TSJ Regiones - Decisión

Jueza Ponente: BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Expediente N° AP42-O-2004-000891
En fecha 20 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 04-2475 de fecha 21 de septiembre de 2004, anexo al cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, en fecha 2 de febrero de 2004, por el abogado Henrique Iribarren Monteverde, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 19.739, en su carácter de apoderado judicial del ESTADO CARABOBO y del GOBERNADOR de la misma entidad federal, ciudadano HENRIQUE FERNANDO SALAS ROMER, titular de la cédula de identidad N° 6.556.504, contra los actos administrativos contenidos en los oficios de fechas 11 y 22 de septiembre de 2003, emanados de la FUNDACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD Y FOMENTO MUNICIPAL (FUNDACOMÚN), creada mediante Decreto Presidencial N° 688, de fecha 30 de enero de 1962, por órgano de su DIRECCIÓN REGIONAL CARABOBO, a través de los ciudadanos FREDY RODRÍGUEZ y TATIANA KATIUSKA SILVA LLAMOZA, así como contra las actuaciones materiales y vías de hecho realizadas por FUNDACOMÚN en los Módulos de Servicio “Canaima”, “La Florida”, “Santa Cruz”, “El Socorro”, “810”, “Leonardo Ruiz Pineda”, y “Libertad”, dependientes de la Gobernación del Estado Carabobo, por la presunta violación de los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso, al trabajo, a la debida gestión de los servicios públicos y a la descentralización administrativa efectiva “inherentes a los Estados”.

Tal remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta, en fecha 26 de marzo de 2004, por el apoderado judicial de la entidad federal accionante, en contra de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 23 de marzo de 2004, que declaró sin lugar la acción de amparo constitucional ejercida en la presente causa.

En fecha 3 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha, previa la distribución correspondiente, se designó ponente a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 17 de febrero de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.

Efectuado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar su decisión, con base en las consideraciones que se exponen a continuación:

I
ANTECEDENTES

Como antecedentes del caso se señalan los siguientes:

En fecha 2 de febrero de 2004, el abogado Henrique Iribarren Monteverde, actuando en nombre y representación del Estado Carabobo y del Gobernador de la misma entidad Federal, ciudadano Henrique Fernando Salas Feo, ejerció acción de amparo constitucional junto con solicitud de medida cautelar innominada contra los actos administrativos y presuntas actuaciones materiales y vías de hecho de la Dirección Regional Carabobo de FUNDACOMUN, a través de los ciudadanos Freddy Rodríguez y Tatiana Katiuska Silva Llamoza, esta última en su carácter de Directora Regional Carabobo de FUNDACOMUN, por la presunta violación de sus derechos a la defensa, al debido proceso, al trabajo, a la debida gestión de los servicios públicos y a la descentralización administrativa efectiva, que se estaría derivando de la ocupación por parte de funcionarios de la mencionada Dirección Regional de FUNDACOMUN de Módulos de Servicios comunitarios dependientes de la Gobernación del Estado Carabobo.

En fecha 9 de febrero de 2004, el Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital, luego de examinar la petición de tutela constitucional presentada, acordó, con base en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ordenar a la parte accionante que corrigiera y aclarara la solicitud de amparo presentada.

En fecha 19 de febrero de 2004, el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Capital, al que correspondió conocer del asunto debido a la inaccesibilidad temporal de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativa, ello de acuerdo con sentencias de fechas 8 y 12 de diciembre de 2003, de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Asociación Civil y Comunitaria Amigos de Santa Rosalía), dictó auto por el cual admitió el amparo constitucional ejercido, ordenó practicar la notificación de los presuntos agraviantes (empleados de la Dirección Regional Carabobo-FUNDACOMUN) y del Ministerio Público, para que acudieran a la audiencia oral y pública a efectuarse dentro de las noventa y seis horas siguientes a que constara la última notificación, y negó la solicitud de medida cautelar innominada, por estimar que acordar dicha petición implicaría adelantar los efectos de un fallo de fondo favorable a la parte actora.

En fecha 4 de marzo de 2004, luego de practicadas las notificaciones ordenadas en el auto de admisión, el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Capital dictó auto por el cual fijó para el día 11 de marzo de 2004, a las 2:00 p.m., la realización de la audiencia oral y pública en la presente causa; no obstante ello, mediante diligencia de fecha 8 de marzo de 2004, los abogados Luz Marina Medina Leal y Ricardo Delgado, inscritos en el Instituto de Previsión Social del abogado bajo los números 75.290 y 22.391, respectivamente, actuando en su condición de representante judicial, la primera, de FUNDACOMÚN, y el segundo, de la ciudadana Tatiana Katiuska Silva Llamoza, en su condición de Directora Estadal de Coordinación del Estado Carabobo de FUNDACOMÚN, consignaron copia del escrito por ellos presentados, en la misma fecha, ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia por el que solicitaron a dicha Sala que se avocara al conocimiento de la presente causa, debido a la incompetencia del a quo para dirimir conflictos entre órganos de la Administración Pública, luego de lo cual, en diligencia de fecha 10 de marzo de 2004, solicitaron la suspensión de la audiencia.

En la oportunidad fijada para ello, 11 de marzo de 2004, debido a la falta de pronunciamiento por parte de la Sala Constitucional respecto de la solicitud de avocamiento hecha por la parte presuntamente agraviante, se llevó a cabo la audiencia oral y pública a la que acudieron el apoderado judicial del Estado Carabobo y del Gobernador de dicha entidad federal, los apoderados judiciales de la parte presuntamente agraviante y la representante del Ministerio Público; oídas las partes y formuladas preguntas por la representante de la Fiscalía, la Juez de la causa acordó conceder al Ministerio Público cuarenta y ocho (48) horas para que consignara sus conclusiones escritas, y admitió los documentos consignados por la parte presuntamente agraviante, que al igual que la parte actora, consignó escrito de conclusiones en el presente juicio de amparo; ante lo cual, el a quo anunció que dictaría la sentencia de fondo dentro de los cinco (5) días siguientes a la consignación de la opinión fiscal.

En fecha 23 de marzo de 2004, luego de consignada la opinión de la representante del Ministerio Público, el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Capital dictó sentencia por medio de la cual declaró sin lugar la acción de amparo constitucional ejercida por el Estado Carabobo y el Gobernador de dicha entidad federal, luego de juzgar, de un lado, que la situación presuntamente lesionada por los actos administrativos podía ser restablecida adecuadamente a través de otro medio procesal, como es el recurso contencioso de nulidad, y de otro, que las supuestas vías de hecho no habían quedado demostradas en autos, debido a irregularidades advertidas en las inspecciones judiciales consignadas junto con el escrito de amparo; contra dicha decisión, mediante diligencia de fecha 26 de marzo de 2004, el abogado de la parte actora interpuso recurso de apelación, con base en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En auto de fecha 29 de marzo de 2004, el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Capital oyó en un solo efecto la apelación interpuesta y, dada la inaccesibilidad de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en vista de lo acordado por la Sala Constitucional en fallo del 17 de diciembre de 2003, acordó remitir los autos a la mencionada Sala, ante la cual fueron consignados escritos de fundamentos de la apelación y de contestación a los fundamentos de la apelación; sin embargo, en decisión N° 2034, de fecha 9 de septiembre de 2004, la Sala Constitucional acordó remitir el expediente a la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en vista de la designación de los Jueces integrantes de dicha Corte y de la Corte Segunda de lo Contencioso-Administrativo, por ser ésta instancia la Alzada natural de los Juzgados Superiores Contencioso-Administrativos.

II
DE LA ACCIÓN DE AMPARO

El abogado Henrique Iribarren Monteverde expuso en su escrito de amparo constitucional, así como en su escrito de corrección de dicho amparo, las denuncias y alegatos que se señalan a continuación:

Explica que mediante acto administrativo de fecha 11 de septiembre de 2003, FUNDACOMÚN informó a la Coordinación de los Módulos de Servicio de la Gobernación del Estado Carabobo que “a partir del lunes 15 de septiembre del año en curso, harán presencia activa en cada Centro de Servicio Comunal personal asignado por esta institución, a fin de dar cumplimiento a las normas y procedimientos establecidas en el instructivo 29 y en el Decreto 332 vigentes, emanados de la Presidencia de la República”; que en la misma fecha, dicha Fundación solicitó mediante otro acto administrativo “la paralización de las obras” que para el momento se estaban realizando en los Módulos de Servicio “Canaima” y “810”, pero que tal solicitud “deriva de una tergiversación de la normativa aplicable, y por ende de una auto-atribución (rectius: usurpación) de funciones, es una amenaza inminente que se ha ido materializando de manera sistemática”, lo cual también se observa en el acto de fecha 22 de septiembre de 2003, en el que se ordena suspender los trabajos de construcción llevados adelante en algunos Módulos con autorización de la Gobernación de Carabobo.

Denuncia que, según se evidencia de inspección judicial, en el Módulo “Canaima” FUNDACOMUN instaló un mercado popular, lo cual “merma derechos inherentes a la Gobernación del Estado Carabobo, i.e (a) sus derechos a la defensa y al debido proceso; (b) al trabajo y a la debida gestión de servicios públicos; y (c) a la efectiva descentralización administrativa”, por cuanto no hubo un trámite previo a la ocupación de dicho Módulo de Servicios, además, con dicha ocupación se “impide la autonómica gestión de los servicios públicos por parte de la Gobernación (...) impide (…) el derecho al trabajo y la debida gestión de los servicios públicos prestados por la Gobernación del Estado Carabobo” así como a la efectiva descentralización administrativa, todo lo cual constituye una infracción constitucional tutelable a través del amparo constitucional.

Reclama que antes de la “interferencia arbitraria” de FUNDACOMÚN, los Módulos de Servicio “La Florida”, “Santa Cruz”, “El Socorro”, “Leonardo Ruiz Pineda” y “Libertad” tenían excelentes connotaciones sociales, las cuales, si bien no han cesado, mediante actos administrativos y vías de hecho de FUNDACOMÚN se han visto afectadas, pues tal acción ha disminuido –no suprimido- tal excelencia en la prestación autónoma del servicio público descentralizado. Esto por sí, es una violación flagrante, grosera e inmediata de los derechos inherentes al Estado Carabobo. Pero además, repercute, por un lado, en los derechos de quienes reciben los servicios públicos. Por otro lado, en quienes trabajan en la prestación de tales servicios”, hechos éstos que pueden ser denunciados a través del amparo constitucional, según sentencia de la Sala Político-Administrativa de fecha 31 de enero de 1991, caso: Anselmo Natale.

Informa que en los Módulos de Servicio se prestan servicios públicos, es decir, se realizan actividades que, en virtud del ordenamiento jurídico, deben ser asumidas o aseguradas por una persona pública territorial con la finalidad de satisfacer una necesidad de interés general, en este caso, por el Estado Carabobo, y que si bien FUNDACOMÚN tiene fines similares a los perseguidos por el Estado Carabobo en materia de prestación de servicios comunitarios, “no pueden éstos violentar –potencial o concretamente- los derechos fundamen-tales de las entidades descentralizadas que operan conforme al ordenamiento jurídico”, dado que aun cuando ciertos servicios comunitarios eran en el pasado competencia de FUNDACOMÚN en todo el territorio nacional “en virtud de la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público de 1989, y en especial por las disposiciones de la Constitución de 1999 (...) tales servicios forman parte sustancial de la descentralización administrativa”.

Considera que la ocupación física que ha venido realizando el personal de FUNDACOMÚN, a partir de los actos administrativos de fechas 11 y 22 de septiembre de 2003, en los Módulos de Servicios “representa una injerencia en la Administración de éstos. La cual, según el instructivo número 29 sobre las normas que deberán acatar los Ministros, los Gobernadores y Presidentes de los Institutos Autónomos, en cuanto la Planificación, Ejecución y Coordinación de los Centros de Servicios Comunales (Módulos de Servicios), corresponde a los Gobernadores de Estado”, y que, en tal sentido, las actuaciones derivadas de los actos administrativos accionados, así como los actos mismos, violan los derechos al trabajo, a la debida prestación de los servicios públicos, a la efectiva descentralización administrativa, a la defensa y al debido proceso.

Advierte que FUNDACOMÚN no tiene competencia para restringir la operatividad de los Módulos de Servicios dependientes del Estado Carabobo, y menos aún para gestionar los servicios prestados por los mismos, de modo que todos los actos dictados por dicha Fundación, que son actos administrativos en sentido estricto (pues emanan de un ente descentralizado funcionalmente), son nulos de nulidad absoluta, por violentar derechos fundamentales protegidos por la Constitución vigente, según lo establecido en el artículo 25 de esta última; y que en el presente caso “las vías de hecho insertas en el hecho lesivo, radican en la ejecución de los actos administrativos (...) concretamente, la ocupación arbitraria de espacios físicos de los Módulos de Servicios “Canaima”, “La Florida”, “Santa Cruz”, “El Socorro”, “810”, “Leonardo Ruiz Pineda” y “Libertad”, por parte del personal de FUNDACOMÚN”.

Aclara que bien podría pensarse que el Estado Carabobo, por ser un ente público territorial, no es titular de derechos fundamentales, sin embargo, ha de aceptarse que éstos, al igual que las personas naturales y las personas jurídicas privadas, son titulares de derechos constitucionales, tal y como lo señaló la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en fallo de fecha 2 de octubre de 1997, caso: Municipio El Hatillo, en la que se aceptó la posibilidad de tutelar a través del amparo constitucional los derechos que la Constitución atribuye a los entes político-territoriales y eventualmente las potestades de éstos, “lo cual deja en claro que el carácter extraordinario del amparo, no impide que las potestades y competencias públicas, sean protegidas por él, tal y como ocurre con los derechos al trabajo y a gestionar los servicios públicos descentralizados de los Estados”.

Sostiene que la autonómica realización de los servicios públicos descentralizados es un derecho de las entidades federales, “un derecho a trabajar debidamente, a desenvolver, a desarrollar las competencias atribuidas constitucionalmente o legalmente. Sin tal libertad, que en lo absoluto implica libertinaje, no sería posible satisfacer armónicamente las necesidades de interés general. Igualmente, la efectiva descentralización –múltiple independencia- de los Estados para gestionar, es un derecho para recibir competencias y asignaciones. Más aún, ellos tienen, naturalmente, derecho a la defensa y al debido proceso”, y que tales derechos complementan los poderes y potestades públicas en la satisfacción de las necesidades colectivas, motivo por el cual la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en fallo del 19 de diciembre de 1996, caso: Seguro Social, admitió en forma expresa la posibilidad de proteger dichas competencias.

Señala que el derecho del Estado Carabobo a la descentralización administrativa consiste en “la transferencia de competencias o de cometidos –distinto de las competencias o cometidos transferidas o asignados-, el cual complementa aquellos otros derechos al trabajo y a la debida gestión de los servicios públicos, para procurar la satisfacción del interés general”; que tal derecho fundamental ha sido vulnerado en el presente caso por la injerencia de FUNDACOMÚN en la actividad prestacional desarrollada en los Módulos de Servicio; que la violación de éste derecho a la descentralización implica la violación de los demás derechos mencionados; y que “además de esto, se observa una ausencia absoluta de procedimiento administrativo para lograr la adecuada –de existir el caso- incorporación del personal de FUNDACOMÚN a los Módulos de Servicios antes indicados” lo cual supone una vulneración de los derechos a la defensa y al debido proceso del Estado Carabobo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (fallos del 20 de noviembre de 2001, caso: José Rosendo Martí, y del 27 de junio de 2001, caso: Consejo de la Judicatura).

Juzga, en cuanto a los requisitos de admisibilidad del amparo, que la solicitud de tutela constitucional cumple con todos ellos, puesto que la situación lesiva no ha cesado a la fecha de presentación de la petición; los actos y hechos señalados como lesivos de derechos constitucionales son atribuibles y realizados por FUNDACOMÚN, siendo sus efectos inmediatos, posibles; la situación infringida es reparable en la actualidad, mediante la desocupación que ha efectuado el personal de FUNDACOMÚN de los Módulos de Servicio; no ha operado la caducidad de la acción ni el agraviado a consentido la lesión; no existe otra vía judicial, distinta al amparo, para lograr una tutela efectiva y urgente frente a los agravios constitucionales denunciados, en los términos de la sentencia de fecha 5 de agosto de 2002, caso: Francisco Cernadas López, de la Sala Constitucional, dado que se están vulnerando en forma directa y grosera derechos constitucionales; la agraviante no es ninguna Sala del Alto Tribunal de la República; y no está pendiente de decisión otro juicio sobre los mismos hechos.

Con fundamento en los alegatos y denuncias expuestas, el apoderado judicial del Estado Carabobo y del Gobernador de dicha entidad federal, solicitó que fuera admitida la presente acción de amparo constitucional, acordada la medida cautelar innominada solicitada (cuyos fundamentos fueron incluidos en el mismo escrito de amparo) y declarada con lugar la tutela requerida en la definitiva, en el sentido de ordenar la efectiva desocupación del personal de FUNDACOMÚN de los Módulos de Servicio “Canaima”, “La Florida”, “Santa Cruz”, “El Socorro”, “810”, “Leonardo Ruiz Pineda” y “Libertad”.

III
DE LA COMPETENCIA

Debe esta Corte examinar su competencia para conocer de la consulta del fallo dictado, en fecha 23 de marzo de 2004, por el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Capital, y en tal sentido reitera que la Sala Constitucional, en sentencia N° 1997, de fecha 8 de septiembre de 2004, ratificó que corresponde a las Cortes de lo Contencioso-Administrativo conocer de las apelaciones y consultas de las sentencias que hayan resuelto amparos autónomos, dictadas por los Tribunales Superiores Contencioso-Administrativos, conforme al criterio establecido por dicha Sala en su decisión N° 87, del 14 de marzo de 2000, caso: C.A. Electricidad del Centro y C.A. Electricidad de Los Andes.

Según puede apreciarse de la jurisprudencia reciente de la mencionada Sala, ese criterio, vinculante para todos los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, no sufrió modificación alguna con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, puesto que al no contener esta ley ninguna norma expresa sobre el asunto, la referida Sala no modificó la competencia de las Cortes de lo Contencioso-Administrativo para actuar como segunda instancia de los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso-Administrativo en sede constitucional.

En tal sentido, corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los efectos de configurar la primera instancia en el conocimiento de la presente acción de amparo constitucional, pronunciarse en torno a la sentencia dictada por el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 23 de marzo de 2004, con fundamento en la consulta obligatoria prevista en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; no obstante, en el caso de autos, las actuaciones hayan sido remitidas a esta Corte, en virtud de la apelación ejercida por los accionantes, en fecha 29 de marzo de 2004, contra la mencionada decisión, por lo que resulta esta Corte competente para conocer de la presente consulta. Así se declara.

IV
DE LA SENTENCIA APELADA

En sentencia de fecha 23 de marzo de 2004, el Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital declaró sin lugar la acción de amparo ejercida en la presente causa, por considerar que, en primer lugar, a los fines de determinar las presuntas violaciones o amenazas de violación de derechos o garantías constitucionales derivados de los actos administrativos accionados, “se deben analizar los dispositivos legales establecidos en el Instructivo N° 29 y el Decreto N° 332 emanado de la Presidencia de la República, las cuales sirvieron de fundamento a FUNDACOMÚN para dictar los actos administrativos de fechas 11 de septiembre de 2003 (…) así como también se tendrían que analizar la Ley Orgánica de la Administración Pública Nacional, el Estatuto de FUNDACOMÚN el Decreto N° 708, del 14-01-1975, el Manual de Organización de la Fundación, la Ley de Elección y remoción de Gobernadores, la Ley Orgánica de Descen-tralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (…) las cuales fueron invocadas por el apoderado judicial del Gobernador del Estado Carabobo a los efectos de verificar la legalidad de las actuaciones del personal de FUNDACOMÚN”.

En vista de ello, concluyó el a quo, que “es por ello que apreciar la posible infracción del derecho al debido proceso, a la defensa, al trabajo, al derecho a la debida gestión de los servicios públicos y el derecho a la efectiva descentralización administrativa implicaría entrar a revisar normas legales y sub-legales (…) lo cual le está vedado a este Juzgado emitir pronunciamiento alguno acerca de la legalidad de los actos administrativos, por cuanto el accionante puede ver restablecida la situación jurídica presuntamente infringida mediante un mecanismo procesal ordinario como lo es el recurso de nulidad de los actos administrativos”.

Con relación a las denunciadas vías de hecho, el Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital observó que el actor fundamentó dicha denuncia “en sendas inspecciones judiciales signadas con los números 1003, 1004 y 1002, practicadas o evacuadas en fecha 11-02-2004 (…) evidenciándose que fueron practicadas en fecha posterior a la interposición de la presente acción, inclusive, después de haber sido emitido el despacho saneador, lo que demuestra que la parte accionante aprovechó la corrección del escrito libelar para consignar pruebas sobreconstituidas a los efectos de fundamentar las vías de hecho y el despojo de los Módulos de Servicio ejercidos contra la Gobernación del Estado Carabobo, es decir, pruebas practicadas después de la interposición de la presente acción, que constituyen pruebas sobreconstituidas, según fallo de la Sala Constitucional N° 7, del 1° de febrero de 2000, caso: José Amando Mejía”.

No obstante la consignación “extemporánea” por parte del accionante de las inspecciones judiciales, el Juez de la causa, “como quiera que el control de la prueba fue ejercido por las partes”, valoró el contenido de las mismas, para señalar sobre el punto que el apoderado judicial del accionante “en ningún caso probó a través de esas inspecciones las vías de hecho que presuntamente vulneran derechos constitucionales de la Gobernación del Estado Carabobo”, y que, además, en “el contenido de los particulares segundo y tercero [de las inspecciones judiciales] se formularon apreciaciones, emitiendo opinión o juicio de valor que, al momento de realizar la inspección le está vedado al Juez, transgrediendo de esta manera lo contenido en el artículo 472 del Código de Procedimiento Civil, por lo que en este estado de la causa (…) desecha las inspecciones judiciales signadas con los Nros. 1003, 1004 y 1002”.

Por tal razón, concluyó la sentenciadora que “las vías de hecho alegadas no fueron fundamentadas en pruebas fehacientes que hagan presumir violaciones de orden constitucional (…) en consecuencia, declara sin lugar la presente acción de amparo constitucional interpuesto y así se declara”.

V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Para decidir este Órgano Jurisdiccional observa:

Pasa esta Corte a resolver la apelación interpuesta en el presente caso, por el apoderado judicial del Estado Carabobo y –para la fecha de interposición del amparo- del Gobernador de dicha entidad federal, ciudadano Fernando Henrique Salas Feo, y en tal sentido advierte que:

En fecha 19 de febrero de 2004, el Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia en el presente caso, declarándose competente para conocer la presente acción de amparo constitucional.
Así, expresó el a quo, en referencia a la competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional que, no obstante estar atribuido el conocimiento de dicho asunto, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo; dada la inaccesibilidad del mencionado Tribunal para los justiciables, el conocimiento del mismo, así como el de los asuntos originalmente atribuidos a éste –como tribunal de primera instancia-, fue temporalmente transferido a los Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo, ello conforme a lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 17 de diciembre de 2003, por lo cual, en acatamiento de la mencionada sentencia el Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, se declaró competente para conocer y decidir la presente causa.

Ahora bien, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia al explanar el criterio precedentemente expuesto, equiparó la situación existente para el momento de dictar su sentencia, a la referida “(…) en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales de inexistencia –temporal, se insiste-, en la localidad de ocurrencia del supuesto agravio, del tribunal natural u ordinariamente competente en primera instancia para el conocimiento del asunto de autos –así como de todos los amparos que le competan a dicha Corte en primera instancia- razón por la que, por excepción y con vista a la inusual circunstancia que se anotó (…)”, determinó que, mientras perdurase dicha situación, el conocimiento en primera instancia de los asuntos originalmente atribuidos a la mencionada Corte, correspondería a los Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo, que a su vez consultarían su decisión, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes a su publicación, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (ahora Cortes de lo Contencioso Administrativo).

Así, la decisión dictada por los Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo –y, en el presente caso, por el Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital-, pasarían a conformar el primer grado de conocimiento de la pretensión de amparo, cuando alguna de las Cortes de lo Contencioso Administrativo -concretamente, aquella a la cual se atribuya el conocimiento del asunto- se pronuncie sobre la decisión dictada por aquel, por virtud de la consulta obligatoria prevista en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

De lo anterior se concluye que, una vez emitido el pronunciamiento por alguna de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, dicha decisión –y no la emanada del Juzgado de la localidad- podrá ser apelada ante el Órgano Jurisdiccional Superior correspondiente, de conformidad con lo establecido en el artículo 35 eiusdem.

En tal sentido, corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los efectos de configurar la primera instancia en el conocimiento de la presente acción de amparo constitucional, pronunciarse en torno a la sentencia dictada por el Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 23 de marzo de 2004, con fundamento en la consulta obligatoria prevista en el artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; no obstante, en el caso de autos, las actuaciones hayan sido remitidas a esta Corte, en virtud de la apelación ejercida por los accionantes, en fecha 29 de marzo de 2004, contra la mencionada decisión.

Así las cosas, aprecia esta Corte que el planteamiento central de la parte actora lo constituye la denuncia de presuntas violaciones por parte de la Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal (FUNDACOMÚN), a través de su Dirección Regional Carabobo, de derechos constitucionales del Estado Carabobo y, en general, de todas las entidades federales, como son el derecho a la gestión efectiva de los servicios públicos, a la efectiva descentralización administrativa, al trabajo, a la defensa y al debido proceso, a consecuencia de las ocupaciones que personal dependiente de la referida Fundación nacional estaría realizando desde septiembre de 2003 en diferentes Módulos de Servicios Comunitarios que dependen directamente de la Administración estadal del Estado Carabobo.

Por otro lado, aprecia este Órgano Jurisdiccional, que la representación judicial de FUNDACOMÚN y de la ciudadana Tatiana Katiuska Silva Llamoza, en su condición de Directora Regional Carabobo de dicha Fundación nacional, planteó como defensas fundamentales, en primer lugar, la incompetencia del Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital para conocer la controversia planteada por el Estado Carabobo, debido a la solicitud formulada por la parte señalada como agraviante ante la Sala Constitucional a fin de que se avocara al conocimiento de la presente acción de amparo, por tratar el presente asunto de una controversia constitucional, que sólo podía ser resuelta en única instancia por la mencionada Sala. En segundo lugar, alegó la parte accionada la inadmisibilidad de la acción, por ser la vía del interdicto de amparo previsto en el artículo 699 del Código de Procedimiento Civil la vía idónea para que el Estado Carabobo lograra restablecer la posesión de algunos Módulos de Servicios que considera desconocida. Y en tercer lugar, que no se había producido violación alguna de derechos constitucionales, pues se habían respetado los procedimientos, no se había afectado ni a trabajadores ni al servicio prestado, y porque la actividad a desarrollar en los módulos es competencia concurrente y no exclusiva entre los Estados y el Poder Nacional.

Finalmente, como quedó reseñado en la parte narrativa de esta decisión, el Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital, luego de admitir y tramitar la acción de amparo constitucional ejercida en la presente causa, declaró sin lugar dicha petición de tutela por estimar que, de un lado, la parte actora formuló una serie de denuncias y planteamientos vinculados con la supuesta inobservancia o incorrecta interpretación y aplicación por parte de la Dirección Regional Carabobo de FUNDACOMÚN de disposiciones legales y reglamentarias, lo cual, en principio, es ajeno al análisis que incumbe al Juez constitucional, dado que a éste no le está dado analizar en sede de amparo sino únicamente violaciones directas e inmediatas a derechos y garantías protegidos por normas constitucionales y las lesiones que se puedan cometer contra derechos tutelados por normas legales o sub-legales.

Y, por otro lado, que las denuncias sobre supuestas lesiones a derechos directamente protegidos por la Constitución (como serían el debido proceso, la gestión de servicios públicos, la descentralización, etc.) no fueron debidamente probadas por los supuestos agraviados, dado que las inspecciones judiciales consignadas junto con el escrito de amparo para soportar sus afirmaciones de hecho, contienen juicios de valor sobre los hechos supuestamente constatados que ponen en duda la imparcialidad de los órganos jurisdiccionales que llevaron a cabo tales inspecciones.

Planteada la materia a decidir en esta instancia en los términos previos, esta Corte considera que la sentencia dictada en fecha 23 de marzo de 2004 por el Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital debe ser revocada por ser inadmisible la acción de amparo ejercida en esta causa, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6, numeral 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, todo ello conforme las razones que a continuación se señalan detalladamente.

En primer lugar, y dejando a un lado la inacabada discusión sobre la titularidad por parte de los entes públicos de todos o de parte de los derechos que la Constitución vigente reconoce tanto a las personas naturales como a las personas jurídicas (y cuyas posiciones más extremas se encuentran en las sentencias de la CSJ en Sala Plena, de fecha 02.10.97, caso: Alcaldesa del Municipio El Hatillo, Estado Miranda, y de la Sala Constitucional, n° 1395, de fecha 21.11.00, caso: Gobernadores de Estados, ambas citadas por el actor), esta Alzada observa que el apoderado judicial del Estado Carabobo denunció la vulneración de una serie de derechos constitucionales por parte de FUNDACOMÚN que están directamente vinculados con el ejercicio por parte del Estado Carabobo de un conjunto de competencias y potestades públicas que le atribuyen en forma directa, más que la Norma Fundamental, algunas normas de rango legal y sub-legal, como son, entre otras, la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, y el Instructivo N° 29 sobre las Normas que deben ser acatadas por Ministros, Gobernadores y Presidentes de Institutos Autónomos, en relación a la Planificación, Ejecución y Coordinación de los Centros de Servicios Comunales, competencias y potestades que, según lo planteado por el actor en su petición de amparo, estarían siendo perturbadas y hasta usurpadas por un ente carente de competencia o potestad para actuar en los Módulos de Prestación de Servicios dependientes de la Gobernación del Estado Carabobo.

En otras palabras, la presente controversia versa, en realidad, sobre el supuesto desconocimiento por parte de un ente integrante de la Administración Pública Nacional descentralizada como es FUNDACOMÚN de competencias, si no exclusivas –pues la satisfacción de derechos sociales es por regla general competencia concurrente de los tres niveles político-territoriales- al menos atribuidas vía descentralización administrativa, del Estado Carabobo, con lo cual, el asunto a decidir en la presente controversia –de persistir en la actualidad las supuestas infracciones o irregularidades denunciadas- no es otro que verificar, allende los supuestos derechos constitucionales conculcados –cuya titularidad no resulta del todo clara, al menos en lo que respecta al derecho al trabajo y a la descentralización administrativa- si el ente demandado infringió principios y normas fundamentales de la organización administrativa que están consagrados en la vigente Constitución pero que son desarrollados por la legislación vigente y por otros actos normativos sub-legales, como son el principio de la competencia, de la coordinación y de la colaboración, entre otros, que rigen las relaciones entre los órganos y entes de la Administración Pública en todos sus niveles político-territoriales.

En el presente caso, según lo alegado por el accionante, buena parte de la problemática suscitada se deriva de la interpretación que una de las partes, FUNDACOMÚN, ha dado a algunas de las normas contenidas en el Instructivo N° 29 sobre las Normas que deben ser acatadas por Ministros, Gobernadores y Presidentes de Institutos Autónomos, en relación a la Planificación, Ejecución y Coordinación de los Centros de Servicios Comunales, de modo que la solución judicial a dicha problemática tendría que, sin duda alguna, examinar la interpretación que la Fundación demandada ha venido haciendo de la aludida normativa sub-legal, así como de las restantes normas infraconstitucionales involucradas, a objeto de verificar si la misma se adecua a los fines a los que atienden las mismas.

A todo evento, debe tenerse presente que así lo determinó la Sala Constitucional en su sentencia N° 1792, de fecha 23 de agosto de 2004, caso: Fundacomún, en la oportunidad de declarar no ha lugar la solicitud de avocamiento solicitada por la parte demandada en la presente causa. En efecto, en dicha sentencia la mencionada Sala señaló:

“Así, primeramente se observa, que en el caso de autos existe un amparo constitucional interpuesto por la Gobernación del Estado Carabobo contra una Fundación (FUNDACOMUN) que se encuentra adscrita al control del Ejecutivo Nacional, el cual refiere una posible intromisión de competencias, por parte de esa Fundación, al apoderarse de unos módulos para la prestación de servicios públicos (sin especificar cuál es ese servicio en particular), sobre los cuales la Gobernación del Estado Carabobo aduce tener propiedad, considerando que al habérsele impedido el acceso físico a los mismos, se le ha generado la vulneración de derechos prestacionales a favor de la colectividad, así como de los principios constitucionales relacionados con la descentralización administrativa de competencias.

(…omissis…)

Del análisis de los argumentos explanados por la solicitante, se encuentra que los mismos no revisten relevancia suficiente para que esta Sala se adentre a desviar la competencia del juicio de amparo constitucional incoado por la Gobernación del Estado Carabobo, siendo un asunto que perfectamente puede ser resuelto por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo asignado para conocer de esa causa.
Es el caso que, sobre el basamento expuesto por la solicitante del avocamiento, al considerar que la problemática existente entre las partes debe traducirse en una especie de conflicto constitucional entre entes públicos cuyo conocimiento debe recaer sobre esta Sala Constitucional, y no en un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo, a través de la interposición de un amparo constitucional, se observa, que el aspecto del conflicto existente entre la Gobernación del Estado Carabobo y FUNDACOMUN, no puede ser catalogado como un conflicto constitucional entre entes públicos, toda vez que, en primer término, una de las partes en disputa no se encuentra investida de rango constitucional, por ser de origen legal, como lo es FUNDACOMUN; mientras que, por otra parte, el carácter de la materia en disputa no comprende propiamente la discusión de una competencia constitucionalmente establecida, pues, si bien la prestación de los servicios públicos es una obligación constitucionalmente asignada al Estado, el desarrollo normativo de los mismos a través del proceso de descentralización comporta una materia desarrollada legalmente, por lo que la discusión que pueda plantearse con respecto a la titularidad de los módulos reclamados, en realidad se traduciría en un conflicto administrativo que en todo caso deberá dirimirse por el juez contencioso administrativo” (Subrayado de esta Corte)

De acuerdo con la citada decisión, era a través de la vía prevista en el artículo 266, numeral 4, de la Constitución vigente, que la parte accionante debió traer ante los Tribunales de Justicia el conflicto suscitado entre ella y la Dirección Regional Carabobo de FUNDACOMÚN por la supuesta ocupación arbitraria por parte de personal dependiente de dicha Fundación de Módulos de Servicios Comunitarios que dependen o están adscritos a la Gobernación del Estado Carabobo o a algún órgano otro órgano de la Administración estadal, pues a través de ella se podía lograr no sólo el restablecimiento de la situación jurídica infringida (actualmente, dicho trámite judicial se regula en el artículo 21, párrafo 24 y siguientes, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, según fallo de la Sala Político-Administrativa N° 2464, de fecha 01.12.04, caso: Antonio Bermúdez), sino que también, de existir evidencia contundente sobre las irregularidades alegadas y la irreparabilidad de las mismas, era posible solicitar a la Máxima instancia de la jurisdicción contencioso-administrativo la adopción de medidas cautelares que evitaran la consumación de las lesiones denunciadas, durante la sustanciación del proceso (en la actualidad, con base en el artículo 19, párrafo 10, de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela).

Así las cosas, no era en modo alguno el amparo constitucional contra actos administrativos o vías de hecho de la Administración, previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la vía judicial idónea para resolver la eventual controversia constitucional o el supuesto conflicto administrativo surgido entre el Estado Carabobo y FUNDACOMÚN por órgano de su Dirección Regional Carabobo, surgido a raíz de la supuesta ocupación por personal dependiente de la mencionada Fundación de algunos Módulos de prestación de servicios comunitarios dependientes del Estado Carabobo.

Y ello, se insiste, por cuanto el análisis ha efectuarse para resolver el fondo del presente asunto, esto es, para determinar si FUNDACOMÚN tenía o no competencia para actuar en locales dependientes del Estado Carabobo en la forma denunciada por la parte accionante, implica, sin duda alguna, verificar y constatar mediante pruebas específicas, eventuales lesiones a principios y normas legales, sub-legales y también constitucionales distintas a aquellas que consagran derechos como el debido proceso, a través de un juicio de cognición más completo que el desarrollado en sede de amparo constitucional, cuyo objeto, además, está restringido en forma expresa a la protección de normas constitucionales que consagran derechos y garantías, con exclusión de aquellas que tutelan principios o normas de organización y distribución de competencias entre órganos que ejercen el Poder Público, que han de ser resguardadas, en casos como el presente, a través del juicio contencioso-administrativo previsto en el artículo 266, numeral 4, de la Constitución.

En atención a las consideraciones precedentes, al existir una vía judicial idónea distinta al amparo constitucional por medio de las cuales la parte actora puede lograr en forma oportuna y efectiva el restablecimiento de la situación denunciada como infringida, de acuerdo con lo establecido por la Sala Constitucional en su sentencia N° 1496, de fecha 13 de agosto de 2001, caso: Gloria América Rangel Ramos, esta Corte declara sin lugar la apelación interpuesta, en fecha 26 de marzo de 2004, por el abogado Henrique Iribarren Monteverde, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital; asimismo, revoca dicha decisión, que declaró sin lugar la acción de amparo ejercida, y declara inadmisible la acción ejercida, con base en lo previsto en el artículo 6, numeral 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

VI
DECISIÓN

Con base en las consideraciones que anteceden, esta Corte Segunda de lo Contencioso-Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1°- COMPETENTE para conocer de la apelación de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo en lo Contencioso-Administrativo de la Región Capital, en fecha 23 de marzo de 2004, que declaró sin lugar la acción de amparo ejercida junto con solicitud de medida cautelar innominada por el abogado Henrique Iribarren Monteverde, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 19.739, en su carácter de apoderado judicial del ESTADO CARABOBO y del GOBERNADOR de la misma entidad federal, ciudadano HENRIQUE FERNANDO SALAS ROMER FEO, venezolano y titular de la cédula de identidad N° 6.556.504, contra los actos administrativos contenidos en oficios de fechas 11 y 22 de septiembre de 2003, emanados de la FUNDACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD Y FOMENTO MUNICIPAL (FUNDACOMÚN), creada mediante Decreto Presidencial N° 688, de fecha 30 de enero de 1962, por órgano de su DIRECCIÓN REGIONAL CARABOBO, a través de los ciudadanos FREDY RODRÍGUEZ y TATIANA KATIUSKA SILVA LLAMOZA, así como contra las actuaciones materiales y vías de hecho realizadas por FUNDACOMÚN en los Módulos de Servicio “Canaima”, “La Florida”, “Santa Cruz”, “El Socorro”, “810”, “Leonardo Ruiz Pineda”, y “Libertad”, dependientes de la Gobernación del Estado Carabobo, por la presunta violación de los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso, al trabajo, a la debida gestión de los servicios públicos y a la descentralización administrativa efectiva “inherentes a los Estados”.

2°- REVOCA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo Contencioso-Administrativo de la Región Capital, en fecha 23 de marzo de 2004, que declaró sin lugar la acción de amparo ejercida junto con solicitud de medida cautelar innominada por el abogado Henrique Iribarren Monteverde, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 19.739, en su carácter de apoderado judicial del ESTADO CARABOBO y del GOBERNADOR de la misma entidad federal, ciudadano HENRIQUE FERNANDO SALAS ROMER FEO, venezolano y titular de la cédula de identidad N° 6.556.504, contra los actos administrativos contenidos en oficios de fechas 11 y 22 de septiembre de 2003, emanados de la FUNDACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD Y FOMENTO MUNICIPAL (FUNDACOMÚN), creada mediante Decreto Presidencial N° 688, de fecha 30 de enero de 1962, por órgano de su DIRECCIÓN REGIONAL CARABOBO, a través de los ciudadanos FREDY RODRÍGUEZ y TATIANA KATIUSKA SILVA LLAMOZA, así como contra las actuaciones materiales y vías de hecho realizadas por FUNDACOMÚN en los Módulos de Servicio “Canaima”, “La Florida”, “Santa Cruz”, “El Socorro”, “810”, “Leonardo Ruiz Pineda”, y “Libertad”, dependientes de la Gobernación del Estado Carabobo, por la presunta violación de los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso, al trabajo, a la debida gestión de los servicios públicos y a la descentralización administrativa efectiva “inherentes a los Estados”.

3°- INADMISIBLE la acción de amparo constitucional ejercida junto con solicitud de medida cautelar innominada por el abogado Henrique Iribarren Monteverde, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 19.739, en su carácter de apoderado judicial del ESTADO CARABOBO y del GOBERNADOR de la misma entidad federal, ciudadano HENRIQUE FERNANDO SALAS ROMER FEO, venezolano y titular de la cédula de identidad N° 6.556.504, contra los actos administrativos contenidos en oficios de fechas 11 y 22 de septiembre de 2003, emanados de la FUNDACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LA COMUNIDAD Y FOMENTO MUNICIPAL (FUNDACOMÚN), creada mediante Decreto Presidencial N° 688, de fecha 30 de enero de 1962, por órgano de su DIRECCIÓN REGIONAL CARABOBO, a través de los ciudadanos FREDY RODRÍGUEZ y TATIANA KATIUSKA SILVA LLAMOZA, así como contra las actuaciones materiales y vías de hecho realizadas por FUNDACOMÚN en los Módulos de Servicio “Canaima”, “La Florida”, “Santa Cruz”, “El Socorro”, “810”, “Leonardo Ruiz Pineda”, y “Libertad”, dependientes de la Gobernación del Estado Carabobo, por la presunta violación de los derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso, al trabajo, a la debida gestión de los servicios públicos y a la descentralización administrativa efectiva “inherentes a los Estados”.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los nueve (09) días del mes de agosto de dos mil cinco (2005). Años: 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

La Presidenta,

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS

El Vicepresidente,

JESUS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

La Jueza,

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Ponente
La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

BJTD/p
Exp. N° AP42-O-2004-000891
Decisión n° 2005-02481

En la misma fecha nueve (09) de agosto de dos mil cinco (2005), siendo la (s) 11:20 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-02481.

La Secretaria