JUEZA PONENTE: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Expediente N° AP42-O-2005-000568

El 19 de mayo de 2005 la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, recibió el Oficio N° 699 de fecha 18 de abril de 2005, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada, por los ciudadanos MARLENE ESCALANTE ROSALES, titular de la cédula de identidad N° 8.100.921, en su carácter de Tesorera de la Asociación Civil ARTESANOS LOS ANDES, SOCIEDAD CIVIL (ALA), inscrita ante la Oficina Subalterna de Registro Público del Municipio San Cristóbal en fecha 27 de octubre de 1989, bajo el N° 43, Tomo 9, Protocolo Primero; ALIRIO ISAAC PERNÍA HARRIS, titular de la cédula de identidad N° 10.242.648, en su carácter de Presidente de la Asociación Civil MOVIMIENTO ARTESANAL SAN CRISTÓBAL, inscrita ante la misma Oficina de Registro Subalterno del Municipio San Cristóbal en fecha 25 de enero de 1994, bajo el N° 33, Tomo 8, Protocolo Primero, con posterior modificación ante el Registro Inmobiliario del Primer Circuito de los Municipios San Cristóbal y Torbes del Estado Táchira en fecha 19 de agosto de 2003, bajo el N° 4, Tomo 013, Protocolo Primero; NINFA MÉNDEZ DE LÓPEZ, titular de la cédula de identidad N° 2.890.760, en su condición de Presidente de la Asociación Civil ASOCIACIÓN DE ARTESANOS DEL ESTADO TÁCHIRA (AATA), inscrita ante el Registro Subalterno de Registro Público del Municipio San Cristóbal en fecha 8 de noviembre de 1988, bajo el N° 25, Tomo 12, Protocolo Primero; y, MARÍA ESTELA DURÁN MORA, titular de la cédula de identidad N° 9.224.267, actuando en su condición de Presidente de la Asociación Civil ASOCIACIÓN DE ARTESANOS, MANUALISTAS Y AFINES “CUMBRE ANDINAS”, inscrita ante la Oficina Subalterna del Primer Circuito de Registro Público del Municipio San Cristóbal, anotado bajo el N° 30, Tomo 007, Protocolo Primero, modificada ante la Oficina Subalterna del Primer Circuito de Registro Público de los Municipios San Cristóbal y Torbes del Estado Táchira, bajo el N° 38, Tomo 09, Protocolo Primero, asistidos por los abogados Jhonny Claret Duque Paz y Mariela Pascuas Gómez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 28.352 y 98.607, respectivamente, contra la “ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SAN CRISTÓBAL DEL ESTADO TÁCHIRA”, la DIRECTORA DE EMPRESAS Y SERVICIOS de la referida Alcaldía y, el ADMINISTRADOR DEL TERMINAL DE PASAJEROS DE LA CONCORDIA DEL ESTADO TÁCHIRA.

Tal remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 6 de mayo de 2004, mediante el cual se oyó en un solo efecto el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 29 de abril de 2004, que declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Previa distribución de la causa, el 28 de junio de 2005 se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos, a los fines de que dictara la decisión correspondiente.

En fecha 6 de julio de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.

Mediante auto de fecha 23 de noviembre de 2005, se dejó constancia de la reconstitución de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en virtud de la designación de los jueces que actualmente la conforman, quedando constituida de la siguiente manera: Ana Cecilia Zulueta Rodríguez (Presidenta), Alejandro Soto Villasmil (Vicepresidente) y Alexis José Crespo Daza (Juez). Asimismo, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, y se reasignó la ponencia a la Jueza Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

El 24 de noviembre de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
Concluido el estudio de las actas que conforman el expediente, corresponde a esta Instancia Jurisdiccional pasar a decidir y, en tal sentido aprecia:

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 10 de febrero de 2004, los accionantes presentaron ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, escrito contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con medida cautelar innominada, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que en fecha 18 de agosto de 2000, cuatro (4) Asociaciones Civiles dedicadas a la labor artesanal en el Estado Táchira, le solicitaron la colaboración del Gobernador del Estado, ciudadano Ronald Blanco La Cruz, para la construcción de un Paseo Artesanal dentro de las instalaciones del Terminal de Pasajeros de la Concordia, en San Cristóbal, Estado Táchira, presentando el respectivo proyecto de construcción, cuya solicitud se hizo extensiva al ciudadano Alcalde del Municipio San Cristóbal, Ingeniero William Méndez.

Que la “(…) creación del Paseo Artesanal del Terminal de Pasajeros, es un derecho consagrado en el Decreto N° AM/D/05 del año 1995, de la Alcaldía del Municipio San Cristóbal (…)”.

Que en fecha 9 de enero de 2001, la referida Alcaldía a través de la Jefatura de Empresas y Servicios Públicos Municipales, autorizó a las Asociaciones Civiles a que realizaran ferias artesanales dentro de las instalaciones del mencionado Terminal de Pasajeros, específicamente en las dos (2) primeras columnas.

Que “[desde] su creación [esas] Asociaciones Civiles que aproximadamente cobijan cien (100) artesanos que laboran en [esos] paseos, han visto vulnerados sus derechos en el entendido que (…) inicialmente podían exponer su mercancía en mesas de un tamaño proporcional, pero luego el Administrador del Terminal de Pasajeros le [exigió] que lo fueran reduciendo, además de ello [hacía] un año aproximadamente fueron despojados unos artesanos de una de las columnas a que tenían derecho para construir una cabina del Centro de Comunicaciones de TELCEL, la cual [ocupaba] espacio (sic) más grande que el que ocupaban los artesanos” (Mayúsculas del original).

Que en octubre de 2003, el Alcalde del referido Municipio, Ingeniero William Méndez y la Directora de Empresas y Servicios, Abogada Mary Antolinez, les comunicaron a los cuarenta y seis (46) artesanos que laboraban dentro de las instalaciones del Terminal de Pasajeros de la Concordia, que iban a ser reubicados en las afueras del área de espera.

Que así, el 30 de octubre de ese mismo año, las cuatro (4) Asociaciones Artesanales mantuvieron una reunión con la referida abogada, “(…) quien [les] participó que la orden del Alcalde (…) era desocupar el área donde estaban los artesanos exponiendo su mercancía y que estos iban a ser reubicados en las afueras del área de espera”.

Que de dicha reunión levantó un Acta en la cual pautaron un lapso de quince (15) días contados a partir del 31 de octubre de 2003, para que los artesanos “(…) se situaran y fueran reubicados”.

Que “[las] cuatro Asociaciones Civiles, (…) [le] enviaron un comunicado al Alcalde del Municipio San Cristóbal, participándoles (sic) sobre lo pautado en la pasada reunión y que ellos no se oponían al reordenamiento del terminal, pero que en [esos] momentos no contaban con los recursos económicos para cubrir el gasto que ocasionaba dicho cambio, ya que el gasto [era] por cuenta de ellos y el lugar donde iban a ser reubicados no contaba con las condiciones necesarias para el mismo”.

Que “[al] día siguiente de la reunión (…), llegó el Administrador del Terminal de pasajeros (sic) exigiéndoles a los artesanos que desalojaran (…), [retirando] diez (10) mesas de las cuarenta y seis (46) que allí se encontraban quedando tan sólo treinta y seis (36). [Lo cual trajo] consigo [que] diez (10) personas temporalmente se [quedaran] sin trabajo (…)”.

Que el 30 de enero de 2004, sostuvieron una nueva reunión con la Directora de Empresas y Servicios, concediéndoseles el plazo de dos (2) meses para que desalojaran, pero que “[al] día siguiente de la reunión el actual Administrador del Terminal de Pasajeros, Ingeniero JAVIER RIVERA SIERRA (…), [les exigió] que se retiraran del lugar y se reubicaran en las afueras del terminal (…) y que en [dicho] espacio [irían] sólo veintiséis (26) mesas, quedando de nuevo diez (10) mesas por fuera, lo que [llevaba] consigo diez (10) nuevos desempleados (…)” (Negrillas y mayúsculas del original).

Que “(…) en la madrugada del día 6 de febrero de 2004, el Administrador del Terminal junto con una comisión (sic) de la Alcaldía, procedieron a sacar las mesas de los artesanos, junto con la mercancía que los mismos [exhibían] y la [depositaron] en un cuarto abandonado del terminal (…), dejándola a la intemperie y de manera acosada, lo cual [ocasionó] que algunas piezas que [vendían] (…) se [dañaran], asimismo las mesas las tiraron encima de la mercancía. Tal situación quedó plasmada en Acta que fue levantada por la Defensoría del Pueblo (…)” en esa misma fecha.

Que “(…) en fecha 9 de febrero de 2004, se trasladó la Notaría Pública Tercera de San Cristóbal, donde se practicó una Inspección [dejando] constancia: 1.- de la ubicación de la mercancía, 2.- asimismo de la actitud del Administrador JAVIER RIVERA SIERRA, de no querer que ningún artesano entrara al lugar donde se [encontraba] depositada la mercancía, de su arbitrariedad, al decir que el mandato de desalojar venía de su autoridad como administrador (sic) y de su actitud amenazante al [señalar] que iba a sacar esa mercancía del terminal y dejarla a la intemperie en cualquier lugar” (Negrillas y mayúsculas del original).

Que la actitud asumida por las referidas autoridades iba en contra de sus derechos consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y demás leyes y decretos, que protegen la actividad cultural que imparten los artesanos, “(…) que no [eran] un grupo de buhoneros, como los [había] tratado el Alcalde del Municipio San Cristóbal y sus representantes, sino al contrario [eran] un grupo de personas organizadas en asociaciones civiles sin fines de lucro, que [exhibían] a los tachirenses las obras manuales que ellos mismos [elaboraban] así como también de impartir sus conocimientos de manera gratuita a las escuelas del Estado Táchira, [participando] cada vez que la Alcaldía se los [solicitó] en actividades culturales, en plazas, escuelas, eventos, etc, [por lo que constituían un] valuarte (sic) y continuidad (sic) del patrimonio cultural de la región”.

Fundamentaron su pretensión en los artículos 1 y 2 de la Ley de Fomento y Protección al Desarrollo Artesanal; 1 y 2 del Decreto N° AM/D/05 del año 1995, emanado de la Alcaldía del Municipio San Cristóbal, que “(…) pautan la creación de un Paseo Artesanal, dentro de las instalaciones del terminal de pasajeros el cual [tendría] por finalidad exponer y vender la artesanía del Estado Táchira, así como también proyectar y rescatar los valores culturales y artesanales (…)”; en las disposiciones contenidas en el artículo 8 del decreto en comento, en concordancia con el artículo 36, numeral 17 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.

Que le fueron vulnerados sus derechos constitucionales al trabajo, a la libertad cultural, a los valores de la cultura y la protección especial a la artesanía popular, previstos en los artículos 87, 89, 98, 99 y 309, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente.

Que conforme a los artículos 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales; 26 y 27 del Texto Fundamental ejercían la presente acción de amparo constitucional contra “(…) la conducta asumida por el ciudadano Alcalde WILLIAM MÉNDEZ, la Directora de Empresas y Servicios, ciudadana MARY ANTOLINEZ y el Administrador del Terminal de pasajeros, ciudadano JAVIER RIVERA SIERRA, en su determinación de ejercer todas las actuaciones necesarias para desalojar a los cuarenta y seis (46) artesanos que laboraban dentro de las instalaciones del terminal de pasajeros, específicamente en el área de espera del terminal, de manera arbitraria, así como toda su mercancía depositada en un cuarto del [mismo], afectándose todos [sus] derechos (…), es por lo que [solicitaron] (…) se [declarara] con lugar el presente Amparo con orden de restablecer la situación de rango constitucional infringida, ordenando a los [aludidos] ciudadanos (…) el cumplimiento de la normativa que regenta la materia de Cultura y Artesanía y el cumplimiento de los parámetros constitucionales que [fueron] infringidos por [ellos], realizando las debidas consultas y elaborando sus proyectos de acuerdo con las normativas de ley, ya que nunca [presentaron] proyecto de reubicación de los artesanos, lo cual [debía] hacerse con el principio constitucional de la participación ciudadana (…)” (Negrillas y mayúsculas del original).

Por último, de conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, solicitaron “(…) se [ordenara] la protección y restitución de los derechos (…) señalados como infringidos mediante la orden al Alcalde (…), a la Directora de Empresas y Servicios (…) y al ciudadano (…) administrador (sic) del terminal de pasajeros de San Cristóbal, de que reincorporen a los cuarenta y seis (46) Artesanos que fueron desalojados de su lugar de trabajo y que se [procediera] a devolver su mercancía”.

II
DEL FALLO APELADO

Mediante sentencia de fecha 29 de abril de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por los accionantes, con atención en las siguientes consideraciones:

“[Que se evidenciaba] de las actas procesales, que la parte accionada [alegó] que no [hubo] infracción de carácter constitucional sino de tipo legal, alegato que no [consideró ese] Tribunal ya que el artículo 98, 99 y 100 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela [establecen] de manera clara las libertades culturales, sus derechos y las obligaciones que tiene el Estado para garantizarlas. No obstante, dentro de sus afirmaciones de la audiencia oral aclara de manera cierta que la Alcaldía no [impidió] la realización de la actividad simplemente que se [sometieran] a las condiciones que la municipalidad le [exigía], pero de las pruebas que se [encontraban] anexas en el expediente constitutiva de la misma acta presentada por la parte accionada de fecha 30 de enero de 2004 y de la inspección judicial agregada en los autos, se [evidenciaba] ciertamente la forma o el mal procedimiento con que la municipalidad [pretendió] reubicar a los artesanos, [siendo] por eso necesario señalar que el amparo restablece la situación jurídica infringida independientemente de la validez o invalidez del acto administrativo porque el Juez [basaba] su decisión en la presunción de que se [había] lesionado o se [pudiera] lesionar un derecho constitucional, [establecido así] por sentencia de la corte primera de lo contencioso administrativo (sic), de fecha 19 de octubre de 2000. En tal sentido, [ese] Tribunal [consideró] que la alcaldía (sic) [debía] llegar a establecer un procedimiento adecuado de reubicación que [garantizará] el buen desempeño de la actividad artesanal que [realizaban] los quejosos y [que] hasta tanto eso no [ocurriera] los artesanos o quejosos [debían] continuar realizando su actividad como lo [habían] venido haciendo, cumpliendo las normativas legales para el desempeño de esa actividad (…).
(…omissis…)
En virtud de las anteriores consideraciones, [ese] Juzgado Superior (…) [decidió]:
PRIMERO: [Declarar] CON LUGAR EL RECURSO DE AMPARO CONSTITUCIONAL interpuesto (…).
SEGUNDO: (…) [condenó] a los accionados permitir a los quejosos continuar realizando sus actividades de manera como lo venían haciendo hasta tanto no le [garantizaran] una ubicación adecuada para la realización de sus actividades en las instalaciones del Terminal de Pasajeros de San Cristóbal del Estado Táchira, específicamente en el área de espera del Terminal, quienes [cumplirían] con las exigencias legales para tal fin y entregarles las mercancías que de manera arbitraria fueron depositadas en un cuarto del Terminal (…) y elaborar los proyectos de acuerdo con las normativas legales, permitiendo la participación de los entes involucrados.
TERCERO: No [ha lugar] la condenatoria en costas, por cuanto se [trataba] de una entidad pública (…)” (Mayúsculas del a quo).

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

El ámbito objetivo de la presente causa, lo constituye el recurso de apelación ejercido por el abogado Franklin Alberto Pineda Carvajal, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, contra la sentencia de fecha 29 de abril de 2004, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, que declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta.

Delimitado así el problema judicial sometido al conocimiento de este Órgano Jurisdiccional, corresponde a esta Corte determinar su competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto y, en tal sentido, observa:
El artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, prevé que “Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurrido tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente. Este Tribunal decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días”.

En tal sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 87 de fecha 14 de marzo de 2000, caso: Elecentro, C.A., fijó el ámbito de competencia atribuido a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer de las apelaciones y consultas ejercidas contra las decisiones recaídas en los juicios de amparo constitucional, tramitados y sustanciados en primera instancia por los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo. Siendo así, dicho criterio reiterado en reciente decisión dictada por la misma Sala, en sentencia recaída en el expediente Nº 04-2446 de fecha 2 de marzo de 2005, (caso: Inversiones Helenicars C.A.).

Es por lo que, con fundamento en los criterios parcialmente transcritos, así de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, según la cual en virtud de la creación y conformación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, este Órgano Jurisdiccional detenta las mismas atribuciones y competencias conferidas a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, es por lo que esta Corte se declara competente para conocer del recurso de apelación ejercido contra la sentencia de fecha 29 de abril de 2004, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes y, así se declara.

Como punto previo, esta Corte debe precisar que tal y como se desprende del auto de fecha 29 de junio de 2004, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, cursante en las actas procesales que conforman el expediente judicial al folio doscientos cuarenta y seis (246), dicho Juzgado no obstante haber oído en un solo efecto el recurso de apelación interpuesto, dada la falta de consignación oportuna por la parte interesada respecto de los emolumentos necesarios para sufragar el costo de las copias certificadas necesarias, ordenó la remisión del presente expediente en original a la “Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia”, para que conociera del mismo.

En tal sentido, esta Corte advierte al mencionado Juzgado Superior que en aquellos fallos dictados en Sede Constitucional debe atenderse a lo dispuesto expresamente en el aludido artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esto es, que “Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto (…)”, a los fines de garantizar el efectivo restablecimiento de la situación jurídica infringida y, en aras de garantizar un proceso judicial sin dilaciones indebidas, por lo que esta Corte apercibe al Tribunal de lo ocurrido, siendo que para los casos de remisiones futuras de acciones de amparo constitucional, lo procedente será la remisión -en copias certificadas- de la totalidad del expediente judicial, a los fines de que pueda procederse a la oportuna ejecución del mandamiento de amparo constitucional librado para la protección de los derechos constitucionales del accionante y, así se declara (Negrillas de esta Corte).

Precisado lo anterior, pasa esta Instancia Jurisdiccional a conocer del recurso de apelación interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:

Alegaron los accionantes haber sido desalojados arbitrariamente por las autoridades locales o municipales competentes, de las instalaciones del Terminal de Pasajeros de la Concordia ubicado en el Municipio de San Cristóbal del Estado Táchira, donde se desempeñaban como artesanos, afectando de esa forma el derecho al desarrollo cultural y patrimonial de la Región y el suyo propio y, especialmente conculcando su derecho al trabajo y a la protección del mismo, visto que aproximadamente cuarenta y seis (46) de los artesanos accionantes, quedaron desprovistos de los materiales o implementos por ellos mismos diseñados, así como de un lugar apropiado y seguro para ejercer el comercio, con lo cual -a su decir- específicamente le fueron vulnerados los derechos constitucionales, consagrados en los artículos 87, 89, 98, 99 y 309 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativos al trabajo, a la cultura y a la protección de la artesanía popular.

Así las cosas, se observa que en el presente caso las accionantes, no denunciaron la falta de pronunciamiento de la Administración o su abstención a responder una petición por ellas realizadas, sino que por el contrario alegaron un exceso en el actuar del Órgano accionado. En tal sentido, esa actividad de la Administración, bien sea por no haber dictado un acto administrativo previo -o haberlo emitido de forma irregular- o porque en la ejecución de su actividad material la misma se excede, ha sido calificado por la jurisprudencia como una vía de hecho, la cual no puede ser atacada por un recurso como el de abstención o carencia, ya que como se expresó éste procede ante la falta de respuesta por parte de la Administración a una petición que se le formula, a la cual está obligada por Ley a responder de forma específica y concreta.

En tal sentido, debe advertirse que esta Instancia Jurisdiccional a través de múltiples y reiteradas decisiones ha establecido que la acción de amparo constitucional es una vía procesal que funge como mecanismo procesal de control ante quebrantamientos graves y directos a los derechos y garantías fundamentales consagrados en la Constitución, con el objeto de lograr el restablecimiento de la situación jurídica infringida, sólo en aquellos casos en los que el ordenamiento jurídico no disponga de un mecanismo procesal adecuado y eficaz para lograr la restitución de los derechos y garantías lesionados.

Así, la procedencia de la acción de amparo constitucional está condicionada a la inexistencia en el ordenamiento jurídico de un mecanismo procesal adecuado y eficaz a través del cual el interesado pueda hacer efectiva su pretensión y, de esa forma lograr la restitución de la situación jurídica vulnerada. En tal sentido, ha sido constante y uniforme el criterio jurisprudencial asentado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia al exigir dicho requisito para la procedencia de las pretensiones de tutela constitucional, enmarcándolo como una causal de inadmisibilidad de la acción, específicamente la prevista en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

De la disposición legal aludida ut supra, se colige que habrá de considerarse inadmisible la acción de amparo constitucional: i) cuando el accionante haya intentado previamente otro medio procesal ordinario con el objeto de hacer efectiva su pretensión; o como bien lo ha dejado establecido la misma Sala en una interpretación extensiva de esta causal de inadmisibilidad; ii) en aquellos casos en los que, el accionante teniendo a su disposición los mecanismos procesales ordinarios adecuados y eficaces para lograr el restablecimiento de su situación jurídica quebrantada, no los hubiese ejercido, optando -equívocamente- por esta vía procesal. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 27 de mayo de 2004, caso: Elizabeth Morini Morandini vs. Ministerio del Interior y Justicia).

El fundamento de esta interpretación descansa en el hecho de que sí se aceptase la procedencia de la acción de amparo constitucional, como único remedio judicial para conseguir el restablecimiento de toda situación jurídica lesionada, sería la aceptación tácita de la reducción del ordenamiento jurídico procesal venezolano al ejercicio de una sola acción procesal.

En tal sentido, esto es, respecto del carácter residual de la acción de amparo constitucional frente a los recursos procesales ordinarios establecidos por el Legislador en favor de los justiciables, con el fin de resguardar los derechos constitucionales denunciados como conculcados, se ha pronunciado recientemente la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 1080 de fecha 2 de junio de 2005, señalando que:

“El amparo constitucional no es un medio de tutela constitucional extraordinario o residual, sino adicional. (…omissis…). Hoy día, es suficiente la verificación de una lesión constitucional para que la situación jurídica afectada sea susceptible de ser restablecida mediante el amparo, lo que sucede es que, con respecto a la causal de inadmisibilidad contenida en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley que regula la materia, antes de llegarse a dicha solución tiene que considerarse que todos los jueces de la República son tutores de la Constitución, y todos y cada uno de los recursos procesales, en última instancia, están concebidos para garantizar los derechos constitucionales, por lo que para hacer operativos los recursos procesales y evitar sufrir una suerte de excesos con el amparo, la disponibilidad de los mismos puede llegar a ocasionar la inadmisibilidad, pero no como una manifestación del supuesto carácter ‘extraordinario’ o residual del amparo, sino como una reafirmación de la finalidad última de los recursos procesales (…)” (Subrayado de esta Corte).

Partiendo así del principio de la tutela judicial efectiva contenido en los artículos 26 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cualquier administrado puede pretender del Juez contencioso administrativo la tutela de sus derechos ante la lesión a sus derechos por una actuación arbitraria de la Administración, utilizando dicho Juez, para su trámite y decisión el procedimiento previsto para el recurso contencioso administrativo de anulación, conforme con lo previsto en el artículo 19, aparte 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (derogado artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia).

Ahora bien, el concepto de vía de hecho, en tanto hecho generador de lesiones contra los derechos de los particulares, ha sido demarcado por la jurisprudencia patria la cual se ha pronunciado de forma reiterada al respecto. Así, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en su sentencia Nº 1473 de fecha 13 de noviembre de 2000, señaló lo siguiente:

“(…) De lo anterior se evidencia, que el referido acto, al haber sido emitido sin que se siguiera el procedimiento establecido, constituye una verdadera vía de hecho. Así lo ha señalado la doctrina al afirmar ‘el concepto de vía de hecho es una construcción del derecho administrativo francés, en el que tradicionalmente se distinguen dos modalidades, según que la Administración haya usado el poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos por la norma que le ha atribuido ese poder (manque de procédure) (…) el concepto de vía de hecho comprende por lo tanto, en la actualidad todos los casos en que la Administración Pública pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico y aquellos otros en los que en el cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad o de una libertad pública’. (GARCÍA DE ENTERRÍA; Eduardo. FERNÁNDEZ; Tomás Ramón: ‘Curso de Derecho Administrativo. Tomo 1. Madrid. 1997. p. 796)” (Mayúsculas del original).

Así, visto que en el presente caso se acciona contra una vía de hecho proveniente de un Ente de la Administración, es de advertir que la vía idónea y eficaz para atacar entre otros, las vías de hecho provenientes de la Administración Pública, es el recurso contencioso administrativo de nulidad, ejercido conjuntamente con alguna medida cautelar -de ser necesario- a los fines de lograr la reparación de la situación jurídica infringida y, no la acción de amparo constitucional, tal y como lo ha señalado reiteradamente la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

Ahora bien, cabe aclarar que tradicionalmente se había señalado que el único medio para atacar una vía de hecho de la Administración era el amparo constitucional, en virtud de la inexistencia de un medio especialmente previsto en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia contrariamente a lo que sucede en otras legislaciones como la española de conformidad con la Ley 29/1998 del 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; sin embargo, tal y como lo han sostenido tanto Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, a pesar de que dicha ley del contencioso administrativo nacional no prevé expresamente un medio procesal para atacar las vías de hecho de la Administración, ello no niega la posibilidad de utilizar el contencioso administrativo de anulación contra las vías de hecho, toda vez que, partiendo del principio de la tutela judicial efectiva contenido en los artículos 26 y 259 de la vigente Constitución, éste último especial en cuanto al contencioso administrativo, puede cualquier administrado pretender del Juez contencioso administrativo la tutela de sus derechos ante la presunta lesión por una actuación material de la Administración, utilizando dicho Juez, para su trámite y decisión el procedimiento previsto para el recurso contencioso administrativo de anulación para la resolución de la pretensión contra la vía de hecho, conforme con lo previsto en el artículo 19, aparte 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (artículo 102 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia).

De tal forma, la referida Sala en su sentencia Nº 2751 de fecha 22 de octubre de 2003, (caso: Enrique Ramón Tigua Vélez vs. el Holding Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima (PDVSA) y la Guardia Nacional), estableció el siguiente criterio:

“(…) En efecto, esta Sala ha señalado en reiteradas oportunidades (ver, entre otros, fallos números 2198/2001, del 09.11, 188/2002, del 08.02, 418/2002 y 419/2002, del 12.03, 1093/2002, del 05.06, 2628/2002 y 2629/2002, del 23.10.02) que el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en armonía con la letra del señalado artículo 259 de la Norma Constitucional, señala que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa conocer de acciones intentadas contra actos administrativos, actuaciones materiales, vías de hecho, omisiones o abstenciones que violen o amenacen violar un derecho o garantía constitucional cuando a la pretensión principal interpuesta se acumule una solicitud de amparo cautelar fundada en una supuesta injuria constitucional (…).
En este sentido, se ha sostenido que la vía judicial prevista en los artículos 5 y 6.5 del citado texto legal, en concordancia con lo establecido en el artículo 259 de la Constitución (sic), garantiza a los particulares, funcionarios públicos y a los sujetos bajo relaciones especiales, un plus de garantías que no deja dudas respecto a la potestad que tienen los tribunales del orden competencial contencioso-administrativo para resguardar los derechos constitucionales que resulten lesionados por actos, hechos, actuaciones, omisiones o abstenciones de la Administración Pública; potestad ésta que, según la doctrina más actualizada, se ejerce al margen de que la denuncia encuadre en los recursos tradicionales establecidos en la ley o que haya construido la jurisprudencia, pues, la tendencia compatible con el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 26 constitucional, es a darle recibo y trámite a todo tipo de demandas en tanto subyazca un conflicto de orden contencioso-administrativo que exija el examen judicial respectivo.
De acuerdo con lo indicado, el mencionado artículo 259 de la Constitución otorga a los Tribunales con competencia en lo contencioso administrativo un conjunto de atribuciones que permiten que los justiciables puedan accionar contra la Administración Pública, a fin de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad de dicha Administración aunque se trate de vías de hecho o de actuaciones materiales (…)”.

Partiendo de lo anterior, considera este Órgano Jurisdiccional oportuno recalcar la idoneidad del recurso contencioso administrativo de nulidad, como medio para lograr el restablecimiento de situaciones jurídicas lesionadas y, en tal sentido en sentencia de fecha 3 de junio de 2004, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, (caso: Régulo Humberto Díaz Vega), se dictaminó:

“(…) En relación con la eficacia del recurso contencioso administrativo de nulidad, la Sala estableció en la sentencia nº 82/2001, que: ‘la eficacia del recurso contencioso administrativo de anulación como medio judicial a los fines del cabal restablecimiento de la situación jurídica infringida, se evidencia de las amplias potestades que por disposición del texto constitucional le han sido otorgadas al juez contencioso, dado que no solo puede anular el acto administrativo impugnado, sino también ‘…disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa’, lo cual demuestra su absoluta idoneidad, con relación a lo que ocurre con el juez constitucional de amparo, para alcanzar así la efectiva protección de los derechos y garantías constitucionales que han sido conculcados por el acto administrativo impugnado” (Subrayado y negrillas de ésta Corte).

Esto se compagina, asimismo con la jurisprudencia reiterada del Máximo Tribunal de la República Bolivariana de Venezuela, en el sentido de que a tenor de lo indicado en el artículo 259 de la Constitución de la República, le están dadas a los Tribunales con competencia en lo contencioso administrativo un conjunto de facultades que permiten que los justiciables puedan accionar contra la Administración Pública con el fin de solicitar el restablecimiento de situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad de dicha Administración incluidas vías de hecho o actuaciones materiales, de allí que dicho precepto constitucional señala como potestades de los órganos judiciales con competencia en lo contencioso administrativo no sólo la posibilidad de anular actos administrativos, de condenar al pago de sumas de dinero por concepto de indemnización de daños y perjuicios y de conocer de las reclamaciones relativas a la prestación de los servicios públicos prestados mediante gestión directa o indirecta, sino también el poder de restablecer las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad material o jurídica de los órganos y entes que integran la Administración Pública (Vid. Sentencia Nº 2751 de fecha 22 de octubre de 2003, caso: Enrique Ramón Tigua Vélez vs. el Holding Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima (PDVSA) y la Guardia Nacional).
De tal manera, las vías de hecho y las actuaciones materiales de la Administración pueden ser objeto del recurso contencioso administrativo de nulidad, a pesar de que la acción destinada a su impugnación no se encuentre expresamente prevista en la ley, dado el carácter que el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela otorga a la jurisdicción contencioso administrativa.

En tales casos, el recurso contencioso administrativo de nulidad estaría dirigido contra un “acto administrativo inexistente”, no obstante, esa actuación material sin cobertura en un acto administrativo expreso y previo o con cobertura insuficiente, puede ser recurrida ante las vías contencioso administrativas y remitida a los casos de nulidad absoluta del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, considerando principalmente los supuestos en que se evidencie la falta total y absoluta de procedimiento o la autoridad manifiestamente inexistente.

Así, la vía de hecho puede venir ocasionada -en primer lugar- por la ausencia total y absoluta de procedimiento o bien por la omisión de alguna de sus fases o trámites esenciales, así como por haberse seguido un procedimiento distinto del legalmente previsto para alcanzar el fin propuesto. Por consiguiente, no cabe ejecutar materialmente decisiones sin la tramitación de un procedimiento conforme a derecho sin incurrir la Administración en una vía de hecho.

En el segundo supuesto, la vía de hecho puede devenir de la falta de competencia o carencia de potestad en el órgano que ordene o lleve a cabo la ejecución de un acto administrativo. En ambos supuestos, la vía de hecho se asimila al vicio de incompetencia manifiesta, previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como causal de nulidad absoluta (Vid. Sentencia N° 1220 de fecha 13 de junio de 2001 de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa).

En consecuencia, los accionantes debieron interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad y, no como pretendiendo el restablecimiento de la situación subjetiva presuntamente lesionada a través de la interposición de la presente acción de amparo constitucional, pues en todo caso este medio no comporta un correctivo ilimitado a cualquier situación procesal que afecte a las partes y, así se declara.

De tal manera, dado que el presente caso no fue dilucidado por la vía ordinaria del recurso contencioso administrativo de nulidad, mecanismo idóneo para tutelar los derechos de aquellos particulares que consideren que los mismos han sido vulnerados por las actuaciones materiales o vías de hecho de la Administración, en las cuales no existe un acto administrativo expreso y previo que pueda ser declarado nulo mediante este recurso, por haberse configurado los supuestos del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo conforme a lo analizado supra, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo visto que el a quo no reparo en las motivaciones expresadas en el presente fallo, con fundamento en ellas, declara con lugar el recurso ordinario de apelación interpuesto por el abogado Franklin Alberto Pineda Carvajal, en su carácter de Síndico Procurador del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira y, en consecuencia, revoca el fallo objeto de apelación dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, en fecha 29 de abril de 2004 y, así se declara.

En virtud de lo anterior, se declara la inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional ejercida, de conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales y, así se declara.

IV
DECISIÓN

Por las consideraciones anteriores, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por el abogado Franklin Alberto Pineda Carvajal, en su carácter de Sindico Procurador Municipal del Municipio San Cristóbal del Estado Táchira, contra la sentencia de fecha 29 de abril de 2004, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, mediante la cual declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por los ciudadanos MARLENE ESCALANTE ROSALES, en su carácter de Tesorera de la Asociación Civil ARTESANOS LOS ANDES, SOCIEDAD CIVIL (ALA); ALIRIO ISAAC PERNÍA HARRIS, en su carácter de Presidente de la Asociación Civil MOVIMIENTO ARTESANAL SAN CRISTÓBAL; NINFA MÉNDEZ DE LÓPEZ, en su condición de Presidente de la Asociación Civil ASOCIACIÓN DE ARTESANOS DEL ESTADO TÁCHIRA (AATA); y, MARÍA ESTELA DURÁN MORA, actuando en su condición de Presidente de la Asociación Civil ASOCIACIÓN DE ARTESANOS, MANUALISTAS y AFINES “CUMBRE ANDINAS”, asistidos por los abogados Jhonny Claret Duque Paz y Mariela Pascuas Gómez, contra la “ALCALDÍA DEL MUNICIPIO SAN CRISTÓBAL DEL ESTADO TÁCHIRA”, la DIRECTORA DE EMPRESAS Y SERVICIOS de la referida Alcaldía y, el ADMINISTRADOR DEL TERMINAL DE PASAJEROS DE LA CONCORDIA DEL ESTADO TÁCHIRA;

2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto;

3.- En consecuencia, SE REVOCA el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes en fecha 29 de abril de 2004;

4.- INADMISIBLE la presente acción de amparo constitucional de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiún (21) días del mes de diciembre de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Presidenta,



ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Ponente

El Vicepresidente,



ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

El Juez



ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

La Secretaria,



JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. Nº AP42-O-2005-000568
ACZR/006


En la misma fecha veintiuno (21) de diciembre de dos mil cinco (2005), siendo la (s) 6:27 de la tarde, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-3266.

La Secretaria