JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente N° AP42-N-2003-003274
En fecha 11 de agosto de 2003 se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 03-852 de fecha 30 de julio de 2003, proveniente del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana ZELBA JUDITH PANTALEÓN, titular de la cédula de identidad N° 5.139.754, asistida por el abogado Silvestre Martineau Plaz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 16.918, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Tal remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación interpuesta en fecha 21 de julio de 2003 por la abogada Geraldine López Blanco, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 72.597, actuando en su carácter de apoderada judicial de la citado Distrito, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior, en fecha 20 de junio de 2003, mediante la cual se declaró con lugar la querella interpuesta.
En fecha 14 de agosto de 2003, se dio cuenta a la Corte y, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño. Asimismo, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa, conforme al procedimiento establecido en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 9 de septiembre de 2003, la abogada Maryanella Cobucci, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 79.569, actuando en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, consignó escrito de fundamentación a la apelación ejercida.
En fecha 18 de septiembre de 2003, el abogado Silvestre Martineau Plaz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 16.918, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Zelba Judith Pantaleón, consignó escrito de contestación a la apelación ejercida.
En fecha 1° de octubre de 2003, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de las pruebas, sin que ninguna de las partes hiciere uso del mismo.
En virtud de la creación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante Resolución N° 2003-00033 dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 del 27 de enero de 2004, y habiéndole designado a los jueces que actualmente la conforman en fecha 15 de julio de 2004, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: María Enma León Montesinos (Presidenta), Jesús David Rojas Hernández (Vicepresidente) y, la Jueza Betty Josefina Torres Díaz.
En atención a lo establecido en la disposición Transitoria Segunda de la Resolución N° 68 de fecha 27 de agosto de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Bolivariana de Venezuela N° 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004 y modificada mediante Resolución N° 90 de fecha 4 de octubre de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignados a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo los expedientes de las causas cuyo número terminara en un dígito par, como ocurre en el presente caso.
En fechas 15 de septiembre de 2004 y 2 de noviembre de 2004, se recibieron diligencias del abogado Silvestre Martineau Plaz, actuando en su carácter de autos, mediante las cuales solicitó el abocamiento de la causa.
En fecha 24 de noviembre de 2004, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se abocó al conocimiento de la presente causa, ordenó notificar al Ente Distrital y previa distribución automatizada de la causa realizada por el sistema JURIS 2000, se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos.
En fecha 10 de diciembre de 2004, mediante Oficio N° CSCA-214-2004, de fecha 24 de noviembre de 2004, se notificó al Procurador de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de la continuación de la causa, una vez terminado el lapso para tal privilegio del recurso contencioso administrativo de nulidad.
En fechas 13 de enero de 2005 y 22 de febrero de 2005, se dejó constancia de la presentación de los escritos de informes respectivos por los apoderados judiciales del Distrito Metropolitano de Caracas y de la ciudadana Zelba Pantaleón, respectivamente.
En fecha 1° de marzo de 2005, se vence el lapso de presentación de informes, y se dijo “Vistos”.
En fecha 4 de marzo de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte somete el asunto a su consideración, previo el análisis siguiente:
I
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL
En fecha 13 de agosto de 2002, la parte recurrente interpuso querella funcionarial modificada posteriormente en fecha 16 de octubre de 2002, con subsiguiente reforma presentada mediante diligencia de fecha 13 de noviembre de 2002, exponiendo las siguientes defensas en apoyo a su pretensión:
Que hasta el 20 de diciembre de 2000, “(...) [se desempeñó] como Funcionario (sic) de Carrera con Once (11) años de servicio ininterrumpidos en la Administración Pública Nacional dentro de la Gobernación del Distrito Federal, hoy Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, ejerciendo para la fecha el Cargo de Asistente Administrativo III (...)” (Negrillas del original).
Que en fecha 20 de diciembre de 2000 la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas dictó el acto administrativo de efectos particulares contenido en el Oficio N° 1040, mediante el cual fue “destituida y/o retirada” de la función pública sin que mediara procedimiento alguno en el que se estableciere causal justificada de destitución.
Que el referido acto administrativo violó de forma flagrante su derecho constitucional a la estabilidad laboral o funcionarial previsto en los artículos 93 y 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y desarrollado legalmente en la Ley de Carrera Administrativa, vigente para el momento de la “destitución”, en la que estatuyen normas sobre procedimientos de destitución, remoción, retiro y disponibilidad de los Funcionarios Públicos.
Que el acto administrativo contenido en el Oficio N° 1040 de fecha 20 de diciembre de 2000, es nulo de nulidad absoluta por resultar violatorio del artículo 9 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas “(...) que de manera incompleta es mencionado en la Carta de Destitución (...) [aplicando] en consecuencia, el Artículo 11 del Decreto 030, Artículos 11, 13 y 14, emanado de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, No. 37.073 de fecha 08 (sic) de noviembre de 2000; el que estableció en su momento de vigencia: ...’ la extinción de a relación de trabajo con los trabajadores afectados, antes del término del 31 de diciembre del año 2000 establecido en la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas...’ (...)” (Negrillas del original).
Que su relación de empleado público no debió ser extinguida de manera automática como lo ejecutó la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, sino que la relación funcionarial debió haberse extinguido a través de los mecanismos propios dispuestos en la Ley de Carrera Administrativa.
Que el acto administrativo impugnado, está viciado de ilegalidad en virtud de lo previsto en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 19 numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos “(...) por haber sido el referido Acto Administrativo, firmado por persona distinta al legalmente facultado para ello por la Ley de Régimen Municipal, Artículo 74, numeral 5, más aún cuando operó por causa de la transición una sustitución de Patronos”.
Que el acto administrativo de fecha 20 de diciembre de 2000, está viciado de nulidad por inexistente, en tanto el mismo se dictó con fundamento en el procedimiento estatutido en el Decreto N° 030 antes referido, que fuere anulado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencias Nos. 234 y 790 de fecha 11 de abril de 2002.
Que en las sentencias mencionadas anteriormente, se permitió “(...)no sólo que fueran tramitadas un conjunto de querellas ineptamente acumuladas, sino que transcurriera para los actores, desde la fecha de notificación hasta la fecha de publicación de la presente decisión, el lapso de caducidad establecido en la Ley de Carrera Administrativa –vigente rationae temporis- para interponer querella funcionarial –de manera individual- a los órganos de administración de justicia de aquellos ciudadanos que actuaron como querellantes o terceros intervinientes en la presente causa y se consideren actualmente lesionados en sus derechos e intereses (...) a los fines de obtener la tutela judicial de los mismos (...)” (Negrillas del original).
Finalmente, solicitó se declare nulo y sin ningún efecto jurídico el acto administrativo contenido en el Oficio N° 1040 de fecha 20 de diciembre de 2000; se ordene su reincorporación en el cargo que desempeñaba como Asistente Administrativo III o en uno de igual o superior jerarquía y se le cancelen los sueldos dejados de percibir y demás derechos materiales derivados del ejercicio de su cargo desde el ilegal retiro, hasta su reincorporación definitiva.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 20 de junio de 2003, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar la querella interpuesta en los siguientes términos:
Con relación a la caducidad de la acción señaló que “(…) el acto de retiro impugnado, no está soportado en ninguna de las normas declaradas nulas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia; sin embargo, los supuestos de retiro soportados en el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, se basa en la interpretación de que opera la extinción de la relación de trabajo, al término del período de transición, situación ésta que coloca al accionante (sic) en los motivos de la decisión de fecha 11 de abril de 2000, anteriormente citada, cuyos efectos erga omnes comenzaron a regir, una vez publicada la referida sentencia en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela; esto es, a partir del 15 de mayo de 2002, fecha desde la cual debe comenzar a computarse el lapso de caducidad de seis (06) meses, que preveía la norma para este tipo de recursos”.
Con referencia al alegato de la querellante relativo a la violación del derecho a la estabilidad, la recurrida invocó el contenido de la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002 en la que se indicó: “(...) [entiende] esta Sala Constitucional, que el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición lo que pretende destacar, de forma hasta reiterativa, pero necesaria, es que el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y de sus entes adscritos, continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las Leyes, lo que de ninguna forma implica que, cumplido éste, los funcionarios y obreros perderían la estabilidad y permanencia en sus cargos como consecuencia de los ámbitos de seguridad y libertad contemplados constitucionalmente” (Negrillas del original).
Que “[tal] como lo indica la sentencia in commento, no puede entenderse esa norma como la negación y extinción de los derechos funcionariales de los empleados públicos que prestaron servicios a la Gobernación del Distrito Federal, ni doblegar ni deformar el derecho a la estabilidad; menos aún, cuando el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de la Ciudad de Caracas, declara la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Metropolitana, así como la reorganización y reestructuración de los mismos; sin embargo la reestructuración o reorganización del organismo, debe cumplir con el procedimiento formal conforme a la Ley”.
Respecto a la imposibilidad de reincorporación de la querellante aducido por el Órgano querellado, la recurrida señaló que “(...)[tampoco] se observa que motivado a ese proceso de reorganización o reestructuración, se haya tomado la medida de reducción de personal, pues el acto impugnado, simplemente se basa en el numeral 1 del artículo 9 de la citada Ley de Transición, que conforme consta en el propio acto, se interpretó que (…) la relación laboral terminaba el 31 de diciembre de 2000, la cual fue suscrita por el Director de Personal del Distrito Metropolitano, lo cual desdice del alegato de la parte accionada cuando alega: ‘No podría entonces, obligar a un municipio (sic) a reincorporar a un funcionario que prestaba sus servicios a otra persona político territorial, quien en ningún momento tuvo participación en la destitución del funcionario, entonces mal podría condenarse a reincorporarlo así como el pago de los sueldos dejados de percibir’ ya que se evidencia la participación decisiva del Distrito Metropolitano, al notificar la sui generis comunicación de terminación de la relación”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 9 de septiembre de 2003, la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó su respectivo escrito de fundamentación de la apelación ejercida, en los siguientes términos:
Que “(…) a los (sic) largo de todos los fundamentos que conforman la parte motiva del fallo se aprecia de manera evidente la falta de análisis y valoración de elementos importantes alegados en el escrito de contestación”, de lo cual se desprende la presencia en la recurrida del vicio de incongruencia negativa.
Que “(…) la incongruencia negativa, deriva de no contener el fallo pronunciamiento acerca de los argumentos que se realizarán en el escrito de contestación, vulnerando la Juzgadora la obligación de tomar en cuenta y estudiar para fundamentar sus argumentos, todos los alegatos expuestos en autos a los fines de poder realizar un análisis exhaustivo y preciso del juicio con el fin de valorar los elementos principales que van a servir de convicción para sentenciar (…)”.
Denunció la vulneración del principio de exhaustividad, señalando que en la parte motiva del fallo se aprecia de manera evidente la falta de análisis y valoración de elementos importantes alegados en el escrito de contestación, siendo que el a quo sólo conoció sobre los argumentos expuestos por la querellante sin hacer un análisis de las defensas opuestas por la Procuraduría Metropolitana.
Igualmente denunció el vicio de falso supuesto de derecho, por cuanto “(…) en ningún caso el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas declara a este último como sucesor a título universal de la Gobernación del Distrito Federal, por cuanto se trata de entes políticos territoriales de naturaleza y niveles distintos (…)”, todo ello con fundamento en la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia donde se deja claro que a los efectos de la determinación y ubicación del Distrito Metropolitano de Caracas se tendrá en cuenta que se trata de un nuevo órgano de naturaleza municipal.
Que “(…) el Distrito Metropolitano como un órgano totalmente nuevo, distinto a la Gobernación del Distrito Federal no puede reincorporar a un funcionario que pertenecía a un órgano adscrito a la Administración Central (…) a un órgano adscrito a un ente cuyo régimen es municipal y cuya regulación se encuentra contenida en leyes de naturaleza municipal”.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 18 de septiembre de 2003, el apoderado judicial de la querellante, presentó su respectivo escrito de contestación a la apelación, a través del cual rechazó, negó y contradijo los alegatos presentados por la apelante en los siguientes términos:
Que quedó demostrado suficientemente a lo largo del proceso que el acto administrativo anulado violó, conculcó y enervó los derechos subjetivos de la querellante, garantizados constitucional y legalmente, y en razón de lo cual deben ser cumplidas inexorablemente sin que se busque norma que lo justifique.
Que el Órgano querellado no probó sus alegatos, ni aportó al proceso prueba alguna que justificara la emisión del acto administrativo de fecha 20 de diciembre de 2000, por medio del cual su representada fue retirada de su cargo, ni mucho menos consignó el expediente administrativo que le fuera requerido a los fines de esclarecer los hechos aducidos en la presente querella.
Que en lo que respecta a la caducidad de la acción aducida por el apelante, se observa que “(…) este aspecto (…) y sus efectos ex (sic) Tunc y Ex Nunc, fueron decididos por el Tribunal Supremio de Justicia, en Sentencias de 20-02-2001; Sentencia de 11-04-2002, ambas inclusive, dictadas por la Sala Constitucional, Números 234 y 790, Expediente 00-3133, Magistrados Ponentes: Antonio J. Garcia Garcia y Jesús Eduardo Cabrera Romero, respectivamente; confirmadas y definidas –Rationae Temporis- por la Corte Primera, la que definitivamente aclaró que la Caducidad en nuestros casos operó a partir del 03-03-2003. Es criterio reiterado que la Caducidad no opera cuando se vulneran derechos o garantías constitucionales (…)” (Negrillas del original).
Desvirtuó el vicio de falso supuesto de derecho tomando como fundamento el contenido de la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela de fecha 11 de abril de 2002 en la cual se expresó: “(…) por cuanto todos los despidos del personal, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundada en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen de la Ley Natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso (…)” (Negrillas del original).
Asimismo, señaló que “(…) se encuentra establecido en el artículo 2 en concordancia con los artículos 20 y 30 de la Ley Especial sobre Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, que el Distrito Metropolitano sustituye al otrora Distrito Federal, incluyendo al personal (Artículo 39, numeral 2) al igual que lo establecido en los artículos 1, 6, 11 y 12 de la Ley de Transición (sic), y el artículo 8 de la Ley Especial sobre Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas en concordancia con el 27 de la Ley: Establecen que la Alcaldía Metropolitana debe cumplir con la Constitución, las Leyes y otras normativas legales, además de estar igualmente consagradas en los artículos 25, 137 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.
Que en lo que respecta al vicio de incongruencia negativa esgrimido por la representación del apelante señaló que la decisión recurrida está plenamente ajustada a derecho en tanto no puede imputárse al Tribunal a quo los errores en que incurrió el apelante, quien “(…) no Promovió (sic), aportó ni probó absolutamente nada para favorecer, afianzar y probar cualquier alegato suyo para crear en el Juez la convicción de la verdad o falsedad de los hechos alegados en su contestación. En consecuencia, mal puede pretender el apelante que exista en la Sentencia apelada el vicio de incongruencia (…)” cuando no aportó prueba alguna sobre la cual pudiere pronunciarse el a quo.
V
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte, en primer lugar, pronunciarse acerca de su competencia para el conocimiento de la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas en la presente causa, y al respecto se observa:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, estatuye en torno al órgano jurisdiccional competente para conocer en segundo grado de jurisdicción de las querellas sustanciadas y decididas con arreglo a este texto legal, lo siguiente:
“Artículo 110.- Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Como puede observarse, la competencia para conocer en Alzada de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa regionales en materia de función pública, deviene de norma expresa, y por cuanto el artículo 1 de la Resolución Nº 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”; este Órgano Jurisdiccional resulta igualmente competente para conocer de la querella interpuesta, y así se declara.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Pasa esta Corte a pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, y al efecto observa lo siguiente:
En primer lugar, la parte apelante denunció que el fallo está viciado de incongruencia negativa, pues -a su criterio-, no decidió en forma expresa sobre todos los alegatos y defensas expuestas por la apoderada judicial del Distrito Metropolitana de Caracas en la contestación a la querella, por lo cual se vulnera el contenido del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, vulnerando a su vez el principio de exhaustividad.
En tal sentido, es conveniente resaltar que la sentencia no sólo debe contener decisión expresa, positiva y precisa, sino que estos elementos deben estar referidos directamente a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas. Ello significa que, el Juez está constreñido a decidir sobre las cuestiones que las partes le hayan propuesto, en virtud de que dichos alegatos fijan los límites de la relación procesal y, por ende, el Juez deberá circunscribir su análisis a los argumentos esbozados como fundamento de la pretensión del demandante, y a aquellos alegatos esgrimidos como contestación a dicha pretensión (principio de congruencia) salvo que se trate de un caso de eminente orden público. Por otra parte, esa decisión ha de ser en términos que revelen claramente, el pensamiento del sentenciador en lo dispositivo, el cual no puede ser implícito o tácito, ni contener expresiones vagas u oscuras, ni requerir de inferencias, interpretaciones o raciocinios para saber que fue lo decidido.
Así, este Órgano Jurisdiccional estima pertinente hacer referencia a la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 1° de octubre de 2002, caso: PDVSA vs. Consejo Directivo del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en la cual se señaló:
“(…) Respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad, incurriendo en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio (…)” (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Ahora bien, aún cuando no ha sido alegado por la parte apelante, pero tomando en cuenta las anteriores consideraciones y del estudio de la sentencia recurrida se constata que con respecto al ultimo punto de la parte dispositiva del fallo se señala lo siguiente: se ordena “remuneración , para el cual cumpla los requisitos, y al pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro, hasta su total y efectiva reincorporación”; en tal sentido, observa esta Corte, que la decisión dictada por el Tribunal de la causa dejó de apreciar y valorar argumentos relacionados con el pago de los “demás derechos materiales derivados del ejercicio del cargo que ejercía para el momento de su inconstitucional e ilegal destitución hasta su efectiva reincorporación”, que solicitó la querellante en su escrito libelar, y por ende emitirse opinión sobre ellos para acordarlos o negarlos de forma expresa y con su consecuente motivación.
En este sentido, considera oportuno esta Corte referirse al principio de exhaustividad, y al respecto observa:
Así pues, debe entenderse el principio de exhaustividad, como aquel deber que tiene el Juez de pronunciarse sobre todos los alegatos y peticiones realizadas por las partes, y sólo sobre ellas, aunque sea para rechazarlas por extemporáneas, infundadas o inadmisibles, y que de no hacerlo, el fallo que al efecto se pronuncie, adolece del vicio de incongruencia negativa, conocido asimismo como citrapetita u omisión de pronunciamiento. (Vid. Sentencia de la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 16 de marzo de 2000, caso: José Isaac Altamiranda Bonilla y otros contra Banco Nacional de Descuento, C.A. y Fogade).
Igualmente, debe advertir esta Corte que la congruencia, constituye una de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que éste no se satisface única y exclusivamente accediendo a la jurisdicción y obteniendo una resolución motivada y fundada en derecho, sino que además es necesario, que dicha resolución atienda sustancialmente al objeto de las pretensiones formuladas y probadas por las partes, de forma que ésta ofrezca una respuesta coherente de todo lo que ha sido planteado en el proceso.
Asimismo, se observa que el génesis normativo del principio de exhaustividad o globalidad de la decisión, se encuentra consagrado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, el cual expresamente dispone lo siguiente:
“Artículo 12.- Los jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones el juez debe atenerse a las normas de derecho, a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados. El juez puede fundar su decisión en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en la experiencia común o máximas de experiencia.
En la interpretación de contratos o actos que presenten oscuridad, ambigüedad o deficiencia, los jueces se atendrán al propósito y a la intención de las partes o de los otorgantes, teniendo en mira las exigencias de la Ley, de la verdad y de la buena fe”.
En consecuencia, ciertamente observa esta Corte que el a quo no resolvió de conformidad con todo lo alegado y sólo lo probado en los autos, debido a que éste omitió pronunciarse con respecto a uno de los pedimentos de la querellante, como lo fue la solicitud de pago de los “demás derechos materiales derivados del ejercicio del cargo que ejercía para el momento de su inconstitucional e ilegal destitución hasta su efectiva reincorporación”, cursante en autos al folio sesenta y seis (66) del expediente judicial.
En vista de lo anterior, esta Corte estima que el a quo no sentenció de acuerdo a lo alegado y probado en autos por las partes, inobservando el principio de exhaustividad de la sentencia e incurriendo, por tanto en el vicio de incongruencia, por lo que, de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el ordinal 5° del artículo 243 eiusdem, debe esta Corte declarar con lugar la apelación ejercida por la abogada Maryanella Cobucci Contreras, en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas y, en consecuencia, revoca la sentencia impugnada. Así se decide.
Decidido lo anterior, corresponde a esta Corte entrar a conocer el fondo de la presente querella funcionarial, y al respecto observa:
Como punto previo debe esta Corte pronunciarse sobre la caducidad de la acción, alegada por la representación judicial del Órgano querellado, y al respecto se observa que la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, alegó que había operado la caducidad de la acción indicada en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en la Ley del Estatuto de la Función Pública; asimismo expresó, que la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela de fecha 11 de abril de 2002, abrió la vía jurisdiccional sólo para que aquellos afectados por la norma declarada inconstitucional.
En tal sentido, la referida decisión declara la nulidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, en cuanto se refiere a los pasivos laborales, y los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.073 del 8 de noviembre de 2000, referidos a la extinción de la relación de trabajo con los trabajadores afectados por la reorganización y el pago de los pasivos laborales.
Ahora bien, como se observa del acto de retiro de fecha 20 de diciembre de 2000, cursante al folio nueve (9) del expediente judicial (anexo marcado “A”), la terminación de la relación de empleo público tiene su fundamento jurídico en el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, en concordancia con el artículo 2 eiusdem, el cual, a diferencia del sentido dado por la Administración Distrital no consagra en sí mismo una causal de retiro, sino que, por el contrario, constituye una garantía que resguarda la permanencia en el ejercicio de la función pública o la estabilidad de las relaciones laborales durante el período de reorganización administrativa en ese ente local. Tal fue el sentido dado por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, cuando en la sentencia referida afirmó:
“(…) el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición lo que pretende destacar, de forma hasta reiterativa, pero necesaria, es que el personal al servicio de la Gobernación del Distrito federal y de sus entes adscritos, continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las Leyes, lo que de ninguna forma implicaba que, cumplido éste, los funcionarios y obreros perderían la estabilidad y permanencia en sus cargos como consecuencia de los ámbitos de seguridad y libertad contemplados constitucionalmente.
La norma sub examine, busca insistir en la necesidad de que durante el particular proceso de transición, dicha excepcionalidad no modifica el estatus de los derechos que confieren a los trabajadores (funcionarios públicos y obreros), la Constitución y las leyes, en especial, la Ley de Carrera Administrativa y la Ley Orgánica del Trabajo y sus respectivos Reglamentos, de forma que no es posible aplicar un procedimiento de retiro o desincorporación de funcionarios y obreros al servicio de la extinta Gobernación del Distrito Federal, no contemplado en el ordenamiento jurídico, antes o después de la transición, sin que ello signifique una evidente conculcación de los derechos constitucionales, como los contenidos en los artículos 49, 93, 137, 138, 139 y 144 de la Constitución, en especial, el debido proceso administrativo, la defensa y la estabilidad, y así se decide”.
Acogiendo entonces la interpretación dada por la Sala Constitucional, esta Corte estima que la situación jurídica de la querellante se favorece por la interpretación dada en las tantas veces referida sentencia de fecha 11 de abril de 2002, cuyos efectos erga omnes, por mandato de la propia Sala comenzarán a regir una vez efectuada su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, esto es, a partir del 15 de mayo de 2002, fecha desde la cual deberá computarse el lapso de caducidad de seis (6) meses, que preveía la norma para este tipo de acciones.
Asimismo, y en complemento de lo anteriormente esbozado, cabe indicar que aún y cuando para la fecha de dictarse la referida sentencia, ya había sido publicada la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual contempla un lapso de caducidad de tres (3) meses, al indicar la misma decisión que el lapso deberá computarse conforme al artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso de autos, este es el cómputo que debe regir a los fines de dilucidar si ha operado o no la caducidad de la acción.
Ahora bien, en el caso en análisis esta Corte observa que la querellante era parte en la acción interpuesta ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 15 de enero de 2001, querella interpuesta conjuntamente con acción de amparo constitucional por un grupo de funcionarios afectados por el proceso de reorganización administrativa surgida durante la transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, la cual fue declarada con lugar por ese mismo Juzgado Superior mediante sentencia de fecha 14 de agosto de 2001 y posteriormente revocada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia de fecha 31 de julio de 2002, la cual fue declarada inadmisible.
Sin embargo, tal declaratoria de inadmisibilidad no afectó el derecho de acceso a la jurisdicción que asistía (y asiste) a la querellante, puesto que la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en resguardo de los derechos que actuaron como querellantes principales o terceros intervinientes en la causa, y que adicionalmente reunieran los extremos sustantivos analizados por la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, podrían ejercer nuevamente y de forma autónoma la querella funcionarial deduciendo para ello el plazo transcurrido hasta la fecha de publicación de ese fallo, lo cual observó la querellante al interponer nuevamente su querella funcionarial ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital el día 13 de agosto de 2002 y obliga a este Órgano a estimar como tempestivo el ejercicio de la acción jurisdiccional, y así se decide.
Desechado el punto anterior, esta Corte considera importante revisar la competencia del funcionario que dictó el acto administrativo impugnado, por ser ésta de orden público y por tanto revisable de oficio por este Órgano Jurisdiccional, en tal sentido se observa:
Los Directores de Personal sometidos a la Ley de Carrera Administrativa, en lo que respecta a los movimientos de personal que deban efectuarse en la administración a su cargo, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 13 eiusdem, solo podrán proponer a la máxima autoridad administrativa del organismo respectivo el ingreso, ascenso, o el retiro de un funcionario, de tal forma que para que tales actos puedan ser dictados directamente por los referidos Directores, es necesario que medie delegación expresa de la máxima autoridad de dicho Órgano a quien le corresponda tomar la decisión que lo faculte para dictar estos actos, ya que de lo contrario el acto administrativo dictado adolecerá de un vicio de nulidad absoluta.
Ello así, corresponde al Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas todo lo concerniente a la administración de personal, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal -aplicable por remisión del artículo 28 de Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas-, cuando demarca las funciones del Alcalde como Jefe del Ejecutivo Municipal, y en razón de ello establece que le corresponde “(…) Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los procedimientos establecidos (…)”.
En tal sentido, evidencia esta Corte, que el acto administrativo contenido en el Oficio 1040, de fecha 20 de diciembre de 2000, mediante el cual le informan a la querellante que “(…) su relación laboral con la mencionada entidad termina el 31 de diciembre de 2000 (...)”, (ver folio 9 del presente expediente), fue suscrito por el ciudadano William Medina, en su carácter de Director de Personal (E), acto éste que aún y cuando indica en su parte final que el referido ciudadano actuó por delegación del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, según Resolución Nº 081 de fecha 11 de diciembre de 2000, no consta en autos la referida Resolución –en tanto manifestación formal de la transferencia de la competencia-, a fin de demostrar que el ciudadano en cuestión estaba facultado para actuar en nombre del máximo jerarca municipal.
Así pues, siendo que en Derecho Administrativo la competencia -como noción vinculada al órgano- constituye la capacidad legal de actuación de la Administración, la cual no puede presumirse sino que debe constar expresamente, por imperativo legal, más aún cuando se trata de actos suscritos por funcionarios que actúan presuntamente por delegación del verdadero titular de una determinada competencia, siendo que el órgano o ente público debe traer a los autos pruebas que lleven a constatar la juricidad de esa transferencia de competencias, pues de lo contrario debe reputarse como inexistente (ex artículo 18 numeral 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).
En torno a la figura de la delegación de competencias la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a la luz de las disposiciones contenidas en la derogada Ley Orgánica de la Administración Central -aplicable rationae temporis al presente caso y de forma analógica ante la ausencia de regulación de esta figura para las administraciones municipales- ha sostenido que “es una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que ostente la titularidad de dicho órgano; en este segundo supuesto, como es de suponer, la cesación en el cargo aparejaría el fin de la autorización. Esta técnica responde principalmente a criterios de eficiencia y especialización en la gestión de las potestades públicas, lo que la ha hecho de frecuente utilización por la administración pública venezolana” (Cfr. SC/TSJ N° 112/2001 del 6 de febrero, caso: Aeropostal Alas de Venezuela, C.A.).
Dado que la delegación comporta, como ya se dijo, una desviación de las competencias legalmente atribuidas a un órgano o funcionario público se requiere la manifestación formal de la transferencia a través de un acto administrativo motivado que permita fijar su alcance material y temporal, y ello se constituye en carga probatoria de la Administración dentro del proceso contencioso-administrativo, pues a falta de éste, se tiene que el funcionario público actuó sin competencia y ello vicia al acto impugnado de nulidad absoluta, en los precisos términos del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Así las cosas, en el caso de autos, constata esta Corte que no se aportaron pruebas a los autos que permitan constatar la existencia de algún acto formal de delegación y la legalidad del presunto acto delegatario efectuado por el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas al Director de Personal de dicho ente distrital, razón por la cual se debe concluir que el funcionario que suscribió el acto de terminación de la relación de empleo público bajo análisis, actuó fuera de su competencia. En consecuencia, debe declararse la nulidad absoluta del acto impugnado a tenor de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por incompetencia manifiesta del funcionario que suscribió el acto recurrido a través de la presente querella funcionarial. Así se declara
En razón de las anteriores consideraciones, se declara la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el Oficio 1040 de fecha 20 de diciembre de 2000, mediante el cual se dio por terminada la relación de empleo público de la ciudadana Zelba Judith Pantaleón con la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas. En consecuencia, se ordena la reincorporación de la querellante al cargo de Asistente Administrativo III o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos y el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro hasta su total y efectiva reincorporación, para cuya determinación se realizará una experticia complementaria del fallo con fundamento en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
Asimismo, dada la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo recurrido por incompetencia absoluta del funcionario del cual emanó, esta Corte estima inoficioso pronunciarse con respecto a los demás vicios del acto administrativo denunciados por la querellante, y así se decide.
Ahora bien, con respecto a la solicitud formulada por la parte querellante en su libelo de que le sean cancelados “los demás derechos materiales derivados del ejercicio del cargo que ejercía para el momento de su destitución hasta su efectiva reincorporación”, esta Corte estima útil transcribir la norma que exige la precisión de las pretensiones pecuniarias en el escrito contentivo de la querella funcionarial contenida en el artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, cuyo tenor expresa:
“Artículo 95. Las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de la presente Ley se iniciarán a través del recurso contencioso administrativo funcionarial, el cual consiste en una querella escrita en la que el interesado o interesada deberá indicar en forma breve, inteligible y precisa:
(..omissis…)
3. Las pretensiones pecuniarias, si fuere el caso, las cuales deberán especificarse con la mayor claridad y alcance”.
Tal norma establece como carga del querellante la precisión y detalle de las pretensiones pecuniarias reclamadas en sede judicial, ello con la finalidad de evitar un pronunciamiento indeterminado sobre las cantidades que, en caso de una sentencia favorable, son adeudadas al funcionario público. Tal deber del juez de determinar los efectos de su sentencia y el alcance de la indemnización que corresponde al funcionario afectado por la actuación ilegal -e incluso inconstitucional- de la Administración Pública, constituye uno de los requisitos de la sentencia, exigido por el ordinal 6° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil.
Partiendo de la anterior premisa, para que el Juez en su sentencia definitiva pueda fijar cuales son los montos adeudados y su fuente –legal o contractual- el reclamante deberá, por imperativo legal, describir en el escrito de la querella todos aquellos derechos materiales derivados de su relación de empleo público, así como el monto percibido por cada uno de ellos para brindar al Juez elementos que permitan restituir con la mayor certeza posible la situación que se denuncia como lesionada.
En consecuencia, esta Corte desestima el pedimento efectuado puesto que no hay un señalamiento expreso que permita al Juez fijar con certeza en su fallo cuáles son cada uno de los “derechos materiales” reclamados -solicitud cursante en autos al folio sesenta y seis (66) del expediente judicial-, siendo tal petición genérica e indeterminada. Así se decide.
Finalmente, con respecto al plazo que deberá tomar en cuenta para efectuar la experticia complementaria del fallo necesaria a los efectos de calcular las sumas adeudadas a la ciudadana Zelba Judith Pantaleón, por concepto de pago de sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta su efectiva y total reincorporación, deberá atenderse a lo establecido en sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del año 2000, caso: Rafael Daniel Martínez Vásquez vs. Ministerio de Educación, el cual acoge este Órgano Jurisdiccional, que precisa cuales circunstancias deberán ser excluidas de dicha experticia, en los siguientes términos:
“(…) se ordena una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 y 259 del Código de Procedimiento Civil tomando en cuenta que para liquidar la suma adeudada se excluirá de su base:
a) La demora procesal por hechos fortuitos o causa de fuerza mayor, por ejemplo: muerte de único apoderado en el juicio, mientras la parte afectada nombre su sustituto (artículo 165 Código de Procedimiento Civil);
b) La demora por el fallecimiento del juez, hasta su reemplazo, y los casos de suspensión o destitución de un juez hasta su reemplazo;
c) Por fallecimiento de alguna de las partes, hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos, o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo;
d) Por huelgas o paros de los trabajadores tribunalicios, de jueces;
e) Por desastres o catástrofes naturales que hayan impedido la continuidad de la prestación de servicio”.
Con fundamento en ello, debe advertir este Órgano Jurisdiccional con respecto a la experticia complementaria del fallo antes mencionada, que a los fines de calcular el monto indemnizatorio que corresponde a la querellante –Vid. artículo 249 del Código de Procedimiento Civil-, deberá descontarse de la base de cálculo el plazo de once (11) meses y cinco (5) días transcurrido desde que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo suspendió sus funciones, hasta la fecha en la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, inició sus actividades jurisdiccionales y conoció -previa distribución de la causa- del caso de autos, esto es desde el 9 de octubre de 2003 hasta el 14 de septiembre de 2004, ello en vista de que dicha situación no le es imputable a ninguna de las partes involucradas en el presente litigio. Así se declara.
En razón de las anteriores consideraciones, se declara parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana Zelba Judith Pantaleón, asistida por el abogado Silvestre Martineau Plaz contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, en virtud del acto administrativo contenido en el Oficio 1040 de fecha 20 de diciembre de 2000, mediante la cual se dio por terminada la relación de empleo público de la querellante con la referida Alcaldía, y así se declara.
VII
DECISIÓN
Por las razones procedentes, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer sobre la apelación ejercida por la abogada Maryanella Cobucci Contreras, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 79.569, en su carácter de apoderada judicial del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contra la decisión dictada en fecha 20 de junio de 2003 por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la región Capital, mediante la cual se declaró con lugar la querella interpuesta por la ciudadana ZELBA JUDITH PANTALEÓN, asistida por el abogado Silvestre Martineau Plaz, contra el aludido Ente.
2.- CON LUGAR la apelación ejercida por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas.
3.- ANULA la sentencia dictada en fecha 20 de junio de 2003, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
4.- PARCIALMENTE CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana ZELBA JUDITH PANTALEÓN, titular de la cédula de identidad N° 5.139.754, asistida por el abogado Silvestre Martineau Plaz, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 16.918, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS. En consecuencia, se declara la nulidad del referido acto administrativo N° 1040 de fecha 20 de diciembre de 2000, mediante la cual se dio por terminado la relación de empleo público de la querellante con y se ordena la reincorporación de la querellante al cargo de Asistente Administrativo III o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos y el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que él mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro hasta su total y efectiva reincorporación, el cual será calculado de conformidad con una experticia complementaria del fallo efectuada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
5.- SE NIEGAN los demás “derechos materiales” solicitados por constituir peticiones genéricas e indeterminadas, en los términos expuestos en la motiva del presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso administrativo, en Caracas, a los catorce (14) del mes de abril dos mil cinco (2005). Años 194° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Presidenta,
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente
El Vicepresidente,
JESUS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
La Jueza
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Exp. N° AP42-N-2003-003274
MELM/100
Decisión N° 2005-00617
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