Juez Ponente: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Expediente: Nº AP42-N-2005-000220

En fecha 3 de febrero de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo, intentado por el abogado Alexis Febres Chacoá, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 17.069, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil PROCESADORA INDUSTRIAL CARNICA INDUSTRIAL, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil II de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, bajo el N° 24, Tomo 104-Sgdo, el 14 de agosto de 1997, contra la decisión contenida en la Providencia Administrativa N° 389-04 del 17 de marzo 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL MUNICIPIO LIBERTADOR DISTRITO CAPITAL, mediante la cual, declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos intentada contra la mencionada empresa por el ciudadano Jesús Oswaldo Medina Betancourt, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° 6.029.216.

El 15 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha se designó ponente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 17 de febrero de 2005, se pasó el presente al Juez Ponente.

Vista la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ a partir del 18 de marzo de 2005, se reconstituyó la Corte quedando de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Presidenta, OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Vice-Presidente y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez.

Realizada la lectura individual de las actas que conforman el presente expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE LA SOLICITUD DE
SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO

El representante de la sociedad mercantil PROCESADORA INDUSTRIAL CARNICA INDUSTRIAL, C.A., impugna la Providencia Administrativa N° 389-04 del 17 de marzo 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL MUNICIPIO LIBERTADOR DISTRITO CAPITAL, la cual fue notificada en fecha 30 de agosto de 2004, según Oficio S/N que corre inserto al folio 18 del presente expediente, mediante la cual, declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos intentada por el ciudadano Jesús Oswaldo Medina Betancourt, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:

Arguye, que el 21 de enero de 2003 el ciudadano Jesús Oswaldo Medina Betancourt, solicitó por ante la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador Distrito Capital el reenganche y pago de salarios caídos, por haber sido, según su dicho, despedido, no obstante de estar amparado por la inamovilidad laboral, decretada el 16 de enero de 2003, mediante Decreto N° 2.271, publicado en Gaceta Oficial N° 37.608, acudiendo la recurrente a la contestación de la misma y sosteniendo como defensa, que el ciudadano Jesús Medina Betancourt no fue despedido, trasladado o desmejorado en las condiciones del trabajo, sino que éste dejó de presentarse a su puesto de trabajo, sin embargo acota la recurrente que el ciudadano antes mencionado, sufrió un accidente personal que lesionó su integridad física y mental, no teniendo, según sostiene, interés alguno en seguir trabajando, pero a pesar de ello la Inspectora del Trabajo en el Municipio Libertador Distrito Capital declaró con lugar la solicitud de reenganche pago de salarios caídos interpuesta contra la empresa ESTEFANUTTI PRALCAINKA y/o PROCESADORA CARNICA INDUSTRIAL C.A.

Aduce, que la notificación de la providencia administrativa impugnada, es nula, por cuanto no cumple con los requisitos previstos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, no contiene el texto íntegro del acto y no indica los recursos que contra la misma proceden y los lapsos o términos para ejercerlos, sin embargo señala que se menciona el artículo 456 de la Ley Orgánica del Trabajo, pero de forma genérica, por lo que, según su dicho, no cumple con lo previsto en el Artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, requisitos que son la garantía para no violentar el derecho a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Relata, que la protección de la presunta inamovilidad alegada por el ciudadano Jesús Medina Betancourt es inexistente, debido a que, según su dicho, la recurrente es un fondo de comercio que tiene por objeto la compra y venta de repuestos para automóviles, no encuadrándose dentro de las previsiones del decreto que involucra a la industria automotriz, asimismo no se encuentra dentro del supuesto de la norma jurídica de obligatoriedad de reenganche y pago de salarios caídos, ya que la recurrente, según su dicho, cuenta con apenas tres (3) trabajadores, entre los cuales se encontraba el ciudadano antes referido.

En este sentido, alega que el ciudadano Jesús Medina Betancourt no se encuentra dentro de los supuestos de inmovilidad laboral, en virtud de que el mismo ampara a los trabajadores despidos injustificadamente y, este, según su dicho, no es el caso, ya que el mencionado trabajador no concurrió a prestar servicios en la empresa, sin embargo afirma que al no ser solicitada por la recurrente la calificación de despido, la carga de la prueba la tenía el ciudadano Jesús Medina Betancourt, conforme lo previsto en los artículos 454 de la Ley Orgánica del Trabajo; artículo 1.354 del Código Civil; artículo 506 del Código de Procedimiento Civil y; el artículo 72 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, normas que la Inspectora del Trabajo del Municipio Libertador Distrito Capital interpretó, según su dicho, erradamente, por considerar al alegato de la recurrente acerca de la presunta inasistencia del trabajo del antes mencionado ciudadano, como una alegación de nuevos hechos, situación que colocó en cabeza y responsabilidad de la recurrente la prueba de tal alegato, infringiéndose normas procesales, por cuanto fue el ciudadano Jesús Medina Betancourt quien inició el procedimiento y sería éste quien debía probar que el despido fue injustificado, incurriendo asimismo la referida Inspectoría en la falta de aplicación de normas jurídicas que regulan la carga de la prueba.

Sostiene, que en la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesto por el ciudadano Jesús Medina Betancourt la demandada fue la empresa ESTEFANUTTI PRALKAINKA C.A., pero, según sostiene, en ninguna parte del iter procedimental fue notificada la empresa PROCESADORA CARNICA INDUSTRIAL C.A., sin embargo se desprende que la Inspectora del Trabajo del Municipio Libertador Distrito Capital ordenó a la empresa “ESTEFANUTTI PRALKAINKA C.A. y/o PROCESADORA CARNICA INDUSTRIAL C.A.”, el reenganche del trabajador a su sitito de trabajo en las mismas condiciones anteriores a su despido con el consiguiente pago de los salarios caídos dejados de percibir desde el momento de su separación del puesto del trabajo hasta su efectiva reincorporación, infringiendo el derecho a la defensa y al debido proceso de la empresa PROCESADORA CARNICA INDUSTRIAL C.A..

Asimismo, indica que se configuró la violación al derecho a la defensa y al debido proceso por cuanto, la empresa recurrente no formaba parte del procedimiento administrativo sino que la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos fue interpuesto, según su dicho, contra la empresa ESTEFANUTTI PRALKAINKA C.A., sin embargo la Inspectora en el acto administrativo objeto de esta controversia incorporó, según su dicho, a la recurrente como co-reclamada, pero en forma alternativa, ordenándole a la misma el reenganche y pago de salarios dejados de percibir del ciudadano Jesús Oswaldo Medina Betancourt, antes identificado.

Por último, la recurrente solicita, medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, de conformidad con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de evitar el inicio de un procedimiento de multa en contra de la recurrente como consecuencia, según su dicho, de esa ilegal e inconstitucional providencia administrativa.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE

Corresponde a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo entrar a conocer de su competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos del acto, por el abogado Alexis Febres Chacoá, con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil PROCESADORA INDUSTRIAL CARNICA INDUSTRIAL, C.A., contra la Providencia Administrativa N° 389-04 del 17 de marzo 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL MUNICIPIO LIBERTADOR DISTRITO CAPITAL, mediante la cual, declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos intentado por el ciudadano Jesús Oswaldo Medina Betancourt.

En este sentido se observa, que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia por sentencia del 5 de abril de 2005, caso: Universidad Nacional Abierta, determinó que jurisdicción y a que nivel se es competente para conocer de casos como el de autos, verbigracia:
“Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara”.
En efecto, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa no son sólo aquellos que ostentan esa denominación (la llamada jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’), a saber, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Tribunales Superiores Contencioso Administrativos y Tribunales Contencioso Administrativos especializados. También los demás tribunales de la República, al conocer de impugnaciones contra determinado tipo de actos administrativos por expresos mandatos de las leyes correspondientes, actúan en esas causas como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (‘especial’, si se quiere). Y ello no resulta contrario a lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que obedecerá en todo caso, a que por razones de política judicial (afinidad de la materia, especialidad del órgano judicial, entre otras), se haya optado por la decisión de asignar una competencia específica y de esencia contencioso administrativa, a un tribunal cuya competencia fundamental se inscriba dentro de la jurisdicción ordinaria. Pero en tales casos, los referidos tribunales actuarán como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, independientemente de su denominación, competencia fundamental o ubicación en la distribución de los tribunales de acuerdo con su ámbito material de competencia.

Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.

Conforme a la doctrina expuesta -léase sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional-, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide”. (Resaltado, subrayado e incisos de esta Corte).

Como se observa de la sentencia destacada, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República Bolivariana de Venezuela, determinó que en aquellos casos en que se demande en nulidad las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo ubicadas en regiones distintas a la Capital, serán competentes en primera instancia, en razón de los principios de acceso a la justicia, celeridad en la misma y universalidad de control, los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos de la Circunscripción Judicial que corresponda.

Sobre el mismo punto, y en atención al criterio brindado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, tuvo oportunidad de pronunciarse esta Corte con Ponencia Conjunta, en sentencia de fecha 28 de abril de 2005, registrada bajo el N° 193, caso: Proagro Compañía Anónima, al tenor siguiente:

“De modo que entiende esta Corte que los órganos del contencioso administrativo competentes para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo de todo el país corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, incluso los ubicados en la región capital, tal como lo sostuvo el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa en reciente decisión de 21 de abril de 2005, en el caso Laboratorios Ponce, C.A., en el cual se remitió el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de la Región Capital.

Ahora bien, en casos como el de autos, hubo una declinatoria de competencia a esta Corte por parte del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y en virtud de los criterios antes expuestos le corresponde conocer al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte con sede en Valencia (estado Carabobo) que conoce de los asuntos contencioso-administrativos en los estados Yaracuy, Cojedes, Carabobo y Municipio Silva del Estado Falcón, y así se declara.

De tal modo que lo que aconseja la prudencia judicial es remitir el expediente al mencionado Juzgado para que asuma la competencia y le de el trámite correspondiente a la pretensión nulificatoria, de conformidad con el presente fallo y la sentencia de la Sala Plena antes aludida, y así se declara”. (Resaltado de esta Corte).

Ahora bien, en el presente caso se observa que se está ante un recurso de nulidad incoado conjuntamente con medida cautelar se suspensión de efectos, contra la decisión contenida en la Providencia Administrativa N° 389-04 del 17 de marzo 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL MUNICIPIO LIBERTADOR DISTRITO CAPITAL, por lo que en aplicación del criterio sentado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, parcialmente transcrito, esta Corte concluye que en el caso de autos resulta competente para conocer en primera instancia del recurso de nulidad interpuesto, el Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital quien le corresponda previa distribución. Así se decide.

Por tal virtud, se ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado Superior Distribuidor en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.

DE LA MEDIDA CAUTELAR

Observa este órgano colegiado que en el caso sub-examine, la sociedad mercantil recurrente en nulidad, ha solicitado una medida de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, lo que obliga a esta Corte a plantearse el aspecto sobre el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 5 de abril de 2005.
En este punto importa en primer término precisar el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al articulo 259 de la Carta Magna, los actos administrativos de efectos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; la condena al pago de sumas de dinero; la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; los reclamos por la prestación de servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; es precisamente este reestablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante explanaremos.

Importando a los fines de dicha decisión, invocar la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, lo que ha motivado al legislador español a afirmar que la adopción de medidas cautelares “(…) no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario (…)” (Véase Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13/7/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal. Dentro de este orden de ideas, esta Corte observa que mucho se ha discutido si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente. El problema no es nuevo, y ofrece soluciones encontradas en el Derecho venezolano. Es tradicional la afirmación según la cual “el juez competente para la cautelar es el mismo juez del juicio principal”, en razón de una supuesta “accesoriedad” de las cautelas con respecto a éste. Sin embargo, tal modo de razonar no resulta compatible con una exigencia fundamental postulada en nuestra Constitución, esto es, la tutela judicial efectiva, contenida en el artículo 26 de nuestra Carta Fundamental (“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”).

Ahora bien, nos preguntamos cual es el impacto de este mandato constitucional sobre el justiciable o más genéricamente sobre los ciudadanos, ese inefable ser sin rostro en los expedientes judiciales, ese “justiciable de a pie”, a quien para nada le interesa las discusiones doctrinarias y hasta las jurisprudenciales sobre quien debe decidir sus asuntos, lo importante es que muchos de ellos llevan años con una demanda de nulidad que ni siquiera ha sido admitida, y desafortunadamente las migraciones procesales frecuentes en nuestros tribunales, han hecho que las causas -en algunos casos - vayan y vengan de un tribunal a otro durante largos periodos, y, lo que resulta peor todavía sin obtener respuesta. Realidad social que nos lleva a afirmar que el modelo de Estado Social de Derecho y de Justicia sólo dejará de ser vacío en la medida en que los operadores de justicia vivifiquen su contenido, y la Constitución dejará de ser un simple papel cuando sus operadores asuman un rol activo y decisivo, aun cuando pueda catalogarse de osadía.

Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira con la presente decisión abrir el espacio para la discusión, que nos permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”.

Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia.

Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio.

Afirmación de esta Corte que encuentra fundamento en lo siguiente: i) la jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada; ii) la admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada; y, iii) el conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar. (Véase explicación detallada del asunto en sentencia de esta Corte recaída en el caso Proagro –supra identificado-).

En suma, esta Corte en su Ponencia Conjunta –caso Proagro- concluyó que: Un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia. Esto se ve claramente cuando se constata que las medidas cautelares no constituyen un pronunciamiento sobre el fondo, ni tiene porqué afectarlo (salvo sus efectos preventivos o instrumentales), y además cumplen cabal y concretamente la exigencia de tutela judicial efectiva que el artículo 26 constitucional ordena enfáticamente.

Tal conclusión, obedece a que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto.

Siendo eso así, surge otro aspecto más complejo de visualizar, la posibilidad de que el juez admita preliminarmente la pretensión aunque luego declare su incompetencia. Si el razonamiento supra mencionado es válido, se observa inmediatamente que el juez incompetente produce actos jurídicos válidos, y la admisión de la pretensión es un acto esencialmente jurisdiccional para lo cual lo único que se requiere es la jurisdicción. Ello explica que un juez incompetente “admita” una pretensión de carácter laboral, o que el juez incompetente de amparo admita tal pretensión e, incluso, resuelva el mérito del asunto con la obligación de someter su decisión al juez efectivamente competente.

Asimismo, no puede inobservarse que el acto de admisión de la pretensión sólo le da entrada (del latín mittere), que de ninguna manera implica un juicio sobre su mérito. Ahora bien, el juicio de “admisión” sólo permite que el asunto planteado pase a la etapa de conocimiento (cognición procesal), y a la fase de decisión. No implica, en modo alguno, un pronunciamiento sobre el mérito de la pretensión misma.

Esto explica que el juicio de admisibilidad se realiza al inicio del proceso y, muy excepcionalmente, en cualquier otra etapa del proceso, mientras que el juicio de procedencia se realiza, por regla general, en la sentencia de mérito, y muy excepcionalmente in limine litis en cuyo caso recibe el nombre de juicio de improponibilidad. (Véase una vez más sentencia Proagro dictada por esta Corte el 28 de abril de 2005).

RESPECTO DE LOS MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN

Uno de los aspectos más difíciles de resolver es la situación que se presenta con respecto de los mecanismos de impugnación, pues, el pronunciamiento sobre la cautela da derecho a los justiciables a impugnarlo, y si el expediente es remitido a un tribunal inferior, se vería en la difícil situación de una apelación u oposición de una cautela dictada por la Corte pero, la tramitación del juicio principal estaría en una instancia inferior.

No hay dudas de que tales mecanismos de impugnación no podrán ser oídas y menos decididas por los tribunales inferiores a esta Corte sino por la Corte misma, en consecuencia, a los efectos procesales pueden disponerse las siguientes reglas conforme lo permite el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil:

a) Decretada o negada una medida cautelar, la remisión del expediente principal al tribunal diferido sólo podrá realizarse una vez que transcurran los lapsos de impugnación los cuales se computarán a partir de la notificación que se haga tanto de la remisión del expediente como del Decreto pronunciado. Si la medida no es impugnada se realizará la remisión del expediente, y si es impugnada se procederá como se indica:

b) Si la medida es objeto de apelación, el Juzgado de sustanciación deberá formar expediente separado y debidamente certificado con inserción de libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, todo lo cual deberá remitirse a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y,

c) Si la medida es innominada o amparo cautelar y es impugnada, el Juzgado de sustanciación deberá abrir cuaderno separado de medida con inserción certificada de las mismas documentales referidas y tramitar la incidencia de oposición, debiendo remitir el expediente al ponente respectivo a los efectos de la decisión correspondiente. Esta decisión, a su vez, podrá ser objeto de apelación para ante la Sala Político Administrativa.

Sobre lo expuesto, resulta pertinente pasar a revisar –provisionalmente- los requisitos de admisibilidad de la pretensión de autos, a saber:

REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD
Y DECISIONES CAUTELARES

De conformidad con lo expuesto, esta Corte pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la pretensión principal de nulidad, con el objeto de examinar la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo.

En efecto establece el párrafo 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela que:

“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada”. (Negrillas de la Corte).

En ese sentido, no observa este Órgano Colegiado que el recurso bajo análisis presente alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en la norma in refero, en consecuencia, se ADMITE PROVISIONALMENTE el mismo cuanto ha lugar en derecho, resultando pertinente señalar que el análisis de la admisibilidad efectuado en este fallo, debe dejar a salvo la posibilidad si, sobrevenidamente, se configura alguno de los motivos de inadmisibilidad por efecto de la remisión de los antecedentes administrativos del caso y del juicio que pueda realizar el juez diferido. Así se declara.

DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

La recurrente interpuso conjuntamente con el recurso principal medida cautelar de suspensión de efectos, la cual debe entrar a conocerse de inmediato, a saber:

Esta Corte ya ha señalado en distintas oportunidades que las medidas cautelares deben cumplir con unos requisitos específicos de admisibilidad, a saber: (i) la existencia de un juicio de nulidad previamente admitido, (ii) la ponderación de los intereses generales, y (iii) el análisis del principio de proporcionalidad.

En cuanto al primero de los requisitos, no hay dudas de que en el caso de autos se pretende la nulidad de una providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador Distrito Capital, pretensión esta que ha sido debidamente admitida en el cuerpo de esta decisión; por otro lado, no se aprecia que se afecte con la suspensión solicitada ningún interés social o general, y en cuanto al principio de proporcionalidad se observa que, el principio de proporcionalidad implica hacer un análisis de los intereses en juego, es decir, las respectivas posiciones de los sujetos involucrados en la pretensión cautelar. Con respecto del trabajador afectado, la cautelar de suspensión de efecto “diferirá” su reincorporación al trabajo (en caso de haber sido separado del cargo) y los eventuales daños se resarcirán mediante el pago de los salarios dejados de percibir, de modo que la “ejecución del fallo” y los “eventuales perjuicios” que cause el proceso podrán ser resarcidos por un mandato expreso del legislador del trabajo al prever al pago de salarios dejados de percibir. Con respecto del patrono, solicitante de la medida, en caso de resultar vencido en el juicio deberá cumplir con la providencia administrativa y pagar a título de sanción el pago de los salarios dejados de percibir; en cambio, de resultar victorioso en la contienda y no haber suspendido el acto, significa que se vería forzado a cumplir con un acto administrativo cuya validez está siendo cuestionada en juicio, y mantendría con el trabajador una relación jurídica irregular durante la tramitación del proceso, además que se vería forzado a cancelar unos “salarios dejados de percibir” cuyo reintegro o recuperación será altamente difícil como lo muestra la experiencia común de quienes conocemos la realidad del mercado laboral.

De modo que, en el análisis del principio de proporcionalidad de la cautela, aconseja darle entrada (admitir) a la petición para analizar de seguidas, el cumplimiento de sus requisitos de procedencia.

En este sentido, de la redacción de la norma contenida en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se aprecia:

1.- Contenido específico o determinado: la cautelar así prevista sólo está dirigida a la “suspensión” de los efectos de un acto administrativo, esto es, enerva la eficacia del acto (su ejecutabilidad) pero no afecta la validez del mismo que constituye la pretensión deducida en el juicio principal. Al tratarse de una medida cautelar típica significa que no es posible la aplicación residual del Código de Procedimiento Civil (medidas innominadas) para pedir, en los juicios de nulidad, la suspensión de los efectos del acto, pero, la cautelar innominada se hace necesaria frente a la necesidad de prevención de otras conductas lesivas, mediante órdenes positivas (autorización) o mandatos generales negativos (prohibición).

Con esto quiere dejar asentado esta Corte que resulta inadmisible una pretensión cautelar innominada con la finalidad de suspender los efectos de un acto administrativo en los juicios de nulidad, pues, el texto procesal civil que las prevé sólo se aplica de manera residual o supletorio, debiendo los justiciables hacer su solicitud sobre la base de la cautelar típica y especial consagrada en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, o extraordinariamente, cuando estén amenazados derechos o garantías constitucionales, solicitar la protección constitucional cautelar de amparo.

2.- Requisito de admisibilidad especial: que el acto cuya eficacia pretende enervarse hubiese sido demandado en nulidad, y además que el juicio nulificatorio haya sido admitido por el órgano que conoce de la pretensión.

3.- Requisitos de procedencia: se exige un “periculum in mora específico”, esto es, a diferencia de las medidas cautelares típicas cuyo periculum in mora se concreta en la “infructuosidad del fallo” que debe dictarse en el procedimiento principal, en la cautelar típica de suspensión de efectos requiere que el periculo que consiste en un “perjuicio irreparable” o de “difícil reparación”, esto trae como consecuencia que esta cautela especial no se fundamenta en la futura “ejecución del fallo” sino evitar que durante el proceso ocurran unos perjuicios que la definitiva no pueda reparar, e incluso que esos perjuicios sean de difícil reparación.

Para esta cautela también se requiere que el juzgador analice su “adecuación” y “pertinencia”, de allí que el legislador haya establecido como cualificante de la decisión que la Corte debe tener “en cuenta las circunstancia del caso”.

Desde luego que, en casos como el de autos, debe constatarse el cumplimiento de los señalados requisitos de procedencia de la cautelar típica solicitada: (i) el fumus boni iuris; y (b) el periculum in mora específico.

El primero de ellos, el fumus boni iuris, es definido por la doctrina científica venezolana como la presunción grave del derecho que se reclama (Pedro Alid ZOPPI. “Providencias Cautelares en el nuevo Código de Procedimiento Civil venezolano”. Vadell Hermanos Editores. Valencia, 1988. Pág. 16). Se trata de una posición jurídica que merece tutela prima facie, y se conecta con la legitimación que tiene el recurrente para solicitar la nulidad y para pedir la protección cautelar.

Conforme a ello, basta que el peticionario de la medida sea destinatario del acto para verse en la posición jurídica, evidenciando un interés jurídico y una cualidad suficiente no sólo para retar la legalidad del acto sino también para invocar la protección cautelar como medio de tutela judicial efectiva.

En el presente caso, la sociedad mercantil PROCESADORA INDUSTRIAL CARNICA INDUSTRIAL C.A., ostenta la legitimación necesaria para cuestionar la legalidad del acto sometido a nulidad y en consecuencia tiene interés jurídico susceptible de la protección cautelar, por lo que se ve verificado el requisito denominado fumus boni iuris. Así se decide.

Respecto al periculum in mora no establece de que forma ni cuales daños se les causaría de no suspenderse el acto, siendo una carga procesal del peticionante establecer dicha situación, no siendo posible a éste órgano jurisdiccional suplir las ausencias de las solicitudes presentadas.

En razón de haberse establecido que no existe el requisito del periculum in mora o infructuosidad del fallo en el caso de autos y, en virtud del carácter concurrente de los requisitos necesarios para declarar la suspensión de efectos del acto impugnado, esta Corte considera IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, con la advertencia que esta decisión no genera efecto de cosa juzgada material y pueden las partes solicitar nuevamente las cautelas que consideren pertinentes y adecuadas a su necesidad de prevención, con el estricto cumplimiento de sus requisitos. Así se declara.

III
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- NO ACEPTA LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el abogado Alexis Febres Chacoá, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil PROCESADORA INDUSTRIAL CARNICA INDUSTRIAL, C.A., contra la decisión contenida en la Providencia Administrativa N° 389-04 del 17 de marzo 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL MUNICIPIO LIBERTADOR DISTRITO CAPITAL, mediante la cual, declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos intentado por el ciudadano Jesús Oswaldo Medina Betancourt.

2.- ADMITE provisionalmente el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos.

3.- IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos ejercida por la empresa recurrente.

4.- REMÍTASE el presente expediente al Juzgado Superior Distribuidor en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, para que previa distribución remita la presente causa al Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la mencionada región correspondiente, a los fines de que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 9/2005, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), la sentencia SPATSJ 2005/1.843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.), y la presente decisión.

Se advierte al Juzgado de Sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos los lapsos de apelación, y en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los doce (12) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Juez Presidenta,

TRINA OMAIRA ZURITA

El Juez Vicepresidente,


OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Ponente
El Juez,


RAFAEL ORTIZ-ORTIZ

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNÁNDEZ

Exp. Nº AP42-N-2005-000220
OEPE/2
En…

la misma fecha, doce (12) de julio de dos mil cinco (2005), siendo las dos horas y tres minutos de la tarde (02:03 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000698.


La Secretaria Temporal