TSJ Regiones - Decisión

Juez Ponente: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Expediente Nº AP42-N-2003-001211

En fecha 2 de abril de 2003, se recibió Oficio N° 629-03-6796 del 18 de marzo de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad intentado por la ciudadana BETZAIDA JOSEFINA GRANADOS PÉREZ, venezolana, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° 10.136.691, asistida por el abogado JOSÉ ALEJANDRO SÁNCHEZ, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 90.240, contra el acto administrativo de retiro contenido en el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, emanado del ciudadano DOUGLAS PÉREZ, en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO PÁEZ DEL ESTADO PORTUGUESA, así como contra las notificaciones de 31 de diciembre de 2001, 28 de febrero de 2002 y 13 de marzo de 2002, mediante las cuales se declaró improcedente el recurso de reconsideración interpuesto y el pase al registro de elegibles, en virtud de la imposibilidad de la reubicación, respectivamente.

Tal remisión se realizó en razón de la consulta consagrada en el artículo 70 del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia de fecha 11 de noviembre de 2002, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró con lugar el presente recurso.
Vista la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ a partir del 18 de marzo de 2005, se reconstituyó la Corte quedando de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Presidenta, OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Vice-Presidente y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez.

El 31 de mayo de 2005, se reasignó la ponencia del presente expediente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, asimismo se pasó el presente expediente al Juez Ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

Realizada la lectura individual de las actas que conforman el presente expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO DE NULIDAD

La ciudadana BETZAIDA GRANADOS PÉREZ, asistida por el abogado José Alejandro Sánchez, impugna el acto administrativo de retiro contenido en la Comunicación S/N de fecha 31 de diciembre de 2001, dictado por el ALCALDE DEL MUNICIPIO PÁEZ, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:

Alega, que al recurrente en fecha 29 de enero de 2002, le notificaron que en virtud del Decreto de Reducción de Personal N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, emanado del ciudadano Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa, que había culminado la prestación de servicios con la referida Alcaldía, en la cual se desempeñaba como Transcriptora de Datos, y que seria incorporada en el libro de disponibilidad de la misma.

Arguye que el Decreto de Reducción de Personal N° 18 fue publicado en el diario “El Regional” en fecha 31 de diciembre de 2001, desprendiéndose, que se reducirá el personal debido a la reestructuración administrativa de la Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa, siendo el fundamento legal del mencionado Decreto “el artículo 98.5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública”.

Relata que en fecha 3 de febrero de 2002, la Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa, mediante una publicación en el diario “Ultima Hora” solicita personal para laborar en la misma, por lo que concluye la recurrente que ésta no se encuentra “asfixiada económicamente”. Asimismo indica, que el retiro de la recurrente no se encuentra motivado y no se cumplió con el procedimiento establecido en la Ley de Carrera Administrativa.

Afirma la actora que en fecha 19 de febrero de 2002, interpuso recurso de reconsideración por ante el Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa, sin embargo, éste señaló, que la aplicación del Decreto de Reducción de Personal N° 18, no menoscababa los derechos de la actora, por lo que declaró improcedente el mismo. Igualmente indica, que el día 8 de febrero de 2002, solicitó conjuntamente con otros trabajadores de la antes mencionada Alcaldía, el derecho de palabra en la sesión ordinaria de la Cámara Municipal, a los fines de plantear la problemática de los despidos masivos ocurridos en la misma, situación que quedó registrada, según su dicho, en el Acta N° 109 de fecha 13 de febrero de 2002.

Sostiene que el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, entregado por el referido Municipio al recurrente, fue cambiado completamente en cuanto a su contenido, pero no fue refrendado, según su dicho, por el Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa, y no fue derogado el primer Decreto N° 18, es decir, el Decreto N° 18 publicado en el Diario “El Regional” de fecha 31 de diciembre de 2001.

Asimismo afirma que en fecha 13 de marzo de 2000, le fue notificado de la imposibilidad de la reubicación de la actora en los Departamentos de la Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa, por lo que pasó al registro de elegibles de funcionarios públicos.

Indica que el Decreto N° 18 dictado por el Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa, infringe el artículo 25 de la Carta Magna, en concordancia con el artículo 89.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que, según su dicho, se le indicó que podía ejercer el Recurso de Reconsideración, previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin embargo señala, que al ser un régimen funcionarial la Ley de Carrera Administrativa prevé en sus artículos 14 y 15 y el artículo 7 y siguientes de su Reglamento, que en los casos de retiro de funcionarios deben ejercer el “Recurso Administrativo de Avenimiento o Conciliación”, situación que conllevó a que se infringiera el derecho de petición , de la defensa y debido proceso, consagrado en los artículos 49 y 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Manifiesta que el Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa no dio respuesta al Recurso de Reconsideración interpuesto por la parte actora, por lo que operó el silencio administrativo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, asimismo la Administración infringió los artículos 18.5, 9, 30 y 74 eiusdem.

Aduce que el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, y publicado en el Diario “El Regional” en fecha 31 de ese mismo mes y año, fue dictado con fundamento en el artículo 98.5 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, situación que, según su dicho, es imposible, ya que la referida ley no se encontraba en vigencia al momento de la publicación del Decreto, infringiendo el artículo 19.3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin embargo el segundo Decreto N° 18, el Alcalde no derogó el Decreto con ese mismo número publicado en el Diario “El Regional”, antes mencionado, contraviniendo los artículos 25, 49 y 89.4 de la Carta Magna, en concordancia con los artículos 53.2 de la Ley de Carrera Administrativa y el artículo 119 de su Reglamento, debido a que no se realizó la aprobación de la solicitud de reducción de personal, violentando además, según su dicho, el principio de imparcialidad e igualdad entre las partes con relación al proceso de reestructuración administrativa del Municipio Páez y, los artículos 9, 18, 19.4 y 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Solicita la suspensión de los efectos del acto administrativo de retiro, de conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 588 del Código de Procedimiento Civil, así como la nulidad del acto administrativo de retiro, la reincorporación al cargo con el correspondiente pago de los salarios caídos.

II
DE LA CONTESTACIÓN AL RECURSO

En fecha 3 de julio de 2002, el abogado Juan Ernesto Rondón, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 61.292, actuando en su condición de representante del Municipio Páez del Estado Portuguesa, comparece por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental a los fines de presentar su contestación al recurso interpuesto, con base en los siguientes términos:

Manifiesta, que la recurrente no agotó la vía administrativa, ya que, según su dicho, debía interponer Recurso de Reconsideración por ante el Departamento de Recursos Humanos y en caso de ser negado el recurso debía interponer Recurso Jerárquico por ante el Alcalde del Municipio Páez, agotando así la vía administrativa, sin embargo, la recurrente interpuso simultáneamente recurso de reconsideración por ante el Departamento de Recursos Humanos y por ante el Alcalde del Municipio Páez, es decir, que no interpuso recurso jerárquico en contra de la decisión del Departamento de Recursos Humanos de incorporarlo al libro de disponibilidad. Asimismo indica, el incumplimiento por parte de la actora del parágrafo único del artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, el cual establece el agotamiento de la instancia conciliatoria por parte de los funcionarios públicos para interponer acciones ante la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que debe declarase inadmisible el presente recurso.

Esgrime que los Decretos de Reducción de Personal no tienen la previsión legal de ser publicados en diarios de mayor circulación, pero si en la Gaceta Oficial, tal como, según su dicho, se hizo en el presente caso, teniendo éste todo el valor probatorio en su contenido.

Alega, que el Decreto de Reducción de Personal se fundamentó en la Ley de Carrera Administrativa, la cual en su artículo 54.2 señala que los funcionarios afectados por la medida de reducción de personal deben ser reincorporados al libro de disponibilidad con el pago de los complementos que le correspondan, tal como ocurrió en el presente caso, y se realizaron, según sostiene, todas las actuaciones tendentes a la reubicación de un funcionario en un cargo de carrera para el cual reúna la actora los requisitos, situación que no se establece en la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que concluye que la reducción de personal fue fundamentada en la Ley de Carrera Administrativa y no en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En cuanto a la solicitud de personal publicado en la prensa aduce, que el cargo de la actora quedo vacante, debido a la implementación de una medida de reducción de personal de fecha 26 de diciembre de 2001, y que el personal solicitado corresponde a otro ejercicio fiscal, además la solicitud es para Técnicos Superiores en Informática por razones técnicas y la actora afirma que ejercía el cargo de Transcriptora de Datos, por lo que son distintos cargos.

III
DEL FALLO EN CONSULTA

Mediante sentencia de fecha 11 de noviembre de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar el presente recurso, bajo la siguiente premisa:

“Una vez notificada la parte recurrida, y en la oportunidad para contestar la demanda, esta alega la falta de agotamiento de la vía administrativa por parte de la recurrente, ya que esta ultima (sic) solo ejerció el Recurso de Reconsideración por ante la Dirección de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa y ante el Alcalde del mencionado Municipio siendo el caso que frente a este ultimo (sic) debía de haberse ejercido el Recurso Jerárquico.

La Alcaldía del Municipio Páez mediante Decreto N° 18 del cual en el expedienta (sic) existen dos ejemplares con contenido diferente uno publicado en el diario “EL REGIONAL” el 31/12/2001 y otro en copia simple que corre a los folios 28 y 29 del expediente, pero aparte de esta consideración que implica una actitud no consona con la que debe tener todo administrados (sic) publico (sic) se observa en ambos decretos que el Alcalde ordeno (sic) la reducción de personal sin establecer causales para ello y sobre el particular este Tribunal debe hacer las siguientes consideraciones:
La competencia que ostentan los municipios para establecer su régimen funcionarial debe ser realizado por la Cámara Municipal mediante la sanción de las ordenanzas respectivas y ello se desprende del texto del artículo 153 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal estableciendo el 155 eisdem (sic) que el Municipio o Distrito deberá establecer en su jurisdicción la carrera administrativa pudiendo asociarse con otras entidades; esta interpretación es la única acorde con lo pautado por el artículo 147 constitucional que ordena que la función publica (sic) o carrera administrativa tiene que ser regulada por Ley (sic) y a nivel municipal las leyes son las ordenanzas que dicta, por lo que el Alcalde del municipio (sic) Páez, Duglas José Pérez Rodríguez, carece de competencia para establecer el decreto de Reducción de Personal máxime que en el mismo se procede a ello sin establecer las causales correspondientes otorgándole al Alcalde una potestad discrecional que deja de ser tal para convertirse en arbitrariedad y en consecuencia el acto así distado (sic) es arbitrario entendido este como un acto contrario a derecho.
(Omisis)
Como consecuencia de la incompetencia y ausencia absoluta de procedimiento, causales todas previstas en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, Administrando Justicia, actuando en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, declara se declara (sic) la NULIDAD del acto administrativo de destitución del recurrente, Decreto N° 18 de fecha 26/12/2001 intentada por la ciudadana BETZAIDA GRANADOS PEREZ plenamente identificada, a traves (sic) de su apoderado judicial JOSÉ ALEJANDRO SÁNCHEZ, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 90.240 contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO PAEZ DEL ESTADO PORTUGUESA representada en este acto por el ciudadano JUAN ERNESTO RONDON, en su condición de apoderado judicial de la Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 61.292, ordenándose al Municipio Páez del Estado Portuguesa, reincorporarla a su cargo, o a otro de igual o similar jerarquía, por haber dicho Ejecutivo (sic) dictado el acto administrativo con violación de su causa y finalidad cual se explicó supra y por vía de consecuencia, se ordena pagarle al recurrente los salarios dejados de percibir, así como cualquier otro beneficio socioeconómico, aumentados en la misma proporción que lo haya hecho el cargo del cual se lo (sic) destituyó u otro de similar jerarquía, desde el momento de su ilegal retiro que lo fue el 31/12/2001 siendo su notificación el 29/01/2002 , hasta la fecha en que sea solicitada la ejecución voluntaria del presente fallo y así se decide”.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE

En primer lugar, debe este órgano colegiado pronunciarse en relación con su competencia para conocer en consulta de los fallos dictados por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, cuando estos resulten contrarios a los intereses de la República.

En este sentido se observa, que el artículo 70 del Decreto con rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece lo siguiente:
“Artículo 70: Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”. (Resaltado de esta Corte).

Ahora bien, en cuanto al Tribunal de Alzada que resulta competente para conocer de las consultas de ley, la Sala Político Administrativa en Sentencia Nº 725 de fecha 29 de junio de 2004, caso: Karely Violeta Abunassar Aponte Vs. Corporación Tachirense de Turismo (COTATUR), señaló:

“(…) visto que el presente caso versa sobre la consulta de un fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, con ocasión de la acción autónoma ejercida, resulta indubitable que la alzada natural para conocer de la consulta antes señalada, es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y no esta Sala Político Administrativa.”. (Resaltado de esta Corte).

Tal criterio, fue precisado por la Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 2271, de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., Vs. Procompetencia, donde la referida Sala actuando en su condición de rectora y máxima cúspide de la Jurisdicción Contencioso Administrativa delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.

Con base en las consideraciones realizadas ut supra, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer de las consultas de los fallos dictados por los Juzgados Superiores Contenciosos Administrativos, en consecuencia, este Órgano Jurisdiccional es COMPETENTE para conocer y decidir la presente consulta. Así se declara.

En tal sentido, es menester señalar que transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el Tribunal de la causa remitió en consulta a esta Corte el referido expediente, con base en el artículo 70 del Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Ahora bien, dicho artículo plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia, consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2, literal h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio.

En este sentido, debe esta Corte esclarecer lo que se entiende con el término “República” y además, si la referida Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República resulta aplicable al caso en cuestión, y a tal efecto observa:

El término “República” es la personificación jurídica del Estado que actúa a través de los órganos del Poder Público, el cual, de acuerdo con el Texto Constitucional se distribuye verticalmente entre el Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal y, horizontalmente, entre el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Ciudadano. No obstante, dicho concepto resulta muy amplio a los fines requeridos, por lo que debe esta Corte adentrarse más en la esfera del Derecho Administrativo y precisar, que en el ámbito interno del Estado, la República personifica un sólo sector denominado Poder Público Nacional.

En el caso que nos ocupa, resulta necesario establecer que el Poder Público Municipal se encuentra enmarcado en los Municipios, que son entidades políticas territoriales que poseen –en los términos de la Constitución-, total autonomía, así como personalidad jurídica plena y actúan de acuerdo a las competencias que de manera exclusiva le han atribuido la Constitución y las Leyes.

Por lo tanto, cuando el Decreto con fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece la institución de la consulta, se está refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al Poder Público Municipal, por lo que en principio, se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualquier Estado o Municipio del país, una vez vencido el lapso de apelación, no sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podría subir en consulta a los Tribunales en segunda instancia.

En este sentido, se hace necesario preciasr que la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal establece en su artículo 102 aplicable rationae temporis al caso de marras, que los Municipios “(…) gozarán de los mismos privilegios y prerrogativas que la Legislación Nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley (…)”.

Al respecto, tal y como diáfanamente lo precisó la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 3 de abril de 1986, “(…) el artículo 80 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (o a partir del 2 de enero de 1990, el artículo 102) ha venido a extender al Municipio los privilegios y prerrogativas que la Ley le otorga al Fisco Nacional (…)”. En consecuencia, en la misma forma en que operen dichos privilegios y prerrogativas con respecto a la República, habrán de operar con respecto a los Municipios.

Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal y no existiendo contradicción entre los instrumentos legales mencionados ut supra, ya que ambos extienden los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados y Municipios, esta Corte considera plenamente aplicable la mencionada disposición de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a todos aquellos casos en que estén involucradas las referidas entidades, siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal.

Ello así, esta Corte entra a conocer de la consulta planteada por el A quo de conformidad con el artículo 70 del Decreto con fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República. Así decide.

Determinada la competencia de esta Corte para conocer de la presente causa, se pasa a decidir, en los siguientes términos:

En primer lugar, esta Corte observa que los actos impugnados por la querellante son “(…) el Acto Administrativo contenido en el Decreto No 18 de fecha 26 de diciembre del 2001, emanado del ciudadano Alcalde del Municipio Autónomo Páez, y que me fue notificado mediante oficio (...) (de fecha 28-01- 2002), en el que me coloca en situación de disponibilidad, así como también el acto administrativo contenido en las notificaciones (…) (de fecha 29-01, 13/03 y 13-03, (sic) del 2002, respectivamente (…)”.

Al respecto, este Órgano Jurisdiccional estima pertinente aclarar que la notificación dirigida al querellante de fecha 31 de diciembre de 2001, está referida a la situación de disponibilidad de que fue sujeto de conformidad con el Decreto N° 18 del 26 de diciembre de 2001, la cual riela al folio 7 del presente expediente. De igual manera, la notificación del 28 de febrero de 2002, está referida a la respuesta obtenida con motivo del recurso de reconsideración interpuesto por el querellante y la notificación del 13 de abril de 2002, se refiere a que en virtud de no haber podido ser reubicado dentro del período de disponibilidad pasó al registro de elegibles de la Administración Municipal querellada.
Por su parte, el apoderado judicial del Municipio Páez del Estado Portuguesa, solicitó se declarara inadmisible la querella interpuesta por cuanto el funcionario querellante interpuso simultáneamente, contra el acto administrativo contenido en el Decreto número 18 del 26 de diciembre de 2001, recurso de reconsideración ante el despacho del Alcalde y por ante el Departamento de Recursos Humanos. Además, alega que el querellante no efectuó previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento por lo que, según su parecer, la presente acción debe desecharse.

Al respecto, resulta necesario hacer algunas reflexiones sobre el cumplimiento por parte del querellante del agotamiento de la vía administrativa y la gestión conciliatoria; a tal efecto, se estima pertinente reiterar las diferencias existentes entre ambas. En tal sentido, esta Corte en sentencia de fecha 21 de diciembre de 2001, (Caso: Carmen Luisa Albarracín vs. Alcaldía del Municipio Simón Bolívar del Estado Miranda), señaló lo siguiente:

“(…) la solicitud a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos (...).
Asimismo, entre otras características de naturaleza no administrativa, destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión, sino que se limita a instar a la Administración que se concilie, y a reflejar el resultado de su intermediación.
Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de éstas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar si, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa”.

Ahora bien, visto que la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento es diferente al agotamiento de la vía administrativa, este órgano jurisdiccional debe precisar cual de las dos vías debía agotar el querellante para poder acudir a los juzgados con competencia en lo contencioso administrativo. Al respecto, cabe destacar, que los funcionarios públicos adscritos a la Administración Estadal o Municipal, quedan sometidos a las Constituciones de sus Estados, Leyes de Carrera Administrativa y Ordenanzas correspondientes. Éstas, por ser leyes especiales que regulan la materia funcionarial, contienen en el ámbito sustantivo disposiciones análogas a la Ley del Estatuto de la Función Pública, que derogó la Ley de Carrera Administrativa, -aplicable rationae temporis al presente caso-, que rige a nivel nacional, y aplica supletoriamente en dicho ámbito.

En lo que atañe a los medios para hacer valer los derechos consagrados en dicha normativa ante los órganos jurisdiccionales, debe destacarse que la materia adjetiva forma parte de la reserva legal y, por lo tanto, corresponde al Poder Legislativo Nacional dictar las normas procesales. En consecuencia, no sería admisible que una ley estadal o municipal estableciera límites al acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, exigiendo el agotamiento de la gestión conciliatoria, ni podría pretenderse limitar tal acceso, mediante la aplicación supletoria y no directa, de una ley nacional, como la Ley de Carrera Administrativa, la cual se encontraba vigente para la fecha en que se interpuso la presente querella.

Por lo anterior, es que en casos como el presente, no resulta exigible el agotamiento de la gestión conciliatoria; en este sentido, esta Corte en sentencia de fecha 13 de julio de 1999 (Caso: Juana González Hernández), reiterada mediante sentencia N° 2157, de fecha 19 de julio de 2003, recaída en el caso Jesús Cáceres vs. Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa, afirmó lo siguiente:
“(…) el agotamiento de la vía conciliatoria constituye un requisito de acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, la misma debe estar prevista expresamente en una Ley formal, por ser los requisitos de admisibilidad de reserva legal además con la determinación precisa de los supuestos en los que ha de exigirse, lo que no ocurre en este caso, ya que la Ley de Carrera Administrativa Nacional, en que se fundamentó el a quo, no podría aplicarse supletoriamente para limitar el aludido acceso”.

Seguido a ello, se observa que la querellante interpuso simultáneamente contra el acto administrativo contenido en el Decreto N° 18 del 26 de diciembre de 2001, un recurso de reconsideración por ante el despacho del ciudadano Alcalde y otro por ante la Dirección de Recursos Humanos, el cual fue decidido por dicha oficina declarándolo improcedente. Al respecto, estima esta Corte que en el caso sub examine, no era necesario el agotamiento de la vía administrativa de conformidad con la Ley de Carrera Administrativa, pues ésta exigía sólo el agotamiento de la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento. Así se decide.

Con vista a lo anterior, pasa esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a pronunciarse con respecto al presunto incumplimiento del Decreto N° 18 del 26 de diciembre de 2001, del artículo 53.2 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con lo previsto en el artículo 119 del Reglamento General de dicha Ley, que según lo establecido por el querellante “(…) no se hizo la aprobación de la solicitud de reducción de personal (…)”.

El artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, la cual se encontraba vigente para el momento en que se dictaron los actos recurridos y, que en ausencia de Ordenanza que rija la materia resulta aplicable al presente caso, prescribe lo siguiente:

“Artículo 53.- El retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos:
(...)
2. Por reducción de personal, aprobada en Consejo de Ministros, debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa”. (Resaltado de esta Corte).

En desarrollo de la previsión anterior, dispone el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, lo siguiente:

“Artículo 118.- La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida, y de la opinión de la oficina técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija.

Artículo 119.- Las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En el caso de los Institutos Autónomos se remitirán por órgano del Ministro de adscripción”.

De allí que en el presente caso, a los fines de la adopción de una medida de reducción de personal por parte de la Alcaldía de Municipio Páez del Estado Portuguesa, era necesaria y exigible la aprobación del Concejo Municipal de dicha entidad, toda vez que a pesar de ser este el Órgano que representa al Poder Legislativo a nivel municipal, cuyas funciones son de naturaleza distinta a las encomendadas a la figura del Consejo de Ministros existente en el Poder Ejecutivo Nacional, debe haber en aras de garantizar la estabilidad laboral de los funcionaros públicos municipales, un órgano que haga las veces del aludido Consejo de Ministros en cuanto a la aprobación de la medida en cuestión se refiere, que no puede ser otro que el Consejo Municipal, dado que dentro de sus facultades previstas en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, se encuentra la de aprobar el sistema de administración de personal al servicio de la entidad y establecer la escala oficial de sueldos de los funcionarios. Así se declara.

En este mismo orden de ideas, esta Corte se ha pronunciado sobre este punto en particular en sentencia N° 1.210 de fecha 12 de junio de 2001, señalando lo siguiente:

“En lo que se refiere al argumento de la no aprobación por parte del Consejo de Ministros, o en todo caso por la Cámara Municipal, para proceder a aplicar la medida de reducción de personal, esta Corte observa que si bien el ordinal 2° del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, exige la aprobación por parte del Consejo de Ministros –como órgano Ejecutivo Nacional-, para proceder a la reducción de personal; sin embargo, en casos como el de autos, donde resulta aplicable el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa Nacional, dicha aplicación debe adecuarse a las estructuras organizativas existentes en los Municipios, es decir, no se le puede exigir al Ente querellado la aprobación de la medida de reducción por parte del Consejo de Ministros, estructura del Ejecutivo Nacional que no se encuentra inserta en su organización, sino que tal aprobación debe emanar de una autoridad que dentro de la organización municipal se equipare a ese órgano que no puede serlo la Cámara Municipal –cual es de esencia legislativa –solo le está atribuido, en virtud del numeral 10 del artículo 76 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, ´Aprobar el sistema de administración de personal al servicio de la entidad y establecer la escala oficial de sueldos de los funcionarios´; y en forma alguna autorizar los actos emanados del Alcalde en cuanto a materia de personal se refiere, y así se decide”.

En el mismo tenor, esta Corte estima prudente señalar, que la jurisprudencia ha sostenido, en razón al retiro de un funcionario público, fundamentado en la reducción de personal de acuerdo a las causas transcritas del artículo señalado y resaltadas por esta Corte, que el mismo es un procedimiento formado por una serie de actos, como la elaboración de informes justificados, opinión de la Oficina Técnica, presentación de la solicitud, aprobación por parte del Órgano competente, que como señalamos ut supra, en el caso de los Municipios será el Concejo Municipal.

Igualmente, considera esta Corte, necesario indicar que la reducción de personal que afecte a un gran número de funcionarios, debe cumplir con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello un límite a la discrecionalidad del ente administrativo del que se trate. De igual manera, esta Corte encuentra, que la distancia entre la “discrecionalidad” y la “arbitrariedad” viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo, si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados, en consecuencia, se entiende que no hay ningún acto administrativo absolutamente discrecional o absolutamente reglado.

No obstante que la Ley del Estatuto de la Función Pública, en su artículo 78.5, resuelve el problema de la autorización a nivel municipal de las reducciones de personal, esta Corte estima necesario exhortar a la Administración Pública Municipal para que, por vía de analogía, siga el mismo iter procedimental establecido a nivel nacional (Administración Pública Nacional) para los procesos de reducción de personal, el cual en términos generales se desarrolla en cuatro etapas, a saber: 1.) El Decreto de reestructuración dictado por la máxima autoridad municipal; 2.) La designación de una comisión reestructuradota, responsable entre otros, de elaborar el proyecto de reestructuración; 3.) La aprobación del proyecto por parte de la máxima autoridad municipal, y; 4) La autorización para la reducción de personal por parte del Concejo Municipal.

En cuanto a la reducción de personal, las máximas autoridades municipales deberán cumplir adicionalmente los trámites correspondientes al retiro de los funcionarios de carrera, es decir: a.) La aprobación de la reducción de personal por parte del Concejo Municipal, a cuyos fines deberán acompañar el correspondiente Informe Técnico justificativo, Opinión favorable del Organismo Estadal o Municipal competente y listado de funcionarios afectados con la medida y sus respectivos resúmenes de expedientes; b.) Los actos de remoción individualizados para cada funcionario; c.) Actos de notificación de la remoción; d.) Gestiones reubicatorias; e.) Actos de retiro de los funcionarios removidos, y; f.) Actos de notificación del retiro de los funcionarios.

Sin embargo, esta Alzada considera pertinente aclarar que en el presente caso la medida de reducción de personal cuya legalidad se discute, fue adoptada por el Alcalde del Municipio Páez del Estado Portuguesa, en virtud, de que el ente “(…) se encuentra asfixiado económicamente”, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 53.2 de la Ley de Carrera Administrativa, -aplicable rationae temporis al presente caso-, en concordancia con lo previsto en el artículo 119 del Reglamento General de dicha Ley, a los fines de acometer la reducción de personal, resultaba indispensable el cumplimiento de ciertos extremos, es decir, se requería la presentación del documento que exprese los motivos que justificaban o no la adopción de una medida de tal magnitud, tal y como lo señalamos ut supra.

Ahora bien, observa esta Corte que no cursa a las actas del expediente algún documento al que se ha hecho referencia anteriormente, el cual podía ser elaborado por la Dirección de Recursos Humanos, o bien, por una Comisión de reestructuración interdisciplinaria creada al efecto, razón por la cual resulta forzoso concluir que el Ente querellado no elaboró ningún documento que justificase la necesidad de realizar la reducción de personal en la mencionada Alcaldía. Asimismo, concluye esta Corte que no se envió al Concejo Municipal la solicitud correspondiente, tal como se infiere de la normativa antes citada. Igualmente debe advertirse que el acto administrativo de retiro impugnado por la querellante, se fundamentan en el Decreto N° 18 del 26 de diciembre de 2001, el cual fue anulado por esta Corte mediante sentencia del 8 de mayo de 2003, expediente número 03-1184, caso: Antonio Quero vs. Alcaldía del Municipio Páez del Estado Portuguesa.

En consecuencia, el acto mediante el cual se retiró a la querellante, resulta igualmente nulo por cuanto fue dictado con fundamento en el referido Decreto. Así se decide.

En lo que respecta a lo alegado por la parte querellante en cuanto a que “(…) el mencionado Decreto N° 18 fue realizado de conformidad con lo pautado en el numeral 3 del artículo 98 del Decreto (sic) ‘Ley sobre el Estatuto de la Función Pública’ siendo este imposible de aplicar en su contenido, puesto que para la fecha en que fue emitido dicho Decreto N° 18, este no había entrado en vigencia viciándolo de nulidad absoluta en relación al objeto del acto administrativo mismo tal y como lo establece el artículo 19 en su ordinal 3° de la L.O.P.A. (sic) (…)”, aclara esta Corte que el Decreto objeto del presente recurso fue dictado en fecha 26 de diciembre de 2001.

Al respecto, es necesario advertir que la Ley del Estatuto de la Función Pública, fue publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial N° 37.522 del 06 de septiembre de 2002, el cual en su Disposición Final Única señala:

“La presente Ley entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela”.

En consecuencia, para el 26 de diciembre de 2001, la referida Ley del Estatuto de la Función Pública no se encontraba vigente, sino que, por el contrario, a los fines de la realización de un procedimiento de reducción de personal debía aplicarse, en ausencia de disposición especial que regulase la materia a nivel municipal, la normativa prevista en la Ley de Carrera Administrativa. De allí que, en el presente caso se verifique un vicio en la base o fundamentación legal que -aunado a lo anterior-, se constituye en causal de la nulidad del mismo. Así se decide.

Con base a las consideraciones anteriores, esta Corte confirma el fallo dictado en fecha 11 de noviembre de 2002 emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con las precisiones referidas en la parte motiva del presente fallo. Así se declara.

V
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- COMPETENTE para conocer de la consulta de Ley de la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental de fecha 11 de noviembre de 2002, de conformidad con el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

2.- CONFIRMA el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, de11 de noviembre de 2002, mediante el cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, por la ciudadana BETZAIDA JOSEFINA GRANADOS PÉREZ, ya identificada, asistida por el abogado José Alejandro Sánchez, antes identificado, contra el acto administrativo de retiro contenido en el Decreto N° 18 de fecha 26 de diciembre de 2001, emanado del ciudadano DOUGLAS PÉREZ, en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO PÁEZ DEL ESTADO PORTUGUESA, así como las notificaciones de 31 de diciembre de 2001, 28 de febrero de 2002 y 13 de marzo de 2002.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los catorce (14) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Juez Presidenta,

TRINA OMAIRA ZURITA
El Juez Vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Ponente
El Juez,

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNANDEZ

Exp. Nº AP42-N-2003-001211
4OEPE/2

En la misma fecha catorce (14) de julio de dos mil cinco (2005) siendo las dos horas y cuarenta y uno minutos de la tarde (02:41 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000721. Habilitado como ha sido todo el tiempo necesario para su publicación.

La Secretaria Temporal