JUEZ PONENTE RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
EXPEDIENTE n° AP42-N-2004-001007
- I -
NARRATIVA
Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 26 de febrero de 2004 por ante el Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo (Distribuidor) de la Región Capital, por la abogada Aura Rosa Jiménez, inscrita en el Inpreabogado bajo el n° 22.935, procediendo con el caracter de apoderada judicial de la sociedad mercantil TGH DE VENEZUELA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital (antes Federal) y Estado Miranda, bajo el n° 121, tomo 82 Sgdo, de fecha 20 de octubre de 1981, contentiva de pretensión de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra el acto administrativo contenido en la Providencia administrativa n° 142-03 de fecha 17 de julio de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS MUNICIPIOS PLAZA Y ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y el pago de los salarios caídos interpuesta por el ciudadano José Arcadio Carmona Barroeta, mayor de edad, titular de la cédula de identidad nº 5.304.009, contra la empresa hoy querellante.
En fecha 26 de febrero de 2004 el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, al cual le correspondió conocer de la pretensión de nulidad luego de efectuado el respectivo sorteo, admitió la presente causa.
En fecha 16 de marzo de 2004, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, se declaró incompetente para conocer de la pretensión de nulidad, y declinó la competencia por a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, remitió el presente expediente mediante oficio n° 1768, siendo recibido el 22 de octubre de 2004 en la Unidad de Recepción y Distribución (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 7 de diciembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a los fines que decidiera sobre la competencia para conocer la presente causa.
Reconstituida la Corte por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ ORTIZ, la misma quedó conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA como Jueza-Presidente; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Juez-Vicepresidente, y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez. Por auto de fecha 6 de julio de 2005, se reasignó la ponencia a quien con tal caracter suscribe la presente decisión.
Analizadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, se pasa a dictar decisión con base en la argumentación siguiente:
- II -
DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA
La pretensión nulificatoria se dirige contra la Providencia administrativa n° 142-03 de fecha 17 de julio de 2003, dictada por la Inspectoría del Trabajo en los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda, órgano integrante del Ministerio del Trabajo. Esta providencia declaró con lugar la solicitud de reenganche y el pago de los salarios caídos del ciudadano José Arcadio Carmona Barroeta, contra la empresa hoy demandante en nulidad.
La apoderada judicial de la parte demandante en este procedimiento, señala lo siguiente:
El presente caso se inicia por ante la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda, con sede en Guarenas, según consta en la Solicitud de Reenganche y Pago de Salarios Caídos, incoada por el ciudadano JOSÉ ARCADIO CARMONA BARROETA, en fecha 4 de septiembre de 2002, ante ese ente administrativo, en contra de la Sociedad mercantil “TRANSPORTE” (Sic) TGH DE VENEZUELA, C.A.
Afirma que el reclamante en su solicitud indica que comenzó “a laborar como conductor de vehículo pesado, desde el 07 de mayo de 2000 devengando un salario de un millón de bolívares mensualmente (Bs. 1.000.000,00). Es el caso que fui despedido por mi patrono el 03 de septiembre del corriente año, encontrándome amparado por la inamovilidad laboral especial prevista en el Decreto Presidencial N° 1.752, publicado en Gaceta Oficial N° 5.585 de fecha 28 de abril de 2002, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 1º de la Gaceta Oficial N° 37.472, de fecha 26 de junio de 2002, y el Decreto N° 1.889 de fecha 25 de julio de 2002, es por ello solicito (Sic) de este despacho se inicie el procedimiento de REENGANCHE Y PAGO DE SALARIOS CAÍDOS”.
Señala que una vez admitida la solicitud y realizadas diversas actuaciones en el expediente mencionado, la Inspectoría del Trabajo en fecha 17 de julio de 2003 dicta la Providencia administrativa n° 142-03, declarando con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano José Arcadio Carmona Barroeta, y se le ordena a su representada que proceda al reenganche y pago de salarios caídos.
Para fundamentar su pretensión la empresa recurrente señala lo siguiente:
La sentenciadora, señala en la parte narrativa de la Providencia lo siguiente (…) En fecha tres (5) (Sic) de diciembre de 2002, es consignado Escrito de Reposición del Procedimiento de Reenganche y pago de salarios caídos con anexos, por parte de ciudadana Editrudys Rodríguez silva (Sic), apoderada de la parte accionante (…).
El escrito fue presentado en fecha 13/12/2002 y no en fecha 5/12/2002 (folio 64 al 69).
Señala asimismo la (Sic) sentenciadora en la providencia: (…) En fecha 22 de abril de 2003, es dictado Auto por esta Inspectoría del Trabajo de los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda, en el cual se admite la solicitud de reposición de la causa al estado de dictar nuevo auto de admisión, fundamentando su admisión en la inamovilidad del fuero sindical prevista en el artículo 449 de la Ley orgánica del trabajo (Sic), y acordando en este mismo auto se cite al representante legal de la empresa accionada a fin de que tenga lugar el acto de contestación.
Pero se olvida la sentenciadora señalar (Sic) que ese mismo día dictó dos (2) autos y así se evidencia de la foliatura del expediente (1º.-) Que se anexa el primer el (Sic) AUTO contentivo de la decisión, en cuanto a la solicitud de reposición de la causa; y en su parte final dice: (…) “En consecuencia se repone el presente procedimiento al momento de dictar nuevo auto de admisión. Cúmplase lo ordenado y notifíquese a las partes” (…) y 2º.- luego se anexa al expediente en la misma fecha un segundo AUTO donde se lee: (…) “Visto el escrito presentado por las apoderadas … en donde solicitan … la reposición de la causal estado (Sic) de dictar nuevo auto de admisión … esta Inspectoría admite cuanto ha lugar a derecho. En consecuencia cite al representante… Compúlsese el mencionado escrito, librese boleta y la referida compulsa”.
Sostiene que “el procedimiento seguido se aparta de la realidad procesal”, debido a que no se dio cumplimiento en lo señalado en el primer auto, que dice “En consecuencia se repone el presente procedimiento al momento de dictar nuevo auto de admisión. Cúmplase lo ordenado y notifíquese a las partes”, sino que en el segundo auto dictado el mismo día, se admite el escrito de solicitud de reposición, ordenando citar a los fines de que comparezca a la contestación, y compulsar el mencionado escrito. Pero que “olvido (Sic) ordenar la notificación de su decisión de admitir la reposición, pautada en el artículo 73 de la Ley orgánica de procedimientos Administrativos (Sic), indicando los recursos que pudiera tener el interesado; cercenado así el derecho a la defensa que pudiera tener la accionada”.
Indica que se evidencia del expediente consignado en copias certificadas que la sentenciadora, no se percató de que la notificación de la mencionada decisión no aparece en el expediente, pues lo que si aparece en el expediente es un oficio dirigido a la Guardia Nacional.
Con respecto al vicio de errada interpretación de los artículos 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 211 del Código de Procedimiento Civil, aduce que la sentenciadora en la parte narrativa señala que: “En fecha veintiuno (21) de mayo de 2003, es enviado oficio n° 337-03, a la Comandancia del Destacamento de la Guardia Nacional, a fin de solicitar su colaboración en el sentido de hacer comparecer al representante legal de la empresa TGH DE VENEZUELA, C.A., en relación a la reposición de la causa”. Por ello, expresa que:
Mal pudiera pretenderse no acudir obligatoriamente a un acto absolutamente viciado si estamos siendo conminados por un organismo como la Guardia Nacional”.
Me pregunto: ¿Es ésta la correcta forma de notificar al representante legal de la accionada del acto administrativo dictado por la Inspectora del Trabajo? O ¿es acaso ésta la forma correcta de los órganos administrativos de citar al accionado para que de contestación en un procedimiento administrativo? O es esto ABUSO DE O EXCESO DE PODER.
Señala que en fecha 22 de abril de 2003, la ciudadana Inspectora del Trabajo, sin tomar en cuenta la cantidad de errores cometidos por los abogados del trabajador, ni tampoco la solicitud de la remisión de todas las actuaciones al tribunal laboral, hecha en el acto de contestación al procedimiento, y habiéndose vencido el período de pruebas; acepta como cierta la nueva exposición de la abogada actora, en cuanto a que supuestamente, el acto de admisión es un acto irrito, y procede a acordar la reposición de la causa al estado de admitir una nueva solicitud, donde señala: “(…) Si bien es cierto, que el trabajador incurrió en el error material al momento de ampararse, no es menos cierto, que el trabajador encontrándose dentro del lapso legal acudió ante una autoridad laboral competente en búsqueda de la protección que el estado le garantiza y que en ningún caso se podrá violentar este derecho y garantía constitucional, por cuanto el error en la calificación del recurso por parte del solicitante no será obstáculo alguno para su tramitación siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter lo que no puede considerarse como una renuncia tácita de tal privilegio ni del derecho que se deriva de la inamovilidad por Fuero Sindical, dado el principio de la irrenunciabilidad que rige el derecho laboral”.
Afirma que “No se está violentando el derecho y garantías procesales, ni hay renuncia tácita del privilegio de inamovilidad por fuero sindical, mientras se tienen a su favor otros procedimientos de defensa, no hay renuncia cuando se trata de error, de equivocación, no se puede llamar al error cometido por el líder sindical ‘obstáculos puramente formales’”.
Afirma que la sentenciadora evidentemente confunde los errores y desaciertos cometidos por el líder sindical, con lo que pauta el artículo transcrito sobre la rectificación de los actos en el proceso por vicios procesales, por faltas del tribunal que afecten al orden público o que afecten los intereses de las partes, sin culpa de estas.
Sostiene que en el presente caso no se da ninguno de los preceptos que señala el artículo 211 del Código de Procedimiento Civil, en el que la sentenciadora apoya su decisión, pues jamás podrían compararse los errores y desaciertos de las partes, con un error del proceso cometido por el tribunal. Que “en el presente caso tratándose muy especialmente de que el trabajador que acude a pretender ampararse en un Decreto que no le corresponde, es precisamente, UN LÍDER SINDICAL, (no es un débil jurídico), ya que de todos es sabido, que a veces poseen más conocimientos en la práctica del derecho laboral de los trabajadores, a los cuales representan, que el que poseen muchos abogados litigantes en la misma materia, mal podría incurrir en el error la ciudadana Inspectora del Trabajo e imputarle el error al ente administrativo”.
Asimismo afirma que mal pudiera premiarse con un auto que acuerda la reposición de causa, dictado dentro de un procedimiento ya en estado de sentencia, a un líder sindical, al estado de admitirle una nueva solicitud de amparo y corregirle así sus errores y desaciertos, siendo que su obligación principal como sindicalista, es conocer el derecho laboral, que ampara a todos y cada uno de los trabajadores a los que está obligado según sus funciones sindicales a proteger y asistir. Con el agravante de que cuando sale publicado el Decreto Presidencial se excluye a quienes ganan más de Bs. 633.500,00, y a quienes ganarán más de la mencionada cantidad, debían acudir a la vía jurisdiccional.
Igualmente sostiene que en el auto de fecha 22 de abril de 2003, donde la sentenciadora acuerda la reposición del procedimiento al momento de dictar nuevo auto de admisión, basando su decisión en lo pautado en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia en el artículo 211 del Código de Procedimientos Civil, le da una errada interpretación tanto al artículo 83 que pauta “La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella”.
Aduce que el error cometido por la parte actora no puede imputársele a la Inspectoría del Trabajo, debido a que cuando el solicitante comparece a ampararse en un decreto que no le corresponde, los funcionarios que allí laboran no estaban, ni tienen porque estarlo en el conocimiento de que el solicitante es un líder sindical, pues éste nunca lo expresó; por lo que, mal podría en beneficio del trabajador imputársele error alguno a la administración.
En el caso del artículo 211 del Código de Procedimiento Civil, preceptúa la nulidad cuando los errores de procedimiento son cometidos por el tribunal, y no cuando las partes cometan errores o desaciertos en el proceso.
Afirma que conminado de manera arbitraria, como lo fuera el representante de la empresa para que compareciera por ante la Inspectoría del Trabajo, se ve obligado a dar contestación a las preguntas que se le hicieran, el día de la supuesta contestación al procedimiento.
- III -
DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN CAUTELAR
La recurrente además de pretender la nulidad de la Providencia administrativa n° 142-03, dictada en fecha 17 de julio de 2003, pide se decrete medida cautelar, y para ello aduce lo siguiente:
Por todo lo anteriormente expuesto es decir, tanto los errores y desaciertos cometidos por la parte accionante, como de los errores y desaciertos cometidos por la sentenciadora, como los cometidos por el órgano administrativo de la Inspectoría del Trabajo, en la real y verdadera foliatura del expediente, y en las actuaciones posteriores al día de la contestación al procedimiento es por lo que ocurro a su competente autoridad para solicitar como en efecto solicito la inmediata suspensión de los efectos y la nulidad de la decisión contenida en la Providencia Administrativa n° 142-03 de fecha 17 de julio de 2003, en el expediente signado con el n° 613-02, emanada del Ministerio del Trabajo Inspectoría del Trabajo en los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda. Si bien es cierto que en la actividad de la administración pública, su poder es discrecional, los presupuestos de hechos siempre tienen que comprobarse, pues ello es el limite a esa discrecionalidad, pues, de conformidad con el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debe existir una causa probada y debidamente calificada por la administración para dictar un acto, a los efectos de que éste no se convierta en arbitrario.
Por todo lo antes expuesto, la Inspectoría del Trabajo, en los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda, con sede en Guarenas, es por lo que insisto en que no sólo interpretó de manera errada el fundamento legal, contenido en el artículo 211 del código de Procedimiento Civil (Sic) sino que también incurrió en exceso o abuso de poder, por cuanto de manera arbitraria y subjetiva, excediéndose en sus atribuciones, interpretando incorrectamente las normas jurídicas aplicadas, analizando y sacando conclusiones totalmente parcializadas, el procedimiento se encuentra viciado en sustanciación y motivación y así solicito sea declarado por este Tribunal.
- IV -
DE LA COMPETENCIA
Como se señaló en la narrativa del presente fallo, la pretensión de nulidad se interpuso por ante el Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, correspondiéndole el conocimiento previa distribución al Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, quien en fecha 16 de marzo de 2004 se declaró incompetente para conocer de la presente pretensión de nulidad, declinando la competencia en las Cortes de lo Contencioso Administrativo, por cuanto se trata de una solicitud nulificatoria de un acto administrativo emanado de una Inspectoría del Trabajo.
Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia en 1980, y continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia n° 2002/2862 de 20 de noviembre, dispuso:
Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos.
Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala señaló:
Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal.
(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Esta Corte considera pertinente agregar algunas consideraciones sobre su competencia para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo conociendo en materia de inamovilidad laboral.
La creencia de que son los tribunales laborales los llamados a conocer de este tipo de pretensiones se sustenta sobre argumentos fácilmente desechables, porque ha existido un difundido error en considerar que los “actos” de las Inspectorías del Trabajo tienen una naturaleza “cuasi-jurisdiccional”, bajo la falsa creencia que “solucionan un conflicto de la misma manera en que lo hacen los órganos jurisdiccionales”. Los partidarios de la existencia de tales tipos de actos consideran que si se aplican normas sustantivas laborales en la solución de un “conflicto laboral”, entonces deben ser los órganos de competencia laboral los llamados a conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en esa materia. La otra razón “formal” aducida para creer que la competencia le corresponde a los tribunales laborales es la supuesta omisión de clarificación por parte del legislador del trabajo sobre a cuál órgano jurisdiccional le corresponde conocer de tales pretensiones de nulidad.
El planteamiento parte de una falsa premisa en torno a lo que debe entenderse por “jurisdicción” y una equivocada visualización de la “naturaleza” del acto dictado por el Inspector del Trabajo. Un acto “jurisdiccional” no lo es por el hecho de que “solucione conflictos”, sino por la tutela de intereses jurídicos que ella involucra, es decir, la noción de jurisdicción ni se identifica ni se agota con el conflicto sino que lo excede, también son jurisdiccionales todas aquellas actuaciones donde, sin la existencia del conflicto, se tutela de manera definitiva un determinado interés jurídico. Pero es que, además, el Inspector del Trabajo no resuelve un conflicto, y en consecuencia se cae la tesis de los actos cuasi-jurisdiccionales.
Cuando el Inspector del Trabajo conoce de una solicitud de calificación de despido, se coloca en la misma posición en que la Administración debe intervenir para “levantar un obstáculo” a un particular en esferas que, en principio, deba estar regido por la autonomía de voluntad. Existen numerosas situaciones en que, por los intereses involucrados que, normalmente, son intereses generales, el Estado coloca determinados obstáculos que frenan la libertad de los ciudadanos, tal ocurre con la publificación de las actividades de servicio público, actividades reservadas, y en las áreas económicas de interés general (como es el caso de las telecomunicaciones). Para que el particular pueda “intervenir” en estas situaciones requiere de técnicas especializadas de Derecho público como son las figuras de la concesión administrativa (en servicios públicos) y las autorizaciones (en las áreas económicas de interés general).
No otra cosa distinta ocurre en materia de inamovilidad laboral. El patrono, en principio goza de autonomía y libertad de empresa (aspectos desarrollados por la Constitución económica), pero, por la existencia de un interés superior en materia de la Constitución social, el Estado coloca límites precisos a la libertad de contratación: a) en materia de estabilidad general o relativa, la carga de satisfacer la reparación de un daño por despido injustificado; y b) en lo correspondiente a la estabilidad especial o inamovilidad, y dada la existencia de un interés general, el Estado prohíbe el despido, traslado o desmejora si, previamente, un órgano de la Administración pública no lo autoriza. Tal autorización es previa al acto de despido y está sujeta, como todas las habilitaciones, al cumplimiento de determinadas condiciones que, en el caso de inamovilidad, es la existencia de una causa “justificada” para el traslado o el despido.
De modo que el acto que dicta la Inspectoría del Trabajo no es más que una autorización administrativa por medio de la cual el patrono puede despedir o trasladar a una persona que ostenta una condición especial de tutela por inamovilidad.
Ello implica que tanto el procedimiento de autorización como el acto autorizatorio no es “jurisdiccional”, ni mucho menos “cuasi-jurisdiccional”, sino un clarísimo procedimiento administrativo y un verdadero acto administrativo. Esta es la razón central por la cual es imposible que los Inspectores del Trabajo puedan aplicar en el procedimiento administrativo constitutivo instituciones procesales jurisdiccionales como la confesión ficta, medidas cautelares, posiciones juradas, etc. Tal actuación se corresponde con una desviación de sus funciones y lesivas al principio de legalidad y al debido proceso administrativo.
Así entonces, concluye esta Corte, que los siguientes elementos cualificantes de la situación analizada traducen como consecuencia necesaria que no sean los tribunales laborales sino los órganos competentes en lo contencioso administrativo los llamados a conocer de las pretensiones de nulidad de los actos emanados del Inspector del Trabajo:
1) Por la naturaleza administrativa del órgano: La Inspectoría del Trabajo es un órgano administrativo dependiente de la Administración pública central, y forma parte de la estructura del Ministerio del Trabajo;
2) Por la naturaleza administrativa del procedimiento: Se trata de un verdadero procedimiento administrativo con todas las características de este tipo de procedimientos en su fase constitutiva;
3) Por la naturaleza administrativa del acto: Se trata de una autorización administrativa por medio de la cual se le faculta al patrono a proceder a despedir o trasladar a un trabajador investido de estabilidad especial o inamovilidad. En los casos de reenganche y pago de salarios caídos, iniciado a instancia del trabajador, el procedimiento administrativo es “sancionatorio” por cuanto el patrono despidió o trasladó sin la correspondiente autorización previa por parte del Estado.
Además de ello, la pretensión de nulidad no conoce directamente de infracciones de Derecho sustantivo laboral, sino de la actuación administrativa del órgano autor del acto, es decir, el juicio de nulidad se centra en determinar si el acto administrativo cumple con los requisitos de validez de todo acto administrativo regulados éstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, o si el procedimiento administrativo fue seguido conforme a las pautas del debido proceso. Eventualmente, el juez contencioso conocerá de infracciones al Derecho sustantivo laboral a través del vicio de falso supuesto de hecho o de derecho, pero ello, es uno de los modos en que el acto impugnado pueda estar inficionado pues afecta la teoría integral de la causa de la voluntad administrativa.
En cuanto al segundo argumento que utilizaba la jurisprudencia anterior para creer que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos de la Inspectoría del Trabajo, se sostenía en que los tribunales laborales ejercían un “contencioso-administrativo eventual”, por cuanto la Ley Orgánica del Trabajo no establecía una norma expresa atributiva de competencia. Tal argumento, ha venido a ser derrotado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia n° 2005/9 de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), cuando señaló:
De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.
Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló:
Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.
Este criterio fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 2005/1843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.) en cuanto a los tribunales superiores de lo contencioso administrativo regionales, pero persiste la duda en cuanto a los juzgados superiores ubicados en el Área Metropolitana de Caracas.
La sentencia analizada, entonces, resuelve el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables del interior del país, para ello deben precisarse las siguientes premisas:
1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, y Juzgados regionales de lo contencioso administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso-administrativa especial o eventual” (serían todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);
2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia del contencioso-administrativo eventual, entonces debe concluirse que “dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes”, y corresponderá a “los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos”;
3. En cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura competencial del contencioso-administrativo ordinario, la Sala precisó:
Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
A este respecto existen precedentes, como la sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en la cual señaló:
“(...) 2. No existe un tribunal contencioso-administrativo especialmente competente para dilucidar conflictos suscitados con ocasión del ejercicio de las competencias de las inspectorías del trabajo; por ello, toca a la jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa ver de estos casos (ver: sentencias núms. 207/2001, 1318/2001 y 2695/2001). Siendo, pues, que a la accionante le resulta más accesible un Juzgado del Estado Bolívar, corresponde tramitar la acción de amparo incoada al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y Contencioso-Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se decide.”
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.
De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia n° 924 de 20 de mayo de 2005 (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión) concluyó en que:
Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio.
De tal forma que existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia en que el régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia, debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados en materia de inamovildad laboral dictados por las Inspectorías del Trabajo.
Siendo ello así, comparte esta Corte que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en materia de estabilidad especial (inamovilidad laboral), serán los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en alzada las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Visto el alcance que a nivel de competencia territorial tiene la decisión del pleno en la jurisdicción contencioso administrativa, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo entiende, que una vez regulada la competencia por el Tribunal superior, como lo es el Tribunal Supremo de Justicia, tal decisión debe ser acatada sin que sea necesario solicitar la regulación de competencia con fundamento en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil y sin que ello implique, a criterio de este órgano jurisdiccional, la procedencia de la sanción “error jurídico inexcusable” (véase al respecto sentencia n° 01878 del 20/10/04 SPA/TSJ), pues tal como lo ha afirmado el Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social: “cuando la competencia esté regulada definitivamente por un Tribunal Superior, los Tribunales inferiores debe acatar dicha decisión...” (SCS/ TSJ/sentencia n° RG0077 del 20/02/03).
De modo que entiende esta Corte que los órganos del contencioso administrativo competentes para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo de todo el país corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, incluso los ubicados en la Región Capital, tal como lo sostuvo el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa en reciente decisión de 21 de abril de 2005, en el caso Laboratorios Ponce, C.A., en el cual se remitió el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de la Región Capital.
En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia administrativa n° 142-03 de fecha 17 de julio de 2003, dictada por la Inspectoría del Trabajo en los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y el pago de los salarios caídos, interpuesta por el ciudadano José Arcadio Carmona Barroeta, contra la empresa hoy demandante, por lo que corresponde remitir al Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, a fin de que asuma la competencia y le de el trámite correspondiente a la pretensión nulificatoria, de conformidad con el presente fallo y la sentencia de la Sala Plena citada ut supra dictada por nuestro Máximo Tribunal. Así se declara.
En consecuencia, se ordena remitir el presente expediente al mencionado Juzgado Superior. Así se decide.
- V -
DE LA MEDIDA CAUTELAR
Con respecto de este punto recientemente esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, con ponencia conjunta de sus jueces integrantes, en sentencia n° 2005/193 de fecha 28 de abril, caso Proagro. C.A., en contencioso de anulación, estableció las premisas a seguir en aquellos casos de remisión con pronunciamiento previo de la cautelar solicitada en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados por la Inspectoría del Trabajo, precisando el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 5 de abril de 2005.
Por lo que en primer término destacó el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al articulo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, entre otros, el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; siendo este reestablecimiento lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante explanaremos.
Igualmente invocó la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, en especial la afirmación realizada por el legislador español respecto a que la adopción de medidas cautelares “no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario”… (Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13 /07/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal.
Así al efectuar un exhaustivo análisis en el caso Proagro, sobre si puede un juez conocer de una pretensión cautelar, aun cuando se considere incompetente, concluyó que:
Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira con la presente decisión abrir el espacio para la discusión, que nos permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”.
Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia.
Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio.
Tal afirmación la sustenta este órgano jurisdiccional en el desarrollo metodológico efectuado en la sentencia del caso Proagro, abordando aspectos de orden procesal, como:
a. La jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada;
b. La admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada;
c. El conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar.
Estableciendo que “la competencia no es un presupuesto del proceso ni de validez de los actos procesales, sino de la sentencia de mérito; a diferencia de la jurisdicción que su carencia afecta la validez de todo el proceso y sus actos”. Siendo entonces la admisión de la demanda un “acto esencialmente jurisdiccional, esto es, para la existencia del proceso constituye un presupuesto básico que el órgano sea de carácter “jurisdiccional” (entendiendo por jurisdicción el servicio público en manos del Estado para dirimir intereses y controversias entre los miembros de una comunidad determinada); luego, el órgano jurisdiccional en este acto de darle entrada a la demanda basta con que verifique si la misma no es contraria a la moral, las buenas costumbres o alguna disposición expresa de la Ley, y este examen lo puede realizar perfectamente cualquier órgano jurisdiccional. Luego, la conclusión necesaria de esta primera parte que funge como premisa del resto del análisis es que “la jurisdicción es un presupuesto esencial del proceso”, por medio del cual todo órgano de carácter jurisdiccional puede revisar si una demanda es o no, contraria al orden público, a las buenas costumbres o a alguna disposición expresa de la Ley”.
Diferenciándola de la competencia cuando afirma que ésta “no es un “presupuesto del proceso” (en cuanto a la “existencia” del mismo) sino tan sólo de la validez de la decisión que resuelva el mérito del asunto planteado ante los órganos jurisdiccionales. En otras palabras, la competencia es el límite material y objetivo de la actuación de los órganos jurisdiccionales en cuanto a la resolución de un conflicto o de una controversia, y por ello es de orden público, no absoluto, sino de orden público relativo. Refiriendo algunos casos en los que se evidencia este carácter de orden público, tales como:
a) En materia de amparo constitucional se permite que un órgano jurisdiccional incompetente puede entrar a decidir la pretensión de amparo solicitada y consultarla, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, ante el Juez que efectivamente sea el competente (artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales);
b) En materia laboral, es perfectamente posible que se presente la demanda ante un juez incompetente, y éste debe admitirla si cumple con los requisitos de ley, para producir efectos jurídicos tan importantes como lo es la interrupción de la prescripción;
c) En materia de invalidación, los actos llevados a cabo por un juez incompetente producen efectos jurídicos válidos y sólo se repone la causa al estado que se dicte nueva decisión;
d) En el juicio ordinario civil, declarada la “incompetencia” tiene como efecto que la causa continúe su curso ante el juez que sí sea competente, siendo válidas todas las actuaciones salvo que, concretamente, se violenten o quebranten normas de orden público lo cual apareja la anulación del acto irrito.
e) La declaratoria de incompetencia mientras se tramita el recurso de ‘regulación de competencia’ no impide la continuación de la causa, y sólo se ‘suspende’ en estado de dictar sentencia.
Igualmente desarrolló el punto referido a la posibilidad de admisión provisional por órgano incompetente, basando su análisis en reciente sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que a su vez se sustentó en “una máxima del Derecho Procesal que la competencia es requisito esencial para la resolución de fondo del asunto, no así para su tramitación, de manera que mal puede declararse la inadmisibilidad de una demanda por razón de la incompetencia sin que con ello se enerve el contenido esencial del derecho de acceso a la justicia y, en definitiva, el derecho a la tutela judicial eficaz. (Sentencia Nº SCTSJ 2005/97 de 2 de marzo)”.
Distinguiendo este órgano jurisdiccional entre lo que significa un juicio de admisibilidad, procedencia e improponibilidad, para lo cual se apoyó en el pronunciamiento de nuestro Tribunal Supremo de Justicia, en su sentencia n° 2003/453 de 28 de febrero (Caso Expresos Camargui, C.A.) y en la doctrina procesal contemporánea, liderada en Argentina por Jorge Walter Peyrano, Augusto Morello, Roberto Berizonce; en Brasil por Norberto Ollivero, Alberto Roca, entre otros, y se denomina técnicamente improponibilidad manifiesta de la pretensión.
Así, concluye que la competencia no es un presupuesto del proceso y que la “admisión” de la pretensión es un acto procesal no decisiorio del fondo del asunto, de lo cual puede afirmarse que es perfectamente viable que un juez admita la pretensión si no es contraria a la moral, las buenas costumbres o alguna disposición expresa de la ley, e incluso analizando sumariamente los motivos de inadmisibilidad especialmente señalados.
Ahora bien, sostuvo asimismo esta Corte que un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia, adoptando para sustentar esta afirmación un par de sentencias de la Corte Primera del 2000 (Caso Consorcio Maderero Forestal, COMAFOR de mayo de 2000, y la sentencia José Ángel Rodríguez de febrero de 2000), y en el hecho de que, a pesar de que en anteriores oportunidades la Sala Constitucional se había pronunciado en sentido diferente, sin embargo en sentencia n° 2001/2.723 de 18 de diciembre (caso: Tim Internacional B.V.) señaló lo siguiente:
que a pesar de ser incompetente, y de haber sostenido que los jueces que conocen del amparo autónomo y se declaren incompetentes, no pueden decretar medidas cautelares, ya que si ellos rechazan conocer la acción, mal pueden decretar aspectos accesorios de la misma, esta Sala, por considerar que la situación del llamado amparo cautelar del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales es distinta, ya que él actúa como una cautela, es aplicable a un caso como éste –con el fin de mantener la esencia de esos amparos- el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, el cual señala:
(…)
y el Juez podrá ordenar la realización de cualesquiera actos de sustanciación y medidas preventivas, pero se abstendrá de decidir el fondo de la causa mientras no se dicte la sentencia que regule la competencia”. (Subrayado de la Sala).
En su dispositiva, la Sala constitucional declina la competencia para conocer del asunto a la Sala Político-Administrativa, pero también dispone:
2. Con base a la facultad que le otorga al juez el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil que le permite decretar medidas preventivas a pesar de declararse incompetente, salvo decidir el fondo, esta Sala, tomando en cuenta a su vez, la tutoría del orden público constitucional y los daños que las medidas decretadas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pudiera causar a los accionantes, MANTIENE la suspensión de las medidas acordadas en la decisión interlocutoria de esta Sala del 7 de noviembre de 2001, y en consecuencia, se mantienen suspendidas las medidas decretadas en la decisión impugnada, señaladas con los N° 3.5, 3.7 y 3.8.
En consecuencia, continúan vigentes las medidas cautelares a que se refieren los numerales 3.1, 3.2, 3.6 y 3.9 de la sentencia impugnada en el Capítulo referente a su decisión.
Consideró la mencionada Sala, entonces, que el juez que se declare incompetente puede decretar medidas cautelares para mantener la esencia de las medidas, y la finalidad de la cautela.
Debe señalarse, además, que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto.
En este orden de ideas y concretado lo anterior, se hace necesario hacer referencia a lo dispuesto en la sentencia dictada en el caso Proagro con respecto de los mecanismos de impugnación, pues, el pronunciamiento sobre la cautela da derecho a los justiciables a impugnarlo, y si el expediente es remitido a un tribunal inferior, se vería en la difícil situación de una apelación u oposición de una cautela dictada por esta Corte pero, la tramitación del juicio principal estaría en una instancia inferior.
Así, esta Corte estableció que tales mecanismos de impugnación no podrán ser oídos y menos decididos por los tribunales inferiores a esta Corte sino por la Corte misma, en consecuencia, a los efectos procesales dispuso las siguientes reglas conforme lo permite el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil:
a) Decretada o negada una medida cautelar, la remisión del expediente principal al tribunal deferido sólo podrá realizarse una vez que transcurran los lapsos de impugnación los cuales se computarán a partir de la notificación que se haga tanto de la remisión del expediente como del Decreto pronunciado. Si la medida no es impugnada se realizará la remisión del expediente, y si es impugnada se procederá como se indica:
b) Si la medida es objeto de apelación, el Juzgado de sustanciación deberá formar expediente separado y debidamente certificado con inserción de libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, todo lo cual deberá remitirse a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia;
c) Si la medida es innominada o amparo cautelar y es impugnada, el Juzgado de sustanciación deberá abrir cuaderno separado de medida con inserción certificada de las mismas documentales referidas y tramitar la incidencia de oposición, debiendo remitir el expediente al ponente respectivo a los efectos de la decisión correspondiente. Esta decisión, a su vez, podrá ser objeto de apelación para ante la Sala Político Administrativa.
Es con base en estos criterios, que esta Corte en el caso de autos pasa a analizar la admisibilidad y procedencia de la cautela solicitada.
- VI -
REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD Y DECISIÓN CAUTELAR
Ahora bien, para cumplir con los parámetros establecidos en el capítulo anterior del presente fallo, esta Corte observa:
Debe apreciarse si la pretensión así deducida cumple con los parámetros de admisibilidad previstos en el artículo 19.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que sustituyó al artículo 84 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual dispone:
Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recurso es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuye al demandante, recurrente o acciónate; o en la cosa juzgada.
En el caso de autos, se observa que la empresa recurrente es efectivamente, destinataria del acto administrativo impugnado lo que demuestra su legitimación ad causam, ni contiene conceptos irrespetuosos. En virtud de ello esta Corte admite provisionalmente la pretensión, resultando pertinente señalar que el análisis de la admisibilidad efectuada en este fallo debe dejar a salvo la posibilidad de revisar si, sobrevenidamente, se configura alguno de los motivos de inadmisibilidad por efecto de la remisión de los antecedentes administrativos del caso y del juicio que pueda realizar el juez deferido, y reservando el pronunciamiento sobre la caducidad de la pretensión para un momento posterior, por cuanto la demanda nulificatoria se ha hecho conjuntamente con pretensión de medida cautelar. Así se declara.
Ahora bien, en el presente caso se observa, que la empresa recurrente ha demandado la nulidad del acto administrativo contenido en la Providencia administrativa n° 142-03 de fecha 17 de julio de 2003, dictada por la Inspectoría del Trabajo en los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda. Asimismo, junto con la pretensión nulificatoria ha solicitado una medida cautelar de suspensión de efectos, por lo que esta Corte pasa a decidirla sobre la base de la siguiente argumentación:
Observa, igualmente esta Corte que la solicitud de medida cautelar ha sido solicitada de conformidad con la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, cuya previsión legislativa se encuentra en el artículo 21.21 del mencionado instrumento legal, y a cuyo tenor:
El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.
Esta previsión legal constituye una reedición de la norma contenida en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica del Corte Suprema de Justicia, cuya redacción es similar a la norma transcrita con la diferencia específica del deber de exigir caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.
Ahora bien, tal y como se ha señalado en diversos fallos dictados por este órgano jurisdiccional la disposición transcrita constituye la posibilidad cautelar típica aplicable en aquellos supuestos en que se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares, la cual debe reunir los mismos “requisitos de admisibilidad” anotados en el epígrafe anterior: a) la existencia de un juicio de nulidad previamente admitido; b) la ponderación de los intereses generales, y c) el análisis del principio de proporcionalidad. No hay dudas de que en el caso de autos se pretende la nulidad de una providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo, pretensión ésta que ha sido debidamente admitida en el cuerpo de esta decisión; por otro lado, no se aprecia que se afecte con la suspensión solicitada ningún interés social o general, y en cuanto al principio de proporcionalidad, que implica hacer un análisis de los intereses en juego, es decir, las respectivas posiciones de los sujetos involucrados en la pretensión cautelar.
Con respecto del trabajador, solicitante de la medida, en caso de resultar vencido en el juicio deberá reintegrar el monto de los salarios caídos que le fueron cancelados, en cambio, de resultar victorioso en la contienda, y no haber suspendido el acto, los eventuales daños ocasionados se resarcirían mediante el pago de los salarios dejados de percibir, de modo que la “ejecución del fallo” y los “eventuales perjuicios” que cause el proceso podrán ser resarcidos por un mandato expreso del legislador del trabajo al prever el pago de los salarios dejados de percibir.
Con respecto del patrono, afectado, la cautelar de suspensión de efecto deberá cumplir con la providencia administrativa cuya validez está siendo cuestionada en juicio, y mantendría con el trabajador una relación jurídica irregular durante la tramitación del proceso, además que se vería forzado a cancelar unos “salarios dejados de percibir” cuyo reintegro o recuperación será altamente difícil como lo muestra la experiencia común de quienes conocemos la realidad del mercado laboral.
El análisis del principio de proporcionalidad de la cautela, aconseja darle entrada (admitir) a la petición para analizar de seguidas, el cumplimiento de sus requisitos de procedencia. De la redacción de la norma contenida en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia se aprecia:
1. Contenido específico o determinado: la cautelar así prevista sólo está dirigida a la “suspensión” de los efectos de un acto administrativo, esto es, enerva la eficacia del acto (su ejecutabilidad) pero no afecta la validez del mismo que constituye la pretensión deducida en el juicio principal. Al tratarse de una medida cautelar típica significa que no es posible la aplicación residual del Código de Procedimiento Civil (medidas innominadas) para pedir, en los juicios de nulidad, la suspensión de los efectos del acto, pero, la cautelar innominada se hace necesario frente a la necesidad de prevención de otras conductas lesivas, mediante órdenes positivas (autorización) o mandatos negativos (prohibición);
Con esto quiere dejar asentado esta Corte que resulta inadmisible una pretensión cautelar innominada con la finalidad de suspender los efectos de un acto administrativo en los juicios de nulidad, pues, el texto procesal civil que las prevé sólo se aplica de manera “residual” o “supletorio”, debiendo los justiciables hacer su solicitud sobre la base de la cautelar típica y especial consagrada en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, o extraordinariamente, cuando estén amenazadas derechos o garantías constitucionales, solicitar la protección constitucional cautelar de amparo.
2. Requisito de admisibilidad especial: que el acto cuya eficacia pretende enervarse hubiese sido demandado en nulidad, y además que el juicio nulificatorio haya sido admitido por el órgano que conoce de la pretensión.
3. Requisitos de procedencia: se exige un “Periculum in mora específico”, esto es, a diferencia de las medidas cautelares típicas cuyo Periculum in mora se concreta en la “infructuosidad del fallo” que debe dictarse en el procedimiento principal, en la cautela típica de suspensión de efectos requiere que el periculo que consiste en un “perjuicio irreparable” o de “difícil reparación”; esto trae como consecuencia que esta cautela especial no se fundamenta en la futura “ejecución del fallo” sino evitar que durante el proceso ocurran unos perjuicios que la definitiva no pueda reparar, e incluso que esos perjuicios sean de ‘difícil reparación’.
Para esta cautela también se requiere que el juzgador analice su “adecuación” y “pertinencia”, de allí que el legislador haya establecido como cualificante de la decisión que la Corte debe tener “en cuenta las circunstancias del caso”.
Desde luego que, en casos como el de autos, debe constatarse el cumplimiento de los señalados requisitos de procedencia de la cautelar típica solicitada: a) El fumus boni iuris; y b) El periculum in mora específico. El primero de ellos, como se precisó anteriormente, se trata de una posición jurídica que merece tutela prima facie, y se conecta con la legitimación que tiene el recurrente para solicitar la nulidad y para pedir la protección cautelar. Conforme a ello, basta que el peticionario de la medida sea destinatario del acto para verse en la posición jurídica, evidenciando un interés jurídico, y una cualidad suficiente no sólo para retar la legalidad del acto sino también para invocar la protección cautelar como medio de tutela judicial efectiva.
En segundo lugar, y constituye el fundamento mismo de procedencia de la cautela, debe cumplirse con el “periculum in mora específico”, es decir, la existencia de situaciones fácticas o jurídicas que la sentencia de mérito no podrá reparar o será de difícil reparación. Se reitera que no se trata ni de la “mora judicial” o “retardo procesal” lo que justifica la cautela, sino concretamente el hecho de que la ejecución del acto administrativo pueda causar unas variaciones en su posición jurídica que la sentencia de mérito, por sí sola, no podrá reparar en su integridad. Esta situación tampoco se vincula con la legalidad del acto o la posible afectación de derechos constitucionales, pues ello sólo puede constatarse con el juicio de mérito que realice el juez en la sentencia definitiva, sino que se trata de un peligro de inefectividad del proceso, derivado directamente de la ejecución del acto administrativo impugnado.
El artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia postula una amplia posibilidad de apreciación a la Corte para analizar el cumplimiento de estos requisitos pues, dispone que la suspensión es posible “cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso”, estas “circunstancias” son los elementos cualificantes del peligro que se cierne sobre el solicitante de la medida y que “causa” su pretensión cautelar.
Aplicando los anteriores razonamientos al caso de autos se observa que la recurrente ha solicitado medida cautelar de suspensión de efectos en el marco del recurso de nulidad intentado. Para sustentar tal solicitud argumenta lo siguiente:
Por todo lo anteriormente expuesto es decir, tanto los errores y desaciertos cometidos por la parte accionante, como de los errores y desaciertos cometidos por la sentenciadora, como los cometidos por el órgano administrativo de la Inspectoría del Trabajo, en la real y verdadera foliatura del expediente, y en las actuaciones posteriores al día de la contestación al procedimiento es por lo que ocurro a su competente autoridad para solicitar como en efecto solicito la inmediata suspensión de los efectos y la nulidad de la decisión contenida en la Providencia Administrativa n° 142-03 de fecha 17 de julio de 2003, en el expediente signado con el n° 613-02, emanada del Ministerio del Trabajo Inspectoría del Trabajo en los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda. Si bien es cierto que en la actividad de la administración pública, su poder es discrecional, los presupuestos de hechos siempre tienen que comprobarse, pues ello es el limite a esa discrecionalidad, pues, de conformidad con el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debe existir una causa probada y debidamente calificada por la administración para dictar un acto, a los efectos de que éste no se convierta en arbitrario.
Por todo lo antes expuesto, la Inspectoría del Trabajo en los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda, con sede en Guarenas, es por lo que insisto en que no sólo interpretó de manera errada el fundamento legal, contenido en el artículo 211 del Código de Procedimiento Civil sino que también incurrió en exceso o abuso de poder, por cuanto de manera arbitraria y subjetiva, excediéndose en sus atribuciones, interpretando incorrectamente las normas jurídicas aplicadas, analizando y sacando conclusiones totalmente parcializadas, el procedimiento se encuentra viciado en sustanciación y motivación y así solicito sea declarado por este Tribunal.
Es necesario destacar que el análisis de los requisitos de admisibilidad y procedencia de la cautela es una “carga procesal” del interesado, y en tal sentido no basta con indicar genéricamente que el acto causará daños, debe mediar en este sentido los elementos fácticos y jurídicos por los cuales considera el solicitante de la medida es necesaria y procedente.
Bien es cierto que con respecto del fumus boni iuris, la recurrente es destinataria directo del acto administrativo que se impugna y ello le otorga suficiente legitimación no solo para retar la legalidad del acto sino también para invocar la protección cautelar como núcleo esencial de la tutela judicial efectiva, por lo que, con respecto del primer requisito de procedencia de la cautela, aprecia esta Corte que se encuentra satisfecho.
Sin embargo, con respecto del periculum in mora específico, esta Corte constata que la solicitud contiene los defectos antes anotados. Así, la recurrente no indica en qué consisten los daños que teme sufrir, y resulta francamente erróneo que se pretenda sustentar una cautelar sobre bases genéricas alegado los mismos fundamentos que en la nulidad, pues resulta elemental saber que no puede el Juez de la cautelar determinar si el acto está inficionado de nulidad o si son ciertas las denuncias consignadas como sustento de la nulidad, ello constituiría un pronunciamiento anticipado e indebido. Estos errores de la recurrente no pueden ser salvados por esta Corte, no se pueden suplir excepciones o defensas no opuestas, ni sacar elementos de convicción no aportadas por la parte recurrente.
En virtud de ello, debe esta Corte declarar improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, con la advertencia que esta decisión no genera efecto de cosa juzgada material y pueden las partes solicitar nuevamente las cautelas que consideren pertinentes y adecuadas a su necesidad de prevención, con el estricto cumplimiento de sus requisitos. Así se declara.
- VII -
DECISIÓN
Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. ADMITE PROVISIONALMENTE la pretensión de nulidad interpuesta conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, por la abogada Aura Rosa Jiménez, apoderada judicial de la sociedad mercantil TGH DE VENEZUELA, C.A., antes identificadas, contra el acto administrativo contenido en la Providencia administrativa n° 142-03 de fecha 17 de julio de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS MUNICIPIOS PLAZA Y ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y el pago de los salarios caídos, interpuesta por el ciudadano José Arcadio Carmona Barroeta contra la empresa hoy querellante.
2. IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada.
3. REMITE el presente expediente al Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital para que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 2005/9, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), y la sentencia 2005/924 de 20 de mayo (Caso Omar Dionisio Guzmán en recurso de revisión), emanada de la Sala Constitucional.
Se advierte al Juzgado de Sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos los lapsos de apelación, y en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, la providencia administrativa impugnada, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Déjese copia de la presente sentencia.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _______________ (___) días del mes de _____________________ de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Jueza-presidente,
TRINA OMAIRA ZURITA
El Juez-vicepresidente,
OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
Juez-Ponente
La Secretaria Temporal,
MORELLA REINA HERNANDEZ
Exp. AP42-N-2004-001007
ROO/jhp
En la misma fecha, trece (13) de julio de dos mil cinco (2005), siendo las cuatro horas y ocho minutos de la tarde (04:08 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000732. Habilitado como fue el tiempo necesario.
La Secretaria Temporal
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