TSJ Regiones - Decisión

Juez Ponente: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Expediente Nº AP42-N-2004-001121

En la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, se recibió el 10 de noviembre de 2004, escrito presentado por la abogada YOLEIDA COROMOTO ÁLVAREZ, venezolana, mayor de edad, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 63.400, actuando con el carácter de apoderada judicial de la empresa mercantil INDUSTRIAS ALIMENTICIAS ITALIA COMPAÑÍA ANÓNIMA (INAICA), debidamente registrada por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Barinas en fecha 22 de mayo de 1998, bajo el Nº 69, Tomo 8-A; contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo recurrido, contra la Providencia Administrativa Nº 177-04, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO BARINAS, en fecha 11 de agosto de 2004, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos requeridos por el ciudadano RICARDO MEDINA, titular de la Cédula de Identidad Nº V-15.329.016, contra la referida Sociedad Mercantil.

En fecha 16 de noviembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se designó ponente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL.

En esa misma fecha, esta Corte libró notificación dirigida a la ciudadana Ministra del Trabajo, a los fines de solicitar el expediente administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 21, aparte 10 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

En fecha 23 de noviembre de 2004, la abogada YOLEIDA COROMOTO ÁLVAREZ, presentó escrito mediante el cual reformó el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar, y subsidiariamente solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos. Y mediante diligencia de la misma fecha sustituyó el poder para actuar en la presente causa, en los abogados EDITA CONSUELO VARELA y ANTONIO ESPINOZA, debidamente inscritos en el Inpreabogado bajo los Nº 30.355 y 13.793, respectivamente.

En fecha 25 de noviembre de 2004, se pasó el expediente al Ponente.

Vista la incorporación del Juez RAFAEL ORTÍZ-ORTÍZ, a partir del 18 de marzo de 2004, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada por los Jueces: TRINA OMAIRA ZURITA, Presidenta; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Vicepresidente y RAFAEL ORTÍZ-ORTÍZ, Juez.

Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD CONJUNTAMENTE CON AMPARO CONSTITUCIONAL Y SOLICITUD CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

El 10 de noviembre de 2004, la abogada YOLEIDA COROMOTO ÁLVAREZ, actuando con el carácter de apoderada judicial de la empresa mercantil INDUSTRIAS ALIMENTICIAS ITALIA COMPAÑÍA ANÓNIMA (INAICA), presentó por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo recurrido, contra la Providencia Administrativa Nº 177-04, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO BARINAS, en fecha 11 de agosto de 2004, del cual fue notificada en fecha 27 de octubre de 2004, tal y como consta del auto que riela al folio 64 del expediente, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos requeridos por el ciudadano RICARDO MEDINA.

Señalan los apoderados judiciales de la empresa recurrente, que en fecha 11 de agosto de 2004, la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO BARINAS, dictó resolución Nº 177-04, mediante la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, incoada por el ciudadano Ricardo Medina contra la Sociedad Mercantil INDUSTRIAS ALIMENTICIAS ITALIA COMPAÑÍA ANÓNIMA (INAICA).

Alegan los apoderados judiciales de la empresa actora, que el acto que se impugna por esta vía de anulación, es un acto administrativo que resultó de la instauración de un procedimiento de igual naturaleza, iniciado con la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, presentado ante la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO BARINAS, en fecha 19 de enero de 2004, por el ciudadano RICARDO MEDINA, petición fundamentada en el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo. Asimismo, la Inspectoría en cuestión, en fecha 22 de enero de 2004 admitió dicha solicitud, acordando la apertura del expediente administrativo, y ordenando la práctica de las citaciones respectivas.

Aducen, que en la oportunidad para dar contestación a la solicitud formulada por el ciudadano RICARDO MEDINA, su representada compareció por ante la Inspectoría del Trabajo, luego se procedió a efectuar el interrogatorio a que se refiere el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, en donde se formularon las siguientes interrogantes: “(…) Primera Pregunta: si el solicitante presta servicios en la empresa: se manifestó negativa (sic) al respecto. Segunda Pregunta: si reconoce la inmovilidad: manifestó reconocer inamovilidad. Tercera Pregunta: si se efectuó el despido, el traslado o la desmejora invocada por el solicitante (…)”.

Señalan, que el acto administrativo se encuentra viciado de falso supuesto de derecho, en virtud de que la autoridad administrativa dio por demostrado un hecho sin respaldo probatorio alguno; concluyendo que el trabajador reclamante trabajó hasta el 13 de enero de 2004, y para ello se basó supuestamente en la inexistencia de pruebas que demostrarán que la relación laboral existente se extendió hasta la fecha anteriormente indicada. Igualmente, señala que desconoció la máxima jurídica de que los hechos negativos están exentos de prueba, más grave aún negándole toda eficacia jurídica al documento emanado del trabajador, documento en el cual manifestó su decisión de renunciar expresa y voluntariamente, al cargo que en efecto ejerció hasta el 08 de diciembre de 2003.

Indican, que el Inspector del Trabajo motivó lo anterior de la siguiente manera: “(…) Se desprende al folio 21 escrito de renuncia producido (sic) por el ciudadano Medina Ricardo de fecha 8 de diciembre del año 2004, a la empresa INDUSTRIAS ALIMENTICIAS ITALIA COMPAÑÍA ANONIMA (INAICA); sin embargo, aún constando dicha renuncia no se evidencia de autos del presente expediente prueba suficiente que desvirtué (sic) la pretensión del trabajador de haber laborado hasta el trece de enero de 2004, razón por la cual se desprende que desde la fecha de la renuncia el trabajador siguió laborando para dicha empresa y no constan elementos suficientes de convicción que desvirtúen dicho hecho” (negritas y subrayado de la recurrente).

De lo anterior, especifican que, la administración partió de un falso supuesto y de igual modo, no podía evadir el análisis y efecto probatorio del acta de renuncia, la cual constituye un documento privado que “resistió” las irregulares incidencias de impugnación y tacha.

De igual modo denuncian, que el acto administrativo emanado de la Inspectoría del Trabajo, contenido en la Providencia Administrativa in refero, incurrió en el vicio de desviación de poder y, en función de esto, debe ser anulado, según lo dispuesto en el artículo 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; configurándose este vicio con el hecho de que la Inspectoría apreció en forma desigual las pruebas aportadas por las partes al procedimiento y favoreció manifiestamente al reclamante en su infundada solicitud, en perjuicio de sus representada.

Arguyen, los apoderados judiciales de la empresa recurrente, que el acto administrativo que impugnan, adolece del vicio de silencio de pruebas, configurado éste en el reconocimiento expreso realizado por la Administración, de la existencia en el expediente instruido por ésta, de un documento privado emanado de la parte recurrente cuyo contenido indica la voluntad del trabajador, de renunciar al cargo que ocupaba, documento que resistió “los embates de una aviesa impugnación”, lo cual la revistió de plena eficacia jurídica, pero sin embargo, la Administración omitió en forma absoluta su valoración, porque de haberlo hecho, el resultado hubiese sido “diametralmente” opuesto al que en efecto se materializó.

Denuncian como violado el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual consagra la llamada globalidad de la decisión, cuyo principio implica que el órgano administrativo que decide, tiene una potestad total de decisión sobre cuestiones planteadas en forma expresa o que deriven de dicho planteamiento. En el caso concreto, se infringió la norma citada supra, por falta de aplicación de la misma, incurriendo el acto administrativo bajo análisis, en el vicio de incongruencia, toda vez, que éste no resolvió sobre los alegatos expuestos por la empresa recurrente, en función de que no tomó en cuenta, el documento emanado del trabajador, mediante el cual manifestó su voluntad de renunciar al cargo que venía ejerciendo dentro de la empresa mercantil INDUSTRIAS ALIMENTICIAS ITALIA COMPAÑÍA ANÓNIMA (INAICA).

Por último, alegan como violado el artículo 18.5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual prevé, la motivación que debe contener todo acto administrativo; expresando que el acto recurrido incurre en dicho vicio, dada la carencia total del análisis de las pruebas aportadas al procedimiento por parte de la recurrente, configurando lo anterior, el vicio de incongruencia positiva.

Con respecto a la solicitud de amparo cautelar, solicitó que conforme a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se decrete Amparo Cautelar, en el sentido de que se suspendan los efectos de la Resolución impugnada, hasta tanto sea dictada la sentencia definitiva en el presente proceso.

Indican que, de llegar a concretarse las pretensiones del ciudadano RICARDO MEDINA, su representada sufriría graves daños, ya que con tal reenganche y consecuencial pago de salarios caídos, se le produciría un evidente perjuicio, pues se vería obligada a erogar determinadas cantidades de dinero para cubrir tal situación; cantidades estas, que configurarían un monto de dinero, monto éste que sería de difícil recuperación, toda vez que en la definitiva, esta Corte, no podrá ordenarle supuesto agraviado la devolución de dichas cantidades dinerarias.

Subsidiariamente y, en función de que sea desestimada la anterior solicitud de amparo cautelar, solicitan que se suspendan los efectos de la Providencia Administrativa impugnada, hasta tanto sea dictada la sentencia que ponga fin al presente proceso.

En cuanto al requisito del fumus boni iuris, expresan que, los fundamentos de derecho del presente recurso de nulidad demuestran per se, la presunción de buen derecho en que se funda tanto la pretensión de nulidad que se formula en vía principal como la presente solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado.

Con respecto al periculum in mora, requisito concurrente del fumus boni iuris para acordar la suspensión de efectos del acto, solicitada por la parte recurrente, indican que, se configura con el alto riesgo de que su representada no recupere las sumas de dinero que le ha sido ordenado pagar al trabajador reclamante, como consecuencia de la orden de reenganche contendida en la Resolución impugnada, todo ello, en virtud de que: (i) no existe garantía alguna de la devolución por parte del reclamante de dichas cantidades, una vez declarada la nulidad de la Resolución impugnada, (ii) que esta Corte, no puede en su sentencia definitiva ordenarle al reclamante el reintegro de los montos que le hayan sido entregados por su representada y, (iii) que el reenganche del reclamante a un puesto de trabajo ocasionaría a su representada graves daños y causaría un precedente negativo que le pondrían a merced de trabajadores deshonestos e inescrupulosos, “(…)quienes desconociendo el alcance y trascendencia de su acto de renuncia, pudieran crear falsas expectativas con un reenganche y peor aún pago de salarios caídos con evidentes beneficios económicos absolutamente injustificados”.

Basado en lo anteriormente expuesto, la parte recurrente solicita que, se acuerde el amparo cautelar ordenando la suspensión de los efectos de la decisión recurrida, que en el supuesto de declararse improcedente el amparo cautelar solicitado, se declare la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado y, se declare la nulidad del acto recurrido.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

DE LA COMPETENCIA

Siendo eso así, esta Corte pasa de seguidas a analizar su competencia en el presente caso, a saber:

La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia por sentencia del 2 de marzo de 2005, caso: Universidad Nacional Abierta, determinó que jurisdicción y a que nivel se es competente para conocer de casos como el de autos, verbigracia:

“Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara”.
En efecto, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa no son sólo aquellos que ostentan esa denominación (la llamada jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’), a saber, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Tribunales Superiores Contencioso Administrativos y Tribunales Contencioso Administrativos especializados. También los demás tribunales de la República, al conocer de impugnaciones contra determinado tipo de actos administrativos por expresos mandatos de las leyes correspondientes, actúan en esas causas como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (‘especial’, si se quiere). Y ello no resulta contrario a lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que obedecerá en todo caso, a que por razones de política judicial (afinidad de la materia, especialidad del órgano judicial, entre otras), se haya optado por la decisión de asignar una competencia específica y de esencia contencioso administrativa, a un tribunal cuya competencia fundamental se inscriba dentro de la jurisdicción ordinaria. Pero en tales casos, los referidos tribunales actuarán como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, independientemente de su denominación, competencia fundamental o ubicación en la distribución de los tribunales de acuerdo con su ámbito material de competencia.
Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
Conforme a la doctrina expuesta -léase sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional-, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide”. (Resaltado, subrayado e incisos de esta Corte).

Como se observa de la sentencia destacada, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República Bolivariana de Venezuela, determinó que en aquellos casos en que se demande en nulidad las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo ubicadas en regiones distintas a la Capital, serán competentes en primera instancia, en razón de los principios de acceso a la justicia, celeridad en la misma y universalidad de control, los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos de la Circunscripción Judicial que corresponda.

Sobre el mismo punto, y en atención al criterio brindado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, tuvo oportunidad de pronunciarse esta Corte con Ponencia Conjunta, en sentencia de fecha 28 de abril de 2005, registrada bajo el Nº 193, caso: Proagro Compañía Anónima, al tenor siguiente:

“De modo que entiende esta Corte que los órganos del contencioso administrativo competentes para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo de todo el país corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, incluso los ubicados en la región capital, tal como lo sostuvo el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa en reciente decisión de 21 de abril de 2005, en el caso Laboratorios Ponce, C.A., en el cual se remitió el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de la Región Capital.
Ahora bien, en casos como el de autos, hubo una declinatoria de competencia a esta Corte por parte del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y en virtud de los criterios antes expuestos le corresponde conocer al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte con sede en Valencia (estado Carabobo) que conoce de los asuntos contencioso-administrativos en los estados Yaracuy, Cojedes, Carabobo y Municipio Silva del Estado Falcón, y así se declara.
De tal modo que lo que aconseja la prudencia judicial es remitir el expediente al mencionado Juzgado para que asuma la competencia y le de el trámite correspondiente a la pretensión nulificatoria, de conformidad con el presente fallo y la sentencia de la Sala Plena antes aludida, y así se declara”. (Resaltado de esta Corte).

Ahora bien, en el presente caso se observa que se está ante un recurso de nulidad incoado conjuntamente con amparo constitucional y subsidiariamente medida cautelar se suspensión de efectos, contra la decisión contenida en la Providencia Administrativa Nº 177-04 dictada el 11 de agosto de 2004, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO BARINAS, por lo que en aplicación del criterio sentado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, parcialmente transcrito, esta Corte concluye que en el caso de autos resulta competente para conocer en primera instancia del recurso de nulidad interpuesto, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes. Así se decide.

En consecuencia, esta Corte al ya haber quedado regulada la competencia territorial por parte de la Sala Plena de nuestro Máximo Tribunal, debe ORDENAR la remisión del expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, para que conozca del trámite correspondiente al recurso de nulidad. Así se declara.

DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

Observa este órgano colegiado que en el caso sub-examine, la sociedad mercantil demandante en nulidad, ha solicitado una pretensión de nulidad del acto administrativo, conjuntamente con amparo constitucional y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos, lo que obliga a esta Corte a plantearse el aspecto sobre el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 5 de abril de 2005.

En este punto importa en primer término precisar el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al articulo 259 de la Carta Magna, los actos administrativos de efectos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; la condena al pago de sumas de dinero; la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; los reclamos por la prestación de servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; es precisamente este reestablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante se explicará.

Importando a los fines de dicha decisión, invocar la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, lo que ha motivado al legislador español a afirmar que la adopción de medidas cautelares “(…) no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario (…)” (Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13/7/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal. Dentro de este orden de ideas, esta Corte observa que mucho se ha discutido si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente. El problema no es nuevo, y ofrece soluciones encontradas en el Derecho venezolano. Es tradicional la afirmación según la cual “el juez competente para la cautelar es el mismo juez del juicio principal”, en razón de una supuesta “accesoriedad” de las cautelas con respecto a éste. Sin embargo, tal modo de razonar no resulta compatible con una exigencia fundamental postulada en nuestra Constitución, esto es, la tutela judicial efectiva, contenida en el artículo 26 de nuestra Carta Fundamental (“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”).

Ahora bien, se pregunta esta Corte cual es el impacto de este mandato constitucional sobre el justiciable o más genéricamente sobre los ciudadanos, ese inefable ser sin rostro en los expedientes judiciales, ese “justiciable de a pie”, a quien para nada le interesa las discusiones doctrinarias y hasta las jurisprudenciales sobre quien debe decidir sus asuntos, lo importante es que muchos de ellos llevan años con una demanda de nulidad que ni siquiera ha sido admitida, y desafortunadamente las migraciones procesales frecuentes en nuestros tribunales, han hecho que las causas -en algunos casos - vayan y vengan de un tribunal a otro durante largos periodos, y, lo que resulta peor todavía sin obtener respuesta. Realidad social que nos lleva a afirmar que el modelo de Estado Social de Derecho y de Justicia sólo dejará de ser vacío en la medida en que los operadores de justicia vivifiquen su contenido, y la Constitución dejará de ser un simple papel cuando sus operadores asuman un rol activo y decisivo, aun cuando pueda catalogarse de osadía.

Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira abrir el espacio para la discusión, que permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”.

Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia.

Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio.

Afirmación de esta Corte que encuentra fundamento en lo siguiente: i) la jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada; ii) la admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada; y, iii) el conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar. (Véase explicación detallada del asunto en sentencia de esta Corte recaída en el caso Proagro –supra identificado-).

En suma, esta Corte en su Ponencia Conjunta –caso Proagro- concluyó que: Un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia. Esto se ve claramente cuando se constata que las medidas cautelares no constituyen un pronunciamiento sobre el fondo, ni tiene porqué afectarlo (salvo sus efectos preventivos o instrumentales), y además cumplen cabal y concretamente la exigencia de tutela judicial efectiva que el artículo 26 constitucional ordena enfáticamente.

Tal conclusión, obedece a que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto.

Siendo eso así, surge otro aspecto más complejo de visualizar, la posibilidad de que el juez admita preliminarmente la pretensión aunque luego declare su incompetencia. Si el razonamiento supra mencionado es válido, se observa inmediatamente que el juez incompetente produce actos jurídicos válidos, y la admisión de la pretensión es un acto esencialmente jurisdiccional para lo cual lo único que se requiere es la jurisdicción. Ello explica que un juez incompetente “admita” una pretensión de carácter laboral, o que el juez incompetente de amparo admita tal pretensión e, incluso, resuelva el mérito del asunto con la obligación de someter su decisión al juez efectivamente competente.

Asimismo, no puede inobservarse que el acto de admisión de la pretensión sólo le da entrada (del latín mittere), que de ninguna manera implica un juicio sobre su mérito. Ahora bien, el juicio de “admisión” sólo permite que el asunto planteado pase a la etapa de conocimiento (cognición procesal), y a la fase de decisión. No implica, en modo alguno, un pronunciamiento sobre el mérito de la pretensión misma.

Esto explica que el juicio de admisibilidad se realiza al inicio del proceso y, muy excepcionalmente, en cualquier otra etapa del proceso, mientras que el juicio de procedencia se realiza, por regla general, en la sentencia de mérito, y muy excepcionalmente in limine litis en cuyo caso recibe el nombre de juicio de improponibilidad. (Véase una vez más sentencia Proagro dictada por esta Corte el 28 de abril de 2005).

RESPECTO DE LOS MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN

Uno de los aspectos más difíciles de resolver es la situación que se presenta con respecto de los mecanismos de impugnación, pues, el pronunciamiento sobre la cautela da derecho a los justiciables a impugnarlo, y si el expediente es remitido a un tribunal inferior, se vería en la difícil situación de una apelación u oposición de una cautela dictada por la Corte pero, la tramitación del juicio principal estaría en una instancia inferior.

No hay dudas de que tales mecanismos de impugnación no podrán ser oídos y menos decididos por los tribunales inferiores a esta Corte sino por la Corte misma, en consecuencia, a los efectos procesales pueden disponerse las siguientes reglas conforme lo permite el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil:

a) Decretada o negada una medida cautelar, la remisión del expediente principal al tribunal diferido sólo podrá realizarse una vez que transcurran los lapsos de impugnación los cuales se computarán a partir de la notificación que se haga tanto de la remisión del expediente como del Decreto pronunciado. Si la medida no es impugnada se realizará la remisión del expediente, y si es impugnada se procederá como se indica:

b) Si la medida es objeto de apelación, el Juzgado de sustanciación deberá formar expediente separado y debidamente certificado con inserción de libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, todo lo cual deberá remitirse a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y,

c) Si la medida es innominada o amparo cautelar y es impugnada, el Juzgado de sustanciación deberá abrir cuaderno separado de medida con inserción certificada de las mismas documentales referidas y tramitar la incidencia de oposición, debiendo remitir el expediente al ponente respectivo a los efectos de la decisión correspondiente. Esta decisión, a su vez, podrá ser objeto de apelación para ante la Sala Político Administrativa.

Sobre lo expuesto, resulta pertinente pasar a revisar –provisionalmente- los requisitos de admisibilidad de la pretensión de autos.

REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD
Y DECISIONES CAUTELARES

De conformidad con lo expuesto, esta Corte pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la pretensión principal de nulidad, con el objeto de examinar la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo.

Si bien correspondería pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines del pronunciamiento sobre su admisibilidad, este Órgano Jurisdiccional, en el caso particular, observa que la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre la solicitud de medida cautelar formulada por la parte actora, siendo así, en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, se pasa a analizar la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto (Ver sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 22 de febrero de 2000, caso: Jumbo Shipping Company de Venezuela, C.A.); a tal efecto, deben examinarse las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad, previstas en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, con excepción de la caducidad de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en razón de que el recurso de nulidad se ha interpuesto con medida cautelar de amparo constitucional.

En efecto, establece el párrafo 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela que:

“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada” (Negrillas de la Corte).

En ese sentido, no observa este Órgano Colegiado que el recurso bajo análisis presente alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en la norma in refero, en consecuencia, se ADMITE provisionalmente el mismo cuanto ha lugar en derecho, dejando a salvo el estudio posterior de la caducidad de la acción, de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, como se señalara ut supra. Así se decide.

DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL CAUTELAR

Así las cosas, estima necesario esta Corte realizar algunas consideraciones acerca del amparo cautelar, precisando que en esta materia el juez constitucional no sólo está habilitado para “suspender” los efectos del acto, sino que está habilitado para acordar todas las medidas pertinentes y adecuadas para la cabal garantía de la posición jurídica del solicitante, y ello es así porque la tutela judicial efectiva es un verdadero mandato constitucional configurado como un “derecho” de los justiciables y un “deber” de los órganos jurisdiccionales.

De esta manera, concluye esta Corte que sobre la base de la potestad cautelar (poder-deber) de los Órganos Jurisdiccionales, mucho más para la tuición de bienes jurídico-constitucionales, que el juez del amparo cautelar puede disponer no sólo la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado en nulidad sino todas las medidas que fueren necesarias, adecuadas y pertinentes para la efectiva tutela de derechos y garantías constitucionales.

En este sentido, la Sala Político Administrativa ha asentado la tesis del carácter, naturaleza y esencia “cautelar” del amparo conjunto, concluyendo que debe dársele el mismo tratamiento sustantivo y procedimental de las medidas cautelares, y en consecuencia la revisión de sus respectivos requisitos de admisibilidad y procedencia, de la siguiente forma:

“(…) es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni juris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado, por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un juicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.” (Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 20 de marzo de 2001. (caso: Marvin Enrique Sierra Velasco).

Respetando el núcleo esencial del criterio de la Sala Político Administrativa, se permite esta Corte realizar algunas precisiones necesarias sobre los requisitos de admisibilidad y procedencia de la tutela cautelar constitucional.

En efecto, toda cautela debe reunir con algunas “condiciones de admisibilidad” revisadas preliminarmente y que se contraen a: i) la existencia de un proceso principal (pendente litis, por instrumentalidad inmediata) y; ii) la ponderación de los intereses generales y los intereses en juego (principio de la proporcionalidad).

Se trata de realizar un juicio de “admisibilidad” de la pretensión cautelar donde el juez debe verificar que la pretensión haya sido admitida, puesto que es una condición necesaria para la validez de la medida que haya “proceso” cosa que se configura cuando la potestad jurisdiccional se pone en contacto con la acción de los particulares, mediante la admisión de la pretensión (salvo que se trata de medidas cautelares extralitem para lo cual se requiere previsión expresa de la Ley).

En segundo lugar, es necesario a los efectos de la “admisibilidad”, que el juez realice una debida ponderación de los intereses en juego, fijando la debida “proporcionalidad” de la medida, lo cual se realiza comparando los efectos que la medida tiene para el solicitante y los efectos que su decreto pueda tener frente a la parte afectada, y además, la ponderación de los intereses generales, pues, la “garantía cautelar del justiciable” no puede afectar sensiblemente los intereses generales de la colectividad.

En cuanto a la existencia de un proceso principal, no hay dudas que en el caso de autos se pretende la nulidad de una providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Tigre y San Tomé del Estado Anzoátegui, pretensión esta que ha sido debidamente admitida en el cuerpo de esta decisión; por otro lado no se aprecia que se afecte con el amparo cautelar solicitado ningún interés social o general y, en cuanto a los intereses en juego, es decir, las respectivas posiciones de los sujetos involucrados en la pretensión cautelar, con respecto a la empresa recurrente, el otorgamiento de la cautelar ocasionará que este se vea forzado a cumplir con un acto administrativo cuya validez está siendo cuestionada en juicio, además deberá reincorporar al actor al cargo que desempeñaba y cancelarle los salarios dejados de percibir, cuyo reintegro o recuperación será altamente difícil; con respecto al actor, solicitante de la medida, el no otorgamiento de la suspensión ocasionará que el mismo no sea reincorporado al cargo, sin embargo los eventuales daños serán resarcidos mediante el pago de los salarios dejados de percibir. De modo que, en el análisis del principio de proporcionalidad de la cautela, aconseja darle entrada (admitir) a la petición para analizar de seguidas, el cumplimiento de sus requisitos de procedencia.

De tal manera, que esta Corte pasa a conocer de los requisitos de procedencia del amparo cautelar. En efecto, todo amparo cautelar contiene dos requisitos de procedencia, a saber, la existencia de un fumus boni iuris constitucional, y la existencia de un periculum in damni constitucional.

En cuanto a la existencia de un fumus boni iuris constitucional, se aprecia que el amparo constitucional cautelar tiene como característica diferencial, que la posición jurídica del querellante se concrete en un derecho o una garantía constitucional. Es decir, de todo amparo constitucional cautelar surge la necesidad de la apariencia de certeza o de credibilidad de un derecho constitucional invocado por parte del sujeto que solicita en amparo.

Por su parte, en cuanto a la existencia de un periculum in damni constitucional, se observa que la noción de periculum in mora resulta insuficiente pues la misma se contrae a la eficacia de la sentencia que se dicte, es decir, de su ejecutabilidad, en cambio la noción de periculum in damni implica un fundado temor de daño inminente, patente, causal y manifiesto en la esfera jurídica del justiciable.

De tal manera, que pasa esta Corte a realizar un estudio sistemático de la existencia de estos requisitos de procedencia en el caso en concreto.

El primer e indispensable requisito consiste en que se trate de una situación constitucional tutelable, es decir, que se invoquen derechos constitucionales o constitucionalizables. La expresión fumus boni iuris significa, literalmente humo o apariencia de buen derecho, y se trata como señaló el maestro CALAMANDREI, de un cálculo de probabilidades de que quien se presenta como solicitante efectivamente es poseedor de esa cualidad. Así, el peticionante debe el derecho ser constitucionalmente tutelable, pero a juicio de esta Corte, debe presentarse prueba fehaciente –al menos presuntiva- de su posición jurídico-material.

De esta manera, pasa esta Corte a analizar la procedencia de la solicitud de Amparo Constitucional cautelar solicitada por los abogados representantes de la empresa recurrente. En este sentido, observa que la parte accionante manifiesta que existe una presunción válida de amenaza a los derechos constitucionales de dicha Sociedad Mercantil, en virtud del principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos, lo cual, a decir de la accionante, en el caso en concreto equivaldría a conculcar el “(…) derecho y garantía constitucional a gozar de la tutela judicial efectiva, prevista en el artículo ART (sic) 26 C.N (…)”.

A tal efecto, denuncia que “De llegar a concretarse las pretensiones del ciudadano Ricardo Medina, (sic) (su) representada se le estarían ocasionando daños irreparables ya que con tal reenganche y consecuente pago de salarios caídos supuestamente dejados de percibir, se produce evidentemente un perjuicio a la misma al verse obligada a erogar cantidades de dinero para cubrir tal situación agravada por el hecho de que el beneficiado con la Providencia Administrativa había presentado su renuncia, en forma expresa y voluntaria el 8 de diciembre de 2003 (sic) elemento este que fue soslayado olímpicamente (sic) por la administración (sic) suficiente para que la pretendida inamovilidad invocada por el actor en ese proceso de reenganche no prosperare, incurriendo con ello en la violación al derecho a la defensa”. (Subrayado y paréntesis de esta Corte).

De igual manera adujo, que la Providencia Administrativa señala que si bien consta la renuncia a que se hace referencia, “(…) no se evidencia de autos del represente (sic) expediente prueba suficiente que desvirtúe la pretensión del trabajador de haber laborado hasta el día trece de enero del año 2004, razón por la cual se desprende que desde la fecha de la renuncia el trabajador siguió laborando par dicha empresa, y no consta elementos suficientes de convicción que desvirtúen dicho hecho”

Al respecto, esta Corte verifica que la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales otorga a las personas naturales o jurídicas, habitantes o domiciliadas en Venezuela, la posibilidad de acudir ante los Tribunales de la República con el propósito de ser amparados en el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, mediante el restablecimiento inmediato de la situación infringida o la situación que más se asemeje a ella.

En ese orden de ideas, el texto de la ley eiusdem, prevé fundamentalmente dos mecanismos procesales, a saber: la pretensión autónoma de amparo constitucional y la acumulación de éstas con otro tipo de acciones o recursos. Ambas modalidades de ejercicio difieren sustancialmente en cuanto a su naturaleza y consecuencias jurídicas (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de 10 de julio de 1991. Caso: Tarjetas Banvenez. Ponente: Josefina Calcaño de Temeltas).

En cuanto a la segunda de las modalidades, el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece la pretensión de Amparo Constitucional cautelar ejercida conjuntamente con el recurso contencioso administrativa de anulación de los actos administrativos.

El recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido de manera conjunta con amparo constitucional, debe reputarse como un medio idóneo para la protección del recurrente durante el desarrollo y consecución del iter impugnatorio originado por el principal recurso contencioso administrativo de nulidad de que se trate (Gilberto Alejandro GUERRERO ROCCA. “Nuevas Orientaciones en el Contencioso Administrativo Venezolano”. Editorial Librosca. Caracas, 2002. Pág. 6).

Ahora bien, es menester delimitar el objeto del amparo constitucional cautelar, a los fines del caso en concreto. En efecto, la doctrina ha señalado que dicha figura viene a ser: “(…) un objeto fundamental que se concreta en la garantía de acceder a los tribunales de justicia, mediante un procedimiento breve, gratuito, oral y sencillo, a los fines de restablecer urgentemente los derechos constitucionales que hayan sido vulnerados” (Rafael CHAVERO GADZIK. “El Nuevo Régimen del Amparo Constitucional en Venezuela”. Editorial Sherwood. Caracas, 2001. Pág. 34). (Subrayado de esta Corte).

De igual manera, se ha señalado que el amparo constitucional es “(…) el mecanismo judicial de mayor interés y utilización para los ciudadanos en caso de conflictos que de una o otra manera tengan –o se desee por muchos- conexión directa con la Constitución” (Luís A. ORTIZ-ÁLVAREZ; Giancarlo HENRÍQUEZ MAIONICA. “Las Grandes Decisiones de la Jurisprudencia de Amparo Constitucional (1963-2004)”. Editorial Sherwood. Caracas, 2004. Pág. 6). (Subrayado de esta Corte).

Asimismo, la jurisprudencia ha determinado que el Amparo Constitucional es “(…) un mecanismo judicial por el cual, de forma rápida y preferente, son restablecidos los derechos fundamentales de los ciudadanos cuando, de cualquier forma, se vean vulnerados por algún acto, hecho u omisión proveniente de los entes públicos o de los particulares” (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 27 de julio de 1999. Caso: Asociación Amigos de la Feria de la Papa. Ponente: Hermes Harting), posición esta que fue ratificada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, al referir que: “(…) el amparo constituye un mecanismo para proteger la situación jurídica de un ciudadano, desde la perspectiva del goce y ejercicio de los derechos fundamentales, que el acuerdo social ha incorporado a la Constitución para garantizar el orden político y la paz ciudadana(…)” (Sentencia del 27 de julio de 2000 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Caso: Seguros Corporativos. Ponente: Jesús Eduardo Cabrera Romero). (Subrayado de esta Corte).

A tal efecto, todo amparo constitucional, incluyendo por supuesto el cautelar, versa sobre elementos de orden constitucional. El objeto del amparo constitucional es justamente la protección de los derechos y garantías que otorga la Carta Magna, por lo que la solicitud de amparos cautelares solo puede considerarse si la pretensión se dirige a normas de rango constitucional.

En el caso de marras, verifica este sentenciador que se solicita una protección constitucional cautelar al existir una supuesta violación a la garantía de la tutela judicial efectiva, en razón de que no se valoró una prueba en el expediente administrativo, tal como lo es la carta de renuncia que se presume suscrita por el ciudadano RICARDO MEDINA.

Sin embargo, la presunta violación que se alega mal puede considerarse como violación de índole constitucional, por cuanto la misma deriva de la presunta no valoración de un elemento de convicción de parte de la Administración Pública. En efecto, la representación de la empresa recurrente, alega violación a la tutela judicial efectiva porque la Administración Pública no valoró la supuesta carta de renuncia que presentó el ciudadano RICARDO MEDINA a la empresa INDUSTRIAS ALIMENTICIAS ITALIA COMPAÑÍA ANÓNIMA (INAICA). No obstante, el principio de la tutela judicial efectiva viene a ser un derecho fundamental mediante el cual se le garantiza a todo ciudadano el respeto y la protección de sus derechos a través de los órganos de justicia, o como señala el maestro GONZÁLEZ PÉREZ “El derecho de toda persona a que se le haga justicia, a que cuando pretenda algo de otra, esta pretensión sea atendida por un órgano jurisdiccional, a través de un proceso con unas garantías mínimas” (Jesús GONZÁLEZ PÉREZ. “El Derecho a la Tutela Jurisdiccional”. Editorial Civitas. Madrid, 1984. Pág. 29).

La tutela judicial efectiva, principio consagrado en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se configura como un derecho subjetivo de carácter prestacional frente al Estado, que además por su indudable relevancia ha adquirido jerarquía de derecho fundamental, al ser tratado en gran parte de las constituciones contemporáneas y en tratados internacionales de derechos humanos, especialmente a partir de la segunda guerra mundial (Antonio CANOVA GONZÁLEZ. “Tutela Judicial Efectiva, Contencioso Administrativo y Sala Constitucional” en “Revista de Derecho Administrativo” Nº 7. Editorial Sherwood. Caracas, 1999. Pág. 22).

Así, la tutela judicial efectiva nada tiene que ver con la valoración o no de pruebas en el procedimiento administrativo. La tutela judicial efectiva viene a garantizar (i) el acceso a los órganos de justicia, como lo señaló la sentencia de 5 de octubre de 2004, de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el caso Aeropostal, Alas de Venezuela; (ii) una sentencia sin dilaciones, congruente y basada en Derecho, y; (iii) la ejecución definitiva de la sentencia.

En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado:

“El derecho a la tutela judicial efectiva, de amplísimo contenido, comprende el derecho a ser oído por los órganos de administración de justicia establecidos por el Estado, es decir, no solo el derecho de acceso sino también el derecho a que, cumplidos los requisitos establecidos en las leyes adjetivas, los órganos judiciales conozcan el fondo de las pretensiones de los particulares y, mediante una decisión dictada en derecho, determinen el contenido y la extensión del derecho deducido, de allí que la vigente Constitución señale que no se sacrificara la justicia por la omisión de formalidades no esenciales y que el proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia”. (Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 10 de mayo de 2001. Ponente: Jesús Eduardo Cabrera Romero).

Así, la errónea valoración de un elemento probatorio no puede implicar jamás una violación al derecho a la tutela judicial efectiva, ya que este principio fundamental no llega a determinar los aspectos fácticos que comprometen a un proceso determinado. Por tanto, la denuncia que realizan los accionantes no puede ser aceptada en buen derecho, por no configurar esta una demanda de carácter constitucional, sino, en tal caso, de rango legal.

Por tanto, al no verificarse que el basamento de la solicitud de Amparo Constitucional cautelar deriva de un derecho o de una garantía constitucional, es menester para esta Corte declarar IMPROCEDENTE la pretensión de amparo constitucional cautelar solicitada. Así se declara.

DE LA CADUCIDAD DE LA PRETENSIÓN

Declarada la improcedencia del amparo constitucional cautelar solicitado, pasa esta Corte a pronunciarse sobre la causal de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de anulación referente a la caducidad de la acción la cual no se revisó en su oportunidad, por haberse interpuesto dicho recurso conjuntamente con el amparo cautelar.

Ello así, el párrafo 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece como causal de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado.

Por su parte, el artículo 21.20 de la misma Ley, establece:

“Artículo 21.- Las acciones o recurso de nulidad contra los actos generales del Poder Público podrán intentarse en cualquier tiempo, pero los dirigidos a anular actos particulares de la administración caducarán en el término de seis (6) meses, contados a partir de su publicación en el respectivo órgano oficial, o de su notificación al interesado (…)”.

Las normas ut supra transcritas determinan que la caducidad de la pretensión debatida, es una causal de inadmisibilidad o de culminación del proceso incluso ab initio, la cual debe necesariamente ser analizada por el Sentenciador, toda vez, que de encontrarse caduca la pretensión resulta imposible entrar a conocer del asunto sometido a su consideración.

En efecto, de las actas que componen el presente expediente se desprende que la parte recurrente fue notificada del acto recurrido el 28 de octubre 2004, mientras que el recurso contencioso administrativo de nulidad fue interpuesto –de manera conjunta al amparo constitucional y subsidiariamente medida de suspensión cautelar de efecto del acto administrativo- en fecha 10 de noviembre de 2004, de lo cual se evidencia que no había transcurrido el lapso de los seis (6) meses a que hace referencia el 21.20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en consecuencia, se RATIFICA la admisibilidad provisional del recurso contencioso administrativo de nulidad sub-examine. Así se declara.

DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

Esta Corte ya ha señalado en distintas oportunidades que las medidas cautelares deben cumplir con unos requisitos específicos de admisibilidad, a saber: (i) la existencia de un juicio de nulidad previamente admitido, (ii) la ponderación de los intereses generales, y (iii) el análisis del principio de proporcionalidad.

En cuanto al primero de los requisitos, no hay dudas de que en el caso de autos se pretende la nulidad de una providencia administrativa emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO BARINAS, pretensión esta que ha sido debidamente admitida en el cuerpo de esta decisión; por otro lado, no se aprecia que se afecte con la suspensión solicitada ningún interés social o general, y en cuanto al principio de proporcionalidad se observa que, el principio de proporcionalidad implica hacer un análisis de los intereses en juego, es decir, las respectivas posiciones de los sujetos involucrados en la pretensión cautelar. Con respecto del trabajador afectado, la cautelar de suspensión de efecto “diferirá” su reincorporación al trabajo (en caso de haber sido separado del cargo) y los eventuales daños se resarcirán mediante el pago de los salarios dejados de percibir, de modo que la “ejecución del fallo” y los “eventuales perjuicios” que cause el proceso podrán ser resarcidos por un mandato expreso del legislador del trabajo al prever al pago de salarios dejados de percibir. Con respecto del patrono, solicitante de la medida, en caso de resultar vencido en el juicio deberá cumplir con la providencia administrativa y pagar a título de sanción el pago de los salarios dejados de percibir; en cambio, de resultar victorioso en la contienda y no haber suspendido el acto, significa que se vería forzado a cumplir con un acto administrativo cuya validez está siendo cuestionada en juicio, y mantendría con el trabajador una relación jurídica irregular durante la tramitación del proceso, además que se vería forzado a cancelar unos “salarios dejados de percibir” cuyo reintegro o recuperación será altamente difícil como lo muestra la experiencia común de quienes conocemos la realidad del mercado laboral.

De modo que, en el análisis del principio de proporcionalidad de la cautela, aconseja darle entrada (admitir) a la petición para analizar de seguidas, el cumplimiento de sus requisitos de procedencia.

En este sentido, de la redacción de la norma contenida en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se aprecia:

1.- Contenido específico o determinado: la cautelar así prevista sólo está dirigida a la “suspensión” de los efectos de un acto administrativo, esto es, enerva la eficacia del acto (su ejecutabilidad) pero no afecta la validez del mismo que constituye la pretensión deducida en el juicio principal. Al tratarse de una medida cautelar típica significa que no es posible la aplicación residual del Código de Procedimiento Civil (medidas innominadas) para pedir, en los juicios de nulidad, la suspensión de los efectos del acto, pero, la cautelar innominada se hace necesaria frente a la necesidad de prevención de otras conductas lesivas, mediante órdenes positivas (autorización) o mandatos generales negativos (prohibición).

Con esto quiere dejar asentado esta Corte que resulta inadmisible una pretensión cautelar innominada con la finalidad de suspender los efectos de un acto administrativo en los juicios de nulidad, pues, el texto procesal civil que las prevé sólo se aplica de manera residual o supletorio, debiendo los justiciables hacer su solicitud sobre la base de la cautelar típica y especial consagrada en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, o extraordinariamente, cuando estén amenazados derechos o garantías constitucionales, solicitar la protección constitucional cautelar de amparo.

2.- Requisito de admisibilidad especial: que el acto cuya eficacia pretende enervarse hubiese sido demandado en nulidad, y además que el juicio nulificatorio haya sido admitido por el órgano que conoce de la pretensión.

3.- Requisitos de procedencia: se exige un “periculum in mora específico”, esto es, a diferencia de las medidas cautelares típicas cuyo periculum in mora se concreta en la “infructuosidad del fallo” que debe dictarse en el procedimiento principal, en la cautelar típica de suspensión de efectos requiere que el periculo que consiste en un “perjuicio irreparable” o de “difícil reparación”, esto trae como consecuencia que esta cautela especial no se fundamenta en la futura “ejecución del fallo” sino evitar que durante el proceso ocurran unos perjuicios que la definitiva no pueda reparar, e incluso que esos perjuicios sean de difícil reparación.

Para esta cautela también se requiere que el juzgador analice su “adecuación” y “pertinencia”, de allí que el legislador haya establecido como cualificante de la decisión que la Corte debe tener “en cuenta las circunstancia del caso”.

Desde luego que, en casos como el de autos, debe constatarse el cumplimiento de los señalados requisitos de procedencia de la cautelar típica solicitada: (i) el fumus boni iuris; y (b) el periculum in mora específico.

El primero de ellos, el fumus boni iuris, es definido por la doctrina científica venezolana como la presunción grave del derecho que se reclama (Pedro Alid ZOPPI. “Providencias Cautelares en el nuevo Código de Procedimiento Civil venezolano”. Vadell Hermanos Editores. Valencia, 1988. Pág. 16), o la apariencia de certeza del derecho pretendido por parte del solicitante. Se trata de una posición jurídica que merece tutela prima facie, y se conecta con la legitimación que tiene el recurrente para solicitar la nulidad y para pedir la protección cautelar.

Conforme a ello, basta que el peticionario de la medida sea destinatario del acto para verse en la posición jurídica, evidenciando un interés jurídico y una cualidad suficiente no sólo para retar la legalidad del acto sino también para invocar la protección cautelar como medio de tutela judicial efectiva.

En el caso de marras, se verifica que la providencia administrativa Nº 177-04 del 11 de agosto de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO BARINAS, se dirige en contra de la sociedad INDUSTRIAS ALIMENTICIAS ITALIA COMPAÑÍA ANÓNIMA (INAICA), parte actora en el presente juicio, por cuanto dicho acto administrativo ordenó de manera directa a esa empresa, el reenganche del ciudadano RICARDO MEDINA, y condenó a la misma al pago de salarios caídos.

Por tanto, se verifica el fumus boni iuris en el presente caso.

En cuanto al periculum in mora, el mismo es la probabilidad de peligro de que el contenido de la sentencia pueda quedar disminuida, o de que una de las partes pueda producir un perjuicio en los derechos de la otra, debido al retardo en la decisión del caso. Sin embargo, se insiste que en el caso de las pretensiones nulificatorias, el periculum in mora debe ser específico, es decir, que el peligro consista en un perjuicio irreparable o de difícil reparación, con lo cual el fundamento de la cautela suspensiva no es la futura ejecución del fallo, sino el evitar que durante el proceso judicial ocurran perjuicios que la definitiva no pueda remediar.

Esta figura implica la carga del solicitante de alegar y probar que la actividad o inactividad administrativa de los órganos del Poder Público, constituyen una aparente contravención del ordenamiento jurídico que justifique la adopción de una tutela cautelar. Sin embargo, hay que hacer énfasis que a los autos, el solicitante de la medida debe acompañar un medio de prueba que constituya presunción grave del derecho que se reclama.

En el caso de marras, esta Corte observa que la recurrente solicita una medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nº 177-04 del 11 de agosto de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO BARINAS, mediante el cual dicha Inspectoría, declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos requerida por el ciudadano RICARDO MEDINA.

En ese sentido, observa esta Corte que a los autos corre inserto al folio 46, carta suscrita presuntamente por el ciudadano RICARDO MEDINA, mediante la cual se señala expresamente:

“Yo, Medina Ricardo, Venezolano, mayor de edad, Cédula de Identidad Nº _ (sic) 15.329.016 en mi condición de Operador de Máquina en INDUSTRIAS ALIMENTICIAS ITALIA, C.A., por medio de la presente hago constar que he decidido terminarme relación (sic) laboral con la mencionada empresa por motivos personales, quedando altamente agradecido (a) con la oportunidad brindada y a la orden para una nueva oportunidad, quedo de ustedes. Medina Ricardo (fdo)”.

Así, evidencia este Órgano Colegiado la existencia de una misiva donde presuntamente el ciudadano Ricardo Medina habría renunciado a su puesto de trabajo en la empresa INDUSTRIAS ALIMENTICIAS ITALIA COMPAÑÍA ANÓNIMA (INAICA), elemento este que es alegado por los solicitantes de las cautelares en cuestión.

Así, la carta de renuncia se encuentra fechada del 8 de diciembre de 2003, mientras que la Providencia Administrativa fue dictada el 11 de agosto de 2004. Así, evidentemente existe un peligro en el retardo en el fallo, ya que existe una supuesta dimisión del trabajador RICARDO MEDINA a su puesto de trabajo en la empresa INDUSTRIAS ALIMENTICIAS ITALIA COMPAÑÍA ANÓNIMA (INAICA), antes de que la Inspectoría del Trabajo hubiese reenganchado a dicho trabajador en la empresa en cuestión.

En razón de haberse establecido que la existencia del requisito del periculum in mora en el caso de autos y, en virtud del carácter concurrente de los requisitos necesarios para declarar la suspensión de efectos del acto impugnado, resulta PROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos invocada. Así se decide.

En este punto, si bien correspondería fijar la caución que debiera prestar la fundación recurrente como consecuencia de la declaratoria de la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, conforme al artículo 21 párrafo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, debe atenderse a lo señalado por esta Corte en sentencia del 5 de mayo de 2005, caso: sociedad mercantil Tropigas, S.A.C.A., al tenor siguiente:

“Para un análisis de la situación debe esta Corte advertir que la exigencia de la caución, postulada en la ley, es para ‘garantizar las resultas del juicio’, pero, en materia de nulidad de providencias administrativas ¿cuál es el resultado que la caución tiende a garantizar? La naturaleza de la sentencia que se dicta en las pretensiones de nulidad de estos actos administrativos (emanados de la Inspectoría del Trabajo) es de mera declaración, es decir, no comporta fines patrimoniales, ni se discute cantidades de dinero. De modo que mal puede ‘garantizarse’ las resultas del juicio con una cantidad de dinero, cuando el juicio mismo no comporta pago dinerario alguno. Pudiera creerse que el aspecto patrimonial está constituido por los ‘salarios dejados de percibir’ (que efectivamente ordena la providencia impugnada) pero, se trata de un efecto del acto administrativo y no de la sentencia de nulidad.
Por otro lado, ¿de qué manera se garantizaría las resultas del juicio de nulidad? ¿Podrá la Corte ordenar el pago de los salarios dejados de percibir sobre la caución consignada?, ¿Conoce el juez contencioso-administrativo de las discusiones patrimoniales derivados de la providencia administrativa?
La respuesta es negativa, pues si el trabajador discute el monto de los salarios caídos, son los tribunales laborales los llamados a decidir tal controversia. De modo que la exigencia de la caución para ‘garantizar las resultas del juicio’ en materia de inamovilidad no tiene sentido.
De igual modo, otra dificultad se presenta en casos como el presente: ¿cuáles parámetros utilizaría el juez contencioso administrativo para fijar la caución? La respuesta sería también negativa, pues salvo los salarios dejados de percibir no existe ningún otro elemento de patrimonialidad que justifique tal exigencia legal, para casos como el que se analiza.
Esto no quiere decir que la exigencia de caución no sea viable en otro tipo de actos administrativos como serían, por ejemplo, los casos de multas y sanciones pecuniarias, ordenes de demolición de infraestructuras, pago de prestaciones dinerarias, etc., donde existe un elemento patrimonial discernible y ejecutable por los jueces contencioso-administrativos. Pero, en los casos, por ejemplo de querella funcionarial donde se solicita la suspensión de un acto de retiro o destitución, o en casos como el presente donde se solicita la suspensión de una providencia administrativa de un Inspector del Trabajo, la exigencia de la caución se revela como inoperante.
En conclusión, esta Corte considera que la norma contenida en el artículo 21.21 en cuanto a la exigencia de la caución para pretender la suspensión de los efectos del acto, resulta inaplicable en los supuestos de nulidad de actos emanados de la Inspectoría del Trabajo, lo cual no quiere decir que no pueda ser aplicado a otros supuestos, como sería el caso de multas u otras sanciones pecuniarias administrativas, o que el acto tenga un reflejo directo en el patrimonio y sea evaluable en dinero, y así se decide”. (Resaltado de esta Corte).

Sobre la tesis expuesta, la cual constituye doctrina de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se releva a la empresa INDUSTRIAS ALIMENTICIAS ITALIA COMPAÑÍA ANÓNIMA (INAICA), de la obligación de prestar caución conforme al artículo 21 párrafo 21 de la Ley del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

PRIMERO: NO ACEPTA la declinatoria de competencia efectuada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional cautelar y medida cautelar innominada por la abogada YOLEIDA COROMOTO ÁLVAREZ, actuando en su carácter de apoderada judicial de la Sociedad Mercantil INDUSTRIAS ALIMENTICIAS ITALIA COMPAÑÍA ANÓNIMA (INAICA), contra la Providencia Administrativa Nº 177-04 del 11 de agosto de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO BARINAS, mediante el cual dicha Inspectoría, declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos requerida por el ciudadano RICARDO MEDINA;

SEGUNDO: ADMITE provisionalmente el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos;

TERCERO: IMPROCEDENTE la pretensión de amparo constitucional cautelar;

CUARTO: PROCEDENTE la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo.

SEGUNDO: REMITE el expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, a los fines que conozca de la pretensión de nulidad ejercida, , para que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 9 del 5 de abril de 2005 (caso: Universidad Nacional Abierta), la sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1843 del 14 de abril de 2005 (caso: Inversiones Alba Due, C.A.) y la presente decisión.

Se advierte al Juzgado de Sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos los lapsos de apelación, y en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los doce (12) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Juez Presidenta,

TRINA OMAIRA ZURITA
El Juez Vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Ponente

El Juez,

RAFAEL ORTÍZ-ORTÍZ

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNÁNDEZ

Exp. Nº AP42-N-2004-001121
OEPE/13

En la misma fecha, doce (12) de julio de dos mil cinco (2005), siendo la una y veinticinco minutos de la tarde (01:25 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000692.

La Secretaria Temporal