EXPEDIENTE N° AP42-N-2005-000690 JUEZ PONENTE: JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ El 13 de abril de 2005 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 409-05 del 14 de marzo de 2005, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano GUZMÁN MUCHACHO, titular de la cédula de identidad N° 2.610.943, asistido por la abogada Alba Muchacho Peña, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado con el N° 58.118, contra el acto administrativo comunicado a través de los memorandas de fechas 9 y 10 de enero de 2001, emanados de la COORDINACIÓN DE LA RED DE BIBLIOTECAS PÚBLICAS DEL EJECUTIVO DEL ESTADO TRUJILLO. Dicha remisión obedeció a la consulta ordenada por el Juzgado a quo en fecha 14 de marzo de 2005, en virtud de la decisión proferida por éste el 8 de abril de 2003, en la que declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta. El 31 de mayo de 2005, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández, a los fines de decidir lo conducente en relación con la consulta en cuestión. El 3 de junio de 2005 se pasó el expediente al Juez ponente. Realizado el estudio individual de las actas que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir con base en los siguientes argumentos: I ANTECEDENTES Se dio inicio a la presente causa en virtud de escrito presentado el día 19 de julio de 2001 por el ciudadano Guzmán Muchacho, asistido por la abogada Alba Muchacho Peña, ambos identificados, mediante el cual interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Ejecutivo del Estado Trujillo. El 25 de julio de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental admitió el actual recurso y ordenó la notificación del Procurador General del Estado Trujillo, a los fines de que diere contestación a la presente querella. El 31 de octubre de 2001, compareció la abogada Sara Beatriz Bastidas Castellanos, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 50.981, e interpuso la cuestión previa de incompetencia a que se contrae el ordinal 1° del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil. El 8 de noviembre de 2001, el a quo se declaró incompetente para conocer de la presente causa, y declaró competente al Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, Agrario, Laboral y Estabilidad Laboral de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo. El 16 de enero de 2002, el querellante solicitó la regulación de competencia, la cual fue acordada mediante auto del 22 de enero de 2002, ordenándose la remisión del expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. El 2 de mayo de 2002, el citado órgano jurisdiccional declaró competente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental para conocer de la presente causa. El 27 de junio de 2002, el Tribunal últimamente mencionado dio por recibido el expediente. El 2 de diciembre de 2002 el querellante promovió sus probanzas, las cuales fueron admitidas por el Despacho de origen el 9 de enero de 2003. El 7 de febrero de 2003 el accionante presentó sus informes. El 8 de abril de 2003 se dictó la recurrida. El 14 de marzo de 2005, el a quo ordenó la consulta de la aludida decisión. II DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL El 19 de julio de 2001, el ciudadano Guzmán Muchacho interpuso el actual recurso con base en los siguientes argumentos: Alegó que en fecha 15 de junio de 1996 el ciudadano César Márquez, en su carácter de Director de Personal de la Gobernación del Estado Trujillo, le contrató verbalmente con la finalidad de planificar, coordinar y controlar las actividades llevadas a cabo por el personal adscrito a esa dirección, cumpliendo un horario trabajo de 8:00 a.m. a 12:00 p.m., y de 12:30 p.m. a 3:30 p.m., de lunes a viernes, con una remuneración de ciento cincuenta mil bolívares (Bs. 150.000,00) mensuales. Arguyó que al ejercer el control de las nóminas del personal obrero (móvil), se percató que una cuadrilla de diez (10) obreros presuntamente prestaba servicios en la zona O.P.E. Trujillo, siendo su verdadera locación de asignación de trabajo la zona O.P.E. Betijoque, situación que no se justificaba, ya que no trabajaban y aún así se les estaba pagando, razón por la que decidió requerir al pagador que procediera al reintegro de lo cancelado ante la Tesorería General del Estado Trujillo. Aseveró que a partir de ese momento se presentó una alta resistencia para con su trabajo, gran retardo en sus pagos y la tramitación de su contratación fue suspendida; todo ello, a pesar de que a través del Decreto N° P-16 del 30 de marzo de 1997, el ciudadano Gobernador del Estado Trujillo lo designó miembro de la Comisión de Evaluación y Reorganización de la Oficina de Personal, por sus conocimientos en gerencia de recursos humanos. Expresó que en vista de estas circunstancias efectuó exposición de motivos ante la Procuraduría General del Estado Trujillo, la cual emitió dictamen el 9 de septiembre de 1997, en el que se le reconoce su cualidad de funcionario, así como la procedencia del pago de los bonos y aumentos salariales correspondientes, obteniendo finalmente un salario que ascendió a la cantidad de trescientos sesenta y tres mil trescientos sesenta bolívares (Bs. 363.360,00) mensuales. Expresó que a partir de entonces su relación de empleo se desenvolvió normalmente, hasta que el 29 de diciembre de 1998 se efectuó su penúltimo pago, por concepto del trabajo que realizara el mes de agosto de ese mismo año, sometiéndose incluso la procedencia de su remuneración a la consideración de la Consultoría Jurídica del Ejecutivo del Estado Trujillo, la cual emanó los dictámenes Nos 8 y 9 en los que ratificó su procedencia. Apuntó asimismo el recurrente, que fue transferido a la Biblioteca Presbítero Juan de Dios Andrade, donde debía continuar labores de Entrenamiento y Desarrollo de Recursos Humanos como Coordinador de la zona Valera, reiniciando sus labores el 18 de julio de 2000; pero que, sin embargo, el día 1° de febrero de 2001, fue notificado por la Directora de la Red de Bibliotecas Públicas del Ejecutivo del Estado Táchira, que en virtud de su cualidad de contratado se le despedía del cargo, lo que le hizo recurrir ante la Junta de Avenimiento de dicha institución. Así pues, expresó el querellante que su “despido” es nulo de nulidad absoluta de conformidad con lo pautado en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por emanar de un órgano incompetente, ya que el único competente para ordenar su “despido” era el ciudadano Gobernador del Estado Trujillo y no la Coordinadora de Bibliotecas Públicas de dicho Estado. Adujo asimismo, que el Ejecutivo del Estado Trujillo desconoció sus derechos constitucionales al trabajo y a la estabilidad laboral consagrados en los artículos 87 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como también violó los artículos 24, ordinales 18 y 19 y 61 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, al no asignarle el cargo de Analista de Personal Jefe que se le había prometido. Expresó además que se infringió su derecho a la defensa y la garantía a un debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que no se le adelantó procedimiento alguno que determinare su retiro de la Administración Pública y en el que se le diera oportunidad de explanar sus alegatos y probanzas, razón por la que sostiene que el acto recurrido resulta absolutamente nulo de conformidad con lo estatuido en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. III DEL FALLO CONSULTADO El 8 de abril de 2003, el Juzgado a quo declaró parcialmente con lugar la presente querella con base en las siguientes consideraciones: “(…) Al respecto e(se) Tribunal observa, que el decreto (sic) N° 60 a que alude el memorandum de fecha 10/01/2001 (sic), no es el que produce la reorganización administrativa, de la Dirección de Educación Cultura (sic) y Deporte, el cual establece que cada director (sic) tendrá la potestad de organizar su respectiva dirección, hecho este que le consta a e(se) tribunal (sic) por HECHO NOTORIO JUDICIAL (sic) obtenido por intermedio de los diferentes juicios que ha (sic) habido en esta sede tribunalicia contra el estado (sic) Trujillo, y dado que la administración no probó la existencia de la reestructuración, y tampoco probó que la Lic. (sic) Josefa Roman (sic), Coordinadora de la red (sic) de Biblioteca (sic) de estado (sic) Trujillo, estuviese actuando por delegación del Gobernador de dicho estado (sic), que es el único competente para designar y destituir (sic) personal conforme pauta el artículo 160 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y como no consta igualmente los antecedentes administrativos del acto, lo que obra en perjuicio de la Gobernación del estado (sic) Trujillo, haciendo presumir a e(se) juzgador (sic) que el acto fue dictada (sic) por un órgano incompetente para ello como lo es la Lic. (sic) Josefa Roman (sic); Coordinadora de la red (sic) de Biblioteca (sic) del estado (sic) Trujillo y además con prescindencia total y absoluta de procedimiento, lo que encuadra en la Nulidad (sic) absoluta prevista en los dos supuesto (sic) del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…) generan la nulidad absoluta prevista en los numerales 1ro (sic) y 4to (sic), del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en cuanto al numeral 1ero (sic), al no existir procedimiento administrativo o presumirse que fue así, por vía de presunción hominis, prevista en los artículo (sic) 1399 y siguientes del Código Civil, es evidente que hubo violación constitucional por haberse violado el debido proceso previsto en el 49 eiusdem y así se decide (…) (…) Como consecuencia de la anterior nulidad, se acuerda reincorporar al recurrente al cargo que venia (sic) prestando o a otro de igual o similar jerarquía, igualmente se ordena se le cancele los salarios caídos y demás beneficios socioeconómicos dejados de percibir desde su ilegal retiro (…) debiendo cancelársele además, los aumentos que el cargo haya tenido por el transcurso del tiempo (…) Se niega el pedimento de que se lo designe expresamente en el cargo de Analista de Personal Jefe, el pago de Vacaciones y Bonos Vacacionales solicitados (…) e igualmente se niega el petitorio en el sentido de que su función sea basada en Valera estado (sic) Trujillo, ya que el estado (sic) tendrá la potestad de reincorporarlo al mismo cargo que venia desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía, dentro del organigrama del ejecutivo (sic) del estado (sic) Trujillo (…)”. IV DE LA COMPETENCIA DE LA CORTE Antes de pronunciarse acerca de la consulta de la decisión dictada por el Juzgado de origen, la Corte estima necesario pronunciarse respecto de la competencia para conocer de la presente causa. En ese sentido, se observa que el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece: “Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se designe por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Negrillas de la Corte). La norma últimamente transcrita, prevé la competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer, en Alzada, de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Tribunales a quienes corresponde el conocimiento de las reclamaciones funcionariales. Por su parte, el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela dispone que toda sentencia adversa a la pretensión, excepción o defensa de la República deberá ser consultada con el Juzgado superior competente. Ello así, dado que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con sede en Caracas y jurisdicción en todo el territorio nacional, tiene las mismas competencias que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, como lo precisó la Resolución N° 2003-0003 de fecha 10 de diciembre de 2003 (Gaceta Oficial N° 37.866) dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia; y la reiterada jurisprudencia de la Sala Político Administrativa que da a las Cortes de lo Contencioso Administrativo el carácter de Tribunales de Alzada con respecto a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo (Vid. Sentencia Nº 02271 dictada en fecha 24 de noviembre de 2004, caso Tecno Servicio Yes´Card, C. A.), se declara competente para conocer de la presente consulta. Así se decide. V CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Alzada, pronunciarse en torno a la consulta de la decisión proferida el día 8 de abril de 2003 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Guzmán Muchacho, lo que pasa a hacer con base en los argumentos explanados a continuación: De acuerdo con la revisión emprendida al libelo de la presente querella, deduce esta Corte que el ciudadano Guzmán Muchacho interpuso el actual recurso contencioso administrativo funcionarial confesando al efecto que ingresó a la Administración Pública mediante contrato verbal celebrado el día 15 de junio de 1996 con el ciudadano César Márquez, Director de Personal de la Gobernación del Estado Trujillo. Se colige asimismo, que el querellante alegó mantenerse al servicio del Ejecutivo del Estado Trujillo bajo esta condición hasta el día 1° de febrero de 2001, fecha en la que fue notificado de su “despido” por ser personal contratado, todo ello, en razón de la reorganización administrativa ordenada por el Gobernador del Estado Trujillo mediante Decreto N° 60 del 21 de diciembre de 2000, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Trujillo N° 00028. Ello así, se desprende que el querellante admite la circunstancia que ingresó a la Administración Pública bajo la modalidad de contratación antes de la consagración de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del año 1999, situación que amerita efectuar algunas acotaciones: La Ley de Carrera Administrativa -sustituida hoy por la Ley del Estatuto de la Función Pública-, texto legal vigente para el momento en el que el querellante alega haber comenzado la prestación de sus servicios (1996), establecía en sus artículos 34 y 35 los requisitos para la selección e ingreso de los funcionarios públicos de carrera, en los términos siguientes: -Artículo 34: “Para ingresar a la Administración Pública Nacional, es necesario reunir los siguientes requisitos: 1.- Ser venezolano. 2.- Tener buena conducta. 3.- Llenar los requisitos mínimos correspondientes al cargo respectivo. 4.- No estar sujeto a interdicción civil, y 5.- Las demás, que establezcan la Constitución y las Leyes”. -Artículo 35: “La selección para el ingreso a la carrera administrativa se efectuará mediante concurso a los cuales se dará la mayor publicidad posible. Tales concursos estarán abiertos a toda persona que reúna los requisitos previstos en el artículo anterior y los que se establezcan en las especificaciones del cargo correspondiente, sin discriminaciones de ninguna índole. La referida selección se efectuará mediante la evaluación de los aspectos que se relacionen directamente con el correspondiente desempeño de los cargos. Los resultados de la evaluación se notificarán a los aspirantes dentro de un lapso no mayor de sesenta (60) días”. De las disposiciones normativas antes plasmadas, se colige que en principio, cualquier ciudadano venezolano, de buena conducta, no sujeto a interdicción civil y que llene los requisitos mínimos para optar al cargo que se esté ofreciendo en la Administración Pública, tiene derecho a ser considerado para la selección de la titularidad de dicho cargo. En ese sentido, la Ley imponía un requisito previo de ineludible acatamiento para la selección del funcionario que ocupará el cargo de que se trate, cual es el respectivo concurso público de oposición, en el cual todos los aspirantes, en condiciones de igualdad y con absoluta transparencia, son evaluados en los puntos directamente relacionados con el cargo optado. Era este pues, en principio, el modo de incorporación a la función pública previsto en la legislación vigente antes de la consagración de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a pesar que, como se verá luego, no era el único válidamente admisible. En la actualidad, el Texto Fundamental contempla como una exigencia de rango constitucional para el ingreso a la función pública la presentación y aprobación de concurso público, así como también establece la regla general de que todos los cargos de la Administración Pública son de carrera, salvo las excepciones legales, entre las que se cuentan al personal contratado. Así, el artículo 146 eiusdem prevé: “Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley. El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o retiro será de acuerdo con su desempeño”. (Negrillas de la Corte). El imperativo constitucional vigente a partir del año 1999, propugna como exigencia fundamental para el ingreso a la función pública la presentación y aprobación por parte del aspirante del correspondiente concurso público de oposición, de allí que con la entrada en rigor del nuevo orden constitucional, el ingreso a la función pública se encuentra condicionado al cumplimiento ineludible de tal formalidad. Por consiguiente, después de la promulgación del texto constitucional vigente, no encuentra cabida la aplicación de las antiguas tesis que admitían la posibilidad de incorporación a la carrera administrativa mediante el “ingreso simulado a la Administración Pública”, esto es, quedó erradicada cualquier posibilidad de admitir el ingreso a la función pública de los llamados “funcionarios de hecho” o del personal contratado, por expresa prohibición constitucional. Así, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a través de la sentencia N° 2003-903 del 27 de marzo de 2003 (caso: Diana Rosas contra la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara), dejó sentado lo siguiente: “(…) En la Administración pueden distinguirse otros tipos de funcionarios, cuales son, los denominados funcionarios de derecho y de hecho. Los primeros son aquellos que desempeñan su cargo con investidura plena, es decir, han ingresado y se mantienen en el ejercicio de su destino por haber cumplido con todos los requisitos que para ello pautan las leyes y reglamentos en vigor. Los segundos, es decir, los funcionarios de hecho, están caracterizados por la existencia de elementos que enervan su investidura, elementos estos que generalmente atañen a la ilegitimidad del funcionario en la medida en que se presentan cuando el ingreso a la prestación del servicio público no se realiza conforme al estricto cumplimiento del régimen legal existente, pero que a pesar de ello, su desempeño funcionarial resulta cubierto de una apariencia de legalidad. Tal categorización de funcionario público, obedece a una creación jurisprudencial y doctrinal, movida por la justa y razonable necesidad de que, concibiendo a la Administración Pública como la legítima responsable del Interés Público, su actividad administrativa quede preservada con un manto de presunción de legalidad, el cual permita que los particulares sin averiguaciones previas, admitan como regularmente investidos a los funcionarios y por lo tanto con competencia para realizar los actos propios de sus funciones (…) (…) Sobre este aspecto, es decir, sobre la condición jurídica del funcionario de hecho, es importante determinar si el mismo puede o no convertirse en un funcionario de derecho, y al respecto se debe precisar que, el simple ejercicio de un cargo en la Administración no puede por si solo, conferir a una persona la condición de funcionario, sino que –al contrario- es el ingreso a la Administración, en la forma estipulada en la Ley, lo que determina la posibilidad de ejercer válidamente funciones públicas. En este sentido no puede ser considerado funcionario, el sujeto que hubiera sido irregularmente investido de un cargo público o que incluso lo hubiera ejercido sin haber recibido jamás ningún tipo de investidura (…) (…) surge la necesidad en el presente fallo de explicar una situación que se ha venido presentando en la Administración Pública respecto a la condición o no de funcionarios de carrera, de aquellos que inician una relación con la Administración mediante contrato (…) (…) la doctrina y la jurisprudencia han expresado que, no puede excluirse el contratado de los efectos de la Ley de Carrera Administrativa, máxime cuando exista un nombramiento en el cual se establezca la naturaleza y objeto de su servicio; ocurra la continuidad en el desempeño del cargo mediante prórrogas del contrato; y, el desempeño de funciones en idénticas condiciones a las que rigen para los funcionarios al servicio del organismo de que se trate, tales como el horario, remuneración, relación jerárquica, entre otras. Así, el empleado que ingresaba a la Administración Pública bajo el ámbito de la Ley de Carrera Administrativa mediante contrato, pasaba a ser un funcionario público sometido a esa Ley, siempre que estuvieran presentes los elementos siguientes: a) que las tareas que desempeñara se correspondieran con un cargo clasificado como de carrera; b) que cumpliera horarios, recibiera remuneración y estuviera en similares condiciones de dependencia jerárquica al resto de los funcionarios regulares del ente de que se trate; y, c) que hubiera continuidad en la prestación de servicio. Con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el régimen de los funcionarios públicos varió, al preverse los principios para el establecimiento de un Estatuto de la Función Pública más que para la Carrera Administrativa, disponiendo que dicho Estatuto regulara y determinara, además de lo previsto en la Constitución de 1961, las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos para ejercer sus cargos. De igual manera establece el artículo 146 de la vigente Carta Magna, que los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera, excepto aquellos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados, los obreros a su servicio y los demás que determine la Ley que al efecto se dicte (…) (…) Asimismo previó el nuevo texto constitucional, que el ingreso de los funcionarios públicos a los cargos de carrera debe efectuarse mediante concurso público, los ascensos deben estar sometidos a método científicos basados en el sistema de méritos y los traslados, suspensiones y retiros, deben ser de conformidad con el desempeño de los funcionarios. Ahora bien, de un análisis comparativo de la Constitución de 1961 y la vigente, encontramos que ambas prevén la creación de un cuerpo normativo que regule todo lo concerniente al ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios públicos; sin embargo, en la nueva Constitución se consagra expresamente el ingreso a la carrera administrativa a través de concurso público, no pudiéndose acceder a ésta por designaciones o contrataciones que obvien el mecanismo de selección objetivo que invoca la constitución, ni se podrá adquirir estabilidad por el transcurso del tiempo en el ejercicio de algún cargo de carrera, es decir, sólo el concurso público dará acceso a la carrera administrativa y la consecuente estabilidad del funcionario en el desempeño de su cargo (…) (…) Ello así, siendo que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé el ingreso a la Administración Pública mediante la realización de un concurso público, pormenorizadamente desarrollado en la Ley del Estatuto de la Función Pública, no pueden los órganos administrativos ni jurisdiccionales otorgar, a aquellos funcionarios que sean designados o presten sus servicios de manera irregular, bien como funcionarios de hecho o contratados, la cualidad o el “status” de funcionarios de carrera, tal y como ha venido sosteniendo a lo largo de estos años la doctrina y la jurisprudencia venezolana (…) (…) No obstante, quiere esta Corte aclarar, que todos aquellos funcionarios que hayan ingresado a la Administración mediante nombramiento, sin efectuar el concurso a que hace alusión la Constitución y la Ley, o que estén prestando servicios en calidad de contratados en cargos de carrera, tendrán derecho a percibir los beneficios económicos de su efectiva prestación de servicios, en las mismas condiciones que los funcionarios que hayan sido designados mediante concurso público, es decir, a la remuneración correspondiente al cargo desempeñado, así como el pago de las prestaciones sociales al finalizar la relación laboral, pero en lo que atañe a su estabilidad y a los derechos derivados de ésta, no pueden asimilarse a un funcionario de derecho, en directa aplicación de lo preceptuado en las normas constitucionales y legales antes indicadas, y así se decide. Asimismo los reconocimientos efectuados por la Administración y por los órganos jurisdiccionales, que acrediten como funcionarios de carrera a aquellos que no hayan cumplido con los requisitos para el ingreso a la carrera y que sean anteriores a la publicación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de la presente decisión, serán considerados válidos y por tanto tales funcionario gozarán de estabilidad y de los mismos beneficios socioeconómicos que los funcionarios que hayan ingresado mediante el cumplimiento de los requisitos previstos en la Carta Fundamental y la Ley del Estatuto de la Función Pública, puesto que tales actos y hechos jurídicos funcionariales se consolidaron bajo la aplicación de la derogada Constitución Nacional de 1961, la cual -de conformidad con la interpretación dada por esta Corte y la antigua Corte Suprema de Justicia- permitía tales consecuencias (…)”. (Negrillas de esta Corte). La doctrina jurisprudencial antes invocada se funda en una interpretación que se encuentra cónsona con la exigencia constitucional vigente a partir del año 1999, en el sentido que excluye al personal contratado de la función pública, y reserva ésta única y exclusivamente a aquellas personas que, previo cumplimiento de las formalidades legalmente establecidas -concurso público de oposición y nombramiento por parte de la Administración Pública-, han ingresado al régimen funcionarial de carrera, gozando por ende del derecho a la estabilidad que caracteriza a dicho status. Sin embargo, es de suma relevancia destacar que para el momento en que el querellante inició la prestación de sus servicios en la Administración Pública (1996), la regla de exclusión del personal contratado de la función pública no encontraba asidero constitucional como sí lo encuentra hoy día, aún ante la existencia de la previsión legal contemplada en el artículo 35 de la Ley de Carrera Administrativa, en vista de que tanto la doctrina como la jurisprudencia se encargaron de atemperar la exigencia del legislador a fin de mitigar los frecuentes e injustos efectos que, desde el punto de vista fáctico, dicha prohibición acarreaba. En efecto, antes de la vigencia del texto constitucional vigente la Administración estilaba como práctica arraigada, al igual que en los actuales momentos, contratar personal para la ocupación de cargos de carrera, prescindiendo de la formalidad del concurso público, para con ello eludir todas las responsabilidades que desde el punto de vista patrimonial y presupuestario devienen consustanciales a la asunción de la función pública. Evidentemente que dicha situación no podía en modo alguno obrar en detrimento de las personas que, si bien ingresaron de manera irregular a la Administración Pública -funcionarios contratados-, cumplían desde el punto de vista fáctico con las mismas responsabilidades y gozaban de los mismos derechos -salvo el de estabilidad- que los funcionarios públicos de carrera. Desde la perspectiva de esta Corte, ello sin duda legitimaba a los ciudadanos sometidos a esta situación anómala para actuar, tanto de manera individual, como de forma organizada, para exigirle a la Administración el cumplimiento de la obligación de llamar a concurso público de oposición para proveer los cargos ocupados por tales personas; ello a objeto de regularizar -legalizar- sus ingresos. Si bien en la actualidad la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela zanjó las posibles dudas a este respecto, ya que excluye del régimen de la función pública al personal contratado y establece como exigencia para la incorporación a la carrera administrativa la presentación y aprobación de concursos públicos de oposición, no es menos cierto que bajo la égida de la derogada Ley de Carrera Administrativa tal situación se constituyó en un uso que constantemente obraba en detrimento de las personas sometidas a contrato de servicios. Bajo este contexto, la tarea de la jurisprudencia de los órganos que conforman el sistema contencioso administrativo fue determinante para delinear una doctrina más justa, que propendiera a salvaguardar los derechos de las personas que, aún y cuando estaban sometidas a las mismas directrices y parámetros que los órganos de la Administración Pública imponen a sus funcionarios de carrera -cumplimiento de horarios, subordinación jerárquica, continuidad en la prestación del servicio, pago de sueldos, bonificaciones, etc.-, sin embargo, no gozaban del derecho a la estabilidad por el ejercicio de sus funciones. En ese sentido, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo mediante la sentencia N° 1.862 del 21 de diciembre de 2000 dejó sentado lo siguiente: “(…) del tipo de contrato y de sus cláusulas puede establecerse una relación de empleo público, siempre y cuando se encuentren presentes ciertos elementos o circunstancias, a saber: 1. Que las tareas o funciones correspondan a las de un cargo clasificado, es decir definido en el Manual de Clasificación de Cargos. 2. Que deba cumplir horario, reciba una remuneración y se encuentre en circunstancias jerárquicas similares a las de los funcionarios regulares del organismo. 3. Que exista continuidad en la prestación del servicio. 4. Que se ocupe un cargo con titularidad dentro de la estructura administrativa del Organismo. Ello es así, por cuanto de cumplirse con los requisitos antes señalados se verifica que el contrato no es más que una ficción detrás de la cual se ha establecido una relación de empleo público, lo cual sin duda alguna constituye una forma distorsionada y anómala de emplear personal al servicio de la Administración Pública, pero sin embargo, debe considerarse la posición del particular contratado, quien en virtud del contrato debe prestar servicios en las mismas circunstancias y bajo los mismos principios y condiciones que los empleados de la Institución, quienes ingresan de acuerdo a la normativa de carácter regular, ya que la verdadera intención de la Administración como antes fue expresado, es eludir el régimen legal y reglamentario establecido a favor de los funcionarios, de lo cual no puede hacerse responsable al contratado y por ello perjudicarlo (…) (…) Es así como se considera que el contrato encubre un nombramiento y por ello debe colocarse a la persona que ingresa al servicio de la Administración bajo esta figura también como funcionario, y si se demuestra como es el caso que esa persona ya tenía la cualidad o condición de funcionario público de carrera, con una antigüedad acumulada, entonces los derechos que se le otorgan son iguales a los de los funcionarios de carrera. Así se decide (…) (…) Ahora bien, aclarada la situación del particular frente a la Administración, reconociéndosele su condición de funcionario de carrera, debe establecerse la forma como debió darse por terminada la relación entre estos, en tal sentido la Ley de Carrera Administrativa establece en su artículo 53 las formas como procede el retiro de los funcionarios de la Administración Pública, lo cual era aplicable al presente caso y no por la vía contractual, por lo que siendo ello así, esta Corte debe declarar la nulidad de la decisión de fecha 10 de diciembre de 1992, mediante la cual se hace del conocimiento del querellante que su relación contractual con la Administración finalizaría el 31 de diciembre de 1992. Así se declara (…)”. Adicionalmente, el citado Órgano Jurisdiccional, en la misma fecha -21 de diciembre de 2000-, profirió la sentencia N° 1803, en la que estableció: “(…) En su escrito de fundamentación a la apelación las sustitutas del Procurador General de la República insisten en la condición de contratada (sic) del querellante. En este sentido, comparte esta Corte el criterio sostenido por el A-quo (sic) con respecto a la calificación del recurrente como funcionario de carrera, ya que ha sido jurisprudencia de esta Alzada (…) que si un funcionario ingresa a la Administración en calidad de contratado, pero desempeña un cargo clasificado como de carrera, cumple un horario a tiempo completo, disfruta de los beneficios de un funcionario público y la prestación del servicio la realiza por varios períodos presupuestarios, tal ingreso se tiene como ingreso simulado a la Administración Pública Nacional, que no es otra cosa que la manifestación de voluntad por parte de la Administración de querer establecer una verdadera relación de empleo público entre el administrado y la Administración (…) (…) Debe señalar esta Corte además que, en principio todos los cargos de la Administración Pública Nacional son de carrera, salvo aquellos que están exceptuados por la propia Ley como los previstos en el artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa y los excluidos de la carrera mediante Decreto del Presidente de la República, sobre la base (sic) esta (sic) considera esta Alzada que no es correcta la apreciación de las sustitutas del Procurador General de la República con respecto a que el querellante debía encontrarse clasificado en el Manual descriptivo de las clases de cargos, para tenerse como funcionarios (sic), ya que la regla es, como se dijo, que los cargos son de carrera y la excepción es la de ser de libre nombramiento y remoción y, en el presente caso ya se determinó que el cargo desempeñado por él era de carrera, en consecuencia se desestima el alegato, y así se declara (…)”. Ahora bien, conjugando los puntos tratados al iniciarse el presente análisis con la doctrina jurisprudencial sentada en los fallos supra citados, se concluye que sólo tendrán derecho a ser considerados funcionarios de carrera todos aquellos ciudadanos que, cumpliendo con los requisitos fácticos aludidos en tales decisiones, ingresaron bajo contratación de la Administración Pública antes de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del año 1999; y, contrariamente, todos aquellos contratados o que por cualquier forma hubieren iniciado labores con posterioridad a la aprobación de dicho Texto Fundamental, sin que previamente hayan ostentado la condición de funcionario de carrera (Vid. artículo 44 de la Ley del Estatuto de la Función Pública), aun cuando cumplieren con los requisitos in commento, no tendrán derecho a ser considerados como tales dada la exclusión expresa consagrada en el artículo 146 eiusdem. Así lo declara esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Partiendo de la anterior premisa, se hace ineludible revisar si en el caso sub examine se cumplen a cabalidad todos los requisitos fácticos necesarios para considerar que el ciudadano Guzmán Muchacho ingresó simuladamente a la Administración Pública, esto es, si efectivamente adquirió la condición de funcionario público de carrera, para lo cual deberá analizarse si en el caso de marras se cumplen a cabalidad los requisitos fácticos exigidos por la jurisprudencia del sistema contencioso administrativo, a saber: 1.- Que las tareas o funciones desempañadas por el ciudadano Guzmán Muchacho correspondan a las de un cargo clasificado, es decir, definido en el Manual de Clasificación de Cargos; 2.- Que deba cumplir horario, reciba una remuneración y se encuentre en circunstancias jerárquicas similares a las de los funcionarios regulares del organismo; 3.- Que exista continuidad en la prestación del servicio, y 4.- Que se ocupe un cargo con titularidad dentro de la estructura administrativa del Organismo. Con la expresa advertencia que todos estos requerimientos deben darse de manera concurrente a objeto de establecer la existencia de una relación funcionarial de hecho. Partiendo de la anterior premisa, encuentra este Órgano Jurisdiccional que de las actas procesales se desprende que el ciudadano Guzmán Muchacho confesó haber ingresó bajo contratación verbal a la Dirección de Personal del Ejecutivo del Estado Trujillo el día 15 de junio de 1996, a objeto de ocupar el cargo de Asesor de Recursos Humanos. En ese sentido, se desprende que tal afirmación quedó demostrada en el Resuelto emanado de la Dirección General de Administración del Ejecutivo del Estado Trujillo, el cual corre inserto en autos (folio 7) en copia certificada a efectum videndi, a través del cual se acuerda la suscripción de un contrato de servicios con el querellante, cuya vigencia sería del 15 de junio de 1996 al 31 de diciembre de ese mismo año, para ocupar el cargo de Asesor de Recursos Humanos, con una asignación mensual de ciento cincuenta mil bolívares (Bs. 150.000,00), los cuales serían cargados a la partida N° 01-06-51-01-01-06 del Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos vigente para esa época. Sin embargo, es de suma relevancia destacar que el cargo bajo el cual ingresó el ciudadano Guzmán Muchacho a la Administración Pública -Asesor de Recursos Humanos- no se encontraba preestablecido en el Registro de Asignación de Cargos del Ejecutivo del Estado Trujillo del año 2000, el cual corre inserto a los folios 120 y 121 del presente expediente, por lo que no se cumple con la primera de las exigencias fácticas enumeradas con antelación, a saber, que el cargo ocupado por el querellante se halle previamente clasificado como un cargo de carrera en el correspondiente Manual Descriptivo de Cargos del Ejecutivo del Estado Trujillo. En efecto, es preciso destacar que en casos como el de marras corre por cuenta del querellante la carga de demostrar que el cargo ocupado al servicio de la Administración se encuentra reconocido por ésta como un cargo de carrera, y la única forma de probar tal circunstancia es trayendo a los autos el correspondiente Manual Descriptivo de Cargos del organismo de que se trate, a objeto de que el órgano jurisdiccional pueda verificar con plena certeza tal circunstancia. En el caso sub iudice, si bien el ciudadano Guzmán Muchacho no se mostró negligente en el cumplimiento de esta carga, además de no constar en autos alguna otra prueba que demuestre que el cargo de Asesor de Recursos Humanos efectivamente se encontraba clasificado por el Ejecutivo del Estado Táchira como un cargo de carrera. De allí que, determinada la inexistencia de uno de los requisitos que la jurisprudencia del sistema contencioso administrativo ha considerado necesario para establecer la existencia de una relación funcionarial de hecho, tal y como es que el pretenso funcionario ocupe en la Administración Pública un cargo previamente clasificado como de carrera en el Manual Descriptivo de Cargos del organismo respectivo, y sentado como ha sido, que tales requisitos deben darse desde el punto de vista fáctico de manera concurrente para admitir la cualidad de funcionario público de carrera del querellante, esta Corte declara que el ciudadano Guzmán Muchacho no satisface íntegramente la exigencia jurisprudencial en tratamiento y que, por tanto, no ingresó simuladamente a la Administración Pública. Así se decide. Descartada la condición de funcionario público de hecho del querellante, mal podría este Órgano Jurisdiccional reconocerle el derecho a la estabilidad por el ejercicio de sus funciones al servicio del Ejecutivo del Estado Táchira, de allí que se hace innecesario el examen de las causales de nulidad invocadas por éste contra el acto administrativo que decidió poner fin a su relación contractual. Así se declara. En razón de lo antes sentado, esta Corte revoca la sentencia definitiva dictada el 8 de abril de 2003 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, sometida a la presente consulta, la cual declaró con lugar la presente causa y, como consecuencia de tal pronunciamiento, declara sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado por el ciudadano Guzmán Muchacho contra el Ejecutivo del Estado Trujillo. Así se decide. Finalmente, debe advertir este Órgano Jurisdiccional que el criterio sostenido en el presente fallo en modo alguno obra en detrimento de la doctrina sentada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la sentencia N° 2003-903 del 27 de marzo de 2003 (caso: Diana Rosas contra la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara), sino que únicamente constituye la precisión de una circunstancia de hecho que no fue tomada en cuenta por la citada decisión, a saber, el régimen legal aplicable a las personas que ingresaron a la Administración Pública bajo contratación o por simple nombramiento antes de la promulgación de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del año 1999. De modo que la doctrina argüida en el presente fallo no constituye un cambio del criterio en alusión, sino que tiene como finalidad complementar la posición asumida en la sentencia antes referida. Así queda establecido por esta Corte. VI DECISIÓN En virtud de los planteamientos precedentemente examinados, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley: 1.- REVOCA la decisión sometida a consulta, esto es, la sentencia definitiva dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 8 de abril de 2003, en la que se declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Guzmán Muchacho contra el Ejecutivo del Estado Trujillo; y 2.- Declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Guzmán Muchacho, asistido por la abogada Alba Muchacho Peña, ambos identificados, contra el acto administrativo comunicado a través de los memorandas de fechas 9 y 10 de enero de 2001, emanados de la Coordinación de la Red de Bibliotecas Públicas del Ejecutivo del Estado Trujillo. Publíquese, regístrese, notifíquese y déjese copia. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas, a los once (11) días del mes de agosto de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación. MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS Presidenta JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ Vicepresidente-ponente BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ Jueza JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ La Secretaria Exp. N° AP42-N-2005-000690. JDRH / 10 En la misma fecha once (11) de agosto de dos mil cinco (2005), siendo la (s) 8:55 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-02622. La Secretaria