TSJ Regiones - Decisión

Jueza Ponente: BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Expediente N° AP42-N-2004-001112

En fecha 8 de noviembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio Nº 00-2356 de fecha 9 de septiembre de 2004, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-Oriental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y medida cautelar innominada por el abogado Félix G. Rodríguez T., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 9.357, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad civil sin fines de lucro UNIVERSIDAD GRAN MARISCAL DE AYACUCHO, cuya acta constitutiva fue protocolizada ante la Oficina Subalterna de Registro del Distrito, hoy Municipio, Bolívar del Estado Anzoátegui el 15 de mayo de 1987 bajo el N° 16, folio 58 al 65, tomo decimotercero del protocolo primero, segundo trimestre de 1987, cuyas modificaciones fueron protocolizadas ante dicha Oficina de Registro en fecha 11 de marzo de 1993 bajo el N° 18, folios 67 al 78, tomo 21, protocolo primero y debidamente autorizada para funcionar como Instituto de Educación Superior según Decreto Presidencial N° 1.511, publicado en Gaceta Oficial N° 33.692 de fecha 3 de abril de 1987; contra la providencia administrativa N° 140-03 de fecha 19 de septiembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN BARCELONA, ESTADO ANZOÁTEGUI, mediante la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano Hernán Rolando Seijas contra la mencionada Universidad.

Tal remisión se efectuó en virtud de la declinatoria de competencia realizada mediante auto dictado en fecha 25 de noviembre de 2003 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental.

En fecha 7 de diciembre de 2004 se dio cuenta a la Corte y previa la distribución correspondiente se designó ponente a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz.

Realizada la lectura individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL Y MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA

Mediante escrito de fecha 3 de noviembre de 2003, el apoderado judicial de la Universidad recurrente, solicitó la nulidad de la providencia administrativa impugnada en los siguientes términos:

Que en fecha 5 de febrero de 2003, el ciudadano Hernán Seijas, Secretario General del Sindicato de Trabajadores de la Universidad Gran Mariscal de Ayacucho, interpuso ante la Inspectoría del Trabajo con sede en Barcelona, Estado Anzoátegui, una reclamación por reenganche y pago de salarios caídos contra la mencionada Universidad, en virtud de que no se le habían pagado las cantidades correspondientes al salario de unos días en los que no había acudido a realizar sus labores de vigilante en la sede de dicha casa de estudios, justificando sus ausencias en la realización de diligencias inherentes a su cargo de Secretario General del Sindicato de Trabajadores de la mencionada Universidad.

Que la providencia administrativa impugnada adolece del vicio de falso supuesto, pues habiéndose iniciado el procedimiento administrativo por una solicitud de reenganche y pago de salarios caídos hecha por el accionante en sede administrativa, cuya consecuencia sería la reincorporación del trabajador, la decisión se basó en una desmejora de las condiciones laborales de éste, alegada posteriormente a la contestación en el procedimiento administrativo, constituyendo ello un hecho nuevo que ocasionaba indefensión a la recurrente.

Que mediante la providencia administrativa impugnada se le habían conculcado a la Universidad recurrente los derechos a la defensa y al debido proceso, a la igualdad y a la justicia, contemplados en los artículos 49, 21, 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 7 y 10 de la Declaración de los Derechos Humanos, 2 de la Declaración de los Derechos del Hombre, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y 14, ordinal 1° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Que la Inspectoría del Trabajo no había decidido conforme a lo alegado y probado, sacando elementos de convicción que no constaban en el expediente, pues el acta que dio inicio al procedimiento señalaba claramente que la reclamación hecha por el accionante en sede administrativa tenía su origen en un despido injustificado, solicitando su reenganche y pago de salarios caídos, sin señalar en ningún momento que se debía a un traslado o desmejora en sus condiciones laborales, lo cual fue alegado -como ya se dijo- en fecha posterior al acto de contestación y tienden a producir efectos distintos de ser acordadas por el órgano administrativo del trabajo.

En virtud de lo anterior, solicitó se acordara amparo constitucional por la violación de los derechos constitucionales antes señalados, solicitando igualmente conforme a lo previsto en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil y 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, medida cautelar innominada de suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, en virtud de que el periculum in mora se desprende del riesgo en que se pone la culminación de los cursos y carreras impartidas en dicha casa de estudios con las acciones e infundados procedimientos realizados por la organización sindical a la cual pertenece el ciudadano Hernán Seijas, quien estaba siendo beneficiado por la providencia administrativa impugnada, trayendo ello como consecuencia desacatos por parte de los miembros de la Junta Directiva Sindical de las ordenes de sus superiores, “creando un clima enrarecido y de malestar dentro de las instalaciones de la Universidad, alterando la paz y armonía con que se venían desarrollando las actividades universitarias, lesionando de esta forma una institución privada sin fines de lucro que presta un servicio público como lo es la educación superior”. Asimismo señaló que el fumus boni iuris se deriva de la violación de los derechos constitucionales cercenados y que continuaban siendo amenazados de violación.

Por último, solicitó como petitorio de fondo que se declarara la nulidad del acto recurrido por haber violado estos derechos constitucionales y legales de la Universidad Gran Mariscal de Ayacucho.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Siendo la oportunidad para decidir, pasa esta Corte a dictar sentencia previas las siguientes consideraciones:

I.- Respecto a su competencia para conocer de la presente causa, debe este Órgano Jurisdiccional señalar que, siendo el objeto de impugnación, en el caso que nos ocupa, una providencia administrativa emanada de una Inspectoría del Trabajo, resulta oportuno destacar lo establecido en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), actualmente vigente conforme a lo establecido por la misma Sala mediante sentencia N° 1303 de fecha 9 de julio de 2004; en la cual se señaló lo siguiente:

“(…) (i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión -distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal (…)”.

Visto el criterio expuesto en la decisión trascrita ut supra, y en vista de que la competencia atribuida a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo es la misma otorgada a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a raíz de su creación, mediante Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, (Vid. Sentencia N° 2.271 del 24 de noviembre de 2004 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia); este Órgano Jurisdiccional lo acoge, y en virtud de que el presente caso se trata de un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la Providencia Administrativa N° 140-03 de fecha 19 de septiembre de 2003, emanada de la Inspectoría del Trabajo en Barcelona, Estado Anzoátegui, debe esta Corte aceptar la competencia declinada para conocer de la presente causa, y así se decide.

II.- Determinada como ha sido la competencia de esta Corte para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con amparo constitucional y medida cautelar innominada, pasa seguidamente a decidir acerca de la admisibilidad del mismo, y en tal sentido observa lo siguiente:

Con relación a la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad, corresponde a este Órgano Jurisdiccional realizar el análisis de los requisitos establecidos en el quinto aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, quedando a salvo el análisis del requisito relativo a la caducidad de la acción, en virtud de la solicitud de amparo constitucional realizada conjuntamente con la pretensión de nulidad del acto administrativo impugnado.

En tal sentido, debe señalarse que revisadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte considera que el presente recurso debe ser admitido, por cuanto cumple con los presupuestos procesales establecidos en el artículo antes mencionado, esto es, el conocimiento del presente recurso corresponde a este Órgano Jurisdiccional; en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o con procedimientos incompatibles; no existe prohibición legal alguna para su admisión; no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios; la recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del presente recurso y se encuentra debidamente representada; no hay cosa juzgada y no existe un recurso paralelo, razones por las cuales, debe esta Corte admitir preliminarmente el presente recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional y medida cautelar innominada, y así se decide.

III.- Corresponde a esta Corte pronunciarse con respecto a la procedencia del amparo constitucional solicitado, y a tal efecto se observa lo siguiente:

La solicitud de amparo constitucional realizada por el apoderado judicial de la recurrente se fundamenta en la violación de los derechos constitucionales relativos a la defensa, al debido proceso, a la igualdad y a la justicia, según se desprende de lo alegado por éste en el escrito libelar (folio 7).

Ahora bien, observa este Órgano Jurisdiccional que en el presente caso, la parte recurrente solicita en forma conjunta -a la acción de amparo constitucional interpuesta-, medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado y, para ello, invoca la disposición contenida en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil y describe los factores que a su juicio constituyen presunción grave del derecho que se reclama y aquello que tiende a demostrar el periculum in mora.

Al respecto es menester señalar que, habiéndose acudido a una vía judicial ordinaria como es la fórmula cautelar solicitada con fundamento en el Código de Procedimiento Civil; de manera conjunta y no subsidiaria con la acción de amparo constitucional, vía, que además, tiene carácter breve, sumario y eficaz para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, debe considerarse inadmisible la acción de amparo propuesta a la luz de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y así se declara.

IV.- Declarada la improcedencia de la pretensión de amparo cautelar advierte este Órgano Jurisdiccional que el recurso contencioso administrativo de nulidad fue interpuesto en tiempo hábil, cumpliendo con los requisitos de admisibilidad previstos en la ley lo cual fue analizado en el punto relativo a la admisión del recurso, en virtud de haber sido interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, por lo que pasa esta Corte a decidir lo referente a la solicitud de suspensión de efectos del acto impugnado:

En el presente caso se observa que, el apoderado judicial de la recurrente ha solicitado el otorgamiento de una medida cautelar innominada de conformidad con lo establecido en los artículos 588 del Código de Procedimiento Civil y 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; sin embargo, el contenido de la petición se dirige a obtener la suspensión de los efectos del acto recurrido, lo que se corresponde con la figura típica de suspensión de efectos prevista en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

En tal sentido, resulta preciso señalar que el legislador ha previsto una medida cautelar típica para los recursos contencioso administrativos de nulidad que se contrae a la suspensión de los efectos del acto impugnado, en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece que:

“El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio”.
Como puede observarse, la anterior disposición constituye la posibilidad típica de suspensión de efectos, aplicable en aquellos supuestos en que se demanda la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares, lo que implica que no es posible la aplicación residual del poder cautelar general (medidas cautelares innominadas) que tenga por objeto la suspensión de los efectos de un acto de efectos particulares o generales cuya nulidad hubiere sido demandada o solicitada.

En efecto, las medidas cautelares innominadas, dentro de la jurisdicción contencioso administrativa, tienen carácter netamente supletorio, pues sólo deben decretarse en ausencia de las medidas cautelares nominadas que sean aplicables al caso en concreto. En tal sentido, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia dictada en fecha 15 de marzo de 1994, expresó lo siguiente:

“(...) Sin embargo, debe la Sala en esta oportunidad destacar que las instituciones jurídicas innominadas, y entre ellas las medidas cautelares de tal naturaleza, deben en lo posible limitarse o restringirse, por su atipicidad y falta de regulación legal, a los casos en que las instituciones jurídicas nominadas, previstas especial y específicamente por el ordenamiento jurídico, resulten inaplicables o sean insuficientes o ineficaces para producir los efectos deseados en un caso en concreto.
De modo que, en la jurisdicción contencioso administrativa las medidas cautelares innominadas tienen carácter supletorio, en el sentido de que deben decretarse sólo en ausencia de medidas cautelares nominadas que resulten aplicables, admisibles y suficientes para producir los efectos requeridos por el recurrente o accionante o por el Tribunal de la causa, en un caso concreto”.

En ese mismo sentido, resulta oportuno hacer referencia al fallo dictado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 8 de marzo de 2001, Expediente N° 01-24428 (caso: Federación Médica Venezolana), en el cual expresó lo que a continuación se señala:

“(...) considera esta Corte que si bien es cierto, que con fundamento en el artículo 26 de la Constitución, en concordancia con el artículo 259 eiusdem, el órgano jurisdiccional contencioso administrativo tiene plenos poderes para ejercer el control de la actividad administrativa contraria a Derecho, control éste que se garantiza en todo estado y grado del proceso, mediante la tutela cautelar contra la ejecución de los actos administrativos generales o individuales, la misma se debe solicitar y de ser procedente, debe otorgarse siguiendo el debido proceso, que en el caso de autos supone el cumplimiento de la prelación normativa que la regula. Por ello considera esta Corte, que no pueden los interesados a través de sus pretensiones cautelares, subvertir las reglas procesales que regulan la tutela cautelar, valga decir, que si el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, consagra expresamente la medida cautelar de suspensión de la ejecución, la cual constituye una medida cautelar nominada o típica, dentro del proceso contencioso administrativo, no pueden los recurrentes solicitar esta medida de suspensión, a través de las normas de aplicación supletorias, destinadas a completar los amplios poderes cautelares del órgano jurisdiccional para conocer medidas innominadas, distintas de la suspensión, como lo constituyen las referidas en los artículos 585 y 588, parágrafo primero del Código de Procedimiento Civil”.

En base a lo anterior y analizando el caso que nos ocupa se observa que el apoderado judicial de la recurrente pretende que, por medio de una medida cautelar innominada, se suspendan los efectos de la providencia administrativa recurrida, pretensión cautelar ésta que encuadra en el dispositivo del citado artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de lo cual resulta procedente analizar si en el presente caso se encuentran llenos los extremos establecidos en la referida norma legal.

Así pues, la suspensión de los efectos del acto impugnado, por su naturaleza excepcional no procede en todos los casos, pues el legislador ha determinado los requisitos que deben cumplirse para que ésta proceda conforme al mencionado artículo de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a saber: a) que la medida sea solicitada “a instancia de parte”; b) que el acto impugnado sea de efectos particulares; c) que la suspensión de los efectos del acto sea permitida por la Ley, o sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva (periculum in mora) y d) constitución de caución suficiente por parte del solicitante para garantizar las resultas del juicio.

No obstante lo anterior, de conformidad con el desarrollo jurisprudencial, debe incluirse un requisito adicional, consistente en que no exista coincidencia entre la materia a decidir en el pronunciamiento previo y en la sentencia definitiva y, como consecuencia, que el acto sea susceptible de ejecución (Sentencias de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia de fechas 22 de febrero de 1990, 12 de noviembre de 1992, 4 de marzo de 1993 y 27 de octubre de 1994).

De tal manera, la Corte ha expresado en reiteradas ocasiones los requisitos de procedencia de tal medida, los cuales deben estar presentes de forma concurrente, a saber:
1.-) El fumus boni iuris, o presunción de buen derecho, que no es más que la verosimilitud y probabilidad del derecho reclamado y la seriedad y posibilidades de éxito de la demanda;

2.-) El peligro en el retardo o riesgo manifiesto de que quede ilusorio el fallo (periculum in mora).

Siendo ello así, pasa esta Corte a verificar el cumplimiento de estos dos últimos requisitos en el caso que nos ocupa, y a tal efecto observa lo siguiente:

En relación al primero de los requisitos, referido al fumus boni iuris o apariencia de buen derecho, debe señalarse que de la documentación que cursa en autos no se desprenden elementos suficientemente convincentes como para demostrar la apariencia de buen derecho de la cual debe gozar la recurrente a los fines de que se le otorgue la medida cautelar solicitada, toda vez que en el expediente sólo constan documentos relativos al trámite realizado por la Inspectoría del Trabajo accionada en el procedimiento administrativo, de los cuales pareciera no emerger ninguna vulneración de los derechos de la recurrente, pues aparentemente mediante los mismos el mencionado órgano administrativo le otorgó oportunidad a ésta de ejercer sus derechos durante el procedimiento administrativo, razón por la cual a juicio de esta Corte no se evidencia la existencia del requisito bajo análisis, y así se declara.

Ante ello, debe esta Corte señalar en cuanto al otro requisito mencionado, que al no verificarse la existencia de la presunción de buen derecho antes analizada, resulta inoficioso proceder a indagar sobre la existencia del requisito relativo al periculum in mora, toda vez que de verificarse éste, ello no resultaría suficiente para acordar la medida, en virtud de que la protección cautelar solicitada requiere imperiosamente de la existencia concurrente de ambos requisitos, razón por la cual debe declararse improcedente la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, y así se declara.

Esta Corte estima pertinente acotar, dada la naturaleza cuasi jurisdiccional del acto cuya nulidad se pretende, que el Juzgado de Sustanciación deberá, en resguardo de los derechos de acceso a la jurisdicción, a la defensa y al debido proceso de los justiciables consagrados en los artículos 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y siguiendo lo dispuesto en la sentencia N° 438 de fecha 4 de abril de 2001 emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recaída en el caso: Siderúrgica del Orinoco (SIDOR), C.A., notificar a las partes intervinientes en el proceso administrativo para que concurran a esta sede jurisdiccional con el fin de alegar y probar lo conducente en el presente juicio de nulidad, y así se declara.

III
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- ACEPTA LA COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo constitucional y medida cautelar innominada por el abogado Félix G. Rodríguez T., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 9.357, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad civil sin fines de lucro UNIVERSIDAD GRAN MARISCAL DE AYACUCHO, antes identificada, contra la providencia administrativa N° 140-03 de fecha 19 de septiembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN BARCELONA, ESTADO ANZOÁTEGUI, mediante la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano Hernán Rolando Seijas contra la mencionada Universidad.

2.- ADMITE el mencionado recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo constitucional y medida cautelar innominada;

3.- INADMISIBLE la acción de amparo constitucional;

4.- IMPROCEDENTE le medida cautelar innominada;

5.- ORDENA la remisión del presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de que continúe con la tramitación de la presente causa.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los nueve (09) días del mes de febrero del año dos mil cinco (2005). Años 194° de la Independencia y 145° de la Federación.

La Presidenta,

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS

El Vicepresidente,

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

La Jueza,

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Ponente

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. N° AP42-N-2004-001112
BJTD/D
Decisión n° 2005-00105