TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Expediente Nº AP42-O-2005-001116

El 16 de diciembre de 2005 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio Nº 2658-05 de fecha 10 de noviembre de 2005, anexo al cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano LUIS ALBERTO GONZÁLEZ ORTÍZ, titular de la cédula de identidad N° 2.147.834, en su condición de CONTRALOR DEL MUNICIPIO PALAVECINO DEL ESTADO LARA, asistido por la abogada Yubirene Mattey, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 104.031, “contra el Acuerdo N° 195 de fecha 14 de junio de 2005 emanado del CONCEJO DEL MUNICIPIO PALAVECINO DEL ESTADO LARA, mediante el cual fue suspendido del cargo”.

Tal remisión se efectuó en virtud del auto dictado el 3 de noviembre de 2005, mediante el cual el mencionado Juzgado Superior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, oyó en un solo efecto el recurso de apelación ejercido por la parte accionante contra el fallo dictado en fecha 28 de octubre de 2005, mediante el cual declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta.

Previa distribución de la causa, en fecha 16 de diciembre de 2005 se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. Por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Jueza Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, a los fines de que este Órgano Jurisdiccional dictara la decisión correspondiente.
En fecha 19 de diciembre de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.

En fecha 20 de diciembre de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito presentado por el ciudadano Luis Alberto González, asistido por la abogada Ana Mariela Ducharne, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 104.828, mediante el cual formalizó el recurso de apelación interpuesto.

Cumplidos como han sido los extremos de Ley, esta Corte pasa a decidir con base en las siguientes consideraciones:

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 23 de junio de 2005, la parte presuntamente agraviada interpuso acción de amparo constitucional, con fundamento en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que fue suspendido del cargo de Contralor del Municipio Palavecino del Estado Lara, mediante el Acuerdo N° 195 aprobado por la Cámara Municipal del referido Municipio en fecha 14 de junio de 2005, “como paso previo a una eventual destitución” en presunta violación de los derechos constitucionales al debido proceso y a la defensa, por cuanto el referido acto hace alusión a supuestas violaciones de la Ley derivadas de sus actuaciones, sin indicar en qué normas se fundamentan tales infracciones, cual es el procedimiento disciplinario seguido en su contra, la base jurídica que justifica la medida acordada ni mucho menos la causal que autorizó a la aludida Cámara Municipal para dictar tal medida.

Que tal acuerdo es violatorio del debido proceso porque aún cuando el Concejo Municipal hubiere formado expediente disciplinario en su contra, del texto del acto no se desprende la causal de suspensión aplicable y, que además tal sanción no está prevista en instrumento jurídico alguno preexistente.
Que asimismo, le fue violado el derecho al debido proceso porque el Concejo del Municipio Palavecino del referido Estado es una autoridad manifiestamente incompetente, dado que conforme a lo previsto en el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, no puede ser destituido sin previa autorización del Contralor General de la República, cuyo supuesto implica que sólo a este alto funcionario le compete la suspensión.

Que, igualmente el aludido acto infringe el debido proceso porque constituye una manifestación típica de la violación del derecho a la defensa, pues aplicó inaudita parte, una medida que como la suspensión, trasciende con gran severidad contra el titular del órgano encargado de la vigilancia de los ingresos y egresos municipales, transgrediendo de paso el principio de la presunción de inocencia establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que, “viola dicho acto el debido proceso, porque ante la evidente inexistencia de normativa en la cual puedan encuadrar o configurar los concejales del Municipio Palavecino del Estado Lara las aviesas intenciones de vieja data que siempre han tenido para [separarlo] del cargo e impedir que aplique correctamente la ley en las funciones de control sobre la gestión que realiza la administración municipal, han tomado el atajo arbitrario de la vía de hecho para [suspenderlo] (…)”

Finalmente, solicitó se le amparara por vía constitucional los derechos consagrados en el artículo 49, numeral 1 de la Carta Magna y, que en consecuencia, se ordene su reincorporación al ejercicio del cargo de titular de la Contraloría del Municipio Palavecino del Estado Lara, a los fines del restablecimiento inmediato y urgente de la situación jurídica infringida a raíz de su inconstitucional suspensión.

II
DEL FALLO APELADO

Mediante sentencia de fecha 28 de octubre de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta, con fundamento en las siguientes consideraciones:

“(…) observ[ó] quien juzg[ó] que en el presente caso se dictó una medida de suspensión con goce de sueldo, lo que está perfectamente ajustado a Derecho y mal puede impedirse a la Administración, por vía de amparo, el ejercicio de sus potestades cautelares en sede administrativa (…).
(…) en el marco del procedimiento administrativo, el administrado puede ejercer las defensas que creyere conveniente, por lo que cuenta con recursos ordinarios que pueden restablecer la situación jurídica infringida en caso de que éstas se vean menoscabadas.
En efecto, es importante destacar que existen otras vías idóneas para lograr el restablecimiento de la situación jurídica presuntamente infringida, considerando que el legislador ha previsto específicamente recursos y procedimientos establecidos en las leyes ordinarias que deben ser agotados antes de acudir a la vía de amparo como medio de protección, lo cual ocurre en el presente caso bajo examen donde el supuesto agraviado cuenta con un mecanismo ordinario, teniendo que obviar las acciones ordinarias previstas por el legislador y permitir el empleo del amparo como sustitutivo de dichas vías, implica someter al conocimiento del juez controversias que no puede ser dilucidadas en el marco de un procedimiento sumario tan breve, limitado exclusivamente a la determinación de violaciones de índole constitucional, sino que corresponde al contradictorio de un proceso judicial donde el juez tenga la posibilidad del análisis de instrumentos normativos de rango legal y sublegal, en los cuales no puede profundizar el juez constitucional sin desvirtuar la naturaleza jurídica de la acción de amparo.
En sintonía con lo antes expuesto, es forzoso para [esa] Juzgadora declarar la inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional conforme a lo previsto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por existir otra vía idónea para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, además que la parte supuestamente agraviada manifiesta que no hay base legal que sustente la suspensión, siendo a juicio de quien juzga, la ausencia de base legal un típico vicio del acto administrativo y susceptible de ser revisado por vía de nulidad del acto administrativo (…) ”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

El ámbito objetivo del recurso ordinario de apelación interpuesto, lo constituye la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 28 de octubre de 2005 mediante la cual declaró inadmisible la acción de amparo constitucional propuesta por el ciudadano Luis Alberto González Ortíz, en su condición de Contralor del Municipio Palavecino del Estado Lara en virtud de la presunta violación de los derechos a la defensa y al debido proceso por haber sido suspendido de su cargo mediante el Acuerdo N° 195 aprobado por la Cámara Municipal del referido Municipio en fecha 14 de junio de 2005.

Así, delimitado el problema judicial sometido al conocimiento de este Órgano Jurisdiccional, pasa esta Corte a examinar su competencia jurisdiccional para conocer del caso de autos y, al respecto, observa lo siguiente:

La Sala Constitucional del más Alto Tribunal de la República en su sentencia Nº 87 de fecha 14 de marzo de 2000, caso: Elecentro, atribuyó expresamente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la competencia para conocer de las apelaciones y consultas que se ejerzan contra las decisiones recaídas en primera instancia sobre acciones de amparo constitucional que hayan sido conocidas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo.

De conformidad con lo expuesto y, observando lo previsto en el artículo 1° de la Resolución Nº 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, este Órgano Jurisdiccional resulta igualmente competente para conocer de las apelaciones de los fallos dictados en materia de amparo constitucional por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo y, en consecuencia, se declara competente para conocer de la apelación interpuesta en la presente causa, así se declara.

Determinado lo anterior, esta Corte pasa a constatar si el fallo del a quo se encuentra ajustado a derecho y, a tal efecto observa:

A través de precedentes decisiones esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ha dejado establecido que, para proceder a la declaratoria de admisibilidad o inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional por parte de los órganos jurisdiccionales, resulta necesario acudir a la Ley especial que rige la materia, esto es, la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la cual contempla el iter procedimental que ha de seguirse en los supuestos de interposición de acciones de amparo constitucional, en concordancia con lo dispuesto por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante el criterio vinculante contenido en la sentencia N° 7 de fecha 1° de febrero de 2000, (caso: José Amado Mejías).

Así, el artículo 6 de la señalada Ley consagra de manera específica las llamadas "causales de inadmisibilidad" de las acciones de amparo constitucional, las cuales vendrían a configurar una previsión del legislador para evitar que se tramite en vano un especial proceso y con características esenciales tan típicas, debiendo las mismas ser analizadas al momento de dilucidar la admisión de la acción, en el entendido que siempre quedará a salvo la posibilidad en cabeza del Órgano Sentenciador, de que en algún caso específico con características singulares, dichas causales de inadmisibilidad puedan observarse nuevamente al final de la sustanciación del proceso, al dictarse la sentencia definitiva.

De tal manera que, el Juez Constitucional debe hacer un previo análisis aplicado al caso concreto del precitado artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con los artículos 18 y 19 eiusdem, a los efectos de darle entrada al proceso, para luego sustanciarlo y decidirlo conforme a derecho.

Ahora bien, en el presente caso corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo analizar el fallo objeto de impugnación y, en tal virtud advierte que a través de múltiples y reiteradas decisiones dictadas por esta instancia jurisdiccional se ha establecido que “(…) la acción de amparo constitucional es una vía procesal …omissis… que funge como mecanismo procesal de control ante quebrantamientos graves y directos a los derechos y garantías fundamentales consagrados en la Constitución, con el objeto de lograr el restablecimiento de la situación jurídica infringida, sólo en aquellos casos en los que el ordenamiento jurídico no disponga de un mecanismo procesal adecuado y eficaz para lograr la restitución de los derechos y garantías lesionados (…)”.

Así, observa esta Alzada que la procedencia de la acción de amparo constitucional está condicionada a la inexistencia en el ordenamiento jurídico de un mecanismo procesal adecuado y eficaz a través del cual el interesado pueda hacer efectiva su pretensión y, de esa forma lograr la restitución de la situación jurídica vulnerada. En tal sentido, ha sido constante y uniforme el criterio jurisprudencial sentado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia al exigir dicho requisito para la procedencia de las pretensiones de tutela constitucional, enmarcándolo como una causal de inadmisibilidad de la acción, específicamente la prevista en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

De la disposición legal aludida ut supra, se colige que habrá de considerarse inadmisible la acción de amparo constitucional: i) cuando el accionante haya intentado previamente otro medio procesal ordinario con el objeto de hacer efectiva su pretensión; o como bien lo ha dejado establecido la misma Sala en una interpretación extensiva de esta causal de inadmisibilidad; ii) en aquellos casos en los que, el accionante teniendo a su disposición los mecanismos procesales ordinarios adecuados y eficaces para lograr el restablecimiento de su situación jurídica quebrantada, no los hubiese ejercido, optando -equívocamente- por esta vía procesal. (Vid. Sentencia N° 1.029 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 27 de mayo de 2004, caso: Elizabeth Morini Morandini contra el Ministerio del Interior y Justicia).

Así, el fundamento de esta interpretación descansa en el hecho de que si se aceptase la procedencia de la acción de amparo constitucional, como único remedio judicial para conseguir el restablecimiento de toda situación jurídica lesionada, sería la aceptación tácita de la reducción del ordenamiento jurídico procesal venezolano al ejercicio de una sola acción procesal.

En tal sentido, esto es, respecto del carácter adicional de la acción de amparo constitucional frente a los recursos procesales ordinarios establecidos por el Legislador en favor de los justiciables, con el fin de resguardar los derechos constitucionales denunciados como conculcados, se ha pronunciado recientemente la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 1.080 de fecha 2 de junio de 2005, (caso: Ellinor Freeman de Dunsterville), señalando que:

“(…) El amparo constitucional no es un medio de tutela constitucional extraordinario o residual, sino adicional. …omissis… Hoy día, es suficiente la verificación de una lesión constitucional para que la situación jurídica afectada sea susceptible de ser restablecida mediante el amparo, lo que sucede es que, con respecto a la causal de inadmisibilidad contenida en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley que regula la materia, antes de llegarse a dicha solución tiene que considerarse que todos los jueces de la República son tutores de la Constitución, y todos y cada uno de los recursos procesales, en última instancia, están concebidos para garantizar los derechos constitucionales, por lo que para hacer operativos los recursos procesales y evitar sufrir una suerte de excesos con el amparo, la disponibilidad de los mismos puede llegar a ocasionar la inadmisibilidad, pero no como una manifestación del supuesto carácter ‘extraordinario’ o residual del amparo, sino como una reafirmación de la finalidad última de los recursos procesales (…)” (Destacado de esta Corte).

Ahora bien, el caso bajo estudio está referido a la presunta violación de los derechos a la defensa y al debido proceso establecidos en el artículo 49, numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, haciéndose uso de la vía del amparo constitucional para lograr el restablecimiento de la situación subjetiva presuntamente lesionada por una actuación contraria a derecho.

Dada la anterior situación, el accionante pretende mediante la vía del amparo constitucional, se ordene “(…) [su] reincorporación al ejercicio del cargo de titular de la Contraloría del Municipio Palavecino del Estado Lara, a los fines del restablecimiento inmediato y urgente de la situación jurídica infringida a raíz de [su] inconstitucional suspensión”.

Así pues, esta Corte observa que ha sido jurisprudencia pacífica y reiterada, que a través de la vía del amparo constitucional no pueden ventilarse aquellos reclamos para los que existen otras vías ordinarias, capaces de reestablecer la situación jurídica que se pretende lesionada.

En razón a lo anterior, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia N° 2583 del 25 de septiembre de 2003, indicó que la querella funcionarial contiene un procedimiento oral y exento de formalidades y, que:

“Ciertamente, la querella funcionarial es el mecanismo típico de defensa que tienen los funcionarios públicos –y aspirantes al ingreso de la Administración Pública- para la garantía de sus derechos. Esta demanda tiene la particularidad de ser polivalente, puesto que el objeto de impugnación puede ser: i) un acto administrativo, ii) una vía de hecho o, iii) una abstención de la Administración. De igual modo puede pretenderse: i) el pago de cantidades de dinero, ii) el reconocimiento de determinado status funcionarial o iii) la declaratoria de determinada situación, como lo son la prestación de antigüedad o los antecedentes de servicios.
En el caso de autos, la pretensión que se dedujo en la demanda es que se ordene al Ministro de Agricultura y Tierras la tramitación del pago de la pensión por invalidez del demandante, pretensión que encuentra cabida en la querella funcionarial, cuyo procedimiento es breve, oral y exento de formalidades. Por tanto, al existir una vía judicial idónea preexistente, el amparo que se intentó es inadmisible, según lo que dispone el artículo 6, cardinal 5, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
La Sala reitera su criterio en situaciones análogas a la de autos. Al respecto, se observa que la Sala ha señalado lo siguiente:
‘De tal manera que, existiendo en el orden jurídico, instrumentos capaces de lograr satisfacer la pretensión deducida por la presunta agraviada, a través de la acción incoada, como lo es la querella funcionarial, la cual permite el restablecimiento de la situación jurídica lesionada, a través del control jurisdiccional de este tipo de actuaciones contra los funcionarios públicos cuando los mismos son objeto de una conducta positiva o pasiva por parte de su superior jerárquico o de una vía de hecho en su contra, lesionando su esfera de intereses (Véase sentencia de esta Sala No. 2653/01); por tanto, es claro que, el presente amparo resulta inadmisible, a tenor de lo establecido en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de acuerdo con la interpretación fijada por esta misma a Sala a esta disposición normativa’ (Sentencia Nº 1590 del 9.07.02)”. (Resaltado de esta Corte).

En consideración a los criterios transcritos, la acción de amparo está concebida como un mecanismo de protección de derechos y garantías constitucionales strictu sensu, de allí que si lo que se pretende es la restitución de algo que no sea el núcleo esencial del derecho consagrado en la Constitución, el Juez debe advertir que la acción de amparo no es idónea para satisfacer la pretensión concreta propuesta y por ello resulta inadmisible.

Visto así, concluye esta Corte que la solicitante de amparo debió interponer el recurso contencioso administrativo funcionarial establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, por ser ésta la vía idónea que contiene un procedimiento oral y exento de formalidades para que la actora al considerar que le han sido lesionados sus derechos por actos hechos actuaciones u omisiones de los órganos de la Administración Pública, logre la plena satisfacción de sus pretensiones y, no como intentó obtener el restablecimiento de la situación subjetiva presuntamente lesionada a través de la interposición de la presente acción de amparo constitucional, lo que significa, que se ejerció erradamente la acción de tutela constitucional autónoma, pues en todo caso, este medio no es un correctivo ilimitado a cualquier situación procesal que afecte a las partes.

En razón de lo anterior, estima esta Corte que la presente acción de amparo constitucional es inadmisible, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y, así se declara.

Con fundamento en las consideraciones precedentes, esta Corte declara sin lugar la apelación ejercida y, en consecuencia, confirma en los términos expuestos, la sentencia del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, de fecha 28 de octubre de 2005, que declaró inadmisible el amparo constitucional ejercido. Así se declara.

Ahora bien, tomando en cuenta que el accionante atacó, aunque inadecuadamente por vía de amparo, las actuaciones llevadas a cabo presuntamente por la “Cámara del Municipio Palavecino del Estado Lara”, lo cual estima contrario a sus derechos e intereses y que evidencia su interés en oponerse a la circunstancia supuestamente lesiva de su situación jurídica subjetiva; esta Corte, con el fin de garantizar el derecho de acceso a la jurisdicción consagrado en el artículo 26 de la Carta Magna, decide que en caso que la accionante ejerza contra las referidas actuaciones el recurso contencioso administrativo funcionarial previsto en el artículo 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el tiempo transcurrido desde la fecha de interposición de la presente acción de amparo constitucional hasta la fecha de notificación de la presente decisión no se computará en el aludido lapso de tres (3) meses previsto en el artículo 94 de la referida Ley. (Vid. Sentencia N° 1985 de fecha 8 de septiembre de 2004, emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia). Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las consideraciones precedentes, esta Corte, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer de la apelación interpuesta, contra la sentencia proferida por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 28 de octubre de 2005, de conformidad con el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en virtud de la acción de amparo constitucional interpuesta por el ciudadano LUIS ALBERTO GONZÁLEZ ORTÍZ, en su condición de CONTRALOR DEL MUNICIPIO PALAVECINO DEL ESTADO LARA, asistido por la abogada Yubirene Mattey, contra el Acuerdo N° 195 de fecha 14 de junio 2005 emanado del CONCEJO DEL MUNICIPIO PALAVECINO DEL ESTADO LARA, mediante el cual fue suspendido del cargo;

2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta;

3.- CONFIRMA la sentencia dictada en fecha 28 de octubre de 2005, por el referido Juzgado Superior, en los términos expuestos en el presente fallo.

Publíquese y regístrese. Remítase al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los treinta (30) días del mes de diciembre de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Presidenta,

ANA CECILIA ZULUETA RODRÍGUEZ
Ponente

El Vicepresidente,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

El Juez,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. Nº AP42-O-2005-001116
ACZR/005

En la misma fecha treinta (30) de diciembre de dos mil cinco (2005), siendo la (s) 1:45 de la tarde, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-03343.

La Secretaria