la jurisprudencia anterior para creer que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos de la Inspectoría del Trabajo, se sostenía que los tribunales laborales ejercían un “contencioso-administrativo eventual”, por cuanto la Ley Orgánica del Trabajo no establecía una norma expresa atributiva de competencia. Tal argumento, ha venido a ser derrotado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia n° 9/2005, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), cuando señaló:

De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los

órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.

Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló:

Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal ‘que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y

Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.
Siendo ello así, comparte esta Corte y lo asume como doctrina a seguir en lo adelante, que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en materia de estabilidad especial (inamovilidad laboral), serán los Jugados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en alzada a esta Corte de lo Contencioso Administrativo.

Visto el alcance que a nivel de competencia territorial tiene la decisión del pleno en la jurisdicción contencioso administrativa, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo entiende, que una vez regulada la competencia por el Tribunal superior, como lo es el Tribunal Supremo de Justicia, tal decisión debe ser acatada sin que sea necesario solicitar la regulación de competencia con fundamento en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil y sin que ello implique, a criterio de este órgano jurisdiccional, la procedencia de la sanción “error jurídico inexcusable” (véase al respecto sentencia n° 01878 del 20/10/04 SPA/TSJ), pues tal como lo ha afirmado el Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social: “cuando la competencia esté regulada definitivamente por un Tribunal Superior, los Tribunales inferiores debe acatar dicha decisión” (SCS/ TSJ/sentencia n° RG0077 del 20/02/03).
Sobre este último particular la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, ha sostenido lo siguiente:

que cuando un juez es incompetente para conocer de una acción de amparo o de una causa cualquiera, lo procedente es separarse inmediatamente del conocimiento de la misma, y remitir el expediente al juzgado competente. (sentencia n° 1285 del 20/05/03 SC/ TSJ).

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa n° 125 dictada en fecha 31 de julio de 2003, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO TRUJILLO, por lo que corresponde declarar competente para conocer de la presente causa al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, a los fines que éste asuma la competencia que le ha sido regulada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia indicada ut supra. Así se decide.

En consecuencia, se ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Así se decide.

- IV -
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, DECLARA que la competencia para conocer y decidir del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la abogada VICTORIA GODOY, procediendo con el carácter de SÍNDICO PROCURADOR DEL MUNICIPIO
BOCONÓ DEL ESTADO TRUJILLO, contra la Providencia Administrativa nº 125 dictada en fecha 31 de julio de 2003, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO TRUJILLO que ORDENÓ el reenganche y pago de salarios caídos del ciudadano WILLIAM ANTONIO BASTIDAS BARAZARTE, mayor de edad y titular de la cédula de identidad nº 11.707.957, es del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 9/2005, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), y la presente decisión. En consecuencia se ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado antes referido.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintisiete (27) días del mes de abril de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Presidenta,

TRINA OMAIRA ZURITA

El Vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ.
Juez Ponente

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNÁNDEZ

Exp. nº AP42-N-2004-000894
ROO/mag

En la misma fecha, veintisiete (27) de abril de dos mil cinco (2005), siendo la una y cinco minutos de la tarde (01:05 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000191.

La Secretaria Temporal