JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente N° AP42-N-2003-000950
En fecha 14 de marzo de 2003 se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 0179-03 de fecha 13 de marzo de 2003, proveniente del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por los abogados Víctor Manuel López y William Martínez Vega, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 24.582 y 26.208, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana ANA YDAMI OCHOA DE CABRERA, titular de la cédula de identidad N° 4.822.127, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Tal remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación interpuesta en fecha 10 de marzo de 2003 por la abogada Ysabelyn Ruiz Velásquez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 85.945, actuando en su carácter de apoderada judicial del citado Distrito, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado, en fecha 5 de marzo de 2003, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.
En fecha 18 de marzo de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrado Ana María Ruggeri Cova. Asimismo, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa, conforme al procedimiento establecido en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 9 de abril de 2003, la abogada María Gabriela Vizcarrondo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 66.539, actuando en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, consignó escrito de fundamentación a la apelación ejercida.
En el lapso previsto para la contestación a la fundamentación de la apelación, se dejó constancia de que no se hizo uso del mismo.
En fecha 13 de mayo de 2003, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de las pruebas, sin que ninguna de las partes hiciere uso del mismo.
En fecha 10 de junio de 2003, siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de que la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó el escrito respectivo, y se dijo “Vistos”.
En fecha 11 de junio de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada Ponente.
En virtud de la creación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante Resolución N° 2003-00033 dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 del 27 de enero de 2004, y habiéndole designado a los jueces que actualmente la conforman en fecha 15 de julio de 2004, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: María Enma León Montesinos (Presidenta), Jesús David Rojas Hernández (Vicepresidente) y, la Jueza Betty Josefina Torres Díaz.
En atención a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Resolución N° 68 de fecha 27 de agosto de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Bolivariana de Venezuela N° 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004 y modificada mediante Resolución N° 90 de fecha 4 de octubre de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignados a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo los expedientes de las causas cuyo número terminara en un dígito par, como ocurre en el presente caso.
En fecha 15 de septiembre de 2004, se recibió diligencia del abogado Víctor Manuel López, actuando en su carácter de autos, mediante la cual solicitó el abocamiento de la causa.
En fecha 3 de noviembre de 2004, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se abocó al conocimiento de la presente causa, ordenó notificar al Ente Distrital, y previa distribución automatizada de la causa por el Sistema Juris 2000, se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos.
En fecha 8 de diciembre de 2004, mediante Oficio N° CSCA-2004-268, de fecha 3 de noviembre de 2004, se notificó al Procurador de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas de la continuación de la causa, una vez terminado el lapso para tal privilegio de la querella funcionarial.
En fecha 14 de febrero de 2005, se pasó el presente a la Jueza Ponente.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte somete el asunto a su consideración, previo el análisis siguiente:
I
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL
En fecha 11 de octubre de 2002, la parte recurrente interpuso querella funcionarial en los siguientes términos:
Que su representada es funcionaria de carrera, con veintiún (21) años, dos (2) meses y cuatro (4) días de servicios prestados en la Gobernación del Distrito Federal, hoy Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, ostentando como último cargo el de Asistente de Oficina I.
Que en fecha 19 de diciembre de 2000, el Prefecto del Municipio Libertador de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, mediante Oficio Nº 1077 de la misma fecha, procedió a retirarla del cargo que desempeñaba en dicha Alcaldía.
Que el referido acto de retiro le violó a su representada de forma flagrante el derecho a la estabilidad en el trabajo, previsto en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa.
Que su representada, no se encuentra incursa en las causales previstas en los artículos 53 y 62 eiusdem.
Que el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 1077 de fecha 19 de diciembre de 2000, adolece del vicio de inmotivación, al no explicar los motivos en que se fundamenta el retiro de su representada, limitándose a reproducir un extracto del numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, e interpretando erróneamente dicha norma, cuyo propósito y alcance es el de proteger a los trabajadores de la extinta Gobernación del Distrito Federal, durante el período de transición.
Que el acto administrativo que se impugna, está viciado de nulidad absoluta, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por haber sido dictado por un funcionario manifiestamente incompetente -Prefecto encargado del Municipio Libertador-, por carecer de facultades para retirar o remover al personal empleado u obrero de ese organismo, siendo que dicha facultades corresponden al Alcalde Mayor.
Alegaron la violación al derecho a la defensa y al debido proceso consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el Código de Procedimiento Civil y al respecto señalaron el criterio de la Sala Constitucional en sentencia de fecha 11 de abril de 2002 que decidió la nulidad, conjuntamente con la solicitud de amparo constitucional, por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad de las normas contenidas en los artículos 4, 8, numerales 4 y 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.006 del 3 de agosto de 2000.
Que existe violación de los artículos 9, 18 y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ya que el acto administrativo impugnado no menciona los recursos que pueden interponerse contra el mismo ni los lapsos para ello, a objeto de ejercer su legítimo derecho a la defensa.
Que la acción propuesta procede conforme a lo dispuesto en sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Nº 2058 de fecha 31 de julio de 2002, la cual estableció que: “(…) aquellos ciudadanos que actuaron como querellantes o terceros intervinientes en la presente causa, que reúnan los extremos sustantivos establecidos en la sentencia emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 11 de abril de 2002, que declara la nulidad parcial del artículo 8, exclusivamente en su numeral 4 de la Ley de Transición del Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.006, del 3 de agosto de 2000, podrán interponer nuevamente y en forma individual sus respectivas querellas contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, tomando como fecha de inicio del cómputo del lapso de caducidad de la acción -prevista en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa aplicable rationae temporis -al caso de autos -, la fecha de publicación de la sentencia, deduciendo de dicho lapso el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación de este fallo” (Negrillas y subrayado del original).
Solicitaron se declare nulo y sin ningún efecto jurídico el acto administrativo contenido en el Oficio N° 1077 de fecha 19 de diciembre de 2000; se ordene la reincorporación de su representada en el cargo que desempeñaba o en uno de superior jerarquía y se le cancelen los sueldos dejados de percibir, aumentos, bonos, compensaciones que hayan sido concedidos al cargo de Asistente de Oficinista I o al de superior jerarquía para el cual califique al momento de ser reincorporada, así como las vacaciones vencidas, bonificación de fin de año y la indexación salarial desde el ilegal retiro, por todo el tiempo que dure el presente juicio, hasta la reincorporación definitiva.
Por último, demandan subsidiariamente la cancelación de las prestaciones sociales, con la aplicación del ajuste monetario por inflación con base a los índices establecidos por el Banco Central de Venezuela y el pago de los costos y costas del presente procedimiento.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 5 de marzo de 2003, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta en los siguientes términos:
Respecto a la ilegitimidad de la parte actora para interponer la presente querella señaló que “(...) la ciudadana ANA YDAMI OCHOA DE CABRERA, aparece en el escrito consignado el 19-12-2000, por el Sindicato Unitario Municipal de Empleados Públicos de la Alcaldía Metropolitana de Caracas y demás Órganos Dependientes del Poder Ejecutivo Distrital (SUMEP-ALCAMETC), lo cual configura la intervención adquiriente del tercero, por lo que dicha ciudadana tiene legitimidad de querellante en el presente recurso, de conformidad con las normas transcritas y la declaración de la sentencia en parte antes transcrita(…)” (Mayúsculas del a quo).
Con relación a la caducidad de la acción señaló que, conforme a la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, debe “(…) computar el lapso de caducidad desde la fecha en que fue dictada la sentencia deduciendo el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación del mismo, y para ejercer válidamente esta acción tendrá un término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación, por lo que fue publicada en fecha 31-07-2002 y la interposición de la querella fue el 11-10-2002, lo que significa que para hacer valer esos derechos, había transcurrido dos (2) meses y once (11) días, esto es, que no había trascurrido el lapso fatal de 6 meses contemplados en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, en consecuencia no había operado la caducidad, razón por la cual se desecha lo alegado por la apoderada judicial especial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas” (Negrillas del a quo).
Con relación a la denuncia referente a la inepta acumulación de acciones expresó que “(...) la querellante solicita el pago de las vacaciones vencidas, considera es[e] Sentenciador que es diferente solicitar el pago de vacaciones vencidas y el pago de vacaciones pendientes lo que implicaría la terminación laboral del funcionario y por ende conllevaría a la inepta acumulación, siendo lo solicitado [el] pago de vacaciones vencidas, es decir, que la accionante tiene vacaciones vencidas y el organismo no se las a pagado (sic), lo que nos permite determinar que dicha solicitud se debe por derecho si se declara la nulidad del acto aquí impugnado, por tanto la funcionaria podría cobrar sus vacaciones que le corresponden conforme a la Ley del organismo querellado, conforme al criterio de este Juzgado no existe inepta acumulación”.
Que en cuanto al alegato relativo a la errónea interpretación del numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, concluyó que el referido artículo “(…) no era una carta en blanco que permitiera extinguir la continuidad laboral, que tenían los funcionarios de la extinta Gobernación del Distrito Federal, antes, durante o después del período de transición al Distrito Metropolitano de Caracas, de allí que dichos funcionarios continuaban en su relación laboral con un nuevo organismo que es el Distrito Metropolitano de Caracas”.
Con referencia al alegato de la querellante relativo a la violación del derecho a la estabilidad, consagrado en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, señaló la recurrida que “(...) efectivamente al actuar de esa forma el organismo violentó o vulneró ese artículo y la funcionaria gozaba de estabilidad en el desempeño de su cargo, en consecuencia sólo podría ser retirada de su cargo por los motivos contemplados en esa Ley, retiro que debió efectuarse fundado en alguna de las causales contempladas en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa. (…) En este orden de ideas se evidencia de (sic) los mismos se realizaron sin previo cumplimiento de las formalidades contempladas, en consecuencia vulneró el derecho a la estabilidad, a la defensa y al debido proceso consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Con relación a la denuncia de que el acto recurrido fue emitido y firmado por una persona que carecía de facultades legales para ello, observó que “El artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, marca las funciones del Alcalde como Jefe del Ejecutivo del Municipio, y como tal le corresponde al Alcalde, ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los procedimientos establecidos (…) en el caso de autos, se observa que, el acto administrativo mediante el cual le informan a la querellante de que ‘su relación laboral con la mencionada entidad termina el 31 de diciembre de 2000’, el cual fue suscrito por el ciudadano BALDOMERO VÁSQUEZ SOTO, PREFECTO DEL MUNICIPIO LIBERTADOR (E), no consta en autos que su actuación fuese por delegación de la máxima autoridad de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, todo conduce al sentenciador a concluir que el funcionario que suscribió el acto de culminación de (sic) relación laboral, actuó fuera de su competencia, aunado al hecho de que carecía de facultades, esto es no actuó ni por delegación ya que no hace ninguna referencia, como así lo exige el ordinal 7 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En consecuencia por todo lo anteriormente expuesto procede la nulidad absoluta del acto impugnado a tenor de los ordinales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativas (…)” (Mayúsculas, negrillas y subrayado del a quo).
En cuanto a la solicitud de indexación el Sentenciador conforme a reiterada jurisprudencia señaló que “(...) el carácter de relación laboral que vincula a la Administración con sus servidores es esencialmente de carácter estatutario y ello no constituye una obligación de valor cualitativamente, debido a que deviene especialmente de la función pública, en consecuencia no le es aplicable el pago por concepto de indexación (…)”.
En cuanto a la solicitud de condenatoria en costas señaló que “(...) en ningún caso se condenará en costas al Municipio, cuando se trate de juicios contencioso administrativo de anulación de actos administrativos, en consecuencia este Juzgado desecha la solicitud de la querellante (…)”.
Por último el a quo declaró que “A los fines de ordenar la reincorporación de la querellante en la Alcaldía Metropolitana de Caracas, tenemos que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas declara la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Metropolitana, así como su reorganización y reestructuración; igualmente el artículo 2 de la Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, destaca que la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas sustituye al Distrito Federal, por lo que se infiere que en el caso concreto corresponde reincorporar a la ciudadana ANA YDAMI OCHOA DE CABRERA en su cargo que venía desempeñando o a otro de igual o similar jerarquía en la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas (…)” (Mayúsculas del a quo).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 9 de abril de 2003, la apoderada judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó su respectivo escrito de fundamentación de la apelación ejercida, en los siguientes términos:
Que “(…) la sentencia recurrida en su parte motiva, comenzó analizando como punto previo a (sic) legitimidad ad causa de la querellante, cuando lo procedente era efectuar preliminarmente el análisis referente a la legitimación ad proceso, como límite de operatividad de la querella interpuesta por tratarse de un motivo de ‘inadmisibilidad’ de la misma, que es de orden público y por así disponerlo el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, lo cual conlleva a su vez, que la sentencia esté viciada por violación de la ley (en cuanto a negación directa de aplicación preferente del precepto legislativo del límite de operatividad de la acción) por indebida aplicación de la misma.”
Denuncia la violación del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, al señalar que el fallo presenta el vicio de quebrantamiento de forma en cuanto a su estructura lógica y el vicio de incongruencia al no existir conformidad con las pretensiones objeto del proceso, ni con las oposiciones que lo delimitan. Del mismo modo, hace mención al ordinal 5° del artículo 243 eiusdem.
Que “(…) la misma resulta a su vez incongruente, por cuanto no existen en la misma conformidad con las pretensiones objeto del proceso, ni con las oposiciones que delimitan dicho objeto (…)”.
Que “(…) al no existir prueba de que la querellante individualmente considerada reúne los extremos subjetivos establecidos en la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, se produce la causal de admisibilidad de la querella a que se refiere el ordinal 5° del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuestión que debió haber decretado la Juzgadora y que al no hacerlo, incurrió en el vicio de infracción de ley (…)”.
Denunció la vulneración del principio de exhaustividad, señalando que en la parte motiva del fallo se aprecia de manera evidente la falta de análisis y valoración de elementos importantes alegados en el escrito de contestación, siendo que el a quo sólo conoció sobre los argumentos expuestos por la querellante sin hacer un análisis de las defensas opuestas por la Procuraduría Metropolitana.
Igualmente denunció el vicio de falso supuesto, por cuanto en ningún caso el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas declara a este último como sucesor a título universal de la Gobernación del Distrito Federal, por cuanto se trata de entes políticos territoriales de naturaleza y niveles distintos, todo ello con fundamento en la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia donde se deja claro que a los efectos de la determinación y ubicación del Distrito Metropolitano de Caracas se tendrá en cuenta que se trata de un nuevo órgano de naturaleza municipal.
Que “(…) el Distrito Metropolitano como un órgano totalmente nuevo, distinto a la Gobernación del Distrito Federal no puede reincorporar a un funcionario que pertenecía a un órgano adscrito a la Administración Central (…) a un órgano adscrito a un ente cuyo régimen es municipal y cuya regulación se encuentra contenida en leyes de naturaleza municipal, a un funcionario que pertenecía a un órgano de (…)”.
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte, en primer lugar, pronunciarse acerca de su competencia para el conocimiento de la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas en la presente causa, y al respecto se observa:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, estatuye en torno al órgano jurisdiccional competente para conocer en segundo grado de jurisdicción de las querellas sustanciadas y decididas con arreglo a este texto legal, lo siguiente:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Como puede observarse, la competencia para conocer en alzada de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa regionales en materia de función pública, deviene de norma expresa, y por cuanto el artículo 1 de la Resolución Nº 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”; este Órgano Jurisdiccional resulta igualmente competente para conocer de la querella interpuesta, y así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Pasa esta Corte a pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, y al efecto observa lo siguiente:
En primer lugar, la parte apelante denunció la violación de la estructura lógica de la sentencia, alegando que “(…) la sentencia recurrida en su parte motiva, comenzó analizando como punto previo a legitimidad ad causa (sic) de la querellante, cuando lo procedente era efectuar preliminarmente el análisis referente a la legitimación ad proceso, como límite de operatividad de la querella interpuesta por tratarse de un motivo de ‘inadmisibilidad’ de la misma (…), lo cual conlleva a su vez, que la sentencia esté viciada por violación de la ley (…) por indebida aplicación de la misma”.
Con respecto a ello, esta cabe destacar lo establecido mediante sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 31 de julio de 2002, la cual declaró inadmisible el recurso interpuesto por funcionarios de la antigua Gobernación del Distrito Federal una vez constatada la inepta acumulación de pretensiones, de conformidad con lo establecido en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 28 de noviembre de 2001, señalando además lo siguiente:
“Declara que aquellos ciudadanos que actuaron como querellantes o terceros intervinientes en la presente causa, que reúnan los extremos sustantivos establecidos en la sentencia emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 11 de abril de 2002, que declara la nulidad parcial del artículo 8, exclusivamente en su numeral 4, de la Ley de Transición del distrito Metropolitano de Caracas, publicada en Gaceta Oficial N° 37.006, del 3 de agosto de 2000, podrán interponer nuevamente; y en forma individual, sus respectivas querellas contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, tomando como fecha de inicio del cómputo del lapso de caducidad de la acción- prevista en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa aplicable rationae temporis al caso de autos- la fecha de publicación de la sentencia, deduciendo de dicho lapso el tempo transcurrido hasta la fecha de publicación de este fallo” (Negrillas de esta Corte).
Ahora bien, constata esta Corte que la ciudadana Ana Ydami Ochoa de Cabrera se encuentra identificada entre los ciudadanos que aparecen como querellantes en la sentencia emanada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 31 de julio de 2002, pues se hizo parte como tercera adhesiva en la solicitud presentada por el Sindicato Unitario Municipal de Empleados Públicos de la Alcaldía Metropolitana de Caracas y demás Órganos Dependientes del Poder Ejecutivo Distrital (SUMEP-ALCALMETC), folio ciento ocho (108) de la pieza principal del presente expediente, ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital –sentenciador que decidió en primer grado de jurisdicción la causa que subió a la referida Corte en apelación y la cual derivó en la sentencia antes aludida-, además de que cumple con los extremos previstos en la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, la cual dejó “(…) abierta la vía judicial para los afectados con las normas declaradas inconstitucional hagan valer sus derechos e intereses que se vieron perjudicados como consecuencia de los despidos, retiros y cualquier desincorporación del personal adscrito (funcionarios u obreros) a través de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.073 del 8 de noviembre de 2000 dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas (…)”.
Por lo tanto, la querellante goza de legitimidad para ejercer la presente querella derivada de la decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo anteriormente analizada, tal como lo decidió el a quo, por lo cual su actuación se encuentra ajustada a derecho, sin que se evidencie que el a quo incurrió en el vicio denunciado referente a la estructura lógica de la sentencia, y así se decide.
Por otra parte, la apelante aduce que el fallo está viciado de incongruencia negativa, pues -a su criterio-, no decidió en forma expresa sobre todos los alegatos y defensa expuestas por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas en la contestación a la querella, por lo cual se vulnera el contenido del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, vulnerando a su vez el principio de exhaustividad.
En tal sentido, es conveniente resaltar que la sentencia no sólo debe contener decisión expresa, positiva y precisa, sino que estos elementos deben estar referidos directamente a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas. Ello significa que, el Juez está constreñido a decidir sobre las cuestiones que las partes le hayan propuesto, en virtud de que dichos alegatos fijan los límites de la relación procesal y, por ende, el Juez deberá circunscribir su análisis a los argumentos esbozados como fundamento de la pretensión del demandante, y a aquellos alegatos esgrimidos como contestación a dicha pretensión (principio de congruencia) salvo que se trate de un caso de eminente orden público. Por otra parte, esa decisión ha de ser en términos que revelen claramente, el pensamiento del sentenciador en lo dispositivo, el cual no puede ser implícito o tácito, ni contener expresiones vagas u oscuras, ni requerir de inferencias, interpretaciones o raciocinios para saber que fue lo decidido.
Así, este Órgano Jurisdiccional estima pertinente hacer referencia a la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 1° de octubre de 2002, caso: PDVSA vs. Consejo Directivo del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en la cual se señaló:
“ (…) Respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad, incurriendo en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio (…)” (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Vinculado a lo anterior, se encuentra el Principio de Exhaustividad, previsto en los artículos 12 y 509 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo al cual, el Juez debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de estos, pronunciándose incluso sobre las pruebas que a su juicio no fueron idóneas.
Ahora bien, tomando en cuenta las anteriores consideraciones y luego de haber realizado un análisis de los alegatos expuestos en autos, esta Corte observa que la decisión dictada por el Tribunal de la causa no dejó de apreciar o valorar elemento alguno, emitiendo pronunciamiento sobre todas y cada una de las peticiones y defensas formuladas por las partes tanto en su libelo, como en la contestación a la querella, los cuales en su conjunto integraban el thema decidendum.
En efecto, esta Corte evidencia que el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital se pronunció sobre el argumento presentado por la parte querellada referente a que la declaratoria de nulidad de los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030, por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, no afectaban los actos de despido, retiro y jubilación que se efectuaron durante el proceso de transición, desestimado el a quo tal alegato.
Asimismo, se evidencia que el Sentenciador se pronunció respecto a la caducidad y sobre la errada interpretación que la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, había realizado respecto al artículo 9 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, asimismo, se refirió a la incompetencia del funcionario que suscribió el acto administrativo impugnado, alegato por el cual declaró la nulidad absoluta del acto administrativo N° 1077, de fecha 19 de diciembre de 2000, emanado del Director de Personal (E) de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, folio trece (13), de acuerdo al numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al no haber sido probado por la recurrida que mediante acto publicado en Gaceta Oficial, se había efectuado la delegación del Alcalde Metropolitano (máxima autoridad de la entidad en materia de personal) en el funcionario que suscribió el acto anulado, en torno a lo cual estima esta Corte procedente la declaratoria de nulidad aludida, resultando consecuencialmente innecesario entrar a examinar las restantes denuncias formuladas por la parte recurrente, así como las defensas que a ella pudiera haber opuesto la Administración recurrida, por carecer de objeto y finalidad dicho análisis, una vez declarada la contrariedad a derecho del acto que motivó el presente juicio.
No obstante, de acuerdo con lo antes expresado, esta Corte observa que el a quo se pronunció sobre todo alegado y solicitado en el curso del proceso, cumpliendo con el mandato de que el Juez debe pronunciarse con respecto a todo lo que las partes aleguen y prueben en autos, razón por la cual esta Corte considera improcedente los argumentos presentados por la parte apelante en cuanto al vicio de incongruencia negativa y así se declara.
De seguidas, pasa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a analizar lo relativo a la denuncia de falso supuesto, alegado por la parte apelante, en virtud del error que presuntamente incurrió el a quo al ordenar la reincorporación de la ciudadana al cargo que venía desempeñando en dicha Gobernación o a uno de igual jerarquía en la nueva Alcaldía por considerar al Distrito Metropolitano de Caracas como “sucesor a título universal de la Gobernación del Distrito Federal”.
Al respecto, debe esta Corte indicar que es de lege data la solución dada a la situación laboral de los empleados y funcionarios de la antigua Gobernación del Distrito Federal, pues el legislador estableció en forma expresa en los artículos 9 y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, con el propósito de garantizar los derechos laborales protegidos por la Constitución y los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos, que mientras durara el régimen de transición y de reorganización administrativa a que se refieren los artículos 2 y 4 del mismo texto legal, “(…) el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las Leyes (…)” y, asimismo, que “(…) quedan adscritos a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, los Institutos y Servicios Autónomos, Fundaciones y demás formas de administración funcional de la Gobernación del Distrito Federal (…)” (Subrayado de la Corte).
Como puede apreciarse, la descentralización político-territorial que tuvo lugar por voluntad del constituyente en el Área Metropolitana de Caracas, según lo establecido en el artículo 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no impidió al legislador (pues a diferencia de lo sostenido por la parte recurrida, es a nivel legislativo y no judicial en donde se declaró la sustitución de órganos públicos en cuanto a las relaciones laborales mantenidas con los funcionarios y empleados al servicio del órgano suprimido) establecer la transferencia de los funcionarios, empleados, órganos y entes que antes dependían o se encontraban adscritos a la Gobernación del Distrito Federal al nuevo Distrito Metropolitano de Caracas, a través de los artículos 9 y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, siendo el caso que, según el fallo de la sala Constitucional de fecha 11 de abril de 2002, el proceso de reorganización administrativa, si suponía la terminación de la relación laboral de algunos funcionarios o empleados de la extinta Gobernación, pero no podía desconocer los derechos y garantías de dichas personas, pues estaban sujetos tanto a la Constitución como a lo establecido en las leyes de la República.
En efecto, en la mencionada decisión, la Sala Constitucional señaló:
“Además, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, tal y como fue señalado en la norma impugnada debe ajustarse- en primer término- a la Constitución, en su condición de norma normarum, así como a las demás normas del ordenamiento jurídico, leyes nacionales, los reglamentos y las ordenanzas, y cumpliendo en todo caso el principio de jerarquía normativa o de sujeción estricta al sistema de fuentes, de forma que la norma inferior se supeditará al contenido de la superior, y así sucesivamente, estableciéndose una cadena de validez, tal y como se contemplaba en el artículo impugnado.
En consecuencia, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana referida en el artículo 4 de la Ley de Transición, no es más que una potestad reglada ex lege, estrictamente prefigurada tanto en el Texto Constitucional, como en los demás instrumentos legales que regulan la materia, puesto que la acción administrativa ya viene determinada prima facie, en el plano normativo habilitante, tanto en sus aspectos formales y materiales, de forma tal que sólo le era posible actuar la mencionada potestad organizativa en la única y estricta amplitud de la ley, a través de la mera subsunción de los supuestos pretendidos a los supuestos legales definidos por la norma, teniendo siempre presente la garantía máxima del debido proceso o proceso administrativo.
Cabe aquí señalar que, en nuestro ordenamiento jurídico, uno de los límites a la potestad discrecional de la Administración, se encuentra en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala lo siguiente:
‘Artículo 12: Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia’
De tal manera, la Sala Constitucional estima que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no puede considerarse per se inconstitucional, por cuanto la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, durante la transición, tenía sus cortapisas y límites bien definidos en la Constitución y las leyes nacionales, con sus controles recíprocos y sujeción plena a la legalidad y constitucionalidad.
(…omissis…)
En este caso, observa finalmente esta Sala, se estaría vulnerando el principio de protección a la confianza, en lo que se refiere a la garantía de calculabilidad o predictibilidad de las consecuencias jurídicas esperadas, por cuanto todos los despidos del persona, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen de la ley natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y así se decide.”
En virtud de los motivos precedentemente explanados, esta Corte observa, que tal reincorporación en nada se puede considerar como una actuación errada por parte del Tribunal de la causa, ya que la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, establece expresamente en su artículo 4 la transferencia de todas las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, razón por la cual toda reincorporación de funcionarios adscritos a cualquiera de esas dependencias, unidades o entidades -como en el caso de autos- debe materializarse en la aludida Alcaldía, tal y como acertadamente fue ordenado por el a quo. De allí que quede desestimada la denuncia analizada. Así se decide.
Visto por otra parte que la denuncia analizada opera excepción en la forma de ejecución de la sentencia y no existiendo en el escrito de fundamentos de la apelación mención alguna a otro vicio de la sentencia que permita a esta Alzada revisar los fundamentos jurídicos empleados por el a quo para declarar parcialmente con lugar la pretensión de autos, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo debe declarar sin lugar la apelación ejercida por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, en consecuencia, se confirma el fallo del a quo, y así se declara.
Adicionalmente, con respecto al plazo que deberá tomar en cuenta el a quo para efectuar la experticia complementaria necesaria a los efectos de calcular la suma adeudada a la ciudadana Ana Ydami Ochoa de Cabrera, por concepto de pago de sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta su efectiva y total reincorporación, deberá atenderse a lo establecido en sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del año 2000, caso: Rafael Daniel Martínez Vásquez vs. Ministerio de Educación, el cual acoge este Órgano Jurisdiccional, que precisa cuales circunstancias deberán ser excluidas de dicha experticia, en los siguientes términos:
“(…) se ordena una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 y 259 del Código de Procedimiento Civil tomando en cuenta que para liquidar la suma adeudada se excluirá de su base:
a) La demora procesal por hechos fortuitos o causa de fuerza mayor, por ejemplo: muerte de único apoderado en el juicio, mientras la parte afectada nombre su sustituto (artículo 165 Código de Procedimiento Civil);
b) La demora por el fallecimiento del juez, hasta su reemplazo, y los casos de suspensión o destitución de un juez hasta su reemplazo;
c) Por fallecimiento de alguna de las partes, hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos, o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo;
d) Por huelgas o paros de los trabajadores tribunalicios, de jueces;
e) Por desastres o catástrofes naturales que hayan impedido la continuidad de la prestación de servicio”.
Con fundamento en ello, debe advertir este Órgano Jurisdiccional con respecto a la experticia complementaria del fallo antes mencionada, que a los fines de calcular el monto indemnizatorio que corresponde a la querellante -Vid. artículo 249 del Código de Procedimiento Civil-, en virtud de haber sido declarada parcialmente con lugar la querella y firme el fallo apelado, y en razón de ello ordenado el pago de salarios dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación-, deberá descontarse de la base de cálculo el plazo de once (11) meses y cinco (5) días transcurrido desde que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo suspendió sus funciones, hasta la fecha en la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, inició sus actividades jurisdiccionales y conoció -previa distribución de la causa- del caso de marras, esto es desde el 9 de octubre de 2003 hasta el 14 de septiembre de 2004, ello en vista de que dicha situación no le es imputable a ninguna de las partes. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por las razones procedentes, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer sobre la apelación ejercida por la abogada Ysabelyn Ruiz Velásquez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 85.945, en su carácter de apoderada judicial del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contra la decisión dictada en fecha 5 de marzo de 2003, por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por los abogados Víctor Manuel López y William Martínez Vega, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 24.582 y 26.208, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana ANA YDAMI OCHOA DE CABRERA, titular de la cédula de identidad N° 4.822.127, contra la referida Alcaldía, por haber sido retirada de la institución.
2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta.
3.- SE CONFIRMA la sentencia del a quo en los términos expuestos en el presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso administrativo, en Caracas, a los veinte (20) del mes de abril dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Presidenta,
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente
El Vicepresidente,
JESUS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
La Jueza
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Exp. N° AP42-N-2003-000950
MELM/003
Decisión n° 2005-00655
|
