TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente N° AP42-O-2004-000398

En fecha 25 de octubre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 04-1348 de fecha 23 de septiembre de 2004, anexo al cual el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por el abogado John Gerardo Elías, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 85.854, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil HOTEL ALFERCA CARACAS, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 1° de febrero de 1999, bajo el N° 53, Tomo 4-A Cto., contra la conducta omisiva de la DIRECCIÓN DE LIQUIDACIÓN DE RENTAS MUNICIPALES DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, en expedir la Licencia de Patente de Industria y Comercio correspondiente a la actividad comercial desarrollada por el Hotel Aladin, ubicado en la Calle Guaicaipuro, Urbanización El Rosal, Municipio Chacao del Estado Miranda.

Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en un solo efecto la apelación interpuesto por la abogada Alejandra Márquez Melo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 70.806, actuando en su carácter de apoderada judicial de la Directora (E) de la Dirección de Liquidación de Rentas del Municipio Autónomo Chacao del Estado Miranda, contra la sentencia dictada en fecha 4 de diciembre de 2001, por el referido Juzgado, mediante la cual se declaró con lugar la acción de amparo constitucional.

Previa distribución de la causa, en fecha 14 de diciembre de 2004, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Previa distribución de la causa, en fecha 15 de diciembre de 2004, se pasó el expediente a la Jueza ponente, a los fines de que dicte la decisión correspondiente.

Realizado el estudio de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

El apoderado judicial de la parte accionante expuso como fundamento de sus pretensiones, lo siguiente:

Que la accionante es propietaria de un lote de terreno donde se encuentra ubicado el Hotel Aladin.
Que una vez culminados los trabajos inherentes a la construcción del mismo, le solicitaron a la Alcaldía del Municipio Chacao la constancia de culminación de obra, sin que la misma fuere expedida dentro del plazo legal.

Que ante tal situación, interpusieron recurso por abstención o carencia conjuntamente con acción de amparo cautelar ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual fue declarada con lugar mediante sentencia de fecha 23 de julio de 2001, en la cual se ordenó a las autoridades del Municipio Chacao “(…) abstenerse de exigir a [su] representada la constancia física de culminación de obra, como requisito o condición para la exploración y puesta en funcionamiento comercial de la Edificación (…) o para la realización de cualquier trámite administrativo destinado a tal fin”. (Negrillas y subrayado de la parte accionante).

Que en fecha 31 de julio de 2001, presentaron ante la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales de la Alcaldía del Municipio Chacao, una solicitud de Licencia de Patente de Industria y Comercio a los fines de realizar la explotación comercial, solicitud la cual debía ser respondida dentro del lapso de sesenta (60) días continuos siguientes a la fecha de admisión de la solicitud, lo cual no se ha efectuado hasta la fecha, impidiéndole a su representada la explotación comercial.

Que la conducta omisiva mantenida por la Alcaldía del Municipio Chacao en expedir la Licencia de Industria y Comercio violó el derecho de petición y a obtener oportuna y adecuada respuesta, contemplado en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que la Administración Municipal disponía de un lapso de sesenta (60) días para pronunciarse sobre el otorgamiento o no de la Licencia de Patente de Industria y Comercio, de acuerdo a lo establecido en el artículo 13 de la Ordenanza Municipal.

Que la obligación del otorgamiento de la licencia “(...) se trata de una competencia reglada y no discrecional por parte del órgano administrativa que la ejerce, y en ese sentido (…) una vez verificado el cumplimiento de los requisitos exigidos en la Ordenanza, la Administración se encuentra obligada a otorgar la respectiva licencia o autorización”.

Que “(…) [su] representada cumple con todos los requisitos exigidos en la Ordenanza para que se le expida la licencia de patente de industria y comercio, y además, ha transcurrido íntegramente el lapso de sesenta (60) días previsto en el artículo 13 de la Ordenanza sin que la Dirección haya otorgado expresamente dicha autorización administrativa”.

Que “(…) la conducta omisiva en que ha incurrido la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales de la Alcaldía del Municipio Chacao del Estado Miranda, al no expedir la licencia de industria y comercio viola igualmente el derecho a la libertad económica que el artículo 112 de la Constitución (…)” consagra.

Que la actividad comercial y lucrativa de la accionante se ha visto entorpecida por la omisión en que ha incurrido la referida Dirección, por cuanto al no haberse expedido la Licencia de Industria y Comercio se ha visto impedida de realizada plenamente su actividad económica en las instalaciones, ya que no ha podido obtener otros permisos que son necesarios para desarrollar a plenitud su derecho a la libertad económica, como son la licencia para expendio de licores, el permiso de publicidad comercial y propaganda, entre otros.
Finalmente, solicitó que se declare con lugar la acción de amparo constitucional y se ordene a la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales del Municipio Chacao del Estado Miranda expedir de manera inmediata la Licencia de Industria y Comercio solicitada el 31 de julio de 2001.

II
DEL FALLO APELADO

En fecha 4 de diciembre de 2001, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, en razón de las siguientes consideraciones:

“En el presente caso se observa que al folio 24 del expediente, cursa solicitud de fecha 31 de julio de 2001 mediante la cual la quejosa solicitó la licencia de industria y comercio ante la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales, a favor del Hotel Alferca Caracas, C.A., de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ordenanza de Patente de Industria y Comercio del Municipio Chacao, la Administración Municipal debió pronunciarse respecto a la señalada solicitud dentro de los sesenta días continuos siguientes a la fecha de su admisión, sin embargo a la fecha de interposición de la acción de amparo constitucional no se evidencia del expediente que se hubiere emitido respuesta alguna, circunstancia, por demás reconocida por la presunta agraviante en la oportunidad en que se celebró la audiencia pública de las partes, al señalar que efectivamente no habían dado respuesta a la solicitud, visto que todavía se encontraba bajo análisis. Por lo que debe concluir este Juzgador que efectivamente se incurrió en la violación del derecho a la oportuna y adecuada respuesta de la accionante, por consiguiente por la solicitud (sic) de amparo constitucional debe ser declarada procedente. En consecuencia se ordena a la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales del Municipio Chacao del Estado Miranda pronunciarse de manera expresa sobre el otorgamiento de la patente de industria y comercio solicitada (…)”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Llegada la oportunidad de decidir, esta Corte observa:

Debe esta Corte previamente determinar su competencia para conocer de la presente consulta, y en tal sentido observa que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y de conformidad con el artículo 1 de la Resolución Nº 2003-00033 dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 12 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 del 27 de enero de 2004, por el cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo “(…) tendrá las mismas competencias que corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, esta Corte es competente para conocer de la presente apelación ejercida contra el fallo dictado por el dictado en fecha 4 de diciembre de 2001, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, y así se declara.

Decidido lo anterior, debe esta Corte determinar si el fallo dictado por el a quo se encuentra o no ajustado a derecho.

En tal sentido, se observa que el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta al considerar, por una parte, que éste y no el recurso de abstención o carencia era el medio idóneo para resguardar el derecho constitucional de petición del accionante y por otra, al considerar que “(…) la presunta agraviante en la oportunidad en que se celebró la audiencia pública de las partes, al señalar que efectivamente no habían dado respuesta a la solicitud, visto que todavía se encontraba bajo análisis. Por lo que debe concluir este Juzgador que efectivamente se incurrió en la violación del derecho a la oportuna y adecuada respuesta de la accionante (…)”.

Ello así, considera necesario esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, verificar si efectivamente en el presente caso la vía idónea para resguardar el derecho de petición de la accionante era la acción de amparo constitucional o si por el contrario las vías ordinarias eran las conducentes.

Al respecto, observa este Órgano Jurisdiccional que la finalidad de la acción de amparo constitucional ejercida contra la falta de actuación u oportuna respuesta por parte de la Administración es resguardar el derecho constitucional de petición del accionante consagrado en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, condenando a la Administración a efectuar una pronta y adecuada respuesta, siempre y cuando dicha condena requiera de la urgencia y prontitud que sólo puede otorgar la acción de amparo constitucional. Distinto sería el caso, si el derecho de petición del solicitante, se pudiese satisfacer con la utilización de medios procesales distintos a la acción de amparo constitucional, caso en el cual ésta ya no sería la vía judicial pertinente para solicitar el resguardo del mencionado derecho.
Por otra parte, debe expresarse que además de la acción de amparo constitucional el Legislador ha dotado a los particulares de otros medios procesales para que éstos se defiendan de las actuaciones u omisiones de la Administración, cuando consideren que sus derechos están siendo vulnerados. Tal es el caso del recurso por abstención o carencia el cual es un medio procesal que permite a los particulares reclamar el reestablecimiento de las situaciones jurídicas que consideren lesionadas por la negativa o abstención de la Administración a cumplir los actos que está obligada a realizar por Ley, mediante una decisión judicial que condene a ésta a dar una pronta y adecuada respuesta a la petición efectuada.

Pues bien, respecto a cuando es procedente la acción de amparo constitucional o el recurso de abstención o carencia a fin de satisfacer el derecho de petición, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, expresó mediante sentencia de fecha 6 de abril de 2004, (caso: Ana Beatriz Madrid) lo siguiente:

“Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a la consideración de que el recurso por abstención o carencia es un medio contencioso administrativo que puede –y debe- dar cabida a la pretensión de condena al cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida, sin que se distinga si ésta es específica o genérica. En consecuencia, puede incluso tener como objeto la pretensión de condena a que la Administración decida expresamente una petición administrativa -con independencia de que otorgue o rechace el derecho solicitado- en garantía del derecho de petición.
Asunto distinto es que el recurso por abstención sea un medio procesal no ya idóneo por su alcance, sino idóneo en tanto satisfaga con efectividad la pretensión procesal porque sea lo suficientemente breve y sumario para ello. Es evidente que la satisfacción de toda pretensión de condena y, en especial, la condena a actuación, exige prontitud y urgencia en la resolución judicial, a favor de la salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva, bajo riesgo de que el sujeto lesionado pierda el interés procesal en el cumplimiento administrativo por el transcurso del tiempo. De allí que, en muchos casos, sí será el amparo constitucional el único medio procesal que, de manera efectiva, satisfaga estas pretensiones, cuando no sea idónea, en el caso concreto, la dilatada tramitación del recurso por abstención”.

En tal sentido, la acción de amparo constitucional ejercida con el fin de resguardar el derecho de petición de los particulares, debe entenderse como un medio de un especial y limitado uso, lo que implica que ésta solo será procedente si el derecho de petición amerita una protección rápida, eficaz y urgente que sólo puede brindar tal acción, así pues –como ya fue expresado- si las vías procesales ordinarias son capaces de dar satisfacción al derecho de petición de una forma pronta y adecuada serán éstas y no la acción de amparo constitucional el medio procesal apropiado.

En el presente caso, la sociedad mercantil accionante ejerció la presente acción de amparo constitucional al considerar que la falta de respuesta por parte de la Dirección de Liquidación de Rentas Municipales del Municipio Chacao del Estado Miranda a su solicitud de otorgamiento de Licencia de Patente de Industria y Comercio vulneró su derecho constitucional de petición. Al respecto, esta Corte debe expresar que si bien es cierto que la falta de respuesta por parte de cualquier órgano de la Administración a las solicitudes que le hayan sido efectuadas atenta contra el derecho de petición, no siempre será procedente la acción de amparo constitucional, ya que si por medio del recurso de abstención o carencia se puede obtener una pronta y adecuada respuesta o actuación, será esta la vía conducente, siempre y cuando la obligación específica de la Administración esté establecida por una norma legal de forma expresa.

En ese orden de ideas, observa esta Corte que la obligación pretendida por la parte accionante es una prestación de contenido específico que a su vez conlleva a la revisión de normas de contenido legal y sublegal, por lo que debe ser ventilada por otro medio judicial ordinario distinto al amparo constitucional.

En efecto, en reiteradas oportunidades, tanto la doctrina como la jurisprudencia, han hecho referencia a que nuestro ordenamiento jurídico prevé un recurso contencioso administrativo para atacar las omisiones, específicamente el recurso por abstención o carencia consagrado en el artículo 5, numeral 26 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual está dirigido, precisamente, a que la Administración cumpla con una obligación específica, concreta que está determinada en una Ley.

Así, tal recurso se ejerce ante los Órganos jurisdiccionales con competencia en materia contencioso-administrativa por dos motivos, a saber: i) la negativa expresa del funcionario a actuar o cumplir el acto al cual esté expresamente obligado por Ley; o ii) la simple abstención o carencia, entendida ésta como una inacción siempre y cuando frente a ésta, exista una obligación específica y predeterminada en una norma legal.

Por su parte, la acción extraordinaria del amparo constitucional se ejerce contra la obligación genérica de la Administración de dar respuesta y, que por su naturaleza, puede ser exigible invocando la trasgresión de un derecho constitucional como lo es el derecho de petición, oportuna y adecuada respuesta consagrado en el artículo 51 de la Carta Fundamental.

Esta Alzada, observa que en el presente caso ciertamente existía para la Administración una obligación legal concretamente establecida por el artículo 13 de la Ordenanza de Patente de Industria y Comercio del Municipio Chacao del Estado Miranda, como lo era otorgar o negar la patente de industria y comercio por lo cual el accionante debió ejercer contra la falta de respuesta a dicha solicitud, el recurso por abstención o carencia y no la acción de amparo constitucional, ya que, por una parte, a través del referido recurso -de ser declarado con lugar- se condenaría a la Administración a dar una pronta y adecuada respuesta satisfaciéndose de tal forma la pretensión de la accionante, y por la otra, porque no se desprende de autos que la falta de respuesta por parte de la Administración cause un perjuicio irreparable o de difícil reparación a los derechos constitucionales de la accionante, que amerite una pronta y urgente protección constitucional, además que, como se explicó supra, la acción de amparo constitucional constituye una vía excepcional a las omisiones de las Administración Pública.

En este orden de ideas, esta Corte considera oportuno hacer referencia al contenido del numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual establece:

“Artículo 6. No se admitirá la acción de amparo:
….omissis….
5) Cuando el agraviante haya optado por recurrir a las vías ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistente. En tal caso, al alegarse la violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, el Juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la presente Ley, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado (…)”.

Al respecto, se ha interpretado por vía jurisprudencial que tal causal de inadmisibilidad no solo comprende la actitud activa del accionante, sino también aquellas conductas pasivas, es decir, no solo debe ser aplicada la causal de inadmisibilidad antes referida, en aquellos casos en el que el presunto agraviado se haya inclinado por ejercer los recursos ordinarios y luego pretenda interponer la acción de amparo constitucional, sino también debe ser declarada inadmisible, cuando el actor, teniendo la posibilidad de ejercer dichos recursos, no lo hace, optando erróneamente por la tutela constitucional, en tal sentido, se ha pronunciado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia N° 2369 de fecha 23 de noviembre de 2001, (caso Parabólicas Service´s Maracay C.A.) en la cual expresó:

“En otras palabras, la acción de amparo es inadmisible cuando el agraviado haya optado por recurrir a vías ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes; por argumento a contrario es admisible, entonces, si el agraviado alega injuria constitucional, en cuyo caso el juez debe acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado. Ahora bien, para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente (…)” (Negrillas de esta Corte).

En razón de las consideraciones antes expuesta, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo debe expresar que el a quo no debió admitir la presente acción de amparo constitucional ya que la vía idónea para solicitar el resguardo del derecho de petición era el recurso por abstención o carencia, razón por la cual es imperativo para esta Alzada revocar el fallo dictado por Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 4 de diciembre de 2001, que declaró con lugar la acción de amparo constitucional. Así se decide.

Así las cosas, y de conformidad con las razones antes expuestas este Órgano Jurisdiccional observa que la presente acción de amparo constitucional debe ser declarada inadmisible de conformidad con el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara.

IV
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer de la apelación ejercida contra el fallo dictado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 4 de diciembre de 2001, mediante el cual declaró con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta por el abogado John Gerardo Elías, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 85.854, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil HOTEL ALFERCA CARACAS, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 1° de febrero de 1999, bajo el N° 53, Tomo 4-A. Cto., interpuso acción de amparo constitucional contra la conducta omisiva de la DIRECCIÓN DE LIQUIDACIÓN DE RENTAS MUNICIPALES DEL MUNICIPIO CHACAO DEL ESTADO MIRANDA, en expedir la licencia de Patente de Industria y Comercio correspondiente a la actividad comercial desarrollada por el Hotel Aladin, ubicado en la calle Guaicaipuro, Urbanización el Rosal, Municipio Chacao.

2 – REVOCA el fallo dictado por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 4 de diciembre de 2001.

3.- INADMISIBLE la acción de amparo constitucional incoada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los dieciocho (18) días del mes de febrero de dos mil cinco (2005). Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

La Presidenta,

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente
El Vicepresidente,

JESÚS DAVID ROJASHERNÁNDEZ

La Jueza,

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. Nº AP42-O-2004-000398
MELM/005
Decisión n° 2005-00160