JUEZA PONENTE: TRINA OMAIRA ZURITA
EXPEDIENTE Nº: AP42-N-2003-003309
En fecha 19 de agosto de 2003, se dio por recibido en esta Corte Oficio Nº 03-899 del 7 de agosto del mismo año, emanado del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial ejercida por el abogado JOSÉ ANTONIO SALAS DÍAZ., inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 37.231, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadana AURA ADELA GRIMÁN LINÁREZ, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 3.587.664, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Dicha remisión se efectuó, en virtud de haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la abogada MARYANELLA COBUCCI CONTRERAS, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 79.569, actuando con el carácter de apoderada judicial especial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la sentencia dictada el 7 de julio de 2003 por el referido Juzgado, mediante la cual declaró CON LUGAR la querella funcionarial interpuesta.
El 19 de agosto de 2003, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de la misma fecha se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ, fijándose el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 9 de septiembre de 2003, la abogada MARYANELLA COBUCCI CONTRERAS, inscrita en el Inpreabogado Nº 79.569, actuando con el carácter de apoderada judicial especial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, consignó escrito de fundamentación a la apelación.
El 10 de septiembre de 2003, comenzó la relación de la causa.
En fecha 24 de septiembre de 2003, el abogado JOSÉ ANTONIO SALAS DÍAZ., actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana AURA ADELA GRIMÁN LINÁREZ, consignó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 8 de octubre de 20003, se fijó el décimo (10°) día de despacho para que tuviera lugar el acto de informes, conforme a lo previsto en el artículo 166 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
El día 23 de septiembre de 2004, se recibió por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito de solicitud de abocamiento formulada por la parte querellante.
Por auto de fecha 1° de diciembre de 2004, la Corte proveyó la solicitud de abocamiento efectuada por el querellante, ordenando su continuación previa notificación de la parte demandada conforme a lo establecido en los artículos 14 y de 233 del Código de Procedimiento Civil y fijó el término de diez (10) días continuos para su reanudación.
El fecha 9 de diciembre de 2004, se recibió por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito mediante el cual la parte querellante se dio por notificada del auto de abocamiento.
En fecha 14 de diciembre 2004, el Alguacil de esta Corte dejó constancia en autos, que notificó a la demandada el día 10 del mismo mes y año.
En fecha 18 de enero de 2005, oportunidad fijada para que tuviese lugar el Acto de Informes, se dejó constancia que la parte apelante consignó sus conclusiones escritas en esa misma fecha, las cuales fueron agregadas a los autos.
En fecha 8 de marzo de 2005 se dijo “vistos” y en ese mismo mes y año, se pasó el expediente a la ponente TRINA OMAIRA ZURITA.
Reconstituida la Corte por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ ORTIZ, la misma quedó constituida de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza Presidenta; OSCAR PIÑATE ESPIDEL, Juez Vice-Presidente y RAFAEL ORTIZ ORTIZ, Juez.
Realizado el estudio del expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA
En fecha 25 de septiembre de 2002, el abogado JOSÉ ANTONIO SALA DÍAZ, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 15.490, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana AURA ADELA GRIMÁN DÍAZ, interpuso querella funcionarial, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, para lo cual argumentó lo siguiente:
Señaló que su representada “prestó sus servicios a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas en la Contraloría Distrital con el Cargo de Auditor Jefe, desde el 16 de febrero de 1.987 hasta el 31 de diciembre de 2000, fecha esta (sic) que fue retirada del cargo de manera arbitraria….directa e inmediata, mediante acto administrativo de fecha 21 de diciembre de 2000, signado con el número 1546…”
Que “Agotada en su oportunidad legal la vía administrativa a través de la Junta de Advenimiento, mi mandante interpuso Recurso de Nulidad contra el citado Acto Administrativo mediante escrito de adhesión voluntaria, siendo declarado con lugar en fecha 14 de agosto de 2001, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital; y posteriormente revocado en fecha 31 de julio de 2002, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Argumentó que “La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (sic) en la referida sentencia…aún cuando declaró con lugar la apelación interpuesta, también declaró que mi mandante…tendrá derecho a presentar individualmente la querella pertinente contra el acto administrativo signado con el número 1546 de fecha 21 de diciembre de 2000, dictado por funcionarios adscritos a la Alcaldía Metropolitana de Caracas” (…) En ese mismo orden de ideas El (sic) Tribunal Supremo de Justicia declaró mediante sentencia de fecha 11 de abril de abril de 2.002, la nulidad parcial del artículo 8, exclusivamente en su numeral 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas y la nulidad de los artículos 11, 13, y 14 del Decreto No. 030, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas, fijando a los efectos del fallo ex tunc, la vía judicial para que los afectados y perjudicados como consecuencia de los despidos, retiros y cualesquier desincorporación del personal adscrito por la norma declarada inconstitucional hagan valer sus derechos e intereses”.
Adujo en cuanto a los vicios del acto administrativo denunció: (1) La errónea interpretación del artículo 9 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas y violación al debido proceso, alegando que el Alcalde Metropolitano de Caracas, a través del Director de Personal interpretó de manera errónea dicha norma, lo cual fue el fundamento para separar a su representada del cargo. (2) La incompetencia del funcionario que suscribió el acto, fundamentando que “El Acto Administrativo que dio por terminada la relación laboral de mi representada fue suscrito por el ciudadano WILLIAM MEDINA PAZOS, Director de Personal Encargado de la Alcaldía Metropolitana de Caracas actuando por delegación del ciudadano Alcalde Metropolitano mediante Resolución No. 081 publicada en Gaceta Oficial No. 37.098 de fecha 13 de diciembre de 2000…la referida resolución solo hace mención a la firma de los documentos para la tramitación de movimientos de personal previamente autorizados, entendiéndose como Trámite las diligencias que hay que realizar para la resolución de un asunto…No pudiendo entender como una atribución para decidir el egreso de los funcionarios que se encontraban prestando servicios al organismo Distrital en esa oportunidad…”. (3) La falta de motivación “…el acto administrativo carece de motivación respecto a las circunstancias de hecho que llevaron a la Alcaldía del Distrito Metropolitano a través de la Dirección de Personal a tomar la decisión de retiro de mi representada…de conformidad con lo establecido en los artículos 9 y 18 numeral 5° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos al no indicar las causas que motivaron el egreso…”.
La abogado MARYANELLA COBUCCI CONTRERAS, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 79.569, actuando en su carácter de apoderada judicial especial de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, en su escrito de contestación a la querella señaló que “En fecha 16 de febrero de 1987, la ciudadana AURA ADELA GRIMAN LINARES, ingresó en la extinta Gobernación del Distrito Federal, …siendo su último cargo el de Auditor Jefe, adscrita a la Prefectura del Municipio Libertador.”
Que la sentencia “…emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, Caso Lidia Cropper y otro, fija sus efectos ex tunc, es decir, hacia el pasado y, en consecuencia abre la vía para aquellos que afectados por la norma declarada inconstitucional y que se le destituyó a través de los procedimientos previstos en los artículos 11,13 y 14 del Decreto N. 030 publicado en Gaceta Oficial N.37.073, del 8 de noviembre de 2000, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas, hagan valer sus derechos e intereses”.
Que “…así las cosas, es necesario destacar que la única oportunidad para que se acompañen los documentos probatorios que permitan determinar si la desincorporación, retiro, despido etc., se produjo a través de los procedimientos previsto en los artículo (sic) 11,13 y 14 del Decreto N. 030 es la interposición de de la querella, por cuanto no se trata de documentos indispensables para verificar si la acción es inadmisible, a tenor de lo previsto en el artículo 340 del Código de Procedimiento Civil, por remisión expresa del artículo 111 del Estatuto de la Función Pública y 84,5 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”.
Alegó “…que el dispositivo de la Sentencia no hace mas que aplicar al caso concreto de aquellos ciudadanos que de manera conjunta, en franca violación a las normas que regulan la acumulación de acciones, les fue inadmitida las querellas interpuestas en fecha 28 de diciembre de 2002, el criterio vinculante de la referida sentencia de la Sala Constitucional, por tanto, también le son aplicables los requisitos particulares de admisibilidad que hemos desarrollado en este capitulo….Tal circunstancia es un problema de derecho intemporal, que plantea la aplicabilidad de la sucesión de normas en el tiempo; las leyes son derogadas por otras leyes de igual rango, resultando vigente la demás reciente data…Así la caducidad, como característica fundamental, que la distingue de la prescripción, no está sometida a suspensiones ni interrupciones, es un plazo que rige fatalmente”.
Adujo que “…Tal circunstancia implica la cesación del derecho a entablar o proseguir una acción o un derecho, en virtud de no haberlo ejercido dentro de los términos para hacerlo…”
Igualmente alegó que “…han transcurrido desde la notificación del acto administrativo mas de los tres (3) meses que establece como lapso el artículo 94 de la Ley del Estatuto para la Función Pública para que opere la caducidad…En atención a dos circunstancias fácticas, acontecidas concurrentemente, es por lo que solicitamos su pronunciamiento previo, se declare la inadmisibilidad de la acción por estar evidentemente caduca.. ”.
Negó que su representada le haya violado a la parte querellante, el derecho a la defensa y al debido proceso “…o de algún otro derecho constitucional, en virtud de que la administración cumplió con el deber de notificar el retiro para poner a la querellante a derecho…”.
Que “…el acto está suficientemente motivado. Visto que en la Sentencia de la Sala Política Administrativa, de fecha 3 de octubre de 1990…se considera que se conocen los motivos y apreciaciones del acto en el momento que se aducen razones para debatir o destruir la apreciación de la Administración dentro del procedimiento administrativo formativo del acto, tal como ocurre en este caso quedando demostrado a través de todos los alegatos expuesto en el libelo y que por lo tanto, se entiende que se conoce perfectamente el motivo”.
Por último negó, rechazó y contradijo en todos sus términos las razones de hecho y de derecho alagados por la querellante.
II
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 7 de julio de 2003, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró CON LUGAR la querella interpuesta por el ciudadano AURA ADELA GRIMAN LINARES, y en consecuencia ordenó la reincorporación del querellante al cargo que venía desempeñando en el organismo querellado o a otro de similar jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta su efectiva reincorporación. En tal sentido, dicho Juzgado señaló en su fallo lo siguiente:
“Como punto previo pasa este Tribunal a pronunciarse en relación a la caducidad alegada por la parte querellada y al respecto observa: Alega la apoderada judicial de la parte querellada, que la acción es interpuesta extemporáneamente, al haber operado el lapso de caducidad indicado en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y la Ley del Estatuto de la Función Pública, y que la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, abre la vía, solo para que aquellos afectados por la norma declarada inconstitucional, ejerzan la acción jurisdiccional. En este orden de ideas, la citada decisión declara la nulidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de la Ciudad de Caracas, en cuanto se refiere a los pasivos laborales, y los artículos 11,13 y 14 del Decreto No. 030 del 08 de noviembre de 2000, referidos a la extinción de la relación de trabajo con los trabajadores afectados por la reorganización, y el pago de los pasivos laborales. En principio, como lo establece la parte accionada, el acto de retiro impugnado, no está soportado en ninguna de las normas declaradas nulas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia; sin embargo, los supuestos de retiro soportados en el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, se basan en la interpretación de que opera la extinción de la relación de trabajo, al término del período de transición, situación ésta que coloca al accionante en los motivos de la decisión de fecha 11 de abril de 2002,anteriormente citada, cuyos efectos erga omnes comenzaron a regir una vez publicada la referida sentencia en
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela; esto es, a partir del día 15 de mayo de 2002, fecha desde la cual debe comenzar a computarse el lapso de caducidad de seis (06) meses, que preveía la norma para el ejercicio de este tipo de recurso De la misma forma, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en su sentencia del 31 de julio de 2002, establece un computo para la caducidad, de aquellas personas que intervinieron en el caso sentenciado. Del mismo modo, no puede entender este Tribunal, sin vulnerar el derecho a la defensa, que el lapso de caducidad que comience a computarse con una determinada Ley, se vea afectado por la reforma de ésta, en desmedro de los intereses y derechos de los accionantes. Igualmente, al establecer la sentencia de fecha 31 de julio de 2002, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que el lapso se computará de conformidad con las previsiones del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, señalar cualquier otro lapso para el cómputo de la caducidad, implicaría una seria lesión al estado de derecho, dada la confianza que las decisiones judiciales deben otorgar a los administrados. Por todo lo antes expuesto tenemos que en caso de autos, la acción fue ejercida el 25 de septiembre de 2002, lo que significa que solamente había transcurrido un (01) mes y veinticinco (25) días de los seis (06) meses contemplado en el artículo en el artículo (sic) 82 de la Ley de Carrera Administrativa, en consecuencia no había operado el lapso de caducidad, razón por la cual se desecha lo alegado por la Apoderada Judicial Especial de la Alcaldía del Distrito Metropolitana de Caracas”. Alega la parte accionante que hubo una errónea interpretación en el artículo 9 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de caracas, violándose el derecho a la defensa, debido proceso y estabilidad. Observa el Tribunal que la base legal del acto impugnado es el numeral 1 del artículo 9 de la Ley…señalando que el personal continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición. Si bien es cierto que la Gobernación del Distrito Federal se extinguió, y se crea una nueva persona jurídica territorial, como lo es la Alcaldía del Distrito Metropolitana de Caracas, y que este hecho dio origen a un régimen especialísimo de transición, no es menos cierto que la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas señala en un su artículo 9 numeral 1, que “…El personal de servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos, continuarán en el desempeño de sus cargos, mientras dura el período de transición de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las Leyes. Conforme lo indica la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 11 de abril de 2002, no puede entenderse esa norma como la negación y extinción de los derechos funcionariales de los empleados públicos que prestaron servicios a la Gobernación…ni doblegar ni reformar (sic) el derecho a la estabilidad; menos aún, cuando el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de la Ciudad de Caracas, declara la transferencias de las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Metropolitana, así como la reorganización y reestructuración de los mismos;…Tampoco se observa que motivado a ese proceso de reorganización o reestructuración, se haya tomado la medida de reducción de personal, pues el acto impugnado, simplemente se basa en el numeral 1 del artículo 9 de la citada Ley...que conforme consta en el propio acto, se interpretó que los empleados continuarán en el desempeño de sus cargos mientras dure el período de transición que por mandato expreso de la misma disposición legal, la relación laboral terminaba el 31 de diciembre de 2000…En lo atinente al proceso realizado por la Alcaldía…señala la representación judicial de ésta, que se limitó a aplicar la Ley…No puede entenderse el derecho al debido proceso, como limitado a la actividad sancionatoria, o a la formación de los actos denominados por un sector de la doctrina como “cuasi jurisdiccionales”, sino que debe entenderse, en el caso que nos ocupa, y en consonancia con el principio de legalidad, como la sujeción de la actividad de la administración a las previsiones constitucionales y legales; y en este sentido, la reorganización y reestructuración debe efectuarse conforme a los procedimientos previstos en las normas legales, lo cual, no consta en autos, ni que se ha seguido un procedimiento a tales fines…Se evidencia de todo lo antes expuesto en autos, se lesionó el derecho a la estabilidad, la defensa y el debido proceso de la parte recurrente, al interpretar erradamente la Ley de Transición…Por todo lo antes expuesto, este Juzgado….declara CON LUGAR, el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto…”
III
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
Mediante escrito de fecha 9 de septiembre de 2003, la abogada MARYANELLA COBUCCI, actuando con el carácter de apoderada judicial especial de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, fundamentó su apelación en los siguientes términos:
Que la sentencia es incongruente por no contener decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y las defensas opuestas, “En el caso de marras a los (sic) largo de todos los fundamentos que conforman la parte motiva del fallo se aprecia de manera evidente la falta de análisis y valoración de elementos importantes alegados en el escrito de contestación…”.
Que el Juzgado a quo incurrió en falso supuesto, pues “Se configura un error de derecho, cuando se aplica una norma indebidamente…en ningún caso el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas declara a este último como sucesor a titulo universal de la Gobernación del Distrito Federal, por cuanto se tratan de entes político territoriales de naturaleza y niveles distintos…La Ley especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, refiere claramente que se trata de una integración en el ámbito municipal, entre el Distrito Capital y los Municipios del Estado Miranda que la Ley señala en su artículo…cuyo objeto es de fusionar varios municipios (sic) y entes territoriales (Distrito Capital) para un nuevo desarrollo de gobierno municipal”.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 24 de septiembre de 2003, el abogado JOSÉ ANTONIO SALAS DÍAZ, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana AURA ADELA GRIMAN LINARES contestó la apelación de la siguiente manera:
Negó, rechazó y contradijo en toda y cada una de sus partes los argumentos, fundamentos y alegatos de hecho y de derecho esgrimido por la querellada en su escrito de fundamentación de la apelación, toda vez que “…el sistema de pretensiones y sentencias está basado en el principio de la congruencia, según el cual el Juez debe decidir de acuerdo a lo alegado y probado en autos por la parte…Vemos pues como la congruencia va dirigida a los pedimentos solicitados por el querellante, no como erradamente pretende hacer la querellada, que la congruencia va dirigida a la falta de análisis y valorización de elementos alegados en el escrito de contestación, que en el caso del fallo apelado, la incongruencia alegada resulta totalmente infundada, por cuanto la sentenciadora hizo un análisis exhaustivo de todos los argumentos...”.
Que se declare sin lugar la apelación interpuesta por la querellada contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
V
DEL ESCRITO DE INFORMES
En fecha 18 de enero de 2005, la abogada MARYANELLA COBUCCI, antes identificada, actuando en su carácter de apoderada judicial especial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó escrito de Informes mediante el cual expuso lo siguiente:
Que el fallo apelado es incongruente por cuanto “…el Juez está obligado a estudiar todos los argumentos alegados y probados en autos a los fines de poder realizar un análisis exhaustivo y preciso del juicio, no entendemos porque no se analizaron ni se valoraron los documentos consignados por esta representación municipal destacando además que dichos argumentos y documentos no fueron ni opuestos ni desconocidos por el demandante a lo largo del juicio, ya que de acuerdo al extracto de la sentencia impugnada, se puede además evidenciar que el Tribunal sólo se fundamentó para emitir su pronunciamiento en la insuficiencia o carencia de valor legal de las copias del expediente administrativo, obviando de tal manera todos los demás elementos debatidos en el juicio”.
Que el a quo, incurrió en falso supuesto, toda vez que aplicó una norma
“…indebidamente o, aún aplicándose correctamente, sus efectos son contrarios a los que le ha querido atribuir el juez; de acuerdo a ello, del análisis del fallo recurrido encontramos que la sentenciadora al “ordenar la reincorporación de la querellante en la Alcaldía Metropolitana de Caracas, tenemos (sic) que el artículo 4 del (sic) la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, declara la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Metropolitana, así como a su reorganización y restructuración; igualmente el artículo 2 de la Ley Especial sobre el Régimen Metropolitano de Caracas, destaca que la Alcaldía Metropolitana de Caracas sustituye al Distrito Federal, por lo que en el caso concreto corresponde reincorporar a la ciudadana ADELA GRIMAN LINARES en su cargo o a otro de igual o similar jerarquía en la Alcaldía Metropolitana de Caracas…” arguyendo además que en “… ese sentido en ningún caso el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano declara a este último como sucesor a titulo universal de la Gobernación del Distrito Federal, por cuanto se trata de entes políticos territoriales de naturaleza y niveles distintos…”.
Por último solicitó a esta Corte que declare con lugar la apelación interpuesta contra la sentencia dictada por el a quo.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Siendo la oportunidad para decidir, corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la apoderada judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas contra la sentencia de fecha 7 de julio de 2003, dictada por el Juzgado Superior Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual se declaró con lugar el Recurso el Recurso Contencioso funcionarial incoado por la ciudadana ADELA GRIMAN LINARES y al respecto se observa:
Examinados los argumentos expuestos por la representante judicial en el escrito de fundamentación de la apelación interpuesta, esta Corte puede apreciar, que las denuncias formuladas ante esta Alzada, se circunscriben a la incongruencia negativa incurrida por el a quo; y por el falso supuesto en que se fundó la decisión impugnada, por considerar que la Alcaldía Metropolitana de Caracas sustituyó a la Gobernación del Distrito Federal, lo que conllevó el acordar la reincorporación de la actora a un ente distinto territorialmente a aquél en que se desempeñó como funcionaria. Tales denuncias fueron igualmente expuestas por la parte apelante en su escrito de informe.
Con relación al vicio de incongruencia negativa denunciado por la parte apelante por infracción del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, en virtud de que el fallo apelado no resolvió “… sobre todo lo alegado, no solo en que se sustenta la pretensión, sino además, las defensas y excepciones interpuesta por el demandado en su contestación”, esta Corte observa que al respecto, el ordinal 5° del artículo 243 relativo a que toda sentencia debe contener “decisión expresa, positiva y precisa”, la doctrina ha definido que: EXPRESA, significa que la sentencia no debe contener implícitos ni sobreentendidos; POSITIVA, que sea cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y PRECISA, sin lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, oscuridades ni ambigüedades.
La omisión del aludido requisito constituye el denominado vicio de incongruencia de la sentencia, que precisa la existencia de dos reglas básicas para el sentenciador, a saber: 1) decidir sólo sobre lo alegado y 2) decidir sobre todo lo alegado. Este requisito deviene de la aplicación del principio dispositivo contemplado en el artículo 12 del eiusdem, conforme al cual el juez debe decidir ateniéndose a lo alegado y probado en autos Así, si el juez en su fallo resuelve sobre un asunto que no forma parte del debate judicial, se incurre en incongruencia positiva; y si por el contrario, deja de resolver algún asunto que conforma el problema judicial debatido, se incurre en incongruencia negativa.
La doctrina procesal y jurisprudencia patria han dejado asentado que, esta regla del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, contentiva del principio de la congruencia, contiene implícito el principio de exhaustividad, que se refiere al deber que tienen los jueces de resolver todas y cada una de las alegaciones que constan en las actas del expediente, siempre y cuando, estén ligadas al problema judicial discutido, o a la materia propia de la controversia.
La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia N° 01996 de fecha 25 de septiembre de 2001, caso Contraloría General de la República vs. Inversiones Branfema, S.A., se pronunció en este sentido, estableciendo que:
“cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de incongruencia, el cual se manifiesta cuando el juez con su decisión, modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Precisamente ante el segundo supuesto citado, se estará en presencia de una incongruencia negativa, visto que el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial"
En este mismo sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1177 de fecha 1 de octubre de 2002 señaló:
“ A tenor de lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, toda sentencia debe contener una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia; consiguientemente y para cumplir con el anterior requisito de forma, toda declaración judicial debe ser dictada de manera tal que resulte de fácil comprensión de manera cierta y efectiva la controversia ventilada, en el entendido que se baste a sí misma, o dicho en otros términos, que resulte exhaustiva respecto a todos los pedimentos hechos valer por las partes en el proceso, logrando así la solución efectiva del asunto objeto de contención.
(…) respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el Juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad, incurriendo en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio (…)”.
Así las cosas, esta Corte constata, que en el fallo apelado el a quo expresamente desestimó la caducidad de la pretensión alegada por la querellada; consideró infundado el alegato de la recurrida referido a que la querellante no alegó, ni aportó con ocasión de la interposición de la presente querella elemento alguno que probara los requisitos sustanciales para su interposición; se pronunció sobre la motivación del acto impugnado e igualmente se pronunció sobre la errada interpretación del numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas considerando que dicho ente incurrió en un falso supuesto de derecho al pretender derivar de una norma legal una consecuencia contradictoria y que no se correspondía con su propio contenido normativo, desconociendo el derecho a la defensa y al debido proceso del querellante.
De acuerdo con lo antes expresado, puede afirmarse que el a quo se pronunció sobre todo lo alegado y pedido en curso del proceso, razón por la cual considera esta Corte que la sentencia impugnada no adolece del vicio de incongruencia negativa, derivado del incumplimiento del requisito contemplado en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.
Resta por examinar lo alegado por la parte recurrente en cuanto al vicio de falso supuesto que, según indica, afecta la validez de la sentencia apelada, cuando declaró, al momento de restablecer la situación jurídica subjetiva lesionada, que la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas sustituyó a la antigua Gobernación del Distrito Federal y que, por ello, procedía la reincorporación al cargo que desempeñaba dicha Gobernación o a uno de similar jerarquía en la nueva Alcaldía, aun cuando, según lo establecido en la Sala Constitucional en su sentencia interpretativa del 13 de diciembre de 2000, la primera constituye el órgano ejecutivo de un ente del Poder Público Municipal, mientras la segunda constituía un órgano ejecutivo del Poder Público Nacional, lo cual hace imposible sostener la tesis de la sustitución el presente caso.
Al respecto, debe esta Corte indicar que es de lege data la solución dada a la situación laboral de los empleados y funcionarios de la antigua Gobernación del Distrito Federal, pues el legislador estableció en forma expresa en los artículos 9 numeral 1 y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, con el propósito de garantizar los derechos laborales protegidos por la Constitución y los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos, que mientras durara el régimen de transición y de reorganización administrativa a que se refieren los artículos 2 y 4 del mismo texto legal, “el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las leyes” (subrayado de la Corte) y, asimismo, que “quedan adscritos a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas los institutos y servicios autónomos, fundaciones y demás formas de administración funcional de la Gobernación del Distrito Federal”.
Como puede apreciarse, la descentralización político-territorial que tuvo lugar por voluntad del constituyente en el área metropolitana de Caracas, según lo establecido en el artículo 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no impidió al legislador (pues a diferencia de lo sostenido por la parte recurrida, es a nivel legislativo y no judicial en donde se declaró la sustitución de órganos públicos en cuanto a las relaciones laborales mantenidas con los funcionarios y empleados al servicio del órgano suprimido) establecer la transferencia de los funcionarios, empleados, órganos y entes que antes dependían o se encontraban adscritos a la Gobernación del Distrito Federal al nuevo Distrito Metropolitano de Caracas, a través de los artículos 9 numeral 1 y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, siendo el caso que, según el fallo de la Sala Constitucional del 11 de abril de 2002, el proceso de reorganización administrativa, si suponía la terminación de la relación laboral de algunos funcionarios o empleados de la antigua Gobernación, no podía desconocer los derechos y garantías de dichas personas, pues estaba sujeto tanto a la Constitución como a lo establecido en las leyes de la República.
En efecto, en la mencionada decisión, la Sala Constitucional señaló:
“Además, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, tal y como fue señalado en la norma impugnada debe ajustarse -en primer término- a la Constitución, en su condición de norma normarum, así como a las demás normas del ordenamiento jurídico, leyes nacionales, los reglamentos y las ordenanzas, y cumpliendo en todo caso el principio de jerarquía normativa o de sujeción estricta al sistema de fuentes, de forma que la norma inferior se supeditará al contenido de la superior, y así sucesivamente, estableciéndose una cadena de validez, tal y como se contemplaba en el artículo impugnado.
En consecuencia, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana referida en el artículo 4 de la Ley de Transición, no es más que una potestad reglada ex lege, estrictamente prefigurada tanto en el Texto Constitucional, como en los demás instrumentos legales que regulan la materia, puesto que la acción administrativa ya viene determinada prima facie, en el plano normativo habilitante, tanto en sus aspectos formales y materiales, de forma tal que sólo le era posible actuar la mencionada potestad organizativa en la única y estricta amplitud de la ley, a través de la mera subsunción de los supuestos pretendidos a los supuestos legales definidos por la norma, teniendo siempre presente la garantía máxima del debido proceso o proceso administrativo.
Cabe aquí señalar que, en nuestro ordenamiento jurídico, uno de los límites a la potestad discrecional de la Administración, se encuentra en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala lo siguiente:
‘Artículo 12: Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia...’.
De tal manera, la Sala Constitucional estima que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no puede considerarse per se inconstitucional, por cuanto la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, conferida en la norma al Alcalde del Distrito Metropolitano, durante la transición, tenía sus cortapisas y límites bien definidos en la Constitución y las leyes nacionales, con sus controles recíprocos y sujeción plena a la legalidad y constitucionalidad.
(...omissis...)
En este caso, observa finalmente esta Sala, se estaría vulnerando el principio de protección a la confianza, en lo que se refiere a la garantía de calculabilidad o predictibilidad de las consecuencias jurídicas esperadas, por cuanto todos los despidos del personal, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen de la ley natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y así se decide”.
En virtud de los motivos indicados, esta Corte observa que la reincorporación de la querellante en nada se puede considerar como una actuación errada por parte del Tribunal de la causa, ya que la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, establece expresamente en su artículo 4, la transferencia de todas las dependencias y entes adscritos a la extinta Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, razón por la cual toda reincorporación de funcionarios adscritos a cualquiera de esas dependencias, unidades o entidades-como en el caso de autos- debe materializarse en la aludida Alcaldía, como acertadamente fue ordenado por el a quo, en consecuencia se desecha el alegato de falso supuesto esgrimido por la parte apelante, y, se declara sin lugar la apelación interpuesta por la representación judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la sentencia dictada el 07 de mayo de 2003, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual se confirma sobre la base de las consideraciones contenidas en la presente decisión.
VII
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada MARYANELLA COBUCCI, en su condición de apoderada judicial especial del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contra la decisión dictada el 7 de julio de 2003, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar el recurso contencioso funcionarial interpuesto por la ciudadana AURA ADELA GRIMAN LINARES, debidamente representada de abogado ambos identificados en el encabezamiento de la presente decisión. En consecuencia, CONFIRMA dicha sentencia, en los términos contenidos en el presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase al Tribunal de origen.
Notifíquese a la Procuraduría de Distrito Metropolitano de Caracas.
Dada, firmada y sellada en la sala de sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los tres (3) días del mes de agosto de dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.
LA JUEZA PRESIDENTA,
TRINA OMAIRA ZURITA
PONENTE
EL JUEZ-VICEPRESIDENTE,
OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
EL JUEZ,
RAFAEL ORTIZ ORTIZ
LA SECRETARIA,
MORELLA REINA HERNÁNDEZ
EXP. N° Ap42-N-2003-003309
TOZ/..h
En la misma fecha, tres (3) de agosto de dos mil cinco (2005), siendo la una y tres minutos de la tarde (01:03 p.m.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000864.
La Secretaria Temporal
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