TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente Nº: AP42-N-2004-001068

En fecha 27 de octubre de 2004 el abogado Eduardo Rondón Graterol inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 38.304, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana ADRIANA JOSEFINA PACHECO BARRETO, titular de la cédula de identidad Nº 11.133.862, presentó ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito mediante el cual interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo prevista en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, contra la Providencia Administrativa Nº 30, dictada el 26 de mayo de 2004 por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL MUNICIPIO TRUJILLO, ESTADO TRUJILLO, que declaró sin lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, incoada por la referida ciudadana contra la FUNDACIÓN TRUJILLANA DE LA SALUD.

En fecha 23 de noviembre de 2004 se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, y por auto de la misma fecha se designó como ponente a la Jueza María Enma León Montesinos, a los fines de que este Órgano Jurisdiccional dicte la decisión correspondiente.

En la misma fecha, de conformidad con lo establecido en el décimo aparte del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se ordenó oficiar al Ministerio del Trabajo, y se solicitó la remisión del expediente administrativo correspondiente.

En fecha 24 de noviembre de 2004, se pasó el expediente a la Jueza ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizado el estudio del expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD Y DE LA
MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA

El apoderado judicial de la parte recurrente expuso en su escrito los siguientes argumentos:

Que su representada acudió en fecha 12 de marzo de 2004 ante la Inspectoría del Trabajo del Municipio Trujillo del Estado Trujillo, a fin de solicitar la protección en su condición de trabajadora asistente de oficina de la Fundación Trujillana de la Salud, por haber sido despedida luego de haberse celebrado tres (3) contratos de trabajo consecutivos.

Que en fecha 11 de marzo de 2004 la Directora de Recursos Humanos de la referida Fundación despidió a su representada a pesar de no tener cualidad para hacerlo, pues, dicha facultad le correspondía al Presidente de la Institución de acuerdo con la Ley de la Fundación Trujillana de la Salud del Estado Trujillo.

Que la mencionada Directora le comunicó el despido a su representada en forma verbal, sin haber solicitado el procedimiento de calificación de falta ante la Inspectoría del Trabajo, en razón de que la misma gozaba de inamovilidad y estabilidad laboral, por tener un tiempo de servicio de dos (2) años, un (1) mes y diez (10) días, luego de la celebración de tres (3) contratos de trabajo consecutivos con el patrono, dos de ellos por escrito y uno en forma verbal, con lo cual la relación de trabajo pasó a ser a tiempo indeterminado.

Que el patrono pretendió interrumpir la continuidad de la relación laboral de conformidad con lo dispuesto en el segundo aparte del artículo 74 de la Ley Orgánica del Trabajo, estando en presencia de un despido indirecto, violando de esa forma el artículo 87 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto para la fecha del despido su representada se encontraba amparada por la inamovilidad laboral establecida mediante Decreto Presidencial Nº 2.509 del 11 de julio de 2003, prorrogado mediante Decreto Presidencial Nº 2.806 del 14 de enero de 2004.

Que por tales razones su representada acudió ante la Inspectoría del Trabajo referida a los fines de solicitar el reenganche y pago de salarios caídos; y que en fecha 26 de mayo de 2004 dicho órgano administrativo dictó la Providencia Administrativa Nº 30 en la que declaró sin lugar la solicitud interpuesta.

Que el dispositivo de esa decisión es consecuencia de un falso supuesto, por cuanto la motivación resulta incongruente por parte del Inspector del Trabajo que dio por demostrados hechos inexactos, ya que en el acto de contestación a la solicitud formulada en sede administrativa, el patrono manifestó haberle pagado las prestaciones sociales a su representada, lo cual era falso pues lo que recibió dicha ciudadana fue un adelanto de las mismas.

Que el Inspector del Trabajo al declarar sin lugar la solicitud interpuesta, violentó el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por vicios en la calificación de los hechos que ilegitimaban dicha decisión, pues de ninguna manera constaba en el acto de contestación de la solicitud en el expediente administrativo, que le habían pagado las prestaciones sociales a la referida trabajadora; y que además el Funcionario del Trabajo tampoco tomó en cuenta las pruebas promovidas.

Que la referida decisión de la Inspectoría del Trabajo conculcó los derechos constitucionales previstos en los artículos 26, 49 numeral 1, 87, 89, 92 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referentes a los derechos a la tutela judicial efectiva, a la defensa, al debido proceso, al trabajo, a la protección al trabajo, a las prestaciones sociales y a la estabilidad laboral, respectivamente, en razón de que el procedimiento administrativo llevado a cabo por dicha Inspectoría se encontraba viciado de nulidad absoluta, y es por ello que solicitó la nulidad de la mencionada Providencia Administrativa y, en consecuencia la restitución de su representada a su puesto de trabajo.

Seguidamente, la representación judicial de la recurrente señaló respecto a los argumentos de fondo del recurso de nulidad, lo siguiente:

Que la referida Providencia Administrativa, se encontraba viciada de nulidad por la violación de las disposiciones constitucionales supra referidas, asimismo de las disposiciones contenidas en los artículos 12, 18 numeral 5, 19 numeral 1, 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que el Inspector del Trabajo del Municipio Trujillo del Estado Trujillo, incurrió en falso supuesto al señalar que su representada cobró la totalidad de sus prestaciones sociales, y que en la contestación a la solicitud presentada en sede administrativa, el representante legal de la Fundación Trujillana de la Salud no realizó tal mención, ya que la referida trabajadora prestó servicios hasta el 11 de marzo de 2004, y hasta la fecha de la interposición del presente recurso no le habían cancelado lo adeudado.

Que “(…) el funcionario para emitir un acto administrativo sancionatorio [debía] previamente comprobar, constatar y apreciar los hechos que le [servían] de fundamento, lo cual no hizo el Inspector del Trabajo, pues de lo contrario (sic) [incurrió] en vicios en la causa, denominados por la jurisprudencia; abuso o exceso de poder según el Artículo. 139 de la Constitución (sic) en concordancia con el artículo 25 ejusdem (sic) (…)”.

En segundo lugar, adujo que el incumplimiento de los requisitos y de los procedimientos legales para la emisión de la Providencia Administrativa recurrida, configuraban la violación directa, flagrante e inmediata de las limitaciones a la actividad administrativa consagradas en el Texto Constitucional y en las leyes que rigen la materia, acarreando como consecuencia la invalidez o ineficacia de la misma, de conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En tercer lugar, señaló la ausencia del debido proceso por el despido de su representada, pues la misma gozaba de inamovilidad laboral y no se solicitó la calificación de falta ante la referida Inspectoría del Trabajo.

Como cuarto aspecto señaló, que existió el vicio de inmotivación por silencio de prueba, pues no se mencionaron las pruebas que fueron promovidas por cada una de las partes, produciendo indefensión y violando los artículos 12, 397, 508 y 509 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el artículo 26 del Texto Constitucional; asimismo que las pruebas no valoradas eran fundamentales y determinantes en dicho procedimiento, de forma que si se hubiesen tomado en cuenta la decisión hubiera sido otra.

En último lugar, argumentó que en la notificación de la Providencia Administrativa recurrida no se señaló el recurso que podía intentar su representada ni ante cuál Tribunal, ni el término para ejercerlo, lo cual constituye mandato expreso del artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; quebrantando de tal manera los derechos a la tutela judicial efectiva y al debido proceso establecidos en los artículos 26 y 49 de la Carta Magna, respectivamente.

Por último, con fundamento en las razones antes señaladas, el representante judicial de la recurrente solicitó la suspensión de efectos de la Providencia Administrativa recurrida de acuerdo a lo preceptuado en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

Asimismo, solicitó que el recurso de nulidad interpuesto fuese admitido, declarado con lugar y decretado el inmediato restablecimiento de la situación jurídica infringida; y en consecuencia que se ordenara la reincorporación de su representada al cargo que venía desempeñando, así como el pago de los salarios caídos y demás conceptos dejados de percibir.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

I.- Como punto previo, debe esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la presente causa, y al respecto, observa lo siguiente:
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en su sentencia Nº 2862 de fecha 20 de noviembre de 2002, caso: Ricardo Baroni Uzcátegui, expresó lo siguiente:

“(…) (i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal (…)”.

De acuerdo con la interpretación jurisprudencial que precede y a lo dispuesto en el artículo 1 de la Resolución Nº 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, según la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”; este Órgano Jurisdiccional resulta igualmente competente para conocer, en primera instancia, del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra la Providencia Administrativa impugnada y, así se declara.

II.- Determinado lo anterior, pasa esta Corte a pronunciarse acerca de la admisibilidad del presente recurso de nulidad y, en tal sentido, se observa lo siguiente:

Respecto a las causales de inadmisibilidad del recurso de nulidad, a que se contrae el aparte 5 del artículo 19 de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, este Órgano Jurisdiccional debe señalar que revisadas como han sido las actas procesales que conforman el expediente bajo estudio, esta Corte considera que el presente recurso debe ser admitido, por cuanto cumple con los presupuestos procesales establecidos en la norma antes mencionada, esto es, el conocimiento del presente recurso corresponde a este Órgano Jurisdiccional; en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o con procedimientos incompatibles; no existe prohibición legal alguna para su admisión; no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios; la parte recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del presente recurso y se encuentra debidamente representada, no hay cosa juzgada, y el mismo ha sido interpuesto en tiempo hábil, por cuanto de la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente se evidencia que el acto administrativo impugnado de fecha 26 de mayo de 2004, fue notificado a la recurrente en fecha 28 de mayo de 2004 y, el presente recurso de nulidad fue interpuesto el 27 de octubre de 2004, es decir, dentro del tiempo hábil para el ejercicio de la acción; razones por las cuales, debe esta Corte admitir el presente recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado. Así se decide.

III.- Admitido el presente recurso de nulidad, esta Corte pasa a pronunciarse sobre la procedencia de la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada por la parte recurrente contra la Providencia Administrativa impugnada, prevista en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

Es criterio reiterado del Máximo Tribunal de la República en Sala Político Administrativa, que la suspensión de efectos de los actos administrativos, anteriormente contemplada en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y hoy recogida en el aparte 21 del artículo 21 de la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela; constituye una medida preventiva establecida por nuestro ordenamiento jurídico, mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del acto, porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso.

En orden a lo anterior, es preciso para este Órgano Jurisdiccional citar el criterio señalado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 22 de julio de 2004, caso: Administradora Convida, C.A. vs. Ministerio de Producción y Comercio, Exp. Nº 2004-0274, en la cual señaló lo siguiente:

“(…) Es criterio reiterado de este Alto Tribunal, que la suspensión de efectos de los actos administrativos a que se refiere el aparte 22 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), constituye una medida preventiva establecida por nuestro ordenamiento jurídico, mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del auto, porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso.
En este sentido, debe el Juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un posible perjuicio real y procesal para la recurrente (…)”.

Ello así, tal medida sólo procede verificados que sean de manera concurrente los supuestos que la justifican, vale decir, los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, a saber, la presunción grave del derecho que se reclama (fumus boni iuris) y el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo (periculum in mora), requisitos éstos que han sido expresados en forma reiterada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. (Vid. Sentencia de dicha Corte de fecha 11 de mayo de 2000, caso Línea Naviera de Cabotaje).

No obstante, aunado a los requisitos anteriormente señalados, a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (Gaceta Oficial Nº 37.942 del 20 de mayo de 2004), el legislador ha incorporado adicionalmente de manera concurrente, la exigencia de caución suficiente al solicitante de la medida cautelar típica de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, caso en que dicha medida sea acordada, ello de conformidad con lo dispuesto en el aparte 21 del artículo 21 de la referida Ley.

Así, la existencia de verosimilitud de buen derecho o fumus boni iuris, se sustenta en una situación de hecho y de derecho favorable al solicitante de la medida, aun cuando sea en el ámbito de presunción, de que quien reclama la protección de su derecho es el titular aparente del mismo, aunque sea verosímilmente, de tal manera que haga presumir que existe la posibilidad de que la acción pueda prosperar, sin perjuicio que durante el juicio pueda demostrarse lo contrario.

En atención a este primer requisito, observa este Órgano Jurisdiccional que en el caso de autos la Inspectoría del Trabajo del Municipio Trujillo del Estado Trujillo, mediante la Providencia Administrativa Nº 30 del 26 de mayo de 2004, cursante a los folios veintiocho (28) a treinta y uno (31) del expediente judicial, declaró sin lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por la recurrente, por considerar que en aplicación del criterio establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela en sentencia Nº 1489 del 28 de junio de 2002, había finalizado la relación laboral con la aceptación por parte de la referida ciudadana del pago de sus prestaciones sociales.

En tal sentido, el apoderado judicial de la recurrente alegó que el acto administrativo impugnado conculcó los derechos constitucionales previstos en los artículos 26, 49 numeral 1, 87, 89, 92 y 93 del Texto Constitucional, así como la disposición prevista en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil; por cuanto el dispositivo del fallo contenido en la Providencia Administrativa impugnada era consecuencia de una suposición falsa por parte del Inspector del Trabajo que dio por demostrados hechos inexactos, ya que en el acto de contestación a la solicitud formulada por su representada en sede administrativa, el patrono no afirmó haberle pagado a la misma las prestaciones sociales; y que tales vicios en la calificación de los hechos ilegitimaban la decisión emanada de la Inspectoría del Trabajo supra mencionada.
Señaló además que, la notificación de dicho acto quebrantaba la disposición contenida en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues no se señaló en la misma qué recursos podían ejercerse contra tal decisión, ante qué Tribunal ni el término para ello, vulnerando con ello los derechos a la tutela judicial efectiva, a la defensa y al debido proceso de su representada.

Ello así, observa esta Corte de manera preliminar, que el órgano administrativo al emitir el acto que se recurre, apoyó su decisión en el comprobante de pago por concepto de prestaciones sociales signado con el Nº 50400 cursante al folio ciento siete (107) del presente expediente, que fue consignado por la representación judicial de la Fundación Trujillana de la Salud en la etapa de promoción de pruebas del procedimiento administrativo, tal como se desprende de la Providencia Administrativa impugnada; el cual, según se aprecia preliminarmente, no fue impugnado por la representación judicial de la recurrente a través de los medios idóneos, destinados a tal fin, previstos por el Legislador en el Código de Procedimiento Civil, aplicable a los procedimientos administrativos de naturaleza laboral por remisión del artículo 11 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo que derogó expresamente el artículo 264 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo; en consecuencia, considera este Órgano Jurisdiccional que acordar la medida cautelar solicitada con fundamento en los alegatos formulados por la parte peticionante, implicaría indefectiblemente emitir un pronunciamiento anticipado sobre el fondo en la presente causa.

En virtud de lo antes expuesto, y cuidadosamente examinados como fueron los elementos en el caso bajo estudio, esta Corte considera que en el presente caso no se configura el fumus boni iuris; y en atención al carácter concurrente de los supuestos de toda medida cautelar, estima asimismo, inoficioso emitir pronunciamiento respecto al periculum in mora; razón por la cual necesariamente debe desestimarse la solicitud de suspensión de los efectos del acto recurrido. Así se declara.

En consecuencia, vista la improcedencia de la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo recurrido, y que a tenor de lo dispuesto en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, la fijación de caución suficiente a la parte solicitante de esta medida cautelar debe realizarse sólo en caso de que la misma sea acordada; ésta Corte considera inoficioso emitir pronunciamiento al respecto. Así se decide.

IV.- En virtud de las consideraciones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ordena remitir los autos al Juzgado de Sustanciación, a los fines de darle continuidad a la tramitación del recurso contencioso administrativo de nulidad admitido, según las prescripciones de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

Adicionalmente, esta Corte estima pertinente acotar, dada la naturaleza cuasi jurisdiccional del acto cuya nulidad se pretende, que el referido Juzgado de Sustanciación deberá, en resguardo de los derechos de acceso a la jurisdicción, a la defensa y al debido proceso de los justiciables consagrados en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y siguiendo lo dispuesto en la sentencia Nº 438 de fecha 4 de abril de 2001 emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recaída en el caso: Siderúrgica del Orinoco (SIDOR), C.A., notificar a las partes intervinientes en el proceso administrativo para que concurran a esta sede jurisdiccional con el fin de alegar y probar lo conducente en el presente juicio de nulidad. Así se declara.

III
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, por el abogado Eduardo Rondón Graterol inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 38.304, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana ADRIANA JOSEFINA PACHECO BARRETO, titular de la cédula de identidad Nº 11.133.862, contra la Providencia Administrativa Nº 30, dictada el 26 de mayo de 2004 por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL MUNICIPIO TRUJILLO, ESTADO TRUJILLO, que declaró sin lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, incoada por la referida ciudadana contra la FUNDACIÓN TRUJILLANA DE LA SALUD.

2.- ADMITE el referido recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos.

3.- IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos de la Providencia Administrativa Nº 30 de fecha 26 de mayo de 2004, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Trujillo, Estado Trujillo, en consecuencia;

4.- ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de la tramitación del recurso de nulidad.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Remítase al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de enero de dos mil cinco (2005). Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

La Presidenta,

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS.
Ponente

El Vicepresidente,

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
La Jueza,

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. Nº AP42-N-2004-001068
MELM/040
Decisión n° 2005-00006