Exp. N° AP42-O-2004-000743
JUEZ PONENTE: JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

En fecha 17 de diciembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 04-1351 del 28 de septiembre de 2004, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual se remitió el expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional ejercida por la ciudadana ANABEL DÍAZ ACHÉ, titular de la cédula de identidad N° 11.945.206, asistida por los abogados PEDRO LONGARES MONRROY y ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERRARA, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 29.613 y 25.422, respectivamente, contra la negativa de la FUNDACIÓN DE ACCIÓN SOCIAL DE LA ALCALDÍA DE CARACAS, en dar cumplimiento a la Providencia Administrativa N° 234-04 de fecha 20 de enero de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la mencionada ciudadana.

Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en un sólo efecto la apelación ejercida por la parte accionada, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado el 14 de septiembre de 2004, mediante la cual se declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta.

El día 31 de enero de 2005, previa distribución de la presente causa efectuada de manera automática por el Sistema JURIS 2000, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y por auto de la misma fecha se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández, a los fines de que la Corte decida acerca de la apelación interpuesta.

En la misma fecha se pasó el expediente al Juez Ponente.

Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
La accionante fundamentó su solicitud de protección constitucional sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que una vez que la autoridad administrativa dictó la Providencia Administrativa declarada con lugar a su favor, surgió para el patrono el deber perentorio de reincorporarle de forma inmediata a su trabajo, debiendo cumplir obligatoriamente la orden administrativa, cuyo acto administrativo fue notificado en fecha 10 de febrero de 2004.

Que al negarse la Fundación de Acción Social de la Alcaldía de Caracas a reincorporarle a su puesto de trabajo, le lesiona su derecho al trabajo, establecido en el artículo 87, derecho a la protección del trabajo, previsto en el artículo 89, la garantía a la estabilidad en el trabajo, contenido en el artículo 93, y el deber de todos los ciudadanos de cumplir y obedecer la Constitución, las leyes, los decretos, las resoluciones u órdenes que en ejercicio de sus atribuciones dicten los órganos legítimos del Poder Público, previsto en el artículo 131, todos de nuestra Carta Magna.
Que el patrono también infringe los artículos 453 y 454 de la Ley Orgánica del Trabajo al despedirla en forma arbitraria e injustificada, a sabiendas de la inamovilidad laboral existente al momento de efectuar el despido y, posteriormente negarse a reengancharla y pagarle los salarios caídos.

Finalmente solicitó se le ampare en el ejercicio y goce de sus derechos y garantías constitucionales y se declare con lugar la pretensión interpuesta, ordenándose el reenganche y pago de los salarios caídos que le adeuden.

II
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 14 de septiembre de 2004, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta con fundamento en las siguientes consideraciones:

“(…) resulta evidente que a pesar de haber resultado favorecida la ciudadana ANABEL DÍAZ ACHÉ, con la Providencia Administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo antes nombrada y de todos los esfuerzos realizados por dicho órgano administrativo para su cumplimiento, lo cierto es, que de acuerdo a lo contenido en las actas procesales que forman el expediente, no se desprende que haya sido materializada la orden contenida en el acto administrativo emanado de la Inspectoría del Trabajo, que permita la reincorporación de la quejosa a su trabajo y el pago de los salarios caídos, conculcando de esta forma el derecho al trabajo, a la estabilidad en el trabajo y al salario de la accionante.
(…Omissis…)
Lo anterior sirve de fundamento a los fines de constatar las violaciones a los derechos y garantías constitucionales al trabajo, a la estabilidad en el trabajo y al salario, a las cuales ha estado sometida la accionante por el hecho de no conseguir la materialización de la decisión administrativa a través de la ejecución de la Providencia Administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital en fecha 20 de enero de 2004, que ordenó la reincorporación de la ciudadana ANABEL DÍAZ ACHÉ a su lugar de trabajo en el mismo cargo y en las mismas condiciones en las cuales lo venía desempeñando y el consecuente pago de los salarios caídos.
Con fundamento en las consideraciones expuestas, resulta forzoso para [ese] Juzgado declarar CON LUGAR la presente acción de amparo constitucional y, en consecuencia, ordena a la Fundación de Acción Social de la Alcaldía de Caracas, el cumplimiento total e inmediato de la Providencia Administrativa (…), dentro de un lapso de diez (10) días continuos (sic) contados a partir de la constancia en autos de haberse notificado la presente decisión. Así se decide (…)”.


III
DE LA COMPETENCIA
Antes de pronunciarse acerca de la apelación interpuesta en el presente caso, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo considera preciso pronunciarse sobre su competencia para conocer y decidir la presente causa. En este sentido el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece:

“Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente”.

Así, se debe destacar que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se ha reiterado jurisprudencialmente el carácter de alzada que tienen las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo en relación con los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo en decisiones N° 1900 de fecha 27 de octubre de 2004 (caso: Marlon Rodríguez) y N° 2271 del 24 de noviembre de 2004 (caso: Tecno Servicios YES’CARD, C.A.) ambas de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. En tal virtud esta Corte se declara competente para conocer de la presente apelación y así se decide.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la parte accionada contra la sentencia de fecha 14 de septiembre de 2004, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual se declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta. A tal efecto, se observa:

Es el caso que la accionante alegó que al negarse la Fundación de Acción Social de la Alcaldía de Caracas a reincorporarle a su puesto de trabajo, le lesiona su derecho al trabajo, establecido en el artículo 87, derecho a la protección del trabajo, previsto en el artículo 89, la garantía a la estabilidad en el trabajo, contenido en el artículo 93, y el deber de todos los ciudadanos de cumplir y obedecer la Constitución, las leyes, los decretos, las resoluciones u órdenes que en ejercicio de sus atribuciones dicten los órganos legítimos del Poder Público, previsto en el artículo 131, todos de nuestra Carta Magna.

Por otra parte se observa que en la sentencia apelada se ordenó a la Fundación de Acción Social de la Alcaldía de Caracas el cumplimiento de la Providencia Administrativa N° 234-04 de fecha 20 de enero de 2004, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche formulada por la accionante.

Ahora bien una vez planteados los términos de la pretensión, este Órgano Jurisdiccional observa que ciertamente cursa a los folios ocho al trece (8-13) del presente expediente, la referida Providencia Administrativa, documento público administrativo promovido por la accionante como prueba de los derechos cuya titularidad se atribuye.

En virtud de lo anterior, debe determinarse si ciertamente el incumplimiento por parte de la Fundación de Acción Social de la Alcaldía de Caracas, de la referida Providencia Administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de la solicitante en amparo, es capaz de generar la violación de los derechos constitucionales denunciados.

En atención a lo anterior es importante señalar que la existencia de actos administrativos dictados por la autoridad competente para resolver las controversias que se susciten entre el patrono y el trabajador, constituye la manifestación legítima de voluntad de la Administración, y que conforme a los principios de ejecutividad y ejecutoriedad (principios que colocan a la Administración en un plano de supremacía con respecto a los administrados) que revisten los actos administrativos, goza de plena vigencia, surtiendo, por tanto, sus efectos jurídicos en la esfera subjetiva de sus destinatarios, hasta tanto no sean suspendidos mediante sentencia judicial.

Asimismo un acto es ejecutivo en tanto y en cuanto tenga fuerza obligatoria y por ende debe cumplirse inexorablemente; lo anterior ocurre desde el momento en que el acto sea definitivo –resuelve el fondo del asunto- “aún cuando se hubieran intentado recursos para su impugnación en vía administrativa o jurisdiccional, el acto es eficaz y debe llevarse a sus últimos efectos jurídicos-materiales como ‘consecuencia de su propia fuerza de obligar y con abstracción de la materia que constituye su contenido” (vid. Garrido Falla citado por José Enrique Rojas Franco “La suspensión del acto administrativo en la vía administrativa y judicial”, Mundo Geográfico S.A., 4ta edición, San José, C.R., 1999).

En ese mismo orden de ideas la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia N° 1318 de fecha 2 de agosto de 2001 (caso Nicolás Alcalá), al referirse a las decisiones de las Inspectorías del Trabajo, estableció:

“(…) Ciertamente la providencia administrativa dictada por ese órgano comprendido en la Administración Pública, goza de las características que, en general, definen a los actos administrativos y, por tanto, los mismos se presumen legítimos, es decir, conformes a derecho, sustentados por tal razón, por la cualidad de ejecutividad y ejecutoriedad que, permite establecer la posibilidad de que este tipo de actos puedan ser ejecutados directamente por el ente emisor, sin necesidad de que medie una declaración expresa de un órgano jurisdiccional que ordene su ejecución. La ‘ejecutividad’, ‘ejecutoriedad’, ‘privilegio de decisión ejecutoria’ o ‘acción de oficio’, son términos con los que indistintamente se designa la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los obligados violentando su propiedad y libertad si preciso fuere. Esta cualidad es la que realmente separa y distingue los actos administrativos de los actos privados que necesitan del apoyo judicial para tomar sobre otro sujeto medidas ejecutorias (Ramón Parada. Derecho Administrativo I Parte General. Marcial Pons, 2000)”.

Es menester mencionar, que igualmente la sentencia parcialmente transcrita estableció que el procedimiento sancionatorio previsto en la Ley Orgánica del Trabajo, en el cual se sanciona con el pago de una multa al patrono que se niegue a reincorporar a un trabajador, no es per se un medio efectivo para que el trabajador consiga la satisfacción de sus pretensiones, ya que no se logra la real y satisfactoria ejecución por parte del patrono de la Providencia Administrativa que ha obtenido el trabajador de manera favorable a sus intereses.

Así, en la citada decisión, la cual es de carácter vinculante para todos los Tribunales de la República incluida esta Corte, en virtud de lo dispuesto en el artículo 335 de nuestra Carta Magna, se estableció de manera expresa que:

“(…) los órganos del Poder Judicial se presentan como la única solución, para lograr por un medio breve, sumario y eficaz, la vigencia de los derechos vulnerados, dado el vacío legislativo evidente de que los órganos administrativos ejecuten su decisión en materia laboral-administrativa (…) La legislación laboral, no ofrece una solución adecuada, de allí que en caso de verificarse un incumplimiento por parte del patrono obligado por el organismo administrativo acatar una determinada orden, y ante el vacío legislativo existente al respecto, por no aparecer en la ley un procedimiento tendente a obtener la ejecución forzosa de la providencia administrativa (…) debe buscarse una solución satisfactoria. Pues ello no puede ser óbice para evitar que la actividad jurisdiccional logre, con una perfecta administración de justicia, alcanzar el objetivo asignado (…) en algunas oportunidades esa Sala ha reconocido de manera inequívoca la posibilidad de acudir al amparo como único mecanismo idóneo para proceder a la ejecución de este tipo de providencias dictadas por las Inspectorías de Trabajo”.

Así pues, cuando existe contumacia del patrono en cumplirla, resulta esencial la intervención del Juez que conozca en sede constitucional, para preservar los derechos constitucionales involucrados, en tanto se encuentren en juego el sustento del trabajador, haciéndose de esta manera más urgente la necesidad de protección, ya que de lo contrario se dejaría a los administrados en estado de indefensión al no permitírseles el goce efectivo de los derechos reconocidos por las autoridades administrativas en los actos de contenido cuasijurisdiccional.

Ahora bien, esta Corte en sentencia N° 169 del 21 de febrero de 2005 (caso: José Gregorio Carma Romero), estableció lo siguiente:

“(…) importa destacar que visto que no se está pretendiendo atribuirle al amparo constitucional la idoneidad o cualidad de lograr la ejecución de un acto administrativo, pues la finalidad no es otra que la de buscar la protección de los derechos constitucionales involucrados, cuando el acto administrativo, estrictamente de naturaleza laboral cumpla una serie de presupuestos; al respecto, es oportuno señalar que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en casos análogos (Vid. Sentencia de fecha 28 de mayo de 2003. Caso: Gustavo Briceño, entre otras), estableció que a los fines de solicitar y proceder efectivamente la ejecución de un acto administrativo de naturaleza laboral, es necesario que se determine lo siguiente: 1) Que no hayan sido suspendidos los efectos del acto administrativo cuya ejecución se solicita o declarado su nulidad; 2) Que exista una abstención de la Administración en ejecutar su acto y/o contumacia del patrono en ejecutarlo; 3) Que exista violación a derechos constitucionales del trabajador beneficiado con el acto administrativo.
Aunado a lo anterior, este Órgano Jurisdiccional estima necesario, como consecuencia de la actitud constante de las Inspectorías del Trabajo de todo el territorio nacional de dictar Providencias Administrativas que no cumplen u omiten el procedimiento establecido en la Ley Orgánica del Trabajo (artículo 454), lo que acarrea como resultado que las mismas violen o menoscaben derechos constitucionales referentes a la defensa y al debido proceso de las partes intervinientes en los procedimientos administrativos sustanciados ante tales instancias administrativas, y en aras de garantizar la tutela judicial efectiva, agregar un nuevo elemento: 4) que no sea evidenciable que la autoridad administrativa haya violentado alguna disposición constitucional”. (Negritas de esta Corte)

Siguiendo los criterios expuestos se observa que si bien es posible solicitar la ejecución de una Providencia Administrativa dictada por una Inspectoría del Trabajo por la vía del amparo constitucional, no obsta para que deban verificarse ciertas condiciones para su procedencia.

Adicionalmente mediante sentencia N° 308 dictada por esta Corte en fecha 7 de marzo de 2005 (caso: Luzely Petrocini), se precisó respecto al cuarto requisito que:

“Este requisito adicional, que requiere una apreciación previa de la constitucionalidad del acto cuya ejecución se demanda, encuentra sustento en las orientaciones que debe guiar la labor de juzgamiento del Juez de amparo constitucional, fijadas con fuerza vinculante por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante su sentencia N° 7 de fecha 1° de febrero de 2000, enunciadas de la forma siguiente: (i) lo que se pide como efecto del amparo puede no ser vinculante para el Juez, ya que el proceso de amparo no se rige por el principio dispositivo, siendo lo importante la situación jurídico-fáctica ocurrida en contravención de derechos y garantías constitucionales, y los efectos que ella produce; (ii) lo relevante para el Juez de amparo son los hechos que constituyen las violaciones, antes que los pedimentos; (iii) no puede el Juez atarse a las equivocaciones de los presuntos agraviados al calificar el derecho o garantía infringidos, o la norma aplicable; y (iv) el Juez de amparo puede cambiar la calificación jurídica de los hechos y restaurar situaciones, partiendo de premisas jurídicas diferentes a las señaladas en la solicitud de amparo.
Tales lineamientos, que desde la perspectiva de la referida Sala aparecen como potestad del Juez Constitucional, permite a éste examinar in limine litis la constitucionalidad del acto, hecho u omisión que se denuncia como conculcado, puesto que, en caso de que dicha pretensión no sea legítima, esto es, que no sea tutelada o tutelable por el ordenamiento jurídico, mal puede crear derechos en cabeza de quien así los reclama y menos aún, pretender su tutela jurisdiccional.
Siendo ello así, debe acotarse también que el Juez Constitucional tiene el deber ex suprema lege, de eximirse o abstenerse de acordar la tutela jurídica invocada siempre y cuando la pretensión deducida por la parte que así lo solicita sea ilegítima en los términos antes expresados”. (Negritas de esta Corte)

Precisado lo anterior, esta Corte observa que el análisis a efectuar sobre el particular se encuentra limitado a determinar la procedencia o no de la pretensión de amparo constitucional como medio idóneo para la ejecución de un acto administrativo cuasijurisdiccional, para lo cual aplicando al caso de autos los criterios que sobre esta materia ha fijado la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo –que comparte esta Corte- los cuales, tal como se señaló previamente, fueron ampliados por este Órgano Jurisdiccional se observa que:

En primer lugar, de las actas que conforman el expediente no se evidencia medio de prueba alguno que haga presumir que los efectos del acto administrativo cuya ejecución se solicita se encuentren suspendidos o se haya declarado su nulidad.

En segundo lugar, consta al folio diecinueve (19) del presente expediente Acta levantada por la Inspectoría del Trabajo en fecha 23 de junio de 2004, en la cual dejó constancia del incumplimiento por parte del patrono de lo previsto en el artículo 590 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto se impidió la entrada de la accionante a su lugar de trabajo, de lo cual se desprende la negativa de la referida Fundación en reenganchar y pagar los salarios caídos de la trabajadora.

En tercer lugar, no es posible evidenciar de las actas procesales que conforman el expediente, las cuales constituyen actuaciones desplegadas en el curso del procedimiento administrativo llevado ante la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, que la autoridad administrativa haya violentado alguna disposición constitucional, en especial tomando en cuenta que, al contrario de lo que podría considerarse, aún cuando las Fundaciones se encuentren adscritas a algún ente u organismo de carácter público (nacional, estadal o municipal) debido a que depende de éste en relación a las políticas a seguir en función de las directrices que éste imparta, ello no comporta en modo alguno que sus empleados sean funcionarios públicos.

Así, como personas de derecho privado, su personal no ejerce la función pública y sus relaciones laborales se rigen por la Ley Orgánica del Trabajo, es decir, están sujetos a la legislación laboral ordinaria y por tanto las situaciones laborales que se susciten en su seno, deben ser dirimidas ante las instancias laborales ordinarias competentes (Vid. sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo N° 1332 de 13 de junio de 2001).

Y en cuarto lugar, se observa que la negativa por parte de la referida empresa efectivamente representa una violación constitucional al derecho al trabajo de la accionante, reconocido por la mencionada Inspectoría del Trabajo, tal como lo señaló el a quo en la sentencia apelada.

En atención a los argumentos anteriormente expuestos y verificados los requisitos para la procedencia de la pretensión de amparo constitucional como medio de ejecución de las providencias administrativas impugnadas, esta Corte declara sin lugar la apelación interpuesta por la apoderada judicial de la FUNDACIÓN DE ACCIÓN SOCIAL DE LA ALCALDÍA DE CARACAS, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 14 de septiembre de 2004, mediante la cual declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta en el presente caso y en consecuencia ordenó a la mencionada empresa, la reincorporación y pago de salarios caídos de la accionante. Así se decide.

En atención a lo anteriormente expuesto se confirma la referida decisión y se ordena a la FUNDACIÓN DE ACCIÓN SOCIAL DE LA ALCALDÍA DE CARACAS, dar cumplimiento de inmediato a la Providencia Administrativa N° 234-04 de fecha 20 de enero de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, mediante la cual ordenó a la mencionada Fundación, el reenganche y pago de salarios caídos de la accionante, so pena de incurrir en desacato a la autoridad. Así se decide.

V
DECISIÓN
En virtud de las consideraciones que anteceden, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:

1. Declara SIN LUGAR la apelación ejercida por la parte accionada contra la sentencia dictada por el Juzgado Cuarto Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 14 de septiembre de 2004, mediante la cual se declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta por la ciudadana ANABEL DÍAZ ACHÉ, titular de la cédula de identidad N° 11.945.206, asistida por los abogados PEDRO LONGARES MONRROY y ALEJANDRO RODRÍGUEZ FERRARA, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 29.613 y 25.422, respectivamente, contra la negativa de la FUNDACIÓN DE ACCIÓN SOCIAL DE LA ALCALDÍA DE CARACAS, en dar cumplimiento a la Providencia Administrativa N° 234-04 dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital en fecha 20 de enero de 2004, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la mencionada ciudadana.
2. CONFIRMA la referida sentencia.
3. ORDENA a la FUNDACIÓN DE ACCIÓN SOCIAL DE LA ALCALDÍA DE CARACAS, dar cumplimiento de inmediato a la Providencia Administrativa N° 234-04 de fecha 20 de enero de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital, mediante la cual ordenó a la mencionada empresa, el reenganche y pago de salarios caídos de la accionante, so pena de incurrir en desacato a la autoridad.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el presente expediente al Juzgado de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los trece (13) días del mes de abril del año dos mil cinco (2005). Años 194° de la Independencia y 146° de la Federación.



MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Presidenta



JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-ponente



BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Jueza



JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
La Secretaria



Exp. N° AP42-O-2004-000743.-
JDRH / 52.-
Decisión No. 2005-00600.-