TSJ Regiones - Decisión

Jueza Ponente: BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Expediente N° AP42-N-2004-001056

En fecha 26 de octubre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada por los abogados Judith Palacios Badaracco y Rafael Pichardo Bello, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 31.336 y 63.060, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del BANCO CENTRAL DE VENEZUELA, creado por Ley del 8 de septiembre de 1939 y actualmente regido por Ley especial del 3 de octubre de 2001, parcialmente reformada el 18 de octubre de 2002, contra la providencia administrativa N° 717-04 de fecha 15 de junio de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL DISTRITO CAPITAL, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por la ciudadana Geraldine Peñalosa Montañez contra el mencionado ente.

En fecha 30 de noviembre de 2004, se dio cuenta a ésta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y previa la distribución correspondiente se designó ponente a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz, a los fines de que dictara decisión sobre la admisibilidad de la presente acción.

En fecha 1° de diciembre de 2004 se pasó el expediente a la Jueza ponente.

Realizada la lectura individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA

Mediante escrito de fecha 26 de octubre de 2004, los apoderados judiciales del Banco Central de Venezuela, solicitaron la nulidad del acto administrativo recurrido fundamentándose en los siguientes argumentos:

Que en fecha 9 de enero de 2002, la ciudadana Geraldine Peñalosa Montañez, titular de la cédula de identidad N° 11.666.336, interpuso ante la Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital solicitud de reenganche y pago de salarios caídos en contra del Banco Central de Venezuela, ente en el cual la mencionada ciudadana se desempeñaba realizando actividades de carácter eventual o transitorio en el área secretarial desde el 25 de julio de 2000 hasta el 31 de diciembre de 2001, alegando encontrarse amparada por la inamovilidad prevista en el artículo 384 de la Ley Orgánica del Trabajo.

Que la providencia administrativa impugnada es nula en virtud de que adolece del vicio de falso supuesto de derecho, pues “mal podía atribuírsele carácter indeterminado al contrato celebrado con la mencionada ciudadana, aplicándose la presunción de continuidad de la relación laboral de trabajo contemplada en el artículo 74 de la Ley Orgánica del Trabajo, cuando lo cierto es que, como hemos demostrado, la prestación personal de servicios se desarrolló dentro de un contexto netamente temporal y transitorio regulado por el Estatuto de Personal de los Empleados del Banco Central de Venezuela de 1999”.

Que tal aplicación errónea del derecho, conllevó a la recurrida a otorgarle a la ciudadana Geraldine Peñalosa Montañez la protección foral de maternidad establecida en el artículo 384 de la Ley Orgánica del Trabajo, cuando lo que procedía, por tratarse de un contrato a tiempo determinado el que regía la relación de empleo, era la aplicación de tal protección solo durante el período de duración del contrato. A tal efecto, citaron jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en la cual se estableció que en los casos de trabajadoras en estado de gravidez que se encuentran vinculadas por un contrato de trabajo a tiempo determinado, la llegada del término era causal justificada para la culminación de la relación laboral, quedando la obligación patronal circunscrita única y exclusivamente a la vigencia del contrato y por ende una vez expirado éste, fenece la inamovilidad laboral conferida.

Que la decisión contenida en el acto administrativo recurrido es de imposible ejecución, en virtud de que ordenaba el reenganche de una contratada a un cargo cuyas funciones son inherentes a un funcionario de carrera, lo cual haría incurrir al ente accionante en violación de normas constitucionales y legales, toda vez que la ex trabajadora realizaba funciones específicas y por tiempo determinado para el Banco Central de Venezuela en virtud de la relación laboral que sostuvo con dicho ente bajo la figura del contrato a tiempo determinado, por lo que su reenganche a un cargo de carrera sin que ésta hubiese previamente concursado para la obtención del cargo generaría un ingreso irregular a la carrera administrativa.

Que en virtud de lo anterior, el dispositivo de la írrita providencia administrativa impugnada era de imposible ejecución al ordenar el reenganche de la ciudadana Geraldine Peñalosa Montañez como contratada a tiempo indeterminado.

Que a los fines de evitar un perjuicio irreparable para el Banco Central de Venezuela, solicita que se dicte medida cautelar innominada, consistente en suspender los efectos del acto administrativo impugnado, conforme a lo establecido en los artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, destacando que la apariencia de buen derecho para el otorgamiento de dicha protección cautelar se derivaba de lo preceptuado en los artículos 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; que el requisito relativo al periculum in mora devenía del hecho de que el ente accionante era susceptible de ser sancionado mediante multa por no haber cumplido aún con lo ordenado en la providencia administrativa impugnada, y que el periculum in damni se evidenciaba en el caso de marras en las evidentes erogaciones que deberá soportar el ente accionante para dar cumplimiento con la orden administrativa objeto de la presente acción.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Siendo la oportunidad para decidir, pasa esta Corte a dictar sentencia previas las siguientes consideraciones:

I.- Respecto a su competencia para conocer de la presente causa, debe este Órgano Jurisdiccional señalar que, siendo el objeto de impugnación, en el caso que nos ocupa, una providencia administrativa emanada de una Inspectoría del Trabajo, resulta oportuno destacar lo establecido en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcategui), en la cual se señaló lo siguiente:

“(…) (i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión -distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal (…)”.

Visto el criterio expuesto en la decisión trascrita ut supra, y en vista de que la competencia atribuida a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo es la misma para la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a raíz de su creación, mediante Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, (Vid. Sentencia N° 2.271 del 24 de noviembre de 2004 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia); este Órgano Jurisdiccional lo acoge, y en virtud de que el presente caso se trata de un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la providencia administrativa N° 717-04 de fecha 15 de junio de 2004, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital, debe esta Corte declararse competente para conocer de la presente causa, y así se decide.

II.- Determinada como ha sido la competencia de esta Corte para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, pasa seguidamente este Órgano Jurisdiccional a decidir acerca de la admisibilidad del mismo, y en tal sentido observa lo siguiente:

Con relación a la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad, corresponde a este Órgano Jurisdiccional realizar el análisis de los requisitos establecidos en el quinto aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en tal sentido, debe señalarse que revisadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte considera que el presente recurso debe ser admitido, por cuanto cumple con los presupuestos procesales establecidos en el artículo antes mencionado, esto es, el conocimiento del presente recurso corresponde a este Órgano Jurisdiccional; en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o con procedimientos incompatibles; no existe prohibición legal alguna para su admisión; no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios; la recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del presente recurso y se encuentra debidamente representada; no hay cosa juzgada; no existe un recurso paralelo y el mismo ha sido interpuesto en tiempo hábil, razones por las cuales, debe esta Corte admitir el presente recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada, y así se decide.

III.- Corresponde a esta Corte pronunciarse con respecto a la procedencia de la solicitud de medida cautelar innominada hecha por los apoderados judiciales de la parte accionante, previas las siguientes consideraciones:

En el presente caso se observa que, el recurrente ha solicitado el otorgamiento de una medida cautelar innominada de conformidad con lo establecido en los artículos 588 y 585 del Código de Procedimiento Civil; sin embargo, el contenido de la petición se dirige a obtener la suspensión de efectos del acto recurrido, lo que se corresponde con la figura típica de suspensión de efectos prevista en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, y anteriormente en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En tal sentido, resulta preciso señalar que el legislador ha previsto una medida cautelar típica para los recursos contencioso administrativos de nulidad que se contrae a la suspensión de los efectos del acto impugnado en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece que:

“El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio”.

Como puede observarse, la anterior disposición constituye la posibilidad típica de suspensión de efectos, aplicable en aquellos supuestos en que se demanda la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares, lo que implica que no es posible la aplicación residual del poder cautelar general (medidas cautelares innominadas) que tenga por objeto la suspensión de los efectos de un acto de efectos particulares o generales cuya nulidad hubiere sido demandada o solicitada.
En efecto, las medidas cautelares innominadas, dentro de la jurisdicción contencioso administrativa, tienen carácter netamente supletorio, pues sólo deben decretarse en ausencia de las medidas cautelares nominadas que sean aplicables al caso en concreto. En tal sentido, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia dictada en fecha 15 de marzo de 1994, expresó lo siguiente:

“(...) Sin embargo, debe la Sala en esta oportunidad destacar que las instituciones jurídicas innominadas, y entre ellas las medidas cautelares de tal naturaleza, deben en lo posible limitarse o restringirse, por su atipicidad y falta de regulación legal, a los casos en que las instituciones jurídicas nominadas, previstas especial y específicamente por el ordenamiento jurídico, resulten inaplicables o sean insuficientes o ineficaces para producir los efectos deseados en un caso en concreto.
De modo que, en la jurisdicción contenciosa administrativa las medidas cautelares innominadas tienen carácter supletorio, en el sentido de que deben decretarse sólo en ausencia de medidas cautelares nominadas que resulten aplicables, admisibles y suficientes para producir los efectos requeridos por el recurrente o accionante o por el Tribunal de la causa, en un caso concreto”.

En ese mismo sentido, resulta oportuno hacer referencia al fallo dictado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 8 de marzo de 2001, Expediente N° 01-24428 (caso: Federación Médica Venezolana), en el cual expresó lo que a continuación se señala:

“(...) considera esta Corte que si bien es cierto, que con fundamento en el artículo 26 de la Constitución, en concordancia con el artículo 259 eiusdem, el órgano jurisdiccional contencioso administrativo tiene plenos poderes para ejercer el control de la actividad administrativa contraria a Derecho, control éste que se garantiza en todo estado y grado del proceso, mediante la tutela cautelar contra la ejecución de los actos administrativos generales o individuales, la misma se debe solicitar y de ser procedente, debe otorgarse siguiendo el debido proceso, que en el caso de autos supone el cumplimiento de la prelación normativa que la regula. Por ello considera esta Corte, que no pueden los interesados a través de sus pretensiones cautelares, subvertir las reglas procesales que regulan la tutela cautelar, valga decir, que si el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, consagra expresamente la medida cautelar de suspensión de la ejecución, la cual constituye una medida cautelar nominada o típica, dentro del proceso contencioso administrativo, no pueden los recurrentes solicitar esta medida de suspensión, a través de las normas de aplicación supletorias, destinadas a completar los amplios poderes cautelares del órgano jurisdiccional para conocer medidas innominadas, distintas de la suspensión, como lo constituyen las referidas en los artículos 585 y 588, parágrafo primero del Código de Procedimiento Civil”.

En base a lo anterior, analizando el caso que nos ocupa se observa que el apoderado judicial de la recurrente pretende que, por medio de una medida cautelar innominada, se suspendan los efectos de la providencia administrativa recurrida, pretensión cautelar ésta que encuadra en el dispositivo del citado artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de lo cual resulta procedente analizar si en el presente caso se encuentran llenos los extremos establecidos en la referida norma legal.

Así pues, la suspensión de los efectos del acto impugnado, por su naturaleza excepcional no procede en todos los casos, pues el legislador ha determinado los requisitos que deben cumplirse para que ésta proceda conforme al mencionado artículo de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: a) que la medida sea solicitada “a instancia de parte”; b) que el acto impugnado sea de efectos particulares; c) que la suspensión de los efectos del acto sea permitida por la Ley, o sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva (periculum in mora) y d) constitución de caución suficiente por parte del solicitante para garantizar las resultas del juicio.

No obstante lo anterior, de conformidad con el desarrollo jurisprudencial, debe incluirse un requisito adicional, consistente en que no exista coincidencia entre la materia a decidir en el pronunciamiento previo y en la sentencia definitiva y, como consecuencia, que el acto sea susceptible de ejecución (Sentencias de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia de fechas 22 de febrero de 1990, 12 de noviembre de 1992, 4 de marzo de 1993 y 27 de octubre de 1994).

De tal manera, la Corte ha expresado en reiteradas ocasiones los requisitos de procedencia de tal medida, los cuales deben estar presentes de forma concurrente, a saber:

1.-) El fumus boni iuris, o presunción de buen derecho, que no es más que la verosimilitud y probabilidad del derecho reclamado y la seriedad y posibilidades de éxito de la demanda;

2.-) El peligro en el retardo o riesgo manifiesto de que quede ilusorio el fallo (periculum in mora).

Siendo ello así, pasa esta Corte a verificar el cumplimiento de estos dos últimos requisitos en el caso que nos ocupa, y a tal efecto observa lo siguiente:

En relación al primero de los requisitos, referido al fumus boni iuris o apariencia de buen derecho, debe señalarse que del contenido de la providencia administrativa impugnada (folio 20), pareciera que la ciudadana Geraldine Peñalosa Montañez, consignó entre las pruebas presentadas ante el órgano administrativo accionado los diferentes contratos de trabajo que fueron celebrados entre ella y el ente accionante en el presente proceso, así como consecutivas prórrogas a las contrataciones, lo cual no ha sido refutado por la parte accionante en ninguno de los alegatos hechos en el escrito libelar, lo que aunado a la falta de aporte de elementos probatorios tendentes a evidenciar lo alegado por parte de la actora, resulta insuficiente a criterio de éste Órgano Jurisdiccional para determinar la apariencia de buen derecho necesaria a los fines de otorgar la protección cautelar solicitada, razón por la cual considera esta Corte que el requisito relativo al fumus boni iuris, no se ha configurado en el presente caso, y así se declara.

Así, con respecto al otro requisito exigido a los fines de otorgar la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, esto es, el periculum in mora; estima esta Corte que al no haberse configurado el requisito relativo al fumus boni iuris, el examen de este último requisito resulta inoficioso, toda vez que para que sea acordada la medida cautelar solicitada haría falta la coexistencia de ambos requisitos, razón por la cual debe esta Corte declarar improcedente la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado solicitada por la representación del Banco Central de Venezuela, y así se declara.

Por último, estima esta Corte pertinente acotar, dada la naturaleza cuasi jurisdiccional del acto cuya nulidad se pretende, que el Juzgado de Sustanciación deberá, en resguardo de los derechos de acceso a la jurisdicción, a la defensa y al debido proceso de los justiciables consagrados en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y siguiendo lo dispuesto en la sentencia N° 438 de fecha 4 de abril de 2001, emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recaída en el caso: Siderúrgica del Orinoco (SIDOR), C.A., notificar a las partes intervinientes en el proceso administrativo para que concurran a esta sede jurisdiccional con el fin de alegar y probar lo conduncente en el presente juicio de nulidad, y así se declara.

III
DECISIÓN

Por las razones de hecho y de derecho anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- COMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada por los abogados Judith Palacios Badaracco y Rafael Pichardo Bello, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 31.336 y 63.060, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del BANCO CENTRAL DE VENEZUELA, creado por Ley del 8 de septiembre de 1939 y actualmente regido por Ley especial del 3 de octubre de 2001, parcialmente reformada el 18 de octubre de 2002, contra la providencia administrativa N° 717-04 de fecha 15 de junio de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL DISTRITO CAPITAL, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por la ciudadana Geraldine Peñalosa Montañez contra el mencionado ente.

2.- ADMITE el mencionado recurso.

3.- IMPROCEDENTE la medida cautelar solicitada.

4.- ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de continúe con la tramitación de la presente causa.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los tres (03) días del mes de febrero del año dos mil cinco (2005). Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

La Presidenta,

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS

El Vicepresidente,

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

La Jueza

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Ponente

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. N° AP42-N-2004-001056
BJTD/D
Decisión No. 2005-00079.-