TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
EXPEDIENTE N°: AP42-N-2005-000032

- I –
NARRATIVA

Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 19 de agosto de 2003, por ante el Juzgado Superior Cuarto (Distribuidor) en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, por los abogados Stalin A. Rodríguez S. y Carlos Alberto Pérez, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 58.650 y 8.067, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del ciudadano ALEXANDER JOSÉ MENDOZA RODRÍGUEZ, venezolano, mayor de edad y titular de la cédula de identidad n° 10.303.253, contentiva de pretensión de nulidad contra el acto administrativo de retiro contenido en el oficio n° 1221 de fecha 26 de junio de 2003, dictado por el Gerente de Recursos Humanos del SERVICIO NACIONAL INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN ADUANERA Y TRIBUTARIA (SENIAT).

El 3 de septiembre de 2003, el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, a quien correspondió el conocimiento previa distribución, se declaró incompetente para conocer del presente caso, declinando el mismo en el Tribunal de Primera Instancia del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas.

El 8 de septiembre de 2003, el abogado Stalin Rodríguez, ya identificado, solicitó la regulación de competencia de conformidad con el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil.

En fecha 9 de septiembre de 2003, adjunto al oficio n° 0871-03 el Juzgado en referencia remitió el presente expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

En fecha 5 de noviembre de 2003, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia se declaró incompetente para conocer la regulación de competencia planteada y ordenó la remisión de la causa a las Cortes de lo Contencioso Administrativo por ser éstas la alzada natural de los juzgados superiores contenciosos administrativos. En fecha 13 de enero de 2005 y por medio del oficio n° 3602 fue recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D).

En fecha 23 de enero de 2005, se dio cuenta a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente.

Reconstituida la Corte por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, la misma quedó conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza-Presidente; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Juez Vice-Presidente; y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez. Por auto de fecha 26 de julio de 2005, se reasignó la ponencia a quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Analizadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente se pasa a dictar decisión con base en la argumentación siguiente:

- II -
DE LA DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA

En fecha 19 de agosto de 2003, los abogados Stalin Rodríguez y Carlos Alberto Pérez, apoderados judiciales del ciudadano Alexander José Mendoza Rodríguez, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial contra el acto administrativo de retiro contenido en el oficio n° 1221 de fecha 26 de junio de 2003, emanado del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT).

Fundamentaron su pretensión en los términos siguientes:

Que la decisión contenida en el oficio n° 1221 de fecha 26 de junio de 2003, es nula “de nulidad radical” por adolecer de los vicios de incompetencia y falso supuesto.

En cuanto al vicio de incompetencia señalan que “La Ley del Servicio Nacional integrado de la Administración Aduanera y Tributaria de fecha 2 de enero de 2001, publicada en Gaceta Oficial N° 37.320 de fecha 8 de noviembre de 2001, dispone en el artículo 4, numeral 37, entre las competencias del SENIAT, la de administrar del (Sic) sistema de recursos humanos por lo que las normas sobre ingreso, planificación de carrera, clasificación de cargos, capacitación, evaluación, remuneración, compensaciones, ascensos, potestad sancionatoria, prestaciones sociales, en fin, todo lo relacionado con el área de administración de recursos humanos está determinado dentro del marco de su autonomía funcional”.

Indican que “de esta forma, en materia de recursos humanos se establece un nuevo sistema de administración de personal con la entrada en vigencia de la Ley el SENIAT, en el sentido que la competencia del ejercicio de la gestión en la función pública le corresponde al SENIAT por órgano de la máxima autoridad administrativa como lo es el Superintendente del Servicio Nacional Integrado de la Administración Aduanera y Tributaria, cuando anteriormente esta competencia para ingresar, retirar, destituir, ascender, trasladar etc., la tenía atribuida el Ministro de Finanzas”.

Que “la competencia para ingresar, planificar, clasificar cargos, capacitar, remunerar, ascender, trasladar, retirar etc., La tiene atribuida el Ministro de Finanzas. En consecuencia, para que el Superintendente Nacional pueda suscribir los actos administrativos en el ejercicio de la función pública requiere delegación de firma del Ministro de Finanzas”.

Que “el acto administrativo de retiro N° 1221 de fecha 26 de junio de 2003 fue dictado por el ciudadano ALCIDES EDUARDO MERINO, Gerente de Recursos Humanos, funcionario público manifiestamente incompetente, lo que comporta que la decisión sea nula de nulidad radical en los términos del artículo 19, ordinal 4° (Sic) de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, así solicito que se declare”.

En cuanto al vicio del falso supuesto, adujeron que “en primer lugar debemos destacar que las funciones que cumplía mi representado correspondía al cargo de Profesional Tributario, Grado 11, el cual es un cargo registrado dentro de la estructura administrativa del organismo querellado. Las funciones asignadas a este cargo consisten en revisar, sustanciar, analizar y elaborar proyectos de resoluciones culminatorias de sumario administrativo, revisar y analizar escritos de descargos, evaluar pruebas y, notificar resoluciones de sumario administrativo”.

Que “nuestro representado, de acuerdo con lo exigido en el artículo 2 de las Bases que regirán los Concursos para el Ingreso de los Funcionarios a la Carrera Tributaria (resolución N° 3456) reúne los requisitos para ser funcionario público, es decir, es venezolano, no está inhabilitado para el ejercicio de la función pública, no tiene parentesco de consanguinidad o afinidad con las máximas autoridades administrativas y posee conocimientos, aptitudes y habilidades correspondientes al cargo que ostentaba. Por último, debo insistir que el contrato no estuvo limitado para la realización de trabajos especiales ni su duración fue por tiempo determinado, por el contrario, si bien, desde el año 2001, oportunidad en que suscribe el primer contrato, la Administración renovó y prorrogó en varias oportunidades el contrato, prestando un servicio en forma ininterrumpida por varios períodos presupuestarios en idénticas condiciones de un funcionario de carrera tributaria. En este sentido, mi representada tenía derecho al bono de fin de año, pago de vacaciones, cesta ticket, permisos, contribuía con el pago del seguro social, política habitacional, paro forzoso, realizaba cursos de capacitación y, por otra parte, cumplía con las obligaciones inherentes al cargo, en cuanto al horario, responsabilidad, eficiencia, subordinación, respeto, confidencialidad en el manejo de los documentos, evaluaciones, etc.”.

Que “el organismo querellado fundamentó su decisión en hechos indebidamente apreciados en el sentido que a nuestro representado no puede clasificarla (Sic) como una persona contratada que deba excluirse del régimen funcionarial previsto en la Ley del Estatuto del Sistema Profesional del Recursos Humanos del SENIAT (Decreto N° 593), cuando en la realidad, de hecho y de derecho, es una funcionaria (Sic) pública (Sic). Por tal motivo, el acto administrativo (Sic) retiro N° 1221 de fecha 26-6-2003 es nulo de nulidad absoluta por haber sido dictado con base a una errónea apreciación de los hechos, vicio este que encuentra su fundamento en lo previsto en el artículo 19, ordinal 4° (Sic) de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.

Finalmente solicitan se declare “nulo el acto administrativo (Sic) retiro N° 1221 de fecha 26-6-2003; (…) ordene la reincorporación del ciudadano Alexander José Mendoza Rodríguez, ya identificado, al cargo de Profesional Tributario, Grado 11 en la División de Sumario Administrativo de la Gerencia Regional de Tributos Internos de la Región Capital del SENIAT o a otro de igual nivel y remuneración; (…) se ordene el pago, actualizado, de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta la efectiva reincorporación al cargo”.

- III –
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 5 de noviembre de 2003, declinó la competencia a este órgano jurisdiccional, para conocer la solicitud de regulación de competencia de la causa de autos. Fundamentó su decisión en los términos siguientes:

Debe la Sala establecer en primer término su competencia para conocer de la solicitud planteada, y en tal sentido observa:

Dispone el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil lo siguiente:
(...)
De la norma anteriormente transcrita se evidencia que en el caso de que un Juez se declare incompetente, pueden darse dos supuestos: 1) que una de las partes pida la regulación de la competencia, en cuyo caso se regirá por el procedimiento establecido en el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil (…)
En el presente caso, se observa que el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil (Sic) y Contencioso Administrativo de la Región Capital, por auto de fecha 3 de septiembre de 2003, declinó la competencia en el Juzgado de Primera Instancia del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas.
Por su parte, el apoderado judicial del accionante interpuso solicitud de regulación de competencia contra la mencionada decisión, en virtud de lo cual el expediente fue remitido erróneamente a esta Sala Político-Administrativa, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, antes transcrito, la competencia para conocer el referido recurso le corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por ser este último órgano jurisdiccional la alzada natural de Juzgado Superior Séptimo en lo Civil (Sic) y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
En consecuencia, resulta forzoso para esta Sala declarar que la competencia para conocer y decidir el recurso de regulación de competencia interpuesto con ocasión de la decisión dictada por el Juzgado remitente es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así se declara.

En este orden de ideas, corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la declinatoria de competencia efectuada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y en este sentido observa que efectivamente, el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil establece que “La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aún en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación”.

Ahora bien, la alzada natural de los juzgados superiores de lo contencioso administrativo se encuentra constituida por las Cortes de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, acepta la declinatoria de competencia que le hiciera la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, para conocer la regulación de competencia en el caso planteado. Así se declara.

- IV –
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarada como ha sido la competencia de esta Corte, corresponde pronunciarse sobre la solicitud de regulación de competencia interpuesta por el abogado Stalín Rodríguez, apoderado judicial de la parte recurrente, al respecto, observa lo siguiente:

En el caso de autos, los apoderados judiciales de la parte recurrente expresan en su escrito que su representado, cumplió funciones como personal contratado en el cargo de “Profesional Tributario, Grado 11” hasta el 26 de junio de 2003, fecha del oficio por medio del cual se le notifica la finalización de la relación laboral que lo vinculaba con el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera (SENIAT), suscrito por el Gerente de Recursos Humanos de dicha Institución.

Ahora bien, en sentencia n° 2003/902 del 27 de marzo (caso: Diana Rosas contra la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara), esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo precisó el alcance del artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con relación a los funcionarios de hecho, señalando al respecto que:

la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé el ingreso a la Administración pública mediante la realización de un concurso público, pormenorizadamente desarrollado en la Ley del Estatuto de la Función Pública, no pueden los órganos administrativos ni jurisdiccionales otorgar, a aquellos funcionarios que sean designados o presten sus servicios de manera irregular, bien como funcionarios de hecho o contratados, la cualidad o el “status” de funcionarios de carrera, tal y como ha venido sosteniendo a lo largo de estos años la doctrina y la jurisprudencia venezolana.

Esta decisión constituyó un cambio de criterio importante en relación con la doctrina y jurisprudencia dominante en Venezuela en los últimos años, donde se consideró que el incumplimiento de los mecanismos para el ingreso a la Administración Pública señalados en la Ley de Carrera Administrativa, resultaba imputable a la misma Administración Pública y no al funcionario, pues resultaba evidente que éste último carecía de las potestades para dar cumplimiento a tales mecanismos, siendo que la sola existencia del contrato de prestación de servicio, no conllevaba la inaplicación de la Ley de Carrera Administrativa, llegándose a considerar que los funcionarios bajo contrato se encontraban amparados por los derechos que confería la derogada Ley de Carrera Administrativa y, en especial, el derecho a la estabilidad, cuando –con prescindencia del vínculo contractual- existían elementos que materialmente creaban un vínculo de empleo público, análogo al del funcionario de carrera.

De esta forma, se entendió que no podía excluirse al contratado de los efectos de la mencionada Ley cuando existía un nombramiento del funcionario en el cual se establecía la naturaleza y objeto de su servicio, había continuidad en el desempeño del cargo mediante prórrogas del contrato y éste desarrollaba sus funciones en condiciones idénticas a las previstas para los demás funcionarios del organismo o ente público, en aspectos tales como el horario, la remuneración, la relación jerárquica, entre otros elementos.

Sin embargo, este cambio de criterio en la jurisprudencia venezolana, encuentra su fundamento en el artículo 146 de la Constitución y en las disposiciones de la Ley del Estatuto de la Función Pública, instrumento legal que desarrolló los principios contenidos en la Constitución relativos a la función pública.

En efecto, en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se consagra expresamente en su artículo 146, segundo aparte lo siguiente:

El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia.

Siendo esto así, queda entendido que no se puede acceder a la función pública por designaciones o contrataciones que obvien el mecanismo de selección objetivo que invoca la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ni queda abierta la posibilidad de que se pueda adquirir la estabilidad por el transcurso del tiempo en el ejercicio de algún cargo de carrera; de ahí, que sólo el concurso público otorga el acceso a la carrera administrativa y la consecuente estabilidad del funcionario en el desempeño del cargo.

Por otra parte, la Ley del Estatuto de la Función Pública, califica en su artículo 19, como funcionarios de carrera a “quienes habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerados y con carácter permanente”.

Igualmente, señala en sus artículos 37, 38 y 39 lo siguiente:

Artículo 37. Sólo podrá procederse por la vía del contrato en aquellos casos en que se requiera personal altamente calificado para realizar tareas específicas y por tiempo determinado.

Se prohibirá la contratación de personal para realizar funciones correspondientes a los cargos previstos en la presente Ley.

Artículo 38. El régimen aplicable al personal contratado será aquél previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral.

Artículo 39. En ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública.

Es por ello que con base en tales consideraciones queda establecido que no pueden los órganos administrativos ni jurisdiccionales otorgar, a aquellos funcionarios que sean designados o presten sus servicios como funcionarios de hecho o contratados, la cualidad o el “status” de funcionarios de carrera.

En este orden de ideas, en sentencia n° 2002/1297 de fecha 29 de octubre, (Caso: Zezarina Guevara contra Instituto Anzoatiguense de la Salud (Saludanz) emanada de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia se señaló:

Siendo ello así, de las actas procesales se desprende que la parte demandante prestó sus servicios en el Instituto Anzoatiguense de la Salud (Saludanz) como Abogado I, bajo la modalidad de un contrato a tiempo determinado, sin que conste el horario para la prestación del servicio, con una remuneración de Un Millón Quinientos Mil Bolívares (Bs. 1.500.000,oo) mensuales. El contrato por servicios profesionales tenía una duración de doce (12) meses contados a partir del 01 de enero de 2001 hasta el 31 de diciembre de 2001 y por último no ocupó el cargo con titularidad dentro de la estructura administrativa del organismo, por tanto no prestó servicios de carácter permanente.
De manera que atendiendo a lo antes expuesto resulta claro que no se trata de un contrato administrativo sino de un contrato de carácter privado de índole laboral, en virtud del cual la citada trabajadora no ostentaba el carácter de funcionaria pública.
En consecuencia, el competente para conocer del presente asunto es el Juzgado de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, para lo cual se ordena remitir al Juzgado Distribuidor con competencia en lo laboral de la referida circunscripción judicial.

De igual forma en sentencia n° 2003/1290 de fecha 20 de agosto, Caso (Aldemaro Hernández contra Dirección General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención (Disip), dictada por la mencionada Sala de nuestro máximo Tribunal se señaló:

Así, del escrito libelar y de los demás documentos acompañados, se observa que el presente asunto trata de un trabajador al servicio de un ente integrante de la Administración Pública, bajo la modalidad de un contrato a tiempo determinado con sucesivas prórrogas (…). Por tanto, reclama el pago de las prestaciones sociales y otros derechos derivados de la relación laboral que alega le corresponden, resulta en consecuencia evidente para esta Sala, que el actor no puede considerarse como funcionario público, por cuanto no cumplió con los requisitos exigidos en el Título Cuarto, Capítulo Primero de la derogada Ley de Carrera Administrada para el ingreso a la Administración Pública y la Ley del Estatuto de la Función Pública, como lo disponen los artículos 38 y 39 de dicha Ley (…)
De acuerdo a los razonamientos anteriores, es evidente que la normativa aplicable al presente caso, es la prevista en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela en fecha 13 de agosto de 2002, quedando así establecida la jurisdicción laboral como la apropiada para la resolución de la presente causa y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 197 de dicha Ley resulta forzoso a esta Sala declarar, que corresponde conocer de la presente causa, al Juzgado de Sustanciación, Mediación y Ejecución de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico. Así se declara.

De este modo, dado que el recurrente es un personal contratado, quien comenzó a prestar sus servicios después de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 y, por lo tanto, no puede aplicársele el régimen previsto para los funcionarios de carrera, esta Corte concluye que los órganos competentes para controlar tal actuación, negativa u omisión son los órganos de la jurisdicción laboral en atención a lo establecido vía jurisprudencial y a los artículos 37, 38 y 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, motivo por el cual resulta forzoso para este órgano jurisdiccional declarar que la competencia para conocer de la causa de autos en primera instancia le corresponde al Juzgado de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, previa distribución, al cual se ordena la remisión del presente expediente. Así se decide.

- V -
DECISIÓN

Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:

1. ACEPTA LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA que le fuera realizada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. En consecuencia, declara su competencia para conocer de la solicitud de regulación de competencia formulada por el abogado Stalin Rodríguez, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano ALEXANDER JOSÉ MENDOZA RODRÍGUEZ, ya identificados, en la pretensión incoada contra el Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT).

2. RESUELTA la solicitud de regulación de competencia formulada se ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Circuito Judicial del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, al cual corresponda previa distribución, a los fines de que se pronuncie sobre la pretensión interpuesta.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los cuatro (04) días del mes de agosto de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Jueza Presidente,

TRINA OMAIRA ZURITA

El Juez Vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
Juez Ponente

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNÁNDEZ

Exp. n°: AP42-N-2005-000032
ROO/rcor

En la misma fecha, cuatro (4) de agosto de dos mil cinco (2005), siendo las nueve horas y veintiuno minutos de la mañana (09:21 a.m.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000887.

La Secretaria Temporal