JUEZA PONENTE: TRINA OMAIRA ZURITA
EXPEDIENTE Nº: AP42-R-2003-002165
En fecha 6 de junio de 2003, se recibió en esta Corte Oficio N° 0528-03 del 3 de junio de 2003, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso funcionarial conjuntamente con pretensión de amparo cautelar y medida de suspensión de efectos interpuesto por los abogados Ana Verónica Salazar Cáceres y José Teodoro Aguilar, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 82.657 y 21.833, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana ANA ELEANA RODRÍGUEZ ALARCÓN, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 11.032.239 contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la abogada MARTHA MAGIN, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 75.922, actuando con el carácter de apoderada judicial del querellado, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 29 de abril de 2003, la cual declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.
El 10 de junio de 2003 se dio cuenta a la Corte y por auto separado de esa misma fecha se designó ponente, fijándose el décimo (10) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 2 de julio de 2003, la abogada Martha Magín actuando con el carácter de apoderada judicial del Distritito Metropolitano de Caracas, consignó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 3 de julio de 2003, comenzó la relación de la causa.
El 26 de agosto de 2003, oportunidad fijada para que tuviese lugar el acto de informes, se dejó constancia de que las partes consignaron sus respectivas conclusiones escritas. En esa misma fecha se dijo “Vistos”.
En fecha 15 de febrero de 2005, se recibió por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, solicitud de reanudación de la causa formulada por la parte querellante.
Por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ ORTIZ, se reconstituyó la Corte de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza Presidenta; OSCAR PIÑATE ESPIDEL, Juez Vice-Presidente y RAFAEL ORTIZ ORTIZ.
Por auto de fecha 26 de abril de 2005, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y, se reasignó la ponencia a la Jueza TRINA OMAIRA ZURITA.
En fecha 4 de mayo de 2005, el Alguacil de esta Corte dejó constancia de haber practicado la notificación del ciudadano Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas. Posteriormente, el 10 de mayo de 2005, dejó constancia haber notificado al ciudadano Procurador de dicha entidad.
El 29 de junio de 2005, se pasó el expediente a la Jueza Ponente.
Realizado el estudio del presente expediente se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA
La parte accionante expuso en su escrito libelar los siguientes argumentos:
Que su representada comenzó a prestar servicios 1 de abril de 1997, en la Lotería de Caracas ahora Lotería Distrital ente adscrito a la extinta Gobernación del Distrito Federal, ocupando el cargo de “Secretario III” hasta el 19 de diciembre de 2000, cuando la Dirección de Personal del Distrito Metropolitano de Caracas mediante comunicación s/n, le informó a su representada que la relación laboral que la vinculaba al Organismo querellado finalizaría el 31 de diciembre de 2000
Expresaron que su representada interpuso, conjuntamente con un grupo de personas que fueron retiradas de la misma forma, recurso contencioso administrativo de nulidad en fecha 28 de diciembre de 2001, por ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo, quien por efecto del sistema de distribución conoció la causa, declarando con lugar la querella interpuesta y en consecuencia, ordenó la reincorporación inmediata de los accionantes a los cargos que ostentaban antes del retiro, o a otros de similar o superior jerarquía.
Alegaron que dicha sentencia fue apelada por el apoderado judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, correspondiendo a este Órgano jurisdiccional el conocimiento de dicha apelación.
Adujeron que en fecha 31 de julio de 2002, esta Corte revocó la sentencia apelada y declaró inadmisible la querella intentada por considerar que existía inepta acumulación de pretensiones. Adicionalmente, declaró que los ciudadanos que actuaron como querellantes o terceros intervinientes en dicha causa y que reunieran los extremos sustantivos establecidos en la Sentencia de la Sala Constitucional del 11 de abril de 2002, podrían interponer, en forma individual, sus respectivas querellas contra el organismo querellado, tomando como fecha de inicio del cómputo de caducidad de la acción, la publicación de la sentencia de dicha Sala; deduciendo de dicho lapso el tiempo transcurrido hasta la fecha la publicación de la sentencia dictada por este órgano jurisdiccional
Argumentan que, con fundamento en las precisiones realizada en el fallo antes mencionado interpusieron, de manera individual, querella contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, por considerar que el acto administrativo dictado por dicho organismo, se encuentra viciado de nulidad por violentar normas de rango constitucional y legal al sustentarse en una errónea interpretación del numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas.
Que la Alcaldía al emitir dicho acto, supuso que la relación laboral de su mandante se extinguía al terminar el período de transición, esto es, el 31 de diciembre de 2000, y que “el ordinal 1 del artículo 9 de la Ley de Transición, tiene un significado claro y preciso, que es la de garantizar la permanencia y continuidad de dichos funcionarios en el Distrito Metropolitano, de conformidad con las normas constitucionales y las leyes, no como el significado que le dio la Alcaldía del Distrito Metropolitano, que es totalmente opuesto y contrario de ruptura o extinción automática ipso iure de la relación laboral de nuestra (su) representada”.
Que al haberse extinguido la relación laboral de su representada con la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas “en forma automática, sin ningún tipo de procedimiento alguno (sic) y sin que estuvieran presentes ninguna de las causales siguientes: a) Por la destitución del funcionario, en caso de haber cometido faltas que lo ameriten y previa sustanciación del procedimiento sancionatorio respectivo; b) por el retiro voluntario del funcionario; c) por su remoción y ulterior retiro, en casos de funcionarios que ejercieran cargos de libre nombramiento y remoción; y d) por la concesión del beneficio de jubilación, de allí que el acto administrativo de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, de fecha 19 de diciembre de 2000, que pone fin a la relación laboral con nuestra (su) representada, es absolutamente nulo en virtud de lo previsto en el artículo 25 de la Constitución en concordancia con lo dispuesto en el artículo 19, numeral 1, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Por lo anterior concluyeron que el acto administrativo impugnado, estaba viciado de nulidad por violación de normas constitucionales y legales.
Finalmente solicitaron en su petitorio lo siguiente:
“La nulidad del acto administrativo dictado por la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, en fecha 19 de diciembre de 2000, y solicitamos que así mismo se declare la suspensión de los efectos de dicho acto administrativo, ya sea por medio del amparo constitucional, cautelar o en forma subsidiaria con la medida típica nominada establecida en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (…) que por vía de consecuencia, se ordene a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, la reposición en el cargo que ejercía nuestra (su) representada ANA ELEANA RODRÍGUEZ ALARCÓN, en forma efectiva hasta el día que fue retirada del mismo. Solicitamos así mismo que se condene a la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, a pagarle los sueldos dejados de percibir con los respectivos aumentos que dicho sueldo hubiere experimentado y aquellos beneficios socio económicos que debió de haber percibido de no haber sido separado ilegalmente del ejercicio del cargo y que no impliquen la prestación del servicio activo, tales como vacaciones, prestaciones sociales, bonos de fin de año, etc.; todo ello desde la fecha de su separación hasta su efectiva reincorporación al cargo. Solicitamos además una experticia complementaria del fallo una vez finalizada la querella, a fin de determinar el monto de la mencionada indemnización.”.
II
DEL FALLO APELADO
El 29 de abril de 2003, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital dictó sentencia en la presente causa, declarando parcialmente con lugar la querella interpuesta por la ciudadana Ana Eleana Rodríguez Alarcón contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, fundamentando su decisión en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Con respecto a la caducidad de la acción alegada por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas en su contestación a la querella, el A quo expresó que:
“Como punto previo pasa este Juzgado a pronunciarse respecto a la legitimidad de la querellante para interponer este recurso, tenemos que la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia en su artículo 121, expresa que la nulidad de los actos administrativos podrán (sic) ser solicitada por quienes tengan interés personal, legítimo y directo. Así mismo el artículo 124 numeral 1 de la Ley Ejusdem, determina que no se admitirá recurso cuando el accionante no tenga cualidad o interés.
(…) Se evidencia que la ciudadana Ana Eleana Rodríguez Alarcón, aparece en (sic) como parte adhesiva en la sentencia del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo, lo cual configura la intervención adquiriente del tercero, por lo que dicha ciudadana tiene legitimidad de querellante en el presente recurso, de conformidad con las normas transcritas y la declaración de la sentencia en parte antes transcrita.
Respecto a la caducidad alegada por la parte querellada, señaló el A quo que el lapso de caducidad debía computarse, -de conformidad con el fallo dictado por esta Corte- desde la publicación de dicho fallo deduciendo el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación del mismo, y que para el ejercicio válido de la acción, tendrían los querellantes, un término de seis (6) meses contados a partir de la fecha de publicación de la referida sentencia y que siendo que la misma fue publicada el 31 de julio de 2002 y la interposición de la querella fue el 3 de diciembre de 2002, no había transcurrido el lapso de caducidad establecido en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa.
En relación con la declaratoria de inadmisibilidad solicitada por la apoderada del ente querellado, indicó que “en el caso concreto la querellante consignó a los autos (folio 17) oficio sin número de fecha 19-12-2000 y al folio 37 lo consignó en original, lo cual conforma el instrumento esencial a los fines de la admisión de la querella, así mismo se hace especial énfasis a que la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas no consignó el expediente administrativo de la accionante en el que debe reposar copia certificada del acto impugnado pretendiendo así la querellada hacer valer su propia falta.
Que el artículo 9, ordinal 1° de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano no era una carta en blanco que le permitiera la Alcaldía Metropolitana extinguir la continuidad laboral, que tenían los funcionarios de la extinta Gobernación del Distrito Federal, antes, durante o después del período de transición, por lo que dichos funcionarios debían continuar en su relación laboral con un nuevo organismo, cual es, la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas.
Asimismo señaló que la Alcaldía Metropolitana efectivamente, violentó el derecho a la estabilidad en el trabajo de la querellante ya que la misma gozaba de dicha estabilidad y por lo tanto sólo podía ser retirada de su cargo por los motivos contemplados en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa.
Que la Alcaldía Metropolitana erró al interpretar y aplicar el artículo 9 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, violentando así derechos y garantías constitucionales, tales como el derecho a la estabilidad, a la defensa y al debido proceso.
Como consecuencia de lo anterior declaró la nulidad del acto administrativo de remoción y retiro contenido en el oficio s/n de fecha 19 de diciembre de 2002, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 ordinal1° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y ordenó la reincorporación de la querellante al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía para el cual reúna los requisitos con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación al cargo, calculados de manera integral.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 2 de julio de 2003, la abogada Martha Magín, actuando en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta en los siguientes términos:
Que “(…) la sentencia recurrida en su parte motiva, comenzó analizando como punto previo la legitimidad ad causa de la querellante, cuando lo procedente era efectuar preliminarmente el análisis referente a la legitimación ad proceso, como límite de operatividad de la querella interpuesta por tratarse de un motivo de ‘inadmisibilidad’ de la misma, que es de orden público y por así disponerlo el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, lo cual conlleva a su vez, que la sentencia esté viciada por violación de la ley (…) por indebida aplicación de la misma”.
Asimismo, indica que “(…) al no existir prueba que la querellante individualmente considerada reúne los extremos subjetivos establecidos en la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002, se produce la causal de inadmisibilidad de la querella a que se refiere el ordinal 5° del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuestión que debió haber decretado la Juzgadora y que al no hacerlo, incurrió en el vicio de infracción de ley (…)”. En virtud de lo expuesto, señala que “debe revocarse el fallo apelado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el artículo 243 eiusdem, y en consecuencia, declararlo inadmisible”.
Arguyó que el juzgador de instancia al dictar el fallo impugnado, incurrió en el vicio de incongruencia negativa al no decidir en forma expresa positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las defensa opuestas, ya que la sentencia apelada sólo se refiere a los argumentos expuestos por la parte querellante sin hacer análisis de las defensas opuestas por su representada, razón por la cual solicitó la nulidad del fallo apelado de conformidad con lo previsto en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil.
Alegó que en el fallo impugnado existe un error de derecho, ya que el juez le atribuye un contenido distinto a la norma, confundiendo al Municipio Libertador del Distrito Capital con el Distrito Metropolitano de Caracas y confunde el órgano ejecutivo –Alcaldía- con la entidad político territorial –Distrito Metropolitano de Caracas- considerando, al Distrito Metropolitano de Caracas –ente municipal- como sustituto de la Gobernación del Distrito Federal –ente nacional-. Razón por la cual denunció que el fallo apelado estaba viciado de falso supuesto.
Indicó que el Distrito Metropolitano “como un órgano totalmente nuevo, distinto de la Gobernación del Distrito Federal no puede reincorporar a un funcionario que pertenecía a un órgano adscrito a la Administración Central (y por tanto, un funcionario regido por la Ley de Carrera Administrativa), a un órgano adscrito a un ente cuyo régimen es municipal y cuya regulación se encuentra contenida en leyes de naturaleza municipal”
Señaló que la sentencia apelada al ordenar a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas “para que realice la reincorporación de un funcionario a un órgano que se encontraba adscrito a la extinta Gobernación del Distrito Federal, sólo deja entrever la eminente confusión en la que se encuentra la juzgadora, no considerando el nuevo régimen bajo el cual se encuentra regulada la Alcaldía Metropolitana de Caracas...”.
Que el artículo 2 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas. “se refiere es a los límites del Distrito Metropolitano de Caracas, que por cierto son diferentes a los de la Gobernación del Distrito Federal, verbigracia, no incluye el territorio del nuevo Estado Vargas. Por otra parte, establece que el Municipio Libertador del Distrito Capital sustituye territorialmente al Distrito Federal (…) entidad que ha sido suprimida. Así las cosas, la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, es sólo el órgano ejecutivo del Distrito Metropolitano-que es la entidad político territorial-, por lo cual, no puede sustituir territorialmente al Distrito Federal”.
Finalmente solicitó la apoderada judicial del ente querellado, que se declarara con lugar la apelación interpuesta, así como la inadmisibilidad de la querella interpuesta y que, de considerarse improcedentes tales petitorios, sea declarada sin lugar la querella interpuesta.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Siendo la oportunidad para decidir, corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la apoderada judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas contra la sentencia de fecha 29 de abril de 2003, dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la querella incoada por la ciudadana Ana Elena Rodríguez Alarcón y al respecto se observa:
Luego de examinar los argumentos expuestos por la representante judicial en el escrito de fundamentación de la apelación interpuesta, esta Corte observa que las denuncias formuladas ante esta Alzada se circunscriben a la inadmisibilidad de la querella, a la incongruencia negativa en que habría incurrido la Juez al no decidir en forma expresa sobre todas las defensas y alegatos expuestos por el organismo querellado; y por el falso supuesto en que se fundó la decisión impugnada, al considerar que la Alcaldía Metropolitana de Caracas sustituyó a la Gobernación del Distrito Federal y al acordar la reincorporación de la actora a un ente distinto a aquél en que se desempeñó como funcionaria.
Denuncia la parte apelante, la violación de la estructura lógica de la sentencia alegando que, “(…) la sentencia recurrida en su parte motiva, comenzó analizando como punto previo a la legitimidad ad causa de la querellante, cuando lo procedente era efectuar preliminarmente el análisis referente a la legitimación ad proceso, como límite de operatividad de la querella interpuesta por tratarse de un motivo de ‘inadmisibilidad’ de la misma, que es de orden publico y por así disponerlo el articulo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, lo cual conlleva a su vez, que la sentencia esté viciada por violación de la Ley (…) por indebida aplicación de la misma”, fundamentando dicho motivo de impugnación en los artículos 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Civil .
Sobre la supuesta falta de aplicación de las normas contenidas en el artículo 84 numeral 3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, que hubieran determinado la falta de legitimación ad procesum de la ciudadana Ana Elena Rodríguez Alarcón, observa esta Corte que la representación de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas parece desconocer –sin llegar a cuestionar-, lo decidido por este mismo órgano jurisdiccional en su sentencia Nº 2058 del 31 de julio de 2002, donde además de declarar la inadmisibilidad de la demanda interpuesta por diferentes personas que se desempeñaban como funcionarios en la antigua Gobernación del Distrito Metropolitano de Caracas, luego de constatar la inepta acumulación de las pretensiones deducidas (conforme a la sentencia del 28 de noviembre de 2001, de la Sala Constitucional), indicó en el punto N° 5 de la dispositiva:
“5° Declara que aquellos ciudadanos que actuaron como querellantes o terceros intervinientes en la presente causa, que reúnan los extremos sustantivos establecidos en la sentencia emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 11 de abril de 2002, que declara la nulidad parcial del artículo 8, exclusivamente en su numeral 4, de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en Gaceta Oficial N° 37.006, del 3 de agosto de 2000, podrán interponer nuevamente, y en forma individual, sus respectivas querellas contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, tomando como fecha de inicio del cómputo del lapso de caducidad de la acción –prevista en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa aplicable rationae temporis al caso de autos- la fecha de publicación de la sentencia, deduciendo de dicho lapso el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación de este fallo”.
Como fuera indicado suficientemente en la misma decisión, tal declaratoria tuvo por objeto no el permitir la inobservancia del requisito de admisibilidad que establece el artículo 84 numeral 3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ni tampoco modificar lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada originalmente en la Gaceta Oficial N° 37.482 del 11 de agosto de 2002, en cuanto al lapso de caducidad de las acciones contencioso funcionariales, sino, por el contrario, garantizar la primacía de la jurisprudencia vinculante para todos los Tribunales (artículo 335 de la Constitución) de las sentencias dictadas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sobre la acumulación de pretensiones en el ámbito contencioso funcionarial, sin lesionar el derecho de acceso a la jurisdicción de todas las personas, protegido por el artículo 26 de la Norma Fundamental, que iniciaron el proceso tramitado en el expediente N° 01-26329, de la numeración de esta Corte, y de las que luego intervinieron en el mismo como terceros durante la primera instancia, en vista de que el lapso de seis (6) meses que establecía el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa (vigente para la fecha en que se interpuso la demanda), había transcurrido para el 31 de julio de 2002, por causa de un error imputable al Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, al no haber declarado desde el inicio del proceso la inepta acumulación de pretensiones .
En este contexto, esta Corte advierte que no pudo ser considerado en el fallo apelado, ni tampoco fue tenido en cuenta por la representación del Distrito Metropolitano de Caracas, el contenido de la aclaratoria a la sentencia antes indicada, dictada por este Órgano Jurisdiccional en el fallo N° 2003-1290, del 30 de abril de 2003, donde señaló en forma expresa que “las personas que presentaron de manera acumulada sus pretensiones de nulidad a través de la querella interpuesta el 28 de diciembre de 2000 contra las actuaciones de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, así como todas aquellas que se adhirieron o acumularon querellas a lo largo de la primera instancia del presente proceso, disponían desde el 11 de abril de 2002 de seis (6) meses para impugnar individualmente los actos que afecten sus derechos e intereses personales, es decir que, en principio, tenían oportunidad de recurrir hasta el 11 de noviembre de 2002”, pero que, “visto que no fue la decisión de la Sala Constitucional antes referida sino la decisión de esta Corte Nº 2058 del 31 de julio de 2002, al declarar la inepta acumulación de pretensiones, la que hizo surgir nuevamente en todas las personas que actuaron como partes o terceros en el presente juicio contencioso funcionarial, el derecho e interés en impugnar los actos emanados de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, en garantía de lo establecido en el artículo 26 de la vigente Constitución, se estableció que el lapso debe prorrogarse por tres meses y veinte días más”, con lo cual, las personas indicadas en el dispositivo de la decisión dictada el 31 de julio de 2002, tenían oportunidad hasta el 3 de marzo de 2003, para acudir ante la autoridad judicial competente y reclamar la tutela efectiva de sus derechos e intereses.
Así las cosas, si bien es cierto que en la sentencia del 29 de abril de 2003, se tomó el 31 de julio de 2002, como fecha de inicio del cómputo de los seis (6) meses previstos en el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, fecha en la cual fue publicada la sentencia de esta Corte, y no el 11 de abril de 2002, cuando fue publicada la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declaró la nulidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no lo es menos, que el resultado de tal proceder permitió igualmente la admisión de a querella funcionarial interpuesta por la ciudadana Ana Elena Rodríguez Alarcón, y, además, se aprecia que, en todo caso, la misma fue presentada, según la aclaratoria a la que antes se hizo referencia, dentro del lapso correspondiente, pues se intentó el 3 de diciembre de 2002, en tanto que la caducidad de la acción operaba el 3 de marzo de 2003. Por tales razones, visto que la querellante se encuentra entre las personas que intervinieron como terceros en el proceso tramitado en el expediente N° 01-26329 de esta Corte, y que el mismo fue afectado por la errónea interpretación en la cual incurrió la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas respecto al proceso de reorganización administrativa a que se refiere el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas ( según se desprende del acto impugnado), se desecha lo alegado por la representación de la referida Alcaldía en cuanto a la falta de legitimación ad procesum de la recurrente. Así se decide.
Con respecto al vicio incongruencia denunciado con fundamento en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, relativo a que toda sentencia debe contener “decisión expresa, positiva y precisa” la Doctrina ha definido que: EXPRESA, significa que la sentencia no debe contener implícitos ni sobreentendidos; POSITIVA, que sea cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y PRECISA, sin lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, oscuridades ni ambigüedades.
La omisión del aludido requisito- decisión expresa, positiva y precisa- constituye el denominado vicio de incongruencia de la sentencia, cuya congruencia se verifica por el cumplimiento de dos reglas básicas para el sentenciador, a saber: 1) decidir sólo sobre lo alegado y 2) decidir sobre todo lo alegado. Este requisito deviene de la aplicación del principio dispositivo contemplado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual el juez debe decidir ateniéndose a lo alegado y probado en autos. De esta manera, si el juez en su fallo resuelve sobre un asunto que no forma parte del debate judicial, se incurre en incongruencia positiva; y si por el contrario, deja de resolver algún asunto que conforma el problema judicial debatido, se incurre en incongruencia negativa.
Sobre este particular, la doctrina procesal y jurisprudencia patria han dejado asentado que, esta regla del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, contentiva del principio de la congruencia, contiene implícito el principio de exhaustividad, que se refiere al deber que tienen los jueces de resolver todas y cada una de las alegaciones que constan en las actas del expediente, siempre y cuando, estén ligadas al problema judicial discutido, o a la materia propia de la controversia.
La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia N° 01996 de fecha 25 de septiembre de 2001, caso Contraloría General de la República vs. Inversiones Branfema, S.A., se pronunció en este sentido, estableciendo que:
“cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de incongruencia, el cual se manifiesta cuando el juez con su decisión, modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Precisamente ante el segundo supuesto citado, se estará en presencia de una incongruencia negativa, visto que el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial".
En este mismo sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1177 de fecha 1 de octubre de 2002 señaló:
“A tenor de lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, toda sentencia debe contener una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia; consiguientemente y para cumplir con el anterior requisito de forma, toda declaración judicial debe ser dictada de manera tal que resulte de fácil comprensión de manera cierta y efectiva la controversia ventilada, en el entendido que se baste a sí misma, o dicho en otros términos, que resulte exhaustiva respecto a todos los pedimentos hechos valer por las partes en el proceso, logrando así la solución efectiva del asunto objeto de contención.
(…) respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el Juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad, incurriendo en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio (…)”.
Ahora bien, esta Corte constata, que en el fallo apelado el a quo expresamente desestimó la caducidad de la acción alegada por la querellada; consideró infundado el alegato de la recurrida referido a que la querellante no alegó, ni aportó con ocasión de la interposición de la presente querella elemento alguno que probara los requisitos sustanciales para su interposición; se pronunció sobre la errada interpretación del numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas considerando que dicho ente incurrió en un falso supuesto de derecho al pretender derivar de una norma legal una consecuencia contradictoria y que no se correspondía con su propio contenido normativo, desconociendo el derecho a la defensa y al debido proceso del querellante.
De acuerdo con lo antes expresado, puede afirmarse que el a quo se pronunció sobre todo alegado y pedido en curso del proceso, razón por la cual considera esta Corte que la sentencia impugnada no adolece del vicio de incongruencia negativa, derivado del incumplimiento del requisito contemplado en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.
Resta por examinar lo alegado por la parte recurrente en cuanto al vicio de falso supuesto que, según indica, afecta la validez de la sentencia apelada, cuando declaró, al momento de restablecer la situación jurídica subjetiva lesionada, que la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas sustituyó a la antigua Gobernación del Distrito Federal y que, por ello, procedía la reincorporación al cargo que desempeñaba dicha Gobernación o a uno de similar jerarquía en la nueva Alcaldía, aun cuando, según lo establecido en la Sala Constitucional en su sentencia interpretativa del 13 de diciembre de 2000, la primera constituye el órgano ejecutivo de un ente del Poder Público Municipal, mientras la segunda constituía un órgano ejecutivo del Poder Público Nacional, lo cual hace imposible sostener la tesis de la sustitución el presente caso.
Al respecto, debe esta Corte indicar que es de lege data la solución dada a la situación laboral de los empleados y funcionarios de la antigua Gobernación del Distrito Federal, pues el legislador estableció en forma expresa en los artículos 9.1 y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, con el propósito de garantizar los derechos laborales protegidos por la Constitución y los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos, que mientras durara el régimen de transición y de reorganización administrativa a que se refieren los artículos 2 y 4 del mismo texto legal, “el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las leyes” (subrayado de la Corte) y, asimismo, que “quedan adscritos a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas los institutos y servicios autónomos, fundaciones y demás formas de administración funcional de la Gobernación del Distrito Federal”.
Como puede apreciarse, la descentralización político-territorial que tuvo lugar por voluntad del constituyente en el área metropolitana de Caracas, según lo establecido en el artículo 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no impidió al legislador (pues a diferencia de lo sostenido por la parte recurrida, es a nivel legislativo y no judicial en donde se declaró la sustitución de órganos públicos en cuanto a las relaciones laborales mantenidas con los funcionarios y empleados al servicio del órgano suprimido) establecer la transferencia de los funcionarios, empleados, órganos y entes que antes dependían o se encontraban adscritos a la Gobernación del Distrito Federal al nuevo Distrito Metropolitano de Caracas, a través de los artículos 9 numeral 1 y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, siendo el caso que, según el fallo de la Sala Constitucional del 11 de abril de 2002, el proceso de reorganización administrativa, si suponía la terminación de la relación laboral de algunos funcionarios o empleados de la antigua Gobernación, no podía desconocer los derechos y garantías de dichas personas, pues estaba sujeto tanto a la Constitución como a lo establecido en las leyes de la República.
En efecto, en la mencionada decisión, la Sala Constitucional señaló:
“Además, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, tal y como fue señalado en la norma impugnada debe ajustarse -en primer término- a la Constitución, en su condición de norma normarum, así como a las demás normas del ordenamiento jurídico, leyes nacionales, los reglamentos y las ordenanzas, y cumpliendo en todo caso el principio de jerarquía normativa o de sujeción estricta al sistema de fuentes, de forma que la norma inferior se supeditará al contenido de la superior, y así sucesivamente, estableciéndose una cadena de validez, tal y como se contemplaba en el artículo impugnado.
En consecuencia, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana referida en el artículo 4 de la Ley de Transición, no es más que una potestad reglada ex lege, estrictamente prefigurada tanto en el Texto Constitucional, como en los demás instrumentos legales que regulan la materia, puesto que la acción administrativa ya viene determinada prima facie, en el plano normativo habilitante, tanto en sus aspectos formales y materiales, de forma tal que sólo le era posible actuar la mencionada potestad organizativa en la única y estricta amplitud de la ley, a través de la mera subsunción de los supuestos pretendidos a los supuestos legales definidos por la norma, teniendo siempre presente la garantía máxima del debido proceso o proceso administrativo.
Cabe aquí señalar que, en nuestro ordenamiento jurídico, uno de los límites a la potestad discrecional de la Administración, se encuentra en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala lo siguiente:
‘Artículo 12: Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia...’.
De tal manera, la Sala Constitucional estima que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no puede considerarse per se inconstitucional, por cuanto la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, conferida en la norma al Alcalde del Distrito Metropolitano, durante la transición, tenía sus cortapisas y límites bien definidos en la Constitución y las leyes nacionales, con sus controles recíprocos y sujeción plena a la legalidad y constitucionalidad.
(...omissis...)
En este caso, observa finalmente esta Sala, se estaría vulnerando el principio de protección a la confianza, en lo que se refiere a la garantía de calculabilidad o predictibilidad de las consecuencias jurídicas esperadas, por cuanto todos los despidos del personal, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen de la ley natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y así se decide”.
En virtud de los motivos indicados, esta Corte observa que la reincorporación del querellante en nada se puede considerar como una actuación errada por parte del Tribunal de la causa, ya que la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, establece expresamente en su artículo 4, la transferencia de todas las dependencias y entes adscritos a la extinta Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, razón por la cual toda reincorporación de funcionarios adscritos a cualquiera de esas dependencias, unidades o entidades-como en el caso de autos- debe materializarse en la aludida Alcaldía, como acertadamente fue ordenado por el a quo, en consecuencia se desecha el alegato de falso supuesto esgrimido por la parte apelante, y, se declara sin lugar la apelación interpuesta por la representación judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la sentencia dictada el 29 de abril de 2003, por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual se confirma sobre la base de las consideraciones contenidas en la presente decisión. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada MARÍA GABRIELA VIZCARRONDO, en su condición de apoderada judicial especial del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contra la decisión dictada el 29 de abril de 2003, por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso funcionarial interpuesto por los abogados Ana Verónica Salazar Cáceres y José Teodoro Aguilar, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana ANA ELEANA RODRÍGUEZ ALARCÓN. En consecuencia, CONFIRMA dicha sentencia, en los términos contenidos en el presente fallo.
Notifíquese a la Procuraduría de Distrito Metropolitano de Caracas.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los doce (12) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.
LA JUEZA PRESIDENTA,
TRINA OMAIRA ZURITA
PONENTE
EL JUEZ- VICEPRESIDENTE,
OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
EL JUEZ,
RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
LA SECRETARIA TEMPORAL,
MORELLA REINA HERNANDEZ
En la misma fecha doce (12) de julio de dos mil cinco (2005), siendo las dos horas y diecisiete minutos de la tarde (02:17 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000701.
La Secretaria Temporal
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