TSJ Regiones - Decisión

PONENTE RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
EXPEDIENTE nº AP42-N-2004-001920

- I –
NARRATIVA

Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 15 de julio de 2003, por ante el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital por la abogada Janette Elvira Sucre Dellán, inscrita en el Inpreabogado bajo el n° 76.596, procediendo con el caracter de apoderada judicial de la ciudadana JUDITH MIREYA SILVEIRA DE HERNÁNDEZ, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad n° 1.756.400, contentiva de solicitud de ajuste de jubilación contra el MINISTERIO DE FINANZAS.

El 23 de julio de 2003, fue recibido por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a quien correspondió, previa distribución, el conocimiento de la presente causa.

Mediante auto de fecha 28 de julio de 2003, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, admitió la pretensión de la querellante y ordenó la notificación de la Procuradora General de la República de conformidad con el artículo 80 de la Ley Orgánica de la Procuraduría.

En fecha 22 de septiembre de 2003, la abogada Ulandia Manrique Mejías, inscrita en el Inpreabogado bajo el n° 22.174, procediendo con el caracter de Sustituta de la Procuradora General de la República, consignó escrito de contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial.

El 6 de octubre de 2003, vencido el lapso de contestación se fijó, de conformidad con el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para el cuarto (4to) día de despacho siguiente la audiencia preliminar la cual tuvo lugar el 13 de octubre de ese año, en la cual la parte actora solicitó la apertura del lapso probatorio.

El 19 de noviembre de 2003, vencido el lapso probatorio se fijó para el tercer (3er) día de despacho siguiente, de conformidad con el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la audiencia definitiva la cual tuvo lugar el 25 de noviembre de ese año.

Mediante sentencia de fecha 7 de enero de 2004, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar la pretensión de la querellante, y en virtud de que las partes no ejercieron su derecho a la apelación de la mencionada sentencia, ordenó la remisión del expediente a las Cortes de lo Contencioso Administrativo para la consulta obligatoria de conformidad con lo previsto en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, siendo recibido el 17 de diciembre de 2004, en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo por oficio nº 1470-04 de fecha 10 de noviembre del mismo año, emanado del mencionado Juzgado.

En fecha 3 de mayo de 2005, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente al Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, a los fines de que decidiera acerca de la consulta de Ley.

Analizadas como ha sido las actas que conforman el presente expediente, se pasa a dictar decisión con base en la argumentación siguiente:

- II -
DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL

1. DETERMINACIÓN JURÍDICA DE LA QUERELLANTE.

En fecha 15 de julio de 2003, la apoderada judicial de la ciudadana JUDITH MIREYA SILVEIRA DE HERNÁNDEZ, interpuso querella funcionarial ante el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital contra el Ministerio de Finanzas, en los siguientes términos:

Que en fecha 16 de marzo de 1966, su representada comenzó a prestar sus servicios en el Ministerio de Hacienda hoy Ministerio de Finanzas desempeñando el cargo de Fiscal de Renta Interna II, asimismo fue objeto de varios ascensos, siendo el ultimo cargo desempeñado Administrador Regional de Hacienda hasta el 23 de agosto de 1993, fecha en la cual mediante oficio n° HRH-500 001630, se le informó que le fue concedido el beneficio de jubilación; con un porcentaje de 75,5%.

Adujo que de manera reiterada ha venido enviando comunicaciones a los diferentes Ministros de Hacienda (hoy Ministerio de Finanzas), solicitando la revisión y reajuste de la pensión de jubilación, sin haber obtenido ninguna respuesta al respecto, por lo que acude a esta vía jurisdiccional a fin de solicitar sea revisado el monto de su jubilación.

Señala como fundamento de su solicitud las normas contenidas en los artículos 2, 19, 26, 80, 86 y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, en concordancia con los artículos 13 y 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios y el 16 de su Reglamento. Asimismo señala, que “el carácter facultativo de la Ley desapareció y se estableció con carácter imperativo en el momento en que el Ejecutivo Nacional y la Federación de Empleados Públicos (FEDEUNEP) firmaron el primer Contrato Marco en fecha diez (10) de julio de 1992, en el cual se estableció en la cláusula XVIII la obligación del reajuste de la pensión, ratificada en las cláusulas II del Segundo Contrato Marco de fecha veintiocho (28) de agosto de 1997 y en la cláusula XXIII del Tercer Contrato Marco de fecha primero (01) de diciembre de 2000”.

Indica que el 16 de agosto de 1994, mediante Decreto n° 310 se crea el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), y el 7 de febrero de 2000, mediante Decreto n° 682 se dicta la Reforma parcial del Reglamento de Reorganización del Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria, publicado en Gaceta Oficial n° 36.892 de fecha 15 de febrero del mismo año, donde de manera expresa se señala que dentro del nivel operativo regionalizado, a las Gerencias Regionales de Tributos, que a decir de la querellante, dicho cargo es equivalente al de Administrador Regional de Hacienda, que era el cargo que detentaba al momento que se le otorgó la jubilación.

Por todo lo antes expuesto, solicita el reajuste del monto de la jubilación que le fuera acordada con base “en el monto de su jubilación y con el equivalente del cargo actual que corresponde a los años 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y en los años subsiguientes de manera obligatoria, periódica y permanente, tomando en cuenta el nivel de remuneración que para el momento de la revisión tengan el último cargo desempeñado”.

Asimismo, solicita que el reajuste del monto de la jubilación se realice de acuerdo a la Reforma Parcial del Reglamento de reorganización del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, por ser el cargo que detentaba la querellante al momento de su jubilación, esto es el de Administrador Regional de Hacienda equivalente al de Gerente Regional de Tributos, en la reestructuración efectuada, y que las sumas de dinero resultantes del reajuste les sea aplicado el ajuste monetario o la indexación de acuerdo al índice inflacionario indicado por el Banco Central de Venezuela y de conformidad con el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

2. DETERMINACIÓN JURÍDICA DEL QUERELLADO

En fecha 22 de septiembre de 2003, la abogada Ulandia Manrique Mejías, inscrita en el Inpreabogado bajo el nº 22.174 actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República dio contestación a la querella alegando para ello lo siguiente:

Que en la actualidad el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), funciona bajo la modalidad de servicio autónomo sin personalidad jurídica, adscrito al Ministerio de Finanzas y regido por la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria, publicada en la Gaceta Oficial nº 37.320 de fecha 08 de noviembre de 2001.

Indicó asimismo que dicho organismo goza de autonomía funcional, técnica y financiera lo cual, a su decir, se traduce en autonomía administrativa dentro de las cuales se encuentran las atribuciones de establecer y administrar el sistema de recursos humanos y en consecuencia posee un particular sistema de clasificación de cargos y escalas salariales propias y diferentes al resto de la Administración pública.

Señaló que dicha autonomía implica que la adscripción al Ministerio de Finanzas “queda reducida al llamado control de tutela, es decir, a la vigilancia que ejercen en un régimen descentralizado los jerarcas sobre las entidades públicas dotadas de autonomía que le están adscritas”.

Adujo que el cargo que ejercía la querellante, esto es, Administrador Regional de Hacienda, ya no existe en la estructura organizativa del referido Ministerio, “pero que su equivalente de ser el caso, necesariamente debe ubicarse dentro del sistema de clasificación de cargos en el Ministerio de Finanzas, no en el SENIAT, pues como se indicó anteriormente, este (Sic) tiene un sistema de clasificación de cargos que le es particular y una escala de sueldos diferente al resto de la Administración Pública, en virtud de las normas que lo rigen y del servicio especial que presta como ente encargado de la administración aduanera y tributaria en todo el territorio nacional. Razones estas que hacen totalmente improcedente su pedimento con relación a que se le ajuste su pensión jubilatoria con base al sueldo del cargo equivalente que según ella sería el de Gerente Regional de Tributos”.

Arguyo que aceptar que tal equivalencia es procedente, sería tanto como admitir que dicha ciudadana ingresó al SENIAT y a la carrera tributaria, lo cual, a su decir, nunca sucedió y que además, por razones presupuestarias, el Ministerio de adscripción no puede ajustar la pensión jubilatoria con base a una escala de sueldos distinta a la vigente en dicho órgano, pues tal situación crearía una desigualdad jurídica con el resto de los jubilados del referido Ministerio.

Expresó que el pago de la pensión de jubilación es un derecho adquirido que se exige mes a mes y su reajuste es igualmente exigible conforme lo establece la Ley que rige la materia ya que dicha obligación es de tracto sucesivo.

Indicó que “De la misma manera es un derecho el obtener un reajuste en el moto de la jubilación, cada vez que ocurran modificaciones en la escala de sueldo, y así se ha hecho en este Ministerio y a la actora se le ha ajustado su pensión. Sin embargo la querellante pretende que el reajuste se haga a partir del año 1993, por lo que en el supuesto negado que fuere procedente su pretensión, debe tenerse esta fecha como origen de los hechos y siendo que esta querella fue interpuesta a mediados del año 2003, la misma resulta interpuesta extemporáneamente y por ende la acción resulta caduca (…) ya que aún cuando la obligación de la administración es materializable mes a mes, está sometida en cuanto a su exigibilidad en sede jurisdiccional al plazo establecido legalmente”

En cuanto a la indexación del monto de la diferencia de la pensión jubilatoria dejada de percibir señaló que debe ser declarad improcedente pues de adeudársele alguna cantidad de dinero por dicho concepto, no se trataría de una deuda pecuniaria sino de una deuda de valor y por lo tanto no es líquida ni exigible.

- III -
DE LA SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

En fecha 7 de enero de 2004, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar la pretensión del querellante. Fundamentando su decisión en los términos siguientes:

Es relevante remarcar que el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa establecía un lapso de seis (06) meses para ejercer válidamente recurso por ante la jurisdicción contenciosa administrativa, lo cual se aplicará ratione temporis. En el caso en concreto la accionante solicita la revisión y ajuste de la pensión de jubilación a partir del ano 1993 y la solicitud fue interpuesta el 15-07-2003, lo que quiere decir que sólo se reconocerá su derecho al reajuste de la pensión de jubilación a partir del 15-01-2003, por lo que el hecho lesivo que dio origen al reclamo sólo puede comprender los seis (06) meses anteriores a la interposición de la querella, en aplicación ratione temporis de la Ley de Carrera Administrativa, estando caduco el derecho a accionar el resto del tiempo solicitado, por lo que se tomara desde el 15-01-2003. Así se decide.
(…)
Visto que la Dirección General Sectorial de Rentas, organismo este, al cual se encontraba adscrita la querellante al momento de concederle la jubilación a la querellante, siendo este organismo fusionado al SENIAT, y el cargo que sustentaba al momento de ser jubilada era de Administrador Regional de Hacienda, grado 99, y con respecto a la solicitud de la querellante referente al reconocimiento de que el ajuste de la pensión de jubilación se haga con la denominación del cargo equivalente al que fue jubilada, y siendo que dicha fusión ocurrió en agosto de 1994 y su jubilación fue en agosto de 1993, este tribunal ordena el reconocimiento a los fines del reajuste de la pensión de jubilación adecuándola al cargo equivalente al de Administrador Regional de Hacienda. Así se decide.
(…)
Verificados los medios probatorios que cursan a los autos, está fehacientemente (Sic) que el organismo querellado no ha cumplido con el ajuste periódico de la pensión de jubilación desde el año 2000 (folio 54), derecho que asiste a la accionante conforme al artículo 27 de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios de conformidad con la Cláusula 23 del Contrato Marco III.
Bien es cierto que la accionante solicitó en su escrito libelar el ajuste de la pensión de jubilación a partir del año 1993, pero sólo se reconocerá su derecho a revisión y ajuste de la pensión de jubilación a partir del 01-01-2003, por lo que el hecho que dio origen al reclamo sólo puede comprender los seis (06) meses anteriores a la interposición de la querella, estando caduco el derecho a accionar el resto del tiempo transcurrido, conforme a la motivación que antecede este Juzgador estima que la actora tiene derecho a que le sea reajustado el monto de la pensión de jubilación tal como lo establece el artículo 13 de la Ley del Estatuto Sobre el régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y los Municipios y 16 de su Reglamento conforme al cargo equivalente al de Administrador Regional de Hacienda, grado 99, en consecuencia se ordena el reajuste de la pensión de jubilación a partir del 15 de enero de 2003, la cual se aplicará conforme a los incrementos que se produzcan en el sueldo básico en el supuesto de un cambio en la denominación al cargo de Administrador Regional de Hacienda Grado 99, con el pago de las diferencias que resultare, y conforme a la metodología aplicada en el organismo. Así se decide.
En lo que atañe a la solicitud de indexación, el Sentenciador siguiendo la jurisprudencia reiterada, determina que el carácter de relación laboral que vincula a la Administración con sus servidores es esencialmente de carácter estatutario y ello no constituye una obligación de valor cualitativamente, debido a que deviene especialmente de la función pública, en consecuencia no le es aplicable el pago por concepto de indexación. Así se decide.

- IV -
COMPETENCIA

Como punto previo, considera necesario este órgano jurisdiccional pronunciarse acerca de la competencia para conocer sobre la consulta de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 7 de enero de 2004, que declaró parcialmente con lugar la pretensión del querellante. En este sentido, se observa:

En cuanto a la competencia de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el caso en concreto, es de señalar que el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en su artículo 70 establece:

Artículo 70 Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente.

En este sentido, el fallo enviado a esta Corte emanó del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual es competente en primera instancia, del conocimiento de las causas funcionariales que por ante ese Juzgador se ventilen, todo ello, en razón de la competencia por el territorio, tal como lo dispone expresamente la disposición transitoria primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Esa misma ley funcionarial señala en su artículo 110 que:

Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Subrayado de esta Corte).

Así, resulta claro que el Ad quem o Tribunal superior competente al cual se refiere el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República es en definitiva esta Corte Primera, ello por estar determinada la competencia de esta Corte de manera expresa por las normas señaladas. Siendo así, esta instancia resulta competente para conocer de la consulta promovida por el Juzgado A quo. Así se declara.

Ahora bien, dicho artículo plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia, consagrado en el artículo 8.1.2.h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio y además por la tutela privilegiada que debe tener el patrimonio público que es la “causa” de los privilegios y prerrogativas de las personas de derecho público.

El artículo transcrito plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2, literal h, de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata, de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio.

Al consagrar el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal, esta Corte considera plenamente aplicable la mencionada disposición de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a todos aquellos órganos del Poder Público siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal.

En virtud de lo antes expuesto, esta Corte se declara competente para conocer de la consulta planteada por el A quo, de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República.

- V –
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarada su competencia para conocer del asunto de autos, debe esta Corte verificar si la decisión de fecha 7 de enero de 2004, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital 27 de mayo de 2003 se encuentra ajustada a derecho. A tal efecto, se estima necesario hacer las siguientes consideraciones:

1. De la caducidad de la pretensión del ajuste de las pensiones de jubilación

El A quo declaró la caducidad de la pretensión del querellante relativo al ajuste de la pensión de jubilación correspondiente a los años anteriores a enero de 2003, aplicando para ello la norma prevista en el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, en tal sentido señaló que “la accionante solicita la revisión y ajuste de la pensión de jubilación a partir del ano 1993 y la solicitud fue interpuesta el 15-07-2003, lo que quiere decir que sólo se reconocerá su derecho al reajuste de la pensión de jubilación a partir del 15-01-2003, por lo que el hecho lesivo que dio origen al reclamo sólo puede comprender los seis (06) meses anteriores a la interposición de al querella, en aplicación ratione temporis de la Ley de Carrera Administrativa, estando caduco el derecho a accionar el resto del tiempo solicitado, por lo que se tomara desde el 15-01-2003”.

La caducidad es una institución procesal que tiende a sancionar la omisión negligente de los justiciables de acudir ante los órganos jurisdiccionales en procura de la tutela de sus derechos e intereses, y en términos de ENRICO TULLIO LIEBMAN, elimina la posibilidad jurídica que toda pretensión debe tener para ser actuada en Derecho. Sin embargo, como institución “sancionatoria” su interpretación y aplicación debe ser de carácter restrictiva, procurando siempre darle preeminencia a los derechos fundamentales.

Con respecto de las pensiones de jubilación no existe una norma que expresamente disponga la caducidad sino una referencia “general” a que “toda acción con base a esta Ley, sólo podrá ser ejercida válidamente dentro de un término de seis (6) meses a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ella” (artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa), norma ésta que fue reeditada en la vigente ley del Estatuto de la Función Pública que dispone:

Artículo 94: Todo recurso con fundamento en esta Ley sólo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres meses contado a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a él, o desde el día en que el interesado fue notificado del acto.

Ahora bien, esta Corte considera que las normas señaladas que disponen la “caducidad” de las pretensiones con fundamento en esa Ley son inaplicables a la querella por reajuste de pensiones de jubilación; varias razones abonan esta conclusión:

1. Las pensiones de jubilación y su respectivo reajuste no es una pretensión fundada en la Ley de Carrera Administrativa o en la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino de otro instrumento normativo como es la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, y en consecuencia no es posible la aplicación extensiva de una sanción a supuestos no expresamente previstos;
2. Las pensiones de jubilación son de tracto sucesivo por lo que las obligaciones nacen cada vez que se cumple el supuesto de hecho, en consecuencia no pueden estar sujeto al régimen fulminante de la caducidad que comporta una “inexigibilidad” del funcionario con respecto del órgano público que se trate;
3. La jubilación es un derecho fundamental de las personas que merece tutela reforzada y privilegiada.

Tomando como premisa lo que ha repetido esta Corte en fallos anteriores: “Las normas procesales pueden padecer una interpretación distinta cuando ello sea indispensable para salvaguardar derechos constitucionales, o se derive de la aplicación de los valores normativos fundamentales que la Constitución comporta”.

En efecto, la República Bolivariana de Venezuela se constituye –en el marco de la nueva Constitución- en un Estado ético, democrático y de justicia, tal como lo expresan los artículos 2° y 3° del Texto Fundamental; eso significa el expreso reconocimiento de la existencia de ‘valores superiores’ que el pueblo soberano ha considerado importante positivizar en el Texto Fundamental. Conforme a ello, una interpretación axiológica implica la determinación de:

1. Valores o bienes jurídicos de carácter normativo;
2. Valores o bienes jurídicos de aplicación u operativo.

Los primeros se refieren a aquellos bienes jurídicos tutelados por el legislador o el Constituyente a la hora de la redacción de la norma, con carácter abstracto y general, como una aspiración a ser cumplida, a modo del ‘deber ser’ que el Derecho comporta; el segundo, los valores de aplicación, tienen que ver con los bienes jurídicos o valores que el operador de la norma, tanto el juez como los abogados, y en general todos los órganos encargados de aplicar la norma a un caso concreto, individualizando la norma para el caso en concreto, debe tomar en cuenta. No otra cosa significa el ‘arte’ y la ‘técnica’ del Derecho a que hacía alusión el alemán VON IHERING.

Así, en el marco del totum del ordenamiento jurídico se observa que, en este marco de ideas, existen “valores normativos” tanto en la Constitución como en las restantes normas contenidas en otros instrumentos jurídicos; luego entonces puede aceptarse la existencia de: a) Valores normativos constitucionales; y b) Valores normativos de carácter legal, para referirnos a los bienes o valores jurídicos implícitos o explícitos contenidos respectivamente en la Constitución y en las leyes.

Por otro lado, los valores normativos tienen –en la Constitución- una doble perspectiva: 1) Valores normativos fundamentales; y 2) Valores normativos derivados. Los primeros tienen que ver con los bienes o valores jurídicos fundamentales sobre los cuales se construye toda la arquitectónica del ordenamiento jurídico; mientras que los segundos, se refieren a los restantes bienes jurídicos que la propia Constitución se encarga de regular a través de todo su articulado.

En nuestra vigente Constitución esto se encuentra patentizado en el Título I que no erróneamente se denomina “Principios Fundamentales” para referirse a aquellos bienes o valores jurídicos que deben tener tutela privilegiada aún frente al restante conjunto de valores derivados consagrados en el resto del articulado constitucional.

Pertinente es entonces señalar que el artículo 3 de la Carta Magna establece: “El Estado tiene como fines esenciales la defensa y el desarrollo de la persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrático de la voluntad popular, la construcción de una sociedad justa y amante de la paz, la promoción de la prosperidad y el bienestar del pueblo, y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución. La educación y el trabajo son los procesos fundamentales para alcanzar dichos fines”.

En consecuencia no queda duda alguna que tanto la educación como el trabajo se superponen como “derechos fundamentales” que deben merecer tutela privilegiada por constituir valores normativos fundamentales. Siendo ello una premisa conclusión válida, la misma funge de premisa para avanzar en la interpretación. En efecto, al ser el ‘trabajo’ un derecho fundamental cierto es también que lo que se derive inmediatamente de tal derecho fundamental debe merecer el mismo tratamiento pues se enmarca dentro de la misma raíz y no es más que un ‘efecto’ de tal derecho fundamental que se constituye en ‘causa’. En otras palabras, la jubilación, por ejemplo, no es más que un efecto de una ‘causa’ previa como lo es la prestación de servicio, esto es, la realización del trabajo.

Recientemente, esta misma Corte se pronunció al respecto en sentencia n° AB412005000211 de fecha 3 de mayo de 2005 (caso Jesús Ramón Montaño Rigual vs Instituto Nacional de la Vivienda), señalando:

se evidencia que no pueden aplicarse los criterios de caducidad establecidos en la legislación venezolana, ya que la jubilación debe ser considerada no sólo como un derecho o un beneficio, sino como una garantía de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de otorgar a aquellos funcionarios que hayan cumplido con los requisitos establecidos en la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, un sustento que les permita vivir dignamente en virtud de los años de servicio prestados, razón por la cual resultaría atentatorio a dicha garantía imponerle un lapso de tres (3) meses de conformidad con el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para ser exigida, ello aunado al hecho de que el otorgamiento y pago de la pensión de jubilación es una carga para la Administración, es decir, es una obligación pagar de forma correcta y oportuna la pensión de jubilación. En consecuencia no puede considerarse caduca la querella interpuesta y, así se declara.

Siendo entonces, la jubilación un “derecho fundamental” no es posible aplicar extensivamente la figura de la caducidad por vía de interpretación analógica o extensiva, porque las normas sobre “caducidad” constituyen una sanción a la inactividad del justiciable, y además, las normas que prevén tal caducidad en materia funcionarial se limitan a las situaciones previstas “en la Ley del Estatuto de la Función Pública” y no necesariamente las que tienen su fuente en otros instrumentos normativos.

Aplicado el anterior razonamiento al caso sometido a consulta, se aprecia que el A quo, dictaminó sobre la pretensión con base en la caducidad alegada por la querellada, la sentencia mencionada está inficionada de falso supuesto de Derecho, lo que acarrea indefectiblemente su nulidad de conformidad con el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, y así se declara.

Declarada la nulidad del fallo sometida a consulta, pasa esta Corte a decidir el mérito de la pretensión de autos, y en tal sentido observa:

El querellante presenta ante los órganos jurisdiccionales se le decida los siguientes aspectos:

1. Solicita el reajuste del monto de la pensión de jubilación correspondiente a los años 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y en los años sucesivos;
2. Que la pensión correspondiente al cargo de “Administrador Regional de Hacienda” sea equivalente al de “Gerente Regional de Tributos”;
3. Solicita el ajuste monetario por vía de la indexación de acuerdo con el índice inflacionario indicado por el Banco Central de Venezuela.

2. De la exigibilidad del reajuste de la pensión de jubilación

Habiendo concluido esta Corte en la inaplicabilidad de la “caducidad de la pretensión”, queda entonces por resolver si no existe tiempo alguno que limite las reclamaciones de los funcionarios jubilados como el caso de autos, es decir, si podía válidamente el justiciable reclamar un reajuste de su pensión de jubilación para años anteriores.

La posibilidad de que un pensionado se encuentre en la posición de exigir el reajuste de su respectiva pensión, está prevista en el artículo 13 de la mencionada Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios (Gaceta Oficial n° 34.535 de 21 de agosto de 1990), según el cual:

Artículo 13. El monto de la jubilación podrá ser revisado periódicamente, tomando en cuenta el nivel de remuneración que para el momento de la revisión tenga el último cargo que desempeñó el jubilado, los ajustes que resulten de esta revisión se publicarán en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela.

Y en el Reglamento de la mencionada Ley (Gaceta oficial n° 35.752 de 13 de julio de 1995), en su artículo 16 dispone:

Artículo 16. El monto de las jubilaciones podrá ser revisado en los casos en que se produzcan modificaciones en el régimen de remuneraciones de los funcionarios y empleados sujetos a la Ley de Estatuto. La revisión del monto de la jubilación procede, en cada caso, respecto del sueldo correspondiente al cargo que ejercía el funcionario o empleado para el momento de ser jubilado. Los ajustes que resulten de esta revisión se publicarán en el órgano oficial respectivo.
El pronunciamiento a que se refiere este artículo deberá emanar de la máxima autoridad del organismo o ente respectivo y se agregará al expediente del funcionario o empleado.

De la lectura de ambas normas se colige que estamos en presencia de una “discrecionalidad reglada” en poder de la Administración, en el sentido de que, por un lado no opera “automáticamente” sino que se requiere de una manifestación volitiva de la Administración, y en segundo lugar, no comporta una libertad absoluta de la Administración.

En efecto, no se trata de una “facultad” que la Administración pueda ejercer a su libre capricho sino que cada vez que se de el supuesto de hecho (aumento de la remuneración de los cargos activos) debe desplegar una conducta positiva de revisión de las pensiones que corresponden al justiciable jubilado, si, previamente, ha habido una solicitud del beneficiario.

Mirado el asunto desde el punto de de vista del justiciable, éste puede requerir del ente público de que se trate la realización de la actividad prevista como supuesto de hecho de la norma, para poder aspirar a la consecuencia jurídica que no es otra que la modificación o ajuste del monto de la pensión de jubilación.

Se deriva entonces, dos obligaciones correspectivas: a) la del funcionario jubilado en exigir a la Administración el reajuste de su pensión; y b) el deber de la Administración de realizar la actividad prestacional de reajuste requerido.

Al no operar “automáticamente” sino que requiere del deber correspectivo del jubilado de solicitar el reajuste de su pensión jubilatoria, no será posible la exigencia judicial de reajusta a períodos anteriores al momento en que el funcionario exige el reajuste respectivo. En otras palabras, a partir del momento en que el jubilado exige a la Administración el reajuste de su respectiva jubilación, la Administración se coloca en mora en su deber correspectivo de realizar el reajuste previsto en las normas indicadas ut supra. En caso de no constar en autos, la probanza de esta exigencia del justiciable a la Administración entonces debe tomarse en cuenta el momento a partir del cual se interpuso la respectiva querella ante el órgano jurisdiccional, y así se declara.

Aplicando los anteriores razonamientos al caso de autos, el querellante solicita el reajuste de su pensión de jubilación desde el año 1993 hasta el año 2003, sin embargo consta en los folios 14 y 15 comunicación emitida por la querellante al Ministerio de Finanzas de fecha 4 de junio de 1996, 6 de marzo de 1997, 3 de febrero de 1998, 7 de febrero de 2000 y 9 de julio de 2002, en la cual se colocó en mora a la Administración para que se revisara la respectiva pensión de jubilación, y no consta, por su parte, que el órgano público haya dado cumplimiento a su deber. Siendo ello así, concluye esta Corte que la Administración debe revisar la pensión de jubilación al 4 de junio de 1996, luego al 6 de marzo de 1997, 3 de febrero de 1998, 7 de febrero de 2000 y 9 de julio de 2002, para lo cual se requiere una experticia complementaria que será ordenada en la dispositiva del presente fallo, y así se decide.

Esto implica, para una mejor comprensión de la decisión dictada que, la pensión del querellante debe ser ajustada al 4 de junio de 1996, y el monto que resulte de tal ajuste debe ser pagado hasta el mes de marzo de 1997, momento en el cual la pensión debe ser reajustada, y el monto resultante de este reajuste debe ser pagado hasta el mes de febrero de 1998, momento en el cual deberá reajustarse nuevamente, y la cantidad que resulte debe cancelarse hasta el 7 de febrero de 2000, momento en el cual deberá reajustarse nuevamente, cuyo monto será cancelado hasta el mes de julio de 2003, momento de un nuevo reajuste hasta que se realice un reajuste final al momento de cumplir con el dispositivo del presente fallo. Todo esto en el entendido que deberá cancelarse al pensionado la diferencia monetaria no recibida con respecto de las cantidades reajustadas, y así se decide.
Con respecto del pedimento que se contrae al cargo de referencia, es decir, la equivalencia entre el cargo de “Administrador Regional de Hacienda” sea equivalente al de “Gerente Regional de Tributos”, debió haber sido objeto de la actividad probatoria de las partes en el proceso. Si el querellante solicita determinada equivalencia de cargo y ello es desconocido por la Administración, debe el ente público evidenciar en el Tribunal cuál es, efectivamente, la equivalencia que debe tomarse en cuenta.

En el caso de autos, la querellada desconoció que el cargo de Gerente Regional de Tributos sea equivalente al del ostentado por el querellante al momento de egresar de la función pública como jubilado, al no existir prueba alguna en el expediente de tal equivalencia no puede esta Corte ordenar que los mencionados reajustes de pensión se hagan con tal referencia. Sin embargo, es el propio Ministerio de Finanzas quien debe determinar, conforme al Registro de Información de Cargos, cuál es el que corresponde al de Administrador Regional de Hacienda, y si efectivamente se corresponde con el de Gerente Regional de Tributos. De igual modo, debe tomarse en cuenta que ese “cambio” de denominación de cargo ocurrió cuando desaparece la actividad material de recaudación de tributos por parte de la Administración central y es asumida por la Administración descentralizada en cabeza del Servicio Integrado de Administración Tributaria (SENIAT).

Los reajustes ordenados anteriormente deben entenderse durante el tiempo que el cargo de Administrador Regional de Hacienda estuvo vigente, y la “equivalencia” solicitada opera al momento en que éste cargo fue sustituido por otro que, se reitera, debe ser indicado expresamente por el Ministerio de Finanzas, y así se decide.

Con respecto de la solicitud de ajuste monetario por vía de la indexación “de acuerdo con el índice inflacionario indicado por el Banco Central de Venezuela”, considera esta Corte que, al contrario de lo que ha sostenido en fallos anteriores, las prestaciones sociales de los funcionarios públicos son verdaderas deudas de valor con carácter de prestación alimentaria, cuyo análisis escapa al contexto del presente fallo. Sin embargo, pretende el querellante que se “indexe” el monto debido de sus pensiones lo cual es improcedente porque no puede ser equiparado a las prestaciones sociales.

En efecto, la pensión de jubilación se determina sobre la base de los años de servicio prestados, pero como se trata de una obligación compartida con carácter contributivo, no se trata de deudas debidas o líquidas, sino que requieren de una norma jurídica (constituida por el acto administrativo correspondiente) para que se entienda que ha ingresado al patrimonio del funcionario. Desde luego que no es posible la indexación de tales pensiones, no sólo por su carácter contributivo, sino que no constituyen “cantidades de dinero líquidas” pues, por el contrario, requieren de actuaciones complementarias para determinar su procedencia, motivo por el cual debe esta Corte negar la petición de corrección monetaria solicitada conforme al método indexatorio, y así se decide.

- VI -
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara:

1. PARCIALMENTE PROCEDENTE LA QUERELLA FUNCIONARIAL que por reajuste de pensión de jubilación intentara la ciudadana JUDITH MIREYA SILVEIRA DE HERNÁNDEZ, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad n° 1.756.400, contra el MINISTERIO DE FINANZAS, y en consecuencia:

2. Se ORDENA al referido Ministerio realizar el reajuste solicitado correspondiente a las siguientes fechas junio de 1996, luego al mes de marzo de 1997, febrero de 1998, febrero de 2000 y julio de 2002, el referido ente público deberá fijar la equivalencia entre el cargo que Administrador Regional de Hacienda y el actual, para ser utilizado como referente para fijar el reajuste ordenado. Con tal finalidad se ordena una experticia complementaria del fallo para determinar el monto a cancelar tomando como base los lineamientos establecidos en este fallo, para que una vez liquidadas, la diferencia sea cancelada por el Ministerio de Finanzas.

3. IMPROCEDENTE la solicitud de corrección monetaria.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los catorce (14) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Año 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Jueza-presidenta,

TRINA OMAIRA ZURITA

El Juez-Vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
Juez-Ponente

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNÁNDEZ

Exp. AP42-N-2004-001920
ROO/roo/dol

En la misma fecha catorce (14) de julio de dos mil cinco (2005) siendo las cinco horas y nueve minutos de la tarde (05:09 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000744. Habilitado como ha sido todo el tiempo necesario para su publicación.

La Secretaria Temporal