JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente N° AP42-N-2003-002676
En fecha 10 de julio de 2003 se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 751 de fecha 8 de julio de 2003, proveniente del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el abogado José Antonio Salas Díaz , inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 37.231, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana CARMEN ELENA RODRÍGUEZ, titular de la cédula de identidad N° 4.420.891, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta en fecha 1° de julio de 2003 por la abogada Martha Magín, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 75.922, actuando en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas contra la sentencia dictada por el precitado Juzgado en fecha 26 de junio de 2003, la cual se declaró con lugar la querella interpuesta.
En fecha 15 de julio de 2003, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, por auto de la misma fecha se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras. Asimismo, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 5 de agosto de 2003, la abogada Martha Magín, en su carácter de autos, consignó escrito de fundamentación a la apelación ejercida.
En fecha 19 de agosto de 2003, el apoderado judicial de la querellante consignó escrito de contestación a la apelación.
En fecha 2 de septiembre de 2003, venció el lapso para la promoción de las pruebas, sin que las partes hicieren uso de éste.
En fecha 25 de septiembre de 2003, siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de que la apoderada judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó su respectivo escrito y se dijo “Vistos”.
En fecha 29 de septiembre de 2003, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.
En virtud de la creación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante Resolución N° 2003-00033 dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 del 27 de enero de 2004, y habiéndole designado a los jueces que actualmente la conforman en fecha 15 de julio de 2004, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: María Enma León Montesinos (Presidenta), Jesús David Rojas Hernández (Vicepresidente) y la Jueza Betty Josefina Torres Díaz.
En atención a lo establecido en la disposición Transitoria Segunda de la Resolución N° 68 de fecha 27 de agosto de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Bolivariana de Venezuela N° 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004 y modificada mediante Resolución N° 90 de fecha 4 de octubre de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignados a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo los expedientes de las causas cuyo número terminara en un dígito par, como ocurre en el presente caso.
En fecha 16 de septiembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por el apoderado judicial de la parte querellante, mediante el cual solicita a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se aboque en la presente causa.
En fecha 10 de noviembre de 2004, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se abocó al conocimiento de la presente causa, y se ordenó notificar al ente distrital del plazo de tres (3) días para que las partes ejercieran su derecho a recusar a los miembros de este Órgano Colegiado, si así lo estimaren pertinente para la mejor defensa de sus derechos e intereses.
En esa misma fecha, previa distribución de la causa se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previo el análisis siguiente:
I
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL
En fecha 19 de septiembre de 2002, la parte querellante, interpuso querella funcionarial contra el acto administrativo S/N de fecha 29 de diciembre de 2000, emitido por el ciudadano William Medina Pazos en su condición de Director de Personal (E) de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas mediante el cual, se dio por terminado la relación laboral con la referida alcaldía, la cual fue reformada parcialmente en fecha 6 de noviembre de 2002, en los siguientes términos:
Que “[su] representada prestó servicios a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas en la Dirección de Defensa Civil con el cargo de Secretaria Ejecutiva I desde el 01 de mayo de 1976 hasta el 31 de diciembre de 2000, fecha esta en que fue retirada del cargo de manera arbitraria, lesiva, vulgar, directa e inmediata, mediante acto administrativo de fecha 29 de diciembre de 2000, sin numero (…)”.
Que una vez agotada la vía administrativa a través de la Junta de Avenimiento, procedió a ejercer el recurso contencioso administrativo de nulidad, mediante escrito de adhesión voluntaria, el cual fue declarado con lugar en fecha 14 de agosto de 2001 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso administrativo de la Región Capital y revocado en fecha 31 de julio de 2002 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo donde declaró que su representada tenía derecho a presentar individualmente la querella, con fundamento en la sentencia de la Sala Constitucional de fecha 11 de abril de 2002, que declaró la nulidad parcial de los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030 dictado por el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, que estableció con efectos ex tunc la vía judicial para que los afectados y perjudicados como consecuencia de los despidos, retiros y cualquier desincorporación del personal.
Que el acto administrativo recurrido está viciado por errónea interpretación del artículo 9 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en Gaceta Oficial N° 37.006 de fecha 3 de agosto de 2000, ya que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela señaló que la referida norma pretende destacar que el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y de sus entes adscritos continuaran en el desempeño de sus cargos durante el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las Leyes, lo que en forma alguna implicaba que cumplido éste se perdería la estabilidad y permanencia en los cargos como consecuencia de los ámbitos de seguridad y libertad contemplados constitucionalmente.
Que la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas “(…) busca insistir en la necesidad de que durante el particular proceso de transición, dicha excepcionalidad no modifica el estatus de los derechos que confieren a los trabajadores, sean estos públicos u obreros, de forma que no es posible aplicar un procedimiento de retiro o desincorporación de funcionarios y obreros al servicio de la extinta Gobernación del Distrito Federal, no contemplado en el ordenamiento jurídico, antes o después de la transición, sin que ello signifique una evidente conculcación de los derechos constitucionales, como los contenidos en los artículos 49, 93, 137, 139 y 144 de la Constitución, en especial, el debido proceso administrativo, la defensa y la estabilidad”.
Que “(…) el Alcalde Metropolitano de Caracas a través de la figura del Director de Personal Encargado incurrió en una errónea interpretación legal de dicha norma la cual sirvió de fundamento para separar a [su] representado del cargo que había venido ocupando hasta la fecha cierta de su retiro, interpretación esta que hace que el acto administrativo objeto de la presente querella goce de nulidad absoluta, y así debe ser declarado”.
Que “el funcionario que dictó el acto administrativo, ciudadano WILLIAM MEDINA PAZOS, no estaba facultado para decidir el egreso, facultad que solo le está conferida al Alcalde Metropolitano, situación ésta que lo hace ser una autoridad manifiestamente incompetente, y a tenor de lo dispuesto en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, hace que el acto administrativo de retiro de [su] poderdante, ciudadana CARMEN ELENA RODRÍGUEZ, sea absolutamente nulo (…)” (Mayúsculas y negrillas del original).
Que el acto administrativo carece de motivación al no señalar cuáles fueron las circunstancias de hecho que llevaron a la referida Alcaldía a través de la Dirección de Personal a tomar la decisión del retiro de su representada, todo ello, de conformidad con lo establecido en los artículos 9 y 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al igual que no se fundamentó en ninguna de las causales para que proceda el retiro de la Administración Pública previstos en la Ley de Carrera Administrativa.
Asimismo, solicitó que sea declarada la nulidad absoluta del acto administrativo recurrido y se ordene la reincorporación inmediata de su representada al cargo de Secretaria Ejecutiva I, así como de manera subsidiaria la cancelación de los sueldos y remuneraciones legales y contractuales dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 26 de junio de 2003, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar la querella interpuesta en los siguientes términos:
Que “Alega la apoderada judicial de la parte querellada, que la acción es interpuesta extemporáneamente, al haber operado el lapso de caducidad indicado en la ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y la Ley del Estatuto de la Función Pública, y que la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, abre la vía, sólo para que aquellos afectados por la norma declarada inconstitucional, ejerzan su acción (…)”.
Que “(…) como lo establece la parte accionada, el acto de retiro impugnado no estaba soportado en ninguna de las normas declaradas nulas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia; sin embargo, los supuestos de retiro soportados en el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, se basan en la interpretación de que opera la extinción de la relación de trabajo, al término del período de transición, situación ésta que coloca al (sic) accionante en los motivos de la decisión de fecha 11 de abril de 2002 (…), cuyos efectos erga omnes comenzaron a regir, una vez publicada la referida sentencia en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela; esto es, a partir del 15 de mayo de 2002, fecha desde la cual debe comenzar a computarse el lapso de caducidad de seis (06) meses, que preveía la norma para el ejercicio de este tipo de recursos”.
Que “(…) no puede entender este Tribunal, sin vulnerar el derecho a la defensa, que el lapso de caducidad que comience a computarse con una determinada Ley, se vea afectado por la reforma de ésta, en desmedro de los intereses y derechos de los accionantes. Igualmente, aún cuando para la fecha de dictarse la referida sentencia, hubiere sido publicada la nueva Ley del Estatuto de la Función Pública que contempla como lapso de caducidad el de tres (03) meses, al indicar dicha decisión que el lapso debe computarse conforme al artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso que ocupaba, éste es el cómputo que debe regir a los fines de conocer este Tribunal, si ha operado el lapso de caducidad”.
Que “(…) al establecer la sentencia de fecha 31 de julio de 2002, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que el lapso se computará de conformidad con las previsiones del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, señalar cualquier otro lapso para el cómputo de la caducidad, implicaría una seria lesión al estado de derecho (sic), dada la confianza que las decisiones judiciales deben otorgar a los justiciables”. En consecuencia, en el caso de autos no operó la caducidad.
Con relación al alegato relativo a la errónea interpretación del numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas concluyó que “(…) Si bien es cierto que la Gobernación del Distrito Federal se extinguió, y se crea una nueva persona jurídica territorial, como lo es la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, y que este hecho dio origen a un régimen especialísimo de transición, no es menos cierto que la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas señala en su artículo 9 numeral 1, que ‘el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos, continuaran en el desempeño de sus cargos mientras dura el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las Leyes”.
Que “(…) dicha norma no es una nueva causal de retiro, contenida en la Ley especial, sino la posibilidad otorgada por la Ley de Transición, de proceder a la reorganización o reestructuración del órgano, que ya está referida en otras leyes, siempre que se haya agotado el procedimiento previsto para realizarla, lo cual no consta en autos”.
Que tampoco se evidencia que “(…) motivado a ese proceso de reorganización o reestructuración, se haya tomado la medida de reducción de personal, pues el acto impugnado, simplemente se basa en el numeral 1 del artículo 9 de la citada Ley de Transición, que conforme consta en el propio acto, se interpretó que los empleados continuarán en el desempeño de sus cargos mientras dure el período de transición, y que por mandato expreso de la misma disposición legal, la relación terminaba el 31 de diciembre de 2000, la cual fue suscrita por el Director de Personal del Distrito Metropolitano; precisamente producto de la errada interpretación de pensar que la Ley de transición incorpora una nueva causal de retiro”.
Es por ello, que el a quo concluyó que “(…) se lesionó el derecho a la estabilidad de la parte recurrente, al interpretar erróneamente la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, razón por la cual resulta forzoso declarar la nulidad del acto de retiro (…)”.
Por ultimo señaló que “En virtud del anterior pronunciamiento (…), se hace innecesario el análisis de cualquier otra infracción pronunciada”.
En consecuencia, ordenó la reincorporación de la querellante al cargo de Secretaria Ejecutiva I, o a otro cargo de similar o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos, y al pago de los sueldos dejados de percibir y aquellos beneficios socioeconómicos que debió haber percibido de no haber sido separada ilegalmente del ejercicio del cargo, con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado en el tiempo y que no impliquen la prestación del servicio activo.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 5 de agosto de 2003, la apoderada judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó escrito de fundamentación de la apelación ejercida, en los siguientes términos:
Que la decisión apelada incurrió en el vicio de incongruencia negativa, ya que no resolvió todo lo alegado por la parte recurrida en la contestación a la querella funcionarial interpuesta, en violación del principio de exhaustividad contenido en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil.
Que solo le bastó al juez, lo expuesto por la parte accionante para así determinar que existía una violación de derechos e incumplimiento de normas legales, por lo cual la sentencia se convierte en una trascripción de los argumentos contenidos en la demanda, obviando todos los puntos que fueron controvertidos en la contestación de la misma.
Igualmente denuncia el vicio de falso supuesto, por cuanto en ningún caso el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas declara a este último como sucesor a título universal de la Gobernación del Distrito Federal, por tratarse de entes políticos territoriales de naturaleza y niveles distintos, todo ello con fundamento en la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que resolvió el recurso de interpretación de la Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas
Que “(…) el Distrito Metropolitano de Caracas como un órgano totalmente nuevo, distinto de la Gobernación del Distrito Federal no puede reincorporar a un funcionario que pertenecía a un órgano adscrito a la Administración Central (y por tanto, un funcionario regido por la Ley de Carrera Administrativa), a un órgano adscrito a un ente cuyo régimen es municipal y cuya regulación se encuentra contenida en leyes de naturaleza municipal.”
Finalmente solicitó se declare con lugar la apelación interpuesta, y declarar la Inadmisibilidad de la querella interpuesta por el apoderado judicial de la querellante.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 19 de agosto de 2003, el apoderado judicial de la ciudadana Carmen Elena Rodríguez, consignó escrito de contestación a la apelación en los siguientes términos:
Con respecto a la supuesta incongruencia del fallo señaló que “(…) la congruencia va dirigida a los pedimentos solicitados por el querellante, no como erradamente pretende hacerlo ver la querellada, que la congruencia va dirigida a la falta de análisis y valoración de elementos alegados en el escrito de contestación, que en el caso concreto del fallo apelado, la incongruencia alegada resulta totalmente infundada, por cuanto la sentenciadora hizo un análisis exhaustivo de todos los argumentos, tanto los expuestos por esta representación como los expuestos por la querellada”.
Que “(…) no entiende ni comprende como la representante Distrital alega tal situación, cuando durante el decurso del proceso, específicamente en la audiencia preliminar solicitó la apertura del lapso probatorio de conformidad con lo establecido en el artículo 105 del la Ley del Estatuto de la Función Pública, para posteriormente no promover ni aportar elemento alguno como prueba, mal puede por consiguiente alegar (…), que la sentenciadora en franco desconocimiento de los requisitos intrínsecos de la sentencia, evidenció la falta de análisis de las pruebas existentes en autos, trayendo consigo la incongruencia del fallo.
En cuanto al falso supuesto señaló que “(…) esta representación no entiende ni comprende de donde saca la representante Distrital tal afirmación, dado que la Juzgadora no se pronunció en la sentencia en tales términos, siendo totalmente falso lo argumentado por la apelante (…), razón por la cual [se] permi[e] solicitar que tal argumento sea desestimado”.
V
DE LA COMPETENCIA
Antes de pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas en la presente causa, esta Corte estima necesario revisar su competencia para conocer de la presente causa y, con tal propósito, se observa:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, estatuye en torno al órgano jurisdiccional competente para conocer en segundo grado de jurisdicción de las querellas sustanciadas y decididas con arreglo a ese texto legal, lo siguiente:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Como puede observarse, la competencia para conocer en alzada de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa regionales en materia de función pública, deviene de norma expresa y dado que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo detenta las mismas competencias que el ordenamiento jurídico atribuye a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (ex artículo1 de la Resolución N° 2003-00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela de fecha 10 de diciembre de 2003, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004), debe declarar su competencia para conocer de la apelación ejercida por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, y así se declara.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
La parte apelante señala que la sentencia recurrida adolece del vicio de incongruencia negativa, pues -a su criterio-, el a quo no decidió en forma expresa sobre todos los alegatos y defensas expuestas por la apoderada judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas en la contestación a la querella, por lo cual se vulnera el contenido del numeral 5 del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil
De igual manera, alegó que el a quo incurrió en el vicio de falso supuesto, al haber ordenado la reincorporación de la ciudadana Carmen Elena Rodríguez al Distrito Metropolitano de Caracas, lo cual -a su criterio-, fue un error del Juzgador de Primera Instancia, ya que el Distrito Metropolitano de Caracas es un órgano nuevo, distinto de la extinta Gobernación del Distrito Federal, y por lo tanto no se podría reincorporar a un funcionario que estaba adscrito a un órgano de la Administración Nacional a otro órgano, adscrito a un ente cuyo régimen es municipal.
Con relación al denunciado vicio de incongruencia, observa esta Corte, que el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, dispone:
“Toda sentencia debe contener:
(…omissis…)
5° Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia (…)”.
De lo anterior se desprende que una decisión es expresa cuando no contiene implícitos ni sobreentendidos; positiva, cuando es cierta, efectiva, verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y precisa cuando no da lugar a dudas ni incertidumbres.
Asimismo, es conveniente resaltar que la sentencia no sólo deberá contener decisión expresa, positiva y precisa, sino que estos elementos deben estar referidos directamente a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas. Ello significa que, el Juez, está constreñido a decidir sobre las cuestiones que las partes le hayan propuesto, en virtud de que dichos alegatos fijan los límites de la relación procesal y, por ende, el Juez deberá circunscribir su análisis a los argumentos esbozados como fundamento de la pretensión del demandante, y a aquellos alegatos esgrimidos como contestación a dicha pretensión (principio de congruencia) salvo que se trate de puntos de eminente orden público. Por otra parte, esa decisión ha de ser en términos que revelen el pensamiento del sentenciador en lo dispositivo, el cual no puede ser implícito o tácito, ni contener expresiones vagas u oscuras, ni requerir de inferencias, interpretaciones o raciocinios para saber que fue lo decidido.
En tal sentido, este Órgano Jurisdiccional, estima pertinente hacer referencia a la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 1° de octubre de 2002, caso: PDVSA vs. Consejo Directivo del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en la cual se señaló:
“(…) Respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad, incurriendo en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio (…)” (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Hechas las anteriores consideraciones, y luego de haber realizado un análisis de los alegatos expuestos en autos y de la sentencia recurrida, esta Corte observa que la decisión dictada por el Tribunal de la causa dejó de apreciar y valorar argumentos relacionados con la solicitud de la parte querellante relativa al pago de “(…) los demás beneficios laborales contractuales dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación”.
Señalada entonces la omisión del Sentenciador de Primera Instancia sobre este particular, considera oportuno esta Corte referirse al principio de exhaustividad del fallo, y al respecto observa:
El principio de exhaustividad, consagra el deber que tiene el Juez de pronunciarse sobre todos los alegatos y peticiones realizadas por las partes, y sólo sobre ellas, aunque sea para rechazarlas por extemporáneas, infundadas o inadmisibles, y que de no hacerlo, el fallo que al efecto se pronuncie, adolece del vicio de incongruencia negativa, conocido asimismo como citrapetita u omisión de pronunciamiento. (Vid. Sentencia de la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 16 de marzo de 2000, caso: José Isaac Altamiranda Bonilla y otros contra Banco Nacional de Descuento, C.A. y Fogade).
Igualmente, debe advertir esta Corte que la congruencia del fallo, constituye una de las manifestaciones del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que éste no se satisface única y exclusivamente accediendo a la jurisdicción y obteniendo una resolución motivada y fundada en derecho, sino que además es necesario, que dicha resolución atienda sustancialmente al objeto de las pretensiones formuladas y probadas por las partes, de forma que ésta ofrezca una respuesta coherente de todo lo que ha sido planteado en el proceso.
Asimismo, se observa que la génesis normativa del principio de exhaustividad o globalidad de la decisión, se encuentra consagrada en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, el cual expresamente dispone lo siguiente:
“Los jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones el juez debe atenerse a las normas de derecho, a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados. El juez puede fundar su decisión en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en la experiencia común o máximas de experiencia (…)”.
De conformidad con el análisis que antecede, observa esta Corte que ciertamente el a quo no resolvió de conformidad con todo lo alegado y lo probado en los autos, debido a que éste -como ya se señaló- omitió pronunciarse con respecto a uno de los pedimentos de la querellante, como lo fue la solicitud de pago de “(…) remuneraciones legales y contractuales dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación”.
En vista de lo anterior, esta Corte estima que el a quo no sentenció de acuerdo a lo alegado y probado en autos por las partes, inobservando el principio de exhaustividad de la sentencia e incurriendo, por tanto en el vicio de incongruencia, por lo que, de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el ordinal 5° del artículo 243 eiusdem, debe esta Corte declarar con lugar la apelación ejercida por la abogada Martha Magin, en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas y en consecuencia anular la sentencia impugnada. Así se decide.
Decidido lo anterior, corresponde a esta Corte entrar a conocer el fondo de la presente querella funcionarial, de conformidad con lo prescrito en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en el procedimiento de segunda instancia de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Tercera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, concordadamente con el primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, y al respecto observa:
La parte querellante adujo que existe una errónea interpretación del artículo 9 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, pues dicho artículo perseguía que el personal adscritos al referido Distrito y sus entes adscritos continuaran en el desempeño de sus cargos mientras durara el período de transición, y no proceder al retiro de los mismos.
Asimismo, denunció que existe incompetencia del funcionario que suscribió el acto recurrido, pues el ciudadano William Medina Pazoz, en su carácter de Director de Personal (E) no estaba facultado para decidir el egreso de la querellante, pues dicha potestad solo le está atribuida al Alcalde Metropolitano, lo cual vicia al acto administrativo impugnado de nulidad absoluta.
Esgrimió igualmente la falta de motivación del acto administrativo objeto de la presente querella, pues no indica las circunstancias de hecho que llevaron a la Alcaldía de Distrito Metropolitano de Caracas al retiro de su representada, ni está fundado en ninguno de los supuestos legales de retiro de la Administración pública previstos en la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso de autos.
Por ultimo, solicitó que sea declarada la nulidad absoluta del acto administrativo recurrido y se ordene la reincorporación inmediata de su representada al cargo de Secretaria Ejecutiva I, así como de manera subsidiaria la cancelación de los sueldos y remuneraciones legales y contractuales dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación.
Precisadas las anteriores denuncias, debe esta Corte previamente pronunciarse con respecto a la caducidad de la acción opuesta por el Distrito Metropolitano de Caracas en el escrito de contestación a la querella presentada ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 12 de febrero de 2003, cursante a los folios ciento sesenta y seis (166) al ciento setenta y ocho (178) del expediente judicial, y al respecto observa:
En el caso de autos, la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, alegó que había operado la caducidad de la acción indicada en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y la Ley del Estatuto de la Función Pública; asimismo expresó, que la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela de fecha 11 de abril de 2002, abre la vía jurisdiccional sólo para que aquellos afectados por la norma declarada inconstitucional ejerzan su acción.
En tal sentido, la referida decisión declara la nulidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, en cuanto se refiere a los pasivos laborales, y los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030, publicado en la Gaceta Oficial N° 37.073 del 8 de noviembre de 2000, referidos a la extinción de la relación de trabajo con los trabajadores afectados por la reorganización y el pago de los pasivos laborales.
Ahora bien, como se observa del acto de retiro de fecha 29 de diciembre de 2000, cursante al folio ocho (8) del expediente (anexo marcado “B”), la terminación de la relación de empleo público tiene su fundamento jurídico en el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, en concordancia con el artículo 2 eiusdem, el cual, a diferencia del sentido dado por la Administración Distrital no consagra en sí mismo una causal de retiro, sino que, por el contrario, constituye una garantía que resguarda la permanencia en el ejercicio de la función pública o la estabilidad de las relaciones laborales durante el período de reorganización administrativa en ese ente local. Tal fue el sentido dado por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, cuando en la sentencia referida afirmó:
“… el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición lo que pretende destacar, de forma hasta reiterativa, pero necesaria, es que el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y de sus entes adscritos, continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las Leyes, lo que de ninguna forma implicaba que, cumplido éste, los funcionarios y obreros perderían la estabilidad y permanencia en sus cargos como consecuencia de los ámbitos de seguridad y libertad contemplados constitucionalmente.
La norma sub examine, busca insistir en la necesidad de que durante el particular proceso de transición, dicha excepcionalidad no modifica el estatus de los derechos que confieren a los trabajadores (funcionarios públicos y obreros), la Constitución y las leyes, en especial, la Ley de Carrera Administrativa y la Ley Orgánica del Trabajo y sus respectivos Reglamentos, de forma que no es posible aplicar un procedimiento de retiro o desincorporación de funcionarios y obreros al servicio de la extinta Gobernación del Distrito Federal, no contemplado en el ordenamiento jurídico, antes o después de la transición, sin que ello signifique una evidente conculcación de los derechos constitucionales, como los contenidos en los artículos 49, 93, 137, 138, 139 y 144 de la Constitución, en especial, el debido proceso administrativo, la defensa y la estabilidad, y así se decide.
Acogiendo entonces la interpretación dada por la Sala Constitucional, estima este Órgano Jurisdiccional que la situación jurídica de la querellante se favorece por la interpretación dada en la tantas veces referida sentencia de fecha 11 de abril de 2002, cuyos efectos erga omnes, por mandato de la propia Sala comenzarán a regir una vez efectuada su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.588 del 15 de mayo de 2002, fecha desde la cual deberá computarse el lapso de caducidad de seis (6) meses, que preveía la norma aplicable para este tipo acciones, cual es el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa.
No obstante, en el c.aso de autos, debe analizarse detalladamente el cómputo del plazo de caducidad de seis (6) meses para el ejercicio de la querella funcionarial. Para ello, se observa que, el inicio del cómputo del plazo debe contarse a partir de día 29 de diciembre de 2000, fecha en la cual se le notificó a la querellante su retiro del cargo y el ejercicio de su acción, que si bien no se efectuó a través de una querella ejercida en forma individual, se materializó a través una intervención adhesiva y voluntaria efectuada en fecha 15 de enero de 2001, ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (folio 19) en la querella interpuesta conjuntamente con acción de amparo constitucional originalmente interpuesta por un grupo de funcionarios afectados por el proceso de reorganización administrativa surgida durante la transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, la cual fue declarada con lugar por ese mismo Juzgado Superior mediante sentencia de fecha 14 de agosto de 2001 y posteriormente revocada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a través del fallo N° 2002/2058 publicado el 31 de julio de 2002 (fundada en que existía una inepta acumulación que se apartó del criterio fijado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en su decisión de fecha 28 de noviembre de 2001, caso: Aeroexpresos Ejecutivos).
Sin embargo tal declaratoria de inadmisibilidad no afectó el derecho de acceso a la jurisdicción que asistía (y asiste) a la querellante, puesto que la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en resguardo de los derechos de quienes actuaron como querellantes principales o terceros intervinientes en la causa, y que adicionalmente reunieran los extremos sustantivos analizados por la sentencia de la Sala Constitucional de fecha 11 de abril de 2002 (número 5 del dispositivo del fallo de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo), podrían ejercer nuevamente y de forma autónoma la querella funcionarial deduciendo para ello el plazo transcurrido hasta la fecha de publicación de ese fallo -lo cual observó la querellante al interponer nuevamente su querella funcionarial ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital el día 15 de octubre de 2002- y obliga a este Órgano a estimar como tempestivo el ejercicio de la acción jurisdiccional, y así se decide.
Desechado el punto anterior, debe resolverse lo relativo a la presunta incompetencia del funcionario que suscribió el acto administrativo recurrido, esto es el ciudadano William Medina Pazoz en su carácter de Director de Personal (E), el cual -a decir de la parte querellante-, no estaba facultado para decidir el egreso de la querellante, pues dicha potestad solo le está atribuida al Alcalde Metropolitano, esta Corte observa:
Ciertamente, como lo aduce la parte querellante, al Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas le corresponde todo lo concerniente a la administración de personal, tal como lo dispone el numeral 5 del artículo 74 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal -aplicable por remisión del artículo 28 de Ley Especial Sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas-, cuando demarca las funciones del Alcalde como Jefe del Ejecutivo Municipal, y en razón de ello establece que le corresponde “(…) Ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los procedimientos establecidos (…)”.
En tal sentido, evidencia esta Corte, que el acto administrativo mediante el cual le informan a la querellante que “(…) su relación laboral con la mencionada entidad termina el 31 de diciembre de 2000 (...)”, (ver folio 8 del presente expediente), fue suscrito por el ciudadano William Medina Pazoz, en su carácter de Director de Personal (E), acto éste que aún y cuando indica en su parte final que el referido ciudadano actuó por delegación del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, según Resolución N° 081 de fecha 11 de diciembre de 2000, no consta en autos la referida Resolución –en tanto manifestación formal de la transferencia de la competencia-, a fin de demostrar que el ciudadano en cuestión estaba facultado para actuar en nombre del máximo jerarca municipal.
Así pues, en Derecho Administrativo la competencia -como noción vinculada al órgano- constituye la capacidad legal de actuación de la Administración, la cual no puede presumirse sino que debe constar expresamente, por imperativo legal, más aún cuando se trata de actos suscritos por funcionarios que actúan presuntamente por delegación del verdadero titular de una determinada competencia, siendo que el órgano o ente público debe traer a los autos pruebas que lleven a constatar la juricidad de esa transferencia de competencias, pues de lo contrario debe reputarse como inexistente (ex artículo 18 numeral 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).
En torno a la figura de la delegación de competencias la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a la luz de las disposiciones contenidas en la derogada Ley Orgánica de la Administración Central -aplicable rationae temporis al presente caso y de forma analógica ante la ausencia de regulación de esta figura para las administraciones municipales- ha sostenido que “es una técnica organizativa mediante la cual un órgano con un ámbito competencial determinado, desvía algunas de sus atribuciones, ya sea a un órgano de inferior jerarquía o bien al funcionario que ostente la titularidad de dicho órgano; en este segundo supuesto, como es de suponer, la cesación en el cargo aparejaría el fin de la autorización. Esta técnica responde principalmente a criterios de eficiencia y especialización en la gestión de las potestades públicas, lo que la ha hecho de frecuente utilización por la administración pública venezolana” (Cfr. SC/TSJ N° 112/2001 del 6 de febrero, caso: Aeropostal Alas de Venezuela, C.A.).
Dado que la delegación comporta, como ya se dijo, una desviación de las competencias legalmente atribuidas a un órgano o funcionario público se requiere la manifestación formal de la transferencia a través de un acto administrativo motivado que permita fijar su alcance material y temporal, y ello se constituye en carga probatoria de la Administración dentro del proceso contencioso-administrativo, pues a falta de éste, se tiene que el funcionario público actuó sin competencia y ello vicia al acto impugnado de nulidad absoluta, en los precisos términos del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Así las cosas, en el caso de autos, constata esta Corte que no se aportaron pruebas a los autos que permitan constatar la existencia de algún acto formal de delegación y la legalidad del presunto acto delegatario efectuado por el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas al Director de Personal de dicho ente distrital, razón por la cual se debe concluir que el funcionario que suscribió el acto de terminación de la relación de empleo público bajo análisis, actuó fuera de su competencia. En consecuencia, debe declararse la nulidad absoluta del acto impugnado a tenor de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por incompetencia manifiesta del funcionario que suscribió el acto recurrido a través de la presente querella funcionarial. Así se declara
En razón de las anteriores consideraciones, se declara la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el Oficio N° S/N de fecha 29 de diciembre de 2000, mediante el cual se dio por terminada la relación de empleo público de la ciudadana Carmen Elena Rodríguez con la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas. En consecuencia, se ordena la reincorporación de la querellante al cargo de Secretaria Ejecutiva I o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos y el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro hasta su total y efectiva reincorporación, para cuya determinación se realizará una experticia complementaria del fallo con fundamento en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
Asimismo, dada la declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo recurrido por incompetencia absoluta del funcionario del cual emanó, esta Corte estima inoficioso pronunciarse con respecto a los demás vicios del acto administrativo denunciados por la querellante, y así se decide.
Ahora bien, con respecto a la solicitud formulada por el apoderado judicial de la querellante en su escrito libelar de que le sean canceladas a su representada las remuneraciones legales y contractuales dejadas de percibir, -entiende esta Corte aquellos que impliquen prestación efectiva del servicio-, esta Corte estima útil transcribir la norma que exige la precisión de las pretensiones pecuniarias en el escrito contentivo de la querella funcionarial, cual es el artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, cuyo tenor expresa:
“Artículo 95. Las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de la presente Ley se iniciarán a través del recurso contencioso administrativo funcionarial, el cual consiste en una querella escrita en la que el interesado o interesada deberá indicar en forma breve, inteligible y precisa:
..omissis…
3. Las pretensiones pecuniarias, si fuere el caso, las cuales deberán especificarse con la mayor claridad y alcance”.
Tal norma establece como carga del querellante la precisión y detalle de las pretensiones pecuniarias reclamadas en sede judicial, ello con la finalidad de evitar un pronunciamiento indeterminado sobre las cantidades que, en caso de una sentencia favorable, son adeudadas al funcionario público. Tal deber del juez de determinar los efectos de su sentencia y el alcance de la indemnización que corresponde al funcionario afectado por la actuación ilegal -e incluso inconstitucional- de la Administración Pública, constituye uno de los requisitos de la sentencia, exigido por el ordinal 6° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil.
Partiendo de la anterior premisa, para que el Juez en su sentencia definitiva pueda fijar cuáles son los montos adeudados y su fuente -legal o contractual- el reclamante deberá, por imperativo legal, describir en el escrito de la querella todos aquellos beneficios legales y contractuales derivados de su relación de empleo público, así como el monto percibido por cada uno de ellos para brindar al Juez elementos que permitan restituir con la mayor certeza posible la situación que se denuncia como lesionada.
En consecuencia, esta Corte desestima el pedimento efectuado puesto que no hay un señalamiento expreso que permita al Juez fijar con certeza en su fallo cuáles son cada uno de los conceptos reclamados, siendo tal petición genérica e indeterminada. Así se decide.
Finalmente, con respecto al plazo que deberá tomar en cuenta para efectuar la experticia complementaria del fallo ordenada a los efectos de calcular las sumas adeudadas a la ciudadana Carmen Elena Rodríguez, por concepto de pago de sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta su efectiva y total reincorporación, deberá atenderse a lo establecido en sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo del año 2000, caso: Rafael Daniel Martínez Vásquez vs. Ministerio de Educación, el cual acoge este Órgano Jurisdiccional, que precisa cuales circunstancias deberán ser excluidas de dicha experticia, en los siguientes términos:
“(…) se ordena una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 y 259 del Código de Procedimiento Civil tomando en cuenta que para liquidar la suma adeudada se excluirá de su base:
a) La demora procesal por hechos fortuitos o causa de fuerza mayor, por ejemplo: muerte de único apoderado en el juicio, mientras la parte afectada nombre su sustituto (artículo 165 Código de Procedimiento Civil);
b) La demora por el fallecimiento del juez, hasta su reemplazo, y los casos de suspensión o destitución de un juez hasta su reemplazo;
c) Por fallecimiento de alguna de las partes, hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos, o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo;
d) Por huelgas o paros de los trabajadores tribunalicios, de jueces;
e) Por desastres o catástrofes naturales que hayan impedido la continuidad de la prestación de servicio”.
Con fundamento en ello, debe advertir este Órgano Jurisdiccional con respecto a la experticia complementaria del fallo antes mencionada, que a los fines de calcular el monto indemnizatorio que corresponde a la querellante –ex artículo 249 del Código de Procedimiento Civil-, deberá descontarse de la base de cálculo el plazo de once (11) meses y cinco (5) días transcurrido desde que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo suspendió sus funciones, hasta la fecha en la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, inició sus actividades jurisdiccionales y conoció -previa distribución automatizada de la causa efectuada por el sistema IURIS 2000- del caso de autos, esto es desde el 9 de octubre de 2003 hasta el 14 de septiembre de 2004, ello en vista de que dicha situación no le es imputable a ninguna de las partes involucradas en el presente litigio. Así se declara.
En razón de las anteriores consideraciones, se declara parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta por el abogado Antonio Salas Díaz, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Carmen Elena Rodríguez, contra el acto administrativo contenido en el Oficio S/N de fecha 29 de diciembre de 2000, mediante la cual se dio por terminado la relación de empleo público de la querellante con la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, y así se declara.
VII
DECISIÓN
Por las razones procedentes, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer de la apelación ejercida por la abogada Martha Magin, en su carácter de apoderada judicial de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contra la decisión dictada en fecha 26 de junio de 2003, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta por el abogado Antonio Salas Díaz, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana CARMÉN ELENA RODRÍGUEZ, contra el aludido Ente Distrital;
2.- CON LUGAR la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas;
3.- ANULA la sentencia dictada en fecha 26 de junio de 2003, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital;
4.- Conociendo del fondo del litigio, declara PARCIALMENTE CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta por el abogado Antonio Salas Díaz, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana CARMÉN ELENA RODRÍGUEZ, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS. En consecuencia, se declara la nulidad absoluta del acto administrativo S/N de fecha 29 de diciembre de 2000, y se ordena la reincorporación de la querellante al cargo de Secretaria Ejecutiva I o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos y el pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que él mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro hasta su total y efectiva reincorporación, el cual será calculado de conformidad con una experticia complementaria del fallo efectuada con arreglo a lo dispuesto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil.
5.- SE NIEGAN los demás beneficios laborales y contractuales solicitados, por constituir peticiones genéricas e indeterminadas, en los términos expuestos en la motiva del presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso administrativo, en Caracas, a los veinte (20) del mes de abril dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Presidenta,
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente
El Vicepresidente,
JESUS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
La Jueza
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Exp. N° AP42-N-2003-002676
MELM/001
Decisión n° 2005-00650
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