TSJ Regiones - Decisión

Expediente Nº AP42-N-2004-001698
Juez Ponente: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL

En la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, se recibió en fecha 16 de diciembre de 2004, Oficio Nº 550 del 23 de marzo de 2004, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, mediante el cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional y medida cautelar innominada de suspensión de efectos de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, intentado por el abogado JORGE ENRIQUE RODRÍGUEZ ABAD, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 26.971, actuando con el carácter de apoderado judicial del INSTITUTO UNIVERSITARIO POLITÉCNICO “SANTIAGO MARIÑO”, sociedad mercantil domiciliada en Barcelona e inscrita por ante la Oficina Subalterna de Registro Público del Estado Anzoátegui el 20 de septiembre de 1991, anotada bajo el Nº 49, Protocolo Primero, Tomo 12 de los respectivos libros llevados por ese Registro y, modificada según documento protocolizado el 30 de junio de 1992, anotada bajo el Nº 28, Tomo 22, Protocolo Primero de los respectivos libros llevados por la Oficina de Registro anteriormente identificada, contra la Providencia Administrativa Nº 99 del 14 de noviembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO BARINAS, mediante la cual se ordenó el reenganche y pago de salarios caídos de la ciudadana YRMA LAGOS, titular de la Cédula de Identidad Nº 6.894.587, incoados contra el mencionado Instituto.
Tal remisión se realizó en razón del auto emitido por el referido Juzgado en fecha 17 de marzo de 2004, mediante el cual declinó la competencia en esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

El 1° de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha se designó ponente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL.

En fecha 2 de febrero de 2005, se pasó el expediente al Juez ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Vista la incorporación del Juez RAFAEL ORTÍZ-ORTÍZ, a partir del 18 de marzo de 2005, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada por los Jueces: TRINA OMAIRA ZURITA, Presidenta; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Vicepresidente y RAFAEL ORTÍZ-ORTÍZ, Juez.

Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
CONJUNTAMENTE CON PRETENSIÓN DE AMPARO Y
MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

En fecha 12 de marzo de 2004, el abogado JORGE ENRIQUE RODRÍGUEZ ABAD, actuando con el carácter de apoderado judicial del INSTITUTO UNIVERSITARIO POLITÉCNICO “SANTIAGO MARIÑO”, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional cautelar y medida cautelar innominada de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, contra la Providencia Administrativa Nº 99 del 14 de noviembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO BARINAS, la cual fue notificada el 24 de noviembre de 2004 a la parte actora, tal como se desprende del folio 69 del expediente, mediante la cual se ordenó el reenganche y pago de salarios caídos de la ciudadana YRMA LAGOS.

Señala el apoderado judicial de la parte actora, que la Providencia Administrativa Nº 99 del 14 de noviembre de 2003, es el resultado de un procedimiento que vulneró un conjunto de principios constitucionales, como lo son el derecho a la defensa y al debido proceso.

Establece en cuanto a su denuncia de violación al debido proceso, que las pruebas aportadas no fueron apreciadas en todo su valor, a pesar de no haber sido desvirtuadas oportunamente por el oponente, de conformidad con el artículo 395 del Código de Procedimiento Civil, con lo cual se menoscabó su derecho al debido proceso.

Referente a la denuncia de su derecho a la defensa señala, que la misma se verifica desde el momento en que no se apreciaron las pruebas aportadas oportunamente por la representación legal de la empresa INSTITUTO UNIVERSITARIO POLITÉCNICO “SANTIAGO MARIÑO”.

De igual manera denuncia, que el acto administrativo se encuentra basado en un falso supuesto de hecho, lo cual acarrearía su anulabilidad, ya que presuntamente la Administración falsea los hechos, ya que olvida los derechos subjetivos y el derecho positivo que enmarca su actuación “(…) como la efectiva y concreta actuación quien en las funciones publicas (sic) debe ejecutar el representante de ente administrativo al apegarse a las normas constitucionales y legales que le son inherentes, como se puede apreciar del acto impugnado”.

Por otra parte, denuncia la existencia del vicio de desviación de poder, el cual anula de pleno derecho al acto administrativo, ya que señala el representante judicial de la parte actora que la Administración actúa al margen de los principios constitucionales y legales que deben regir sus actuaciones cuando en esa decisión “(…) no aprecia, ni valora las pruebas promovidas”.

En otro orden de ideas, se denuncia el vicio de inmotivación del acto administrativo impugnado, ya que el mismo, a decir del apoderado judicial de la parte actora, no contiene elementos de hecho ni de derecho específicos inherentes a la situación concreta planteada, sino que presuntamente se limita a indicar como fundamento de la actuación del mismo, el ejercicio de las potestades que la Ley le acuerda.

Por último, asevera que la Providencia Administrativa Nº 99 del 14 de noviembre de 2003, contiene un vicio en su objeto, en base a dos razones: (i) no se especifica a que cargo se debía incorporar a la reclamante; (ii) no se indicó el salario que presumiblemente se le debía pagar y; (iii) no se indicó que lapsos presumiblemente se le adeudaban a la reclamante ni el monto que alcanzaban.

De otra parte, solicita amparo constitucional cautelar ya que denuncia la violación al derecho constitucional a la defensa, por cuanto “(…) al no (prestarles) una eficiente y transparente tutela administrativa la participación en las etapas de formación del procedimiento contradictorio, no se consideraron ni valoraron (sus) defensas, alegatos y pruebas para demostrar le inaplicabilidad e improcedencia de los supuestos alegados por la actora, como tampoco se permitió que la solicitud de calificación de despido fuese incorporada al expediente, para que la misma surtiera valor probatorio en el mismo, con lo que incurrió la administración (sic) en el vicio denunciado de presindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido y de la violación clara y flagrante del derecho a la defensa constitucionalmente consagrado”.

Por tanto, la parte actora solicita el amparo constitucional cautelar, vista la presunta no apreciación de las pruebas aportadas en el procedimiento administrativo, y condenando al INSTITUTO UNIVERSITARIO POLITÉCNICO “SANTIAGO MARIÑO” a reincorporar a una trabajadora que presuntamente abandonó su sitio de trabajo, así como pagarle unos presuntos salarios caídos de los cuales no sería merecedora.

En otro orden de ideas, la parte actora solicita medida cautelar innominada, de conformidad con el artículo 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, y en ese sentido, se suspendan temporalmente los efectos de la Providencia Administrativa Nº 99 del 14 de noviembre de 2003, mientras sea decidido el fondo del asunto.

En cuanto al periculum in mora, señala que si no fuese ordenada la medida cautelar, podría verificarse una incorporación de la reclamante a un cargo que se encuentra ocupado hoy en día y que la trabajadora presuntamente abandonó.

Asimismo, señala que el fumus boni iuris se desprende de los vicios de nulidad del acto administrativo impugnado.

Por tanto, el apoderado judicial del INSTITUTO UNIVERSITARIO POLITÉCNICO “SANTIAGO MARIÑO”, solicita la nulidad de la Providencia Administrativa Nº 99 del 14 de noviembre de 2003, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Barinas, así como intenta pretensión de amparo constitucional cautelar y subsidiariamente, medida cautelar innominada.

II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

El 17 de marzo de 2004, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, dictó auto declinando la competencia del caso en concreto en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Para llegar a tal conclusión, el Juzgador A quo argumentó de la siguiente manera:
“Por cuanto en sentencia de fecha 20 de Noviembre de 2002, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo y demás Tribunales de la República, se estableció que la competencia para conocer de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicte la INSPECTORIA DEL TRABAJO, en primera instancia, es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, en segunda instancia, es la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, este Tribunal Superior DECLINA LA COMPETENCIA del presente RECURSO DE NULIDAD interpuesto por el abogado JORGE ENRIQUE RODRÍGUEZ ABAD, (…), en su condición de Apoderado judicial del INSTITUTO UNIVERSITARIO POLITÉCNICO “SANTIAGO MARIÑO”, en contra de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO BARINAS, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Subrayado y mayúsculas de la sentencia transcrita).

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

DE LA COMPETENCIA

Siendo eso así, esta Corte pasa de seguidas a analizar su competencia en el caso declinado, a saber:

La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia por sentencia del 5 de abril de 2005, caso: Universidad Nacional Abierta, determinó que jurisdicción y a que nivel se es competente para conocer de casos como el de autos, verbigracia:

“Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara”.
En efecto, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa no son sólo aquellos que ostentan esa denominación (la llamada jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’), a saber, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Tribunales Superiores Contencioso Administrativos y Tribunales Contencioso Administrativos especializados. También los demás tribunales de la República, al conocer de impugnaciones contra determinado tipo de actos administrativos por expresos mandatos de las leyes correspondientes, actúan en esas causas como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (‘especial’, si se quiere). Y ello no resulta contrario a lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que obedecerá en todo caso, a que por razones de política judicial (afinidad de la materia, especialidad del órgano judicial, entre otras), se haya optado por la decisión de asignar una competencia específica y de esencia contencioso administrativa, a un tribunal cuya competencia fundamental se inscriba dentro de la jurisdicción ordinaria. Pero en tales casos, los referidos tribunales actuarán como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, independientemente de su denominación, competencia fundamental o ubicación en la distribución de los tribunales de acuerdo con su ámbito material de competencia.
Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
Conforme a la doctrina expuesta -léase sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional-, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide”. (Resaltado, subrayado e incisos de esta Corte).

Como se observa de la sentencia destacada, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República Bolivariana de Venezuela, determinó que en aquellos casos en que se demande en nulidad las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo ubicadas en regiones distintas a la Capital, serán competentes en primera instancia, en razón de los principios de acceso a la justicia, celeridad en la misma y universalidad de control, los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos de la Circunscripción Judicial que corresponda.

Sobre el mismo punto, y en atención al criterio brindado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, tuvo oportunidad de pronunciarse esta Corte con Ponencia Conjunta, en sentencia de fecha 28 de abril de 2005, registrada bajo el Nº 193, caso: Proagro Compañía Anónima, al tenor siguiente:

“De modo que entiende esta Corte que los órganos del contencioso administrativo competentes para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo de todo el país corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, incluso los ubicados en la región capital, tal como lo sostuvo el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa en reciente decisión de 21 de abril de 2005, en el caso Laboratorios Ponce, C.A., en el cual se remitió el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de la Región Capital.
Ahora bien, en casos como el de autos, hubo una declinatoria de competencia a esta Corte por parte del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y en virtud de los criterios antes expuestos le corresponde conocer al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte con sede en Valencia (estado Carabobo) que conoce de los asuntos contencioso-administrativos en los estados Yaracuy, Cojedes, Carabobo y Municipio Silva del Estado Falcón, y así se declara.
De tal modo que lo que aconseja la prudencia judicial es remitir el expediente al mencionado Juzgado para que asuma la competencia y le de el trámite correspondiente a la pretensión nulificatoria, de conformidad con el presente fallo y la sentencia de la Sala Plena antes aludida, y así se declara”. (Resaltado de esta Corte).

Ahora bien, en el presente caso se observa que se está ante un recurso de nulidad incoado conjuntamente con medida cautelar se suspensión de efectos, contra la decisión contenida en la Providencia Administrativa Nº 99 dictada el 14 de noviembre de 2003, por la Inspectoría del Trabajo del Estado Barinas, por lo que en aplicación del criterio sentado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, parcialmente transcrito, esta Corte no acepta la declinatoria de competencia efectuada y, concluye que en el caso de autos resulta competente para conocer en primera instancia del recurso de nulidad interpuesto, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes. Así se decide.

En consecuencia, esta Corte al ya haber quedado regulada la competencia territorial por parte de la Sala Plena de nuestro Máximo Tribunal, debe ORDENAR la remisión del expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, para que conozca del trámite correspondiente al recurso de nulidad, sin que ello configure a criterio de este Órgano Jurisdiccional, “error jurídico inexcusable” (véase al respecto sentencia Nº 01878 del 20 de octubre de 2004 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia). Así se decide.

Por tanto, se ordena la remisión del expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes. Así se declara.

DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

Observa este órgano colegiado que en el caso sub-examine, la sociedad mercantil demandante en nulidad, ha solicitado una medida de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, lo que obliga a esta Corte a plantearse el aspecto sobre el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 5 de abril de 2005.

En este punto importa en primer término precisar el ámbito material del contencioso administrativo, cual es conforme al articulo 259 de la Carta Magna, los actos administrativos de efectos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; la condena al pago de sumas de dinero; la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; los reclamos por la prestación de servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; es precisamente este reestablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante se explicará.

Importando a los fines de dicha decisión, invocar la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, lo que ha motivado al legislador español a afirmar que la adopción de medidas cautelares “(…) no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario (…)” (Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13de julio de 1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal. Dentro de este orden de ideas, esta Corte observa que mucho se ha discutido si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente. El problema no es nuevo, y ofrece soluciones encontradas en el Derecho venezolano. Es tradicional la afirmación según la cual “el juez competente para la cautelar es el mismo juez del juicio principal”, en razón de una supuesta “accesoriedad” de las cautelas con respecto a éste. Sin embargo, tal modo de razonar no resulta compatible con una exigencia fundamental postulada en nuestra Constitución, esto es, la tutela judicial efectiva, contenida en el artículo 26 de nuestra Carta Fundamental (“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”).

Ahora bien, se pregunta esta Corte cual es el impacto de este mandato constitucional sobre el justiciable o más genéricamente sobre los ciudadanos, ese inefable ser sin rostro en los expedientes judiciales, ese “justiciable de a pie”, a quien para nada le interesa las discusiones doctrinarias y hasta las jurisprudenciales sobre quien debe decidir sus asuntos, lo importante es que muchos de ellos llevan años con una demanda de nulidad que ni siquiera ha sido admitida, y desafortunadamente las migraciones procesales frecuentes en nuestros tribunales, han hecho que las causas -en algunos casos - vayan y vengan de un tribunal a otro durante largos periodos, y, lo que resulta peor todavía sin obtener respuesta. Realidad social que nos lleva a afirmar que el modelo de Estado Social de Derecho y de Justicia sólo dejará de ser vacío en la medida en que los operadores de justicia vivifiquen su contenido, y la Constitución dejará de ser un simple papel cuando sus operadores asuman un rol activo y decisivo, aun cuando pueda catalogarse de osadía.

Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira abrir el espacio para la discusión, que permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”.

Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia.

Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio.

Afirmación de esta Corte que encuentra fundamento en lo siguiente: i) la jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada; ii) la admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada; y, iii) el conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar. (Véase explicación detallada del asunto en sentencia de esta Corte recaída en el caso Proagro –supra identificado-).

En suma, esta Corte en su Ponencia Conjunta –caso Proagro- concluyó que: Un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia. Esto se ve claramente cuando se constata que las medidas cautelares no constituyen un pronunciamiento sobre el fondo, ni tiene porqué afectarlo (salvo sus efectos preventivos o instrumentales), y además cumplen cabal y concretamente la exigencia de tutela judicial efectiva que el artículo 26 constitucional ordena enfáticamente.

Tal conclusión, obedece a que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto.

Siendo eso así, surge otro aspecto más complejo de visualizar, la posibilidad de que el juez admita preliminarmente la pretensión aunque luego declare su incompetencia. Si el razonamiento supra mencionado es válido, se observa inmediatamente que el juez incompetente produce actos jurídicos válidos, y la admisión de la pretensión es un acto esencialmente jurisdiccional para lo cual lo único que se requiere es la jurisdicción. Ello explica que un juez incompetente “admita” una pretensión de carácter laboral, o que el juez incompetente de amparo admita tal pretensión e, incluso, resuelva el mérito del asunto con la obligación de someter su decisión al juez efectivamente competente.

Asimismo, no puede inobservarse que el acto de admisión de la pretensión sólo le da entrada (del latín mittere), que de ninguna manera implica un juicio sobre su mérito. Ahora bien, el juicio de “admisión” sólo permite que el asunto planteado pase a la etapa de conocimiento (cognición procesal), y a la fase de decisión. No implica, en modo alguno, un pronunciamiento sobre el mérito de la pretensión misma.

Esto explica que el juicio de admisibilidad se realiza al inicio del proceso y, muy excepcionalmente, en cualquier otra etapa del proceso, mientras que el juicio de procedencia se realiza, por regla general, en la sentencia de mérito, y muy excepcionalmente in limine litis en cuyo caso recibe el nombre de juicio de improponibilidad. (Véase una vez más sentencia Proagro dictada por esta Corte el 28 de abril de 2005).

RESPECTO DE LOS MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN

Uno de los aspectos más difíciles de resolver es la situación que se presenta con respecto de los mecanismos de impugnación, pues, el pronunciamiento sobre la cautela da derecho a los justiciables a impugnarlo, y si el expediente es remitido a un tribunal inferior, se vería en la difícil situación de una apelación u oposición de una cautela dictada por la Corte pero, la tramitación del juicio principal estaría en una instancia inferior.

No hay dudas de que tales mecanismos de impugnación no podrán ser oídas y menos decididas por los tribunales inferiores a esta Corte sino por la Corte misma, en consecuencia, a los efectos procesales pueden disponerse las siguientes reglas conforme lo permite el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil:

a) Decretada o negada una medida cautelar, la remisión del expediente principal al tribunal diferido sólo podrá realizarse una vez que transcurran los lapsos de impugnación los cuales se computarán a partir de la notificación que se haga tanto de la remisión del expediente como del Decreto pronunciado. Si la medida no es impugnada se realizará la remisión del expediente, y si es impugnada se procederá como se indica:

b) Si la medida es objeto de apelación, el Juzgado de sustanciación deberá formar expediente separado y debidamente certificado con inserción de libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, todo lo cual deberá remitirse a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y,

c) Si la medida es innominada o amparo cautelar y es impugnada, el Juzgado de sustanciación deberá abrir cuaderno separado de medida con inserción certificada de las mismas documentales referidas y tramitar la incidencia de oposición, debiendo remitir el expediente al ponente respectivo a los efectos de la decisión correspondiente. Esta decisión, a su vez, podrá ser objeto de apelación para ante la Sala Político Administrativa.

Sobre lo expuesto, resulta pertinente pasar a revisar –provisionalmente- los requisitos de admisibilidad de la pretensión de autos.

REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD
Y DECISIONES CAUTELARES

De conformidad con lo expuesto, esta Corte pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la pretensión principal de nulidad, con el objeto de examinar la solicitud de amparo cautelar y medida cautelar innominada de suspensión de efectos del acto administrativo.

En efecto, establece el párrafo 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela que:

“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada” (Negrillas de la Corte).

En ese sentido, no observa este Órgano Colegiado que el recurso bajo análisis presente alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en la norma in refero, en consecuencia, se ADMITE provisionalmente el mismo cuanto ha lugar en derecho, dejando a salvo el estudio posterior de la caducidad de la acción, de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, como se señalara ut supra. Así se decide.

DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL CAUTELAR

Así las cosas, estima necesario esta Corte realizar algunas consideraciones acerca del amparo cautelar, precisando que en esta materia el juez constitucional no sólo está habilitado para “suspender” los efectos del acto, sino que está habilitado para acordar todas las medidas pertinentes y adecuadas para la cabal garantía de la posición jurídica del solicitante, y ello es así porque la tutela judicial efectiva es un verdadero mandato constitucional configurado como un “derecho” de los justiciables y un “deber” de los órganos jurisdiccionales.

De esta manera, concluye esta Corte que sobre la base de la potestad cautelar (poder-deber) de los Órganos Jurisdiccionales, mucho más para la tuición de bienes jurídico-constitucionales, que el juez del amparo cautelar puede disponer no sólo la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado en nulidad sino todas las medidas que fueren necesarias, adecuadas y pertinentes para la efectiva tutela de derechos y garantías constitucionales.

En este sentido, la Sala Político Administrativa ha asentado la tesis del carácter, naturaleza y esencia “cautelar” del amparo conjunto, concluyendo que debe dársele el mismo tratamiento sustantivo y procedimental de las medidas cautelares, y en consecuencia la revisión de sus respectivos requisitos de admisibilidad y procedencia, de la siguiente forma:

“(…) es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni juris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado, por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un juicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.” (Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 20 de marzo de 2001. (caso: Marvin Enrique Sierra Velasco).

Respetando el núcleo esencial del criterio de la Sala Político-Administrativa, se permite esta Corte realizar algunas precisiones necesarias sobre los requisitos de admisibilidad y procedencia de la tutela cautelar constitucional.

En efecto, toda cautela debe reunir con algunas “condiciones de admisibilidad” revisadas preliminarmente y que se contraen a: i) la existencia de un proceso principal (pendente litis, por instrumentalidad inmediata) y; ii) la ponderación de los intereses generales y los intereses en juego (principio de la proporcionalidad).

Se trata de realizar un juicio de “admisibilidad” de la pretensión cautelar donde el juez debe verificar que la pretensión haya sido admitida, puesto que es una condición necesaria para la validez de la medida que haya “proceso” cosa que se configura cuando la potestad jurisdiccional se pone en contacto con la acción de los particulares, mediante la admisión de la pretensión (salvo que se trata de medidas cautelares extralitem para lo cual se requiere previsión expresa de la Ley).

En segundo lugar, es necesario a los efectos de la “admisibilidad”, que el juez realice una debida ponderación de los intereses en juego, fijando la debida “proporcionalidad” de la medida, lo cual se realiza comparando los efectos que la medida tiene para el solicitante y los efectos que su decreto pueda tener frente a la parte afectada, y además, la ponderación de los intereses generales, pues, la “garantía cautelar del justiciable” no puede afectar sensiblemente los intereses generales de la colectividad.

En cuanto a la existencia de un proceso principal, no hay dudas que en el caso de autos se pretende la nulidad de una providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Barinas, pretensión esta que ha sido debidamente admitida en el cuerpo de esta decisión; por otro lado no se aprecia que se afecte con el amparo cautelar solicitado ningún interés social o general y, en cuanto a los intereses en juego, es decir, las respectivas posiciones de los sujetos involucrados en la pretensión cautelar, con respecto al órgano querellado, el otorgamiento de la cautelar ocasionará que este se vea forzado a cumplir con un acto administrativo cuya validez está siendo cuestionada en juicio, además deberá reincorporar al actor al cargo que desempeñaba y cancelarle los salarios dejados de percibir, cuyo reintegro o recuperación será altamente difícil; con respecto al actor, solicitante de la medida, el no otorgamiento de la misma suspensión ocasionará que el mismo no sea reincorporado al cargo, sin embargo los eventuales daños serán resarcidos mediante el pago de los salarios dejados de percibir. De modo que, en el análisis del principio de proporcionalidad de la cautela, aconseja darle entrada (admitir) a la petición para analizar de seguidas, el cumplimiento de sus requisitos de procedencia.

De tal manera, que esta Corte pasa a conocer de los requisitos de procedencia del amparo cautelar. En efecto, todo amparo cautelar contiene dos requisitos de procedencia, a saber, la existencia de un fumus boni iuris constitucional, y la existencia de un periculum in damni constitucional.

En cuanto a la existencia de un fumus boni iuris constitucional, se aprecia que el amparo constitucional cautelar tiene como característica diferencial, que la posición jurídica del querellante se concrete en un derecho o una garantía constitucional. Es decir, de todo amparo constitucional cautelar surge la necesidad de la apariencia de certeza o de credibilidad de un derecho constitucional invocado por parte del sujeto que solicita el amparo.

Por su parte, en cuanto a la existencia de un periculum in damni constitucional, –entendido este como la probabilidad potencial de riesgo de que el contenido del dispositivo del fallo pueda quedar reducida, o de que una de las partes pueda causar un perjuicio en los derechos o intereses de la otra, debido al retardo de los procesos jurisdiccionales, aunado a otras circunstancias provenientes de las partes con la consecuencia de quedar ineficaz lo decidido jurisdiccionalmente- se observa que la noción de periculum in mora resulta insuficiente pues la misma se contrae a la eficacia de la sentencia que se dicte, es decir, de su ejecutabilidad, en cambio la noción de periculum in damni implica un fundado temor de daño inminente, patente, causal y manifiesto en la esfera jurídica del justiciable.

De tal manera, que pasa esta Corte a realizar un estudio sistemático de la existencia de estos requisitos de procedencia en el caso en concreto.

El primer e indispensable requisito consiste en que se trate de una situación constitucional tutelable, es decir, que se invoquen derechos constitucionales o constitucionalizables. La expresión fumus boni iuris significa, literalmente humo o apariencia de buen derecho, y se trata como señaló el maestro CALAMANDREI, de un cálculo de probabilidades de que quien se presenta como solicitante efectivamente es poseedor de esa cualidad. Así, el peticionante debe el derecho ser constitucionalmente tutelable, pero a juicio de esta Corte, debe presentarse prueba fehaciente –al menos presuntiva- de su posición jurídico-material.

En el caso de marras, la parte actora solicita amparo constitucional cautelar, ya que considera que: “(…) al no (prestarles) una eficiente y transparente tutela administrativa la participación en las etapas de formación del procedimiento contradictorio, no se consideraron ni valoraron (sus) defensas, alegatos y pruebas para demostrar le inaplicabilidad e improcedencia de los supuestos alegados por la actora, como tampoco se permitió que la solicitud de calificación de despido fuese incorporada al expediente, para que la misma surtiera valor probatorio en el mismo, con lo que incurrió la administración (sic) en el vicio denunciado de presindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido y de la violación clara y flagrante del derecho a la defensa constitucionalmente consagrado”. (Paréntesis de la Corte).

En el caso de marras, la parte peticionante señala que existe una presunción cierta y valedera de la existencia de la presunción del buen derecho reclamado, y aseveran la existencia de una violación al derecho a la defensa.

En tal sentido, la parte actora señala expresamente que: “(…) se puede constatar la actitud asumida por la Administración Pública, es decir, la Inspectoría del Trabajo del Estado Barinas, al violar flagrante y deliberadamente los derechos de (su) representada, al no apreciar las pruebas aportadas por (su) mandante, en la Providencia Administrativa Nº 99 de fecha 14 de Noviembre (sic) del año 2.003, y condenándola a reincorporar a una trabajadora a las labores que ella abandonó, así como pagarle unos presuntos salarios caídos de los cuales no era merecedora, ya que la Ciudadana IRMA (sic) LAGOS, abandonó sus labores habituales desde el 15 de Agosto del año 2.003 (sic) (…)”.

A tal evento, verifica este Órgano Jurisdiccional que los alegatos en los cuales se basa la pretensión de amparo constitucional cautelar son los mismos en que se basa el recurso contencioso administrativo de nulidad. En efecto, el basamento de la medida cautelar constitucional pretendida, tiene fundamento en elementos tales como la apreciación de pruebas, lo que forma parte del fondo de la litis, por lo que el Juez en sede cautelar mal podría verificarlos.

Visto entonces que es necesaria la concurrencia de los requisitos de procedencia del amparo cautelar, y que el fumus boni iuris constitucional es inexistente en el presente caso, es menester declarar IMPROCEDENTE la pretensión de amparo constitucional cautelar solicitada. Así se declara.

DE LA CADUCIDAD DE LA PRETENSIÓN

Declarada la improcedencia del amparo constitucional cautelar solicitado, pasa esta Corte a pronunciarse sobre la causal de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de anulación referente a la caducidad de la pretensión la cual no se revisó en su oportunidad, por haberse interpuesto dicho recurso conjuntamente con el amparo cautelar.

Ello así, el párrafo 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece como causal de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad “(…) si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado”.

Por su parte, el artículo 21.20 de la misma Ley, establece:

Artículo 21.- “Las acciones o recurso de nulidad contra los actos generales del Poder Público podrán intentarse en cualquier tiempo, pero los dirigidos a anular actos particulares de la administración caducarán en el término de seis (6) meses, contados a partir de su publicación en el respectivo órgano oficial, o de su notificación al interesado (…)”.

Las normas ut supra transcritas determinan que la caducidad de la pretensión debatida, es una causal de inadmisibilidad o de culminación del proceso incluso ab initio, la cual debe necesariamente ser analizada por el Sentenciador, toda vez, que de encontrarse caduca la pretensión resulta imposible entrar a conocer del asunto sometido a su consideración.

En efecto, de las actas que componen el presente expediente se desprende que la parte recurrente se dio por notificada del acto recurrido el 4 de diciembre de 2003, mientras que el recurso contencioso administrativo de nulidad fue interpuesto –de manera conjunta al amparo constitucional cautelar- el 12 de marzo de 2004, de lo cual se evidencia que no había transcurrido el lapso de los seis (6) meses a que hace referencia el artículo 21.20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en consecuencia, se ratifica la admisibilidad provisional del recurso contencioso administrativo de nulidad sub-examine. Así se declara.

DE LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA

Admitido como ha quedado el presente recurso, esta Corte pasa pronunciarse acerca de la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado solicitada con fundamento en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil y, en tal sentido estima necesario realizar las siguientes consideraciones:

Retiradamente la jurisprudencia patria e incluso gran sector de la doctrina venezolana ha sido conteste en afirmar que la medida cautelar típica para suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares es la llamada suspensión de efectos, la cual se encontraba prevista en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, reeditado en el artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

Numerosas decisiones fueron dictadas por los distintos Órganos Jurisdiccionales con competencia en lo contencioso administrativo (en especial esta Corte y la Sala Político Administrativo del Máximo Tribunal), en las cuales de manera inequívoca, se ratificaba pacíficamente la existencia de una medida típica para lograr la suspensión de los efectos de los actos administrativos de efectos particulares, lo cual se derivaba del contenido de la propia norma que así lo establecía (vrbg. artículo 136 LOCSJ hoy aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela).

Igualmente la jurisprudencia insistía en la imposibilidad para la parte solicitante de la medida, requerir la suspensión de los efectos del acto administrativo con fundamento jurídico en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, por tratarse de la conocida medida cautelar innominada. La justificación de tal improcedencia radicaba concretamente, en que dentro de la jurisdicción contencioso administrativa las medidas cautelares innominadas tenían -y tienen- carácter netamente supletorio, pues sólo deben decretarse en ausencia de las medidas cautelares nominadas que sean aplicables al caso en concreto. Ejemplo de ello, se encuentra -entre otras- en la sentencia dictada el 15 de marzo de 1994, por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, mediante la cual expresó lo siguiente:

“Sin embargo, debe la Sala en esta oportunidad destacar que las instituciones jurídicas innominadas, y entre ellas las medidas cautelares de tal naturaleza, deben en lo posible limitarse o restringirse, por su atipicidad y falta de regulación legal, a los casos en que las instituciones jurídicas nominadas, previstas especial y específicamente por el ordenamiento jurídico, resulten inaplicables o sean insuficientes o ineficaces para producir los efectos deseados n un caso en concreto.
De modo que, en la jurisdicción contenciosa administrativa las medidas cautelares innominadas tienen carácter supletorio, en el sentido de que deben decretarse sólo en ausencia de medidas cautelares nominadas que resulten aplicables, admisibles y suficientes para producir los efectos requeridos por el recurrente o accionante o por el Tribunal de la causa, en un caso concreto”. (Resaltado de esta Corte)

Este criterio también fue acogido y ratificado por esta Corte en distintas oportunidades. Así, por ejemplo, mediante sentencia Nº 431 dictada el 11 de mayo de 2000, (caso: Línea Naviera de Cabotaje, C.A. LINACA), se precisó lo siguiente:

“Sin duda que el pilar fundamental de la tutela judicial efectiva lo constituye la institución de las medias cautelares, pues con ellas se pretende enervar la eficacia de un acto o una conducta que causa un daño grave o gravamen irreparable al recurrente, daño que no podrá reparar la decisión definitiva, o al menos se vislumbra como de difícil reparación. El poder cautelar del juez se inserta dentro de una sistema mixto en el cual se aprecia la existencia de medidas cautelares típicas o especiales, por un lado, y medidas cautelares innominadas producto del poder cautelar general del juez.
En este marco de reflexión se observa, que el legislador especial previó una medida cautelar típica para el contencioso administrativo que se contrate a la suspensión de los efectos del acto, en aplicación del artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (tratándose de actos administrativos de efectos particulares) (…); lo cual implica que no es posible la aplicación residual del poder cautelar (medidas cautelares innominadas) que tenga por objeto la suspensión de un acto de efectos particulares o generales cuya nulidad hubiere sido demanda o solicitada, pese a que algunas decisiones de los Tribunales se ha aplicado”.

La anterior decisión y, tal vez catalogada como una de la sentencia de esta Corte de mayor envergadura sobre el tema de las medidas cautelares en el contencioso administrativo, establece la importancia que reviste estas cautelas, siendo que -como acertadamente lo señala- constituyen el pilar o la base primordial de la tutela judicial efectiva establecida en el artículo 26 de nuestra Carta Magna. Asimismo, se colige claramente de dicho fallo que el carácter residual de las medidas cautelares innominadas deviene ante la inexistencia de la medida cautelar típica, pero cuando ésta última está prevista en la Ley especial (vrbg. la suspensión de los efectos del acto administrativo) no podría entonces requerirse por medio de la vía cautelar establecida en los artículos 585 y 588 del referido Código adjetivo lo que pueda otorgarse por aquélla.

Tales criterios fueron reiterados por este Órgano Jurisdiccional hasta principios del año 2001, de modo que, cuando la parte recurrente solicitaba la suspensión de los efectos del acto administrativo de efectos particulares con base en los citados artículos del Código de Procedimiento Civil, la misma resultaba improcedente, ello en virtud -se repite- de la existencia de una medida típica prevista con ese fin y, que para ese entonces, era el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (hoy aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela ).

Sin embargo, y tal vez en un intento de “flexibilizar” las anteriores posiciones en “pro del administrado”, la Corte abrió la brecha para decretar las medidas de suspensión de efectos pese a que fueran fundamentadas erróneamente por la parte recurrente conforme a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, e incluso, a pesar del reconocimiento que se hizo en ese mismo fallo sobre la medida típica de suspensión de efectos, argumentado para ello que “la pretensión cautelar realizada encuadra perfectamente en el dispositivo del artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, norma ésta de aplicación directa y preferente, en virtud de los dispuesto en los artículos 81 y 88 de la misma Ley”. Más concretamente, la Corte mediante sentencia Nº 251 dictada el 08 de marzo de 2001 (caso: Federación Médica Venezolana), señaló lo que sigue:

“La Corte para decidir observa, que conforme a las disposiciones establecidas en los artículos 81 y 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en los procesos tramitados antes esta Corte se aplicará con preferencia los procedimientos establecidos en dicha Ley y su Reglamento (publicado en Gaceta Oficial del 26 de diciembre de 1996) y en ausencia de estos textos, se aplicará de manera supletoria los procedimientos establecidas en los Códigos y leyes nacionales.
Lo antes expuesto lleva a determinar, si la medida cautelar de suspensión solicitada, debería ser concedida con fundamento en el Código de Procedimiento Civil o en aplicación de las previsiones establecidas en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En tal sentido, considera esta Corte que si bien es cierto, que con fundamento en el artículo 26 de la Constitución, en concordancia con el artículo 259 ejusdem, el órgano jurisdiccional contencioso administrativo tiene plenos poderes para ejercer el control de la actividad administrativa contraria a Derecho, control éste que se garantiza en todo estado y grado del proceso, mediante la tutela cautelar contra la ejecución de los actos administrativos generales o individuales, la misma se debe solicitar y de ser procedente, debe otorgarse siguiendo el debido proceso, que en el caso de autos supone el cumplimiento de la prelación normativa que la regula. Por ello considera esta Corte, que no pueden los interesados a través de sus pretensiones cautelares, subvertir las reglas procesales que regulan la tutela cautelar, valga decir, que si el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, consagra expresamente la medida cautelar de suspensión de la ejecución, la cual constituye una medida cautelar nominada o típica, dentro del proceso contencioso administrativo, no pueden los recurrentes solicitar esta medida de suspensión, a través de las normas de aplicación supletorias, destinadas a completar los amplios poderes cautelares del órgano jurisdiccional para conocer medidas innominadas, distintas de la suspensión, como lo constituyen las referidas en los artículo 585 y 588, parágrafo primero del Código de Procedimiento Civil.
Ahora bien, tal como se evidencia de los apoderados judiciales de los recurrente, ellos pretenden la medida cautelar nominada de suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, lo que lleva a observar que la pretensión cautelar realizada encuadra perfectamente en el dispositivo del artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, norma esta de aplicación directa y preferente, en virtud de lo dispuesto en los artículos 81 y 88 de la misma Ley, razón por la cual se procede a analiza si se encuentran llenos los extremos establecidos en el artículos 136 de la Ley Orgánica que rige a este Tribunal (…)”. (Resaltado y subrayado de esta Corte).

Debe acotarse que la situación fáctica presente en el citado fallo se circunscribía a que la parte recurrente solicitó, en primer lugar, la suspensión de los efectos del acto conforme a los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil y, en segundo lugar, solicitó de manera subsidiaria la medida prevista en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En ese sentido, y como puede observarse de los razonamientos de la sentencia ut supra, la Corte ratificó una vez más la existencia de la medida típica del contencioso administrativo cual es la suspensión de efectos, siendo que la misma debe otorgarse siguiendo el debido proceso, no obstante, la pretensión de la parte actora en el caso concreto pese a que se formuló bajo las disposiciones del mencionado Código, la misma –a decir del fallo- encuadraba perfectamente en el dispositivo del 136 eiusdem. Precisamente es esta última afirmación la que resulta en cierto modo contradictoria con las propias motivaciones efectuadas en el mismo fallo, dado que si bien se reconoce una vez más que la suspensión de los efectos establecida -para ese momento- en la citada Ley Orgánica es la que debía imperar para estos casos, mal podía aceptarse entonces el cambio de calificación jurídica por parte del Juez para analizar la medida cautelar fundamentada de manera errónea, sólo por considerar -y sin otras justificaciones- que la pretensión de la parte recurrente se subsumía en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Así, dicha decisión abrió espacio para que posteriormente se dictaran otras decisiones en ese mismo sentido, lo que -a juicio de esta Corte- alteró la correcta aplicación del poder cautelar del juez contencioso administrativo; poder éste que si bien es amplio en esta espacialísima jurisdicción, lo cierto es que debe estar sujeto a la ley y al respeto del orden procesal.

En adición a lo anterior, existen otras razones que apoyan la aplicación de la medida típica a las solicitudes de suspensión de efectos de los actos administrativos de efectos particulares cuya nulidad haya sido solicitada, contenida en el actual artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y no los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

1.- La insistencia del legislador venezolano en plasmar nuevamente la medida cautelar nominada de suspensión de efectos como medida típica de esta jurisdicción. En efecto, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela establece en su aparte 21 del artículo 21, lo siguiente:

“El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio”. (Resaltado de esta Corte).

La anterior disposición legal es una reedición del artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con la salvedad de la exigencia obligatoria de prestar caución.

De manera pues, que dicha norma ratifica la medida típica aplicable en los supuestos de suspensión de efectos, en aquellos casos en los cuales se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares, esto lógicamente implica que no es posible la aplicación residual del poder cautelar general previstos en el Código de Procedimiento Civil (medidas cautelares innominadas) para que tenga efecto la suspensión de un acto particular o general cuya nulidad hubiere sido demandada o solicitada.

Tal posición ha sido ratificada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en diversas decisiones, siendo una de ellas la que de seguidas se trascribe de manera parcial:

“(…) Es criterio reiterado de este Alto Tribunal, que la suspensión de efectos de los actos administrativos a que se refiere el aparte 22 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), constituye una medida preventiva establecida por nuestro ordenamiento jurídico, mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del auto, porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso. (Sentencia Nº 883 de fecha 22 de julio de 2004, Caso: Administradora Convida, C.A. vs. Ministerio de la Producción y el Comercio. Resaltado de esta Corte).

Como puede observarse, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia apoyado en la norma bajo estudio, ratifica una vez más la naturaleza de la medida de suspensión de efectos, dejando claramente establecido que dicha cautelar tiene un objeto específico, cual es lograr la suspensión de los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, siendo que la misma es una excepción a los principios de ejecutoriedad del acto derivado de la presunción de legalidad. De allí, que no haya equívoco alguno respecto a la aplicabilidad de esta medida cautelar nominada y no otra.

2.- La naturaleza cautelar de la medida de suspensión de efectos, lo cual supone que la misma puede ser solicitada en cualquier momento del proceso; por lo que, si inicialmente fue fundamentada de manera errónea en base a los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, el interesado podrá reformular su solicitud y fundamentarla en el artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela; por tanto, no habría vulneración del derecho a la defensa ni al debido proceso de la parte y, menos aún, de la tutela judicial efectiva que propugna la Carta Magna.

3.- El hecho cierto que las medidas cautelares en general no son de orden público. Sin embargo, a pesar de la existencia de algunos casos muy particulares dentro del contencioso administrativo en los cuales está involucrado el interés general, el Juez contencioso basado en su potestad cautelar deberá actuar –en esos supuestos- para salvaguardar los mismos. Salvo en estos casos precisos, las medidas de suspensión de los efectos no tienen tal carácter y de allí que también deban ser solicitadas por la parte recurrente conforme a la normativa aplicable en estos casos, esto es, el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

Este último punto también está en estrecha sintonía con el poder de sustitución del juez contencioso administrativo. En ese sentido, es importante observar que cuando el juez contencioso administrativo se sustituye en las pretensiones de las partes, esto sólo se justificaría en aquellos casos en donde esté involucrado el orden público, por lo que al no estar investidas las medidas de suspensión de efectos de este carácter, mal podría entonces quien juzga en un caso concreto, cambiar la calificación jurídica del recurrente y, por tanto, entrar a analizar una media que ab initio fue solicitada de manera errónea.

Es pues, con fundamento en los razonamientos antes esbozados que esta Corte ratifica el criterio proferido en sentencia Nº AB41-2005-000291 del 11 de mayo de 2005, caso: Bio Abonos, en el sentido que las medidas de suspensión de efectos de los actos particulares deben estar fundamentadas en la norma aplicable para estos casos, esto es, el artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, pues de lo contrario, dicha pretensión del actor resultará inadmisible. De allí que se exhorte a los abogados litigantes ante esta jurisdicción contencioso administrativa a procurar la correcta fundamentación jurídicas de estas medidas cautelares nominadas a fin de no ver aspiraciones truncadas. Así se decide.

Precisado lo anterior esta Corte pasa a analizar el caso de autos, y en ese sentido observa lo siguiente:

El apoderado judicial del Instituto Universitario Politécnico “Santiago Mariño”, solicitó la suspensión de los efectos de la Providencia Administrativa Nº 99 dictada el 14 de noviembre de 2003, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO BARINAS, mediante la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos planteada por la ciudadana YRMA LAGOS, contra la referida Institución educativa. En tal sentido, dicha pretensión de fundamenta en los artículos 588 del Código de Procedimiento Civil.

Ahora bien, en los razonamientos expuesto con antelación en este fallo esta Corte dejó establecido que la medida típica en el contencioso administrativo para solicitar la suspensión de los efectos de un acto administrativo lo era el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, siendo que si la cautela en cuestión era fundamentada en las disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Civil, la misma resultaba errónea y, por ende, tal pretensión cautelar era inadmisible.

En ese orden de ideas, esta Corte observa que la parte recurrente pretende la suspensión de los efectos de la Providencia Nº 99 dictada el 14 de noviembre de 2003, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO BARINAS con base en los artículos 585 y 588 del citado Código adjetivo, sin embargo, -se insiste- tal basamento jurídico resulta errado ya que en la normativa especial que rige la materia existe una media típica para lograr tal fin, cual es la suspensión de los efectos consagrada en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

De modo que, siendo lo anterior así y siguiendo el criterio ante explanado esta Corte declara INADMISIBLE la medida cautelar solicitada por la parte recurrente, ello por haber sido solicitada en fundamentos jurídicos equívocos, con la advertencia que esta decisión no genera efecto de cosa juzgada material y pueden las partes solicitar nuevamente las cautelas que consideren pertinentes y adecuadas a su necesidad de prevención, con el estricto cumplimiento de sus requisitos. Así se declara. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO: NO ACEPTA la declinatoria de competencia efectuada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional cautelar y medida cautelar innominada por el abogado JORGE ENRIQUE RODRÍGUEZ ABAD, apoderado judicial del INSTITUTO UNIVERSITARIO POLITÉCNICO “SANTIAGO MARIÑO”, contra la Providencia Administrativa Nº 99 del 14 de noviembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO BARINAS, mediante la cual se ordenó el reenganche y pago de salarios caídos de la ciudadana YRMA LAGOS;

SEGUNDO: ADMITE provisionalmente el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos;

TERCERO: IMPROCEDENTE la pretensión de amparo constitucional cautelar;

CUARTO: INADMISIBLE la medida cautelar innominada de suspensión de efectos solicitada de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil;

QUINTO: REMITE el expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, para que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 9 del 5 de abril de 2005 (caso: Universidad Nacional Abierta), la sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1843 del 14 de abril de 2005 (caso: Inversiones Alba Due, C.A.) y la presente decisión.

Se advierte al Juzgado de Sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos los lapsos de apelación, y en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los cuatro (4) días del mes de agosto de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Juez Presidenta,

TRINA OMAIRA ZURITA

El Juez Vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Ponente

El Juez,

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNÁNDEZ

Exp. Nº AP42-N-2004-001698
OEPE/13

En la misma fecha, cuatro (4) de agosto de dos mil cinco (2005), siendo las doce horas y trece minutos de la tarde (12:13 p.m.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000899.

La Secretaria Temporal