TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-000790

- I -
NARRATIVA

Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 25 de junio de 2004, por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) Civil de la Región Centro Occidental, por el abogado Gonzalo Marino Díaz Escalona, inscrito en el Inpreabogado bajo el n° 31.957, actuando con el caracter de apoderado judicial de la empresa AZUCARERA GUANARE, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 22 de julio de 1988, bajo el n° 39, tomo 33-A Sgdo., contentiva de la pretensión de nulidad de la Providencia administrativa nº 001 fecha 7 de abril de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO PORTUGUESA, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por los ciudadanos ALFREDO RODRÍGUEZ, MIGUEL ÁNGEL MOLINA, JOSÉ ÁLVAREZ, PABLO SANDOVAL, HÉCTOR CASTILLO, EMISAEL GUTIÉRREZ, JAIME MONTERO Y ALEXIS HIDALGO, mayores de edad y titulares de la cédulas de identidad números 8.669.236, 10.726.650, 9.255.633, 4.408.997, 10.727.852, 9.255.870, 10.053.278 y 10.725.597, respectivamente, contra la mencionada sociedad mercantil. De igual modo contiene solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado de conformidad con “el artículo 21 párrafo 22do. de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia”.

El 2 de septiembre de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, a quien le correspondió previa distribución el conocimiento de la pretensión, se declaró incompetente para conocer la causa, declinando su conocimiento a las Cortes de lo Contencioso Administrativa.

En fecha 11 de octubre del mismo año, se recibió el presente expediente en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante oficio n° 1510-04 emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.

El 10 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a los fines de que esta Corte decidiera acerca de la admisibilidad y procedencia de la tutela cautelar solicitada.

Reconstituida la Corte por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ la misma quedó conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza-Presidente; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Juez Vicepresidente y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez. Por auto de fecha __________, se reasignó la ponencia a quien con tal caracter suscribe la presente decisión.

Analizadas como han sido las actas que conforman el presente expediente, se pasa a dictar decisión con base en la argumentación siguiente:

- II -
DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA

La pretensión nulificatoria se dirige contra la Providencia administrativa nº 001 de fecha 7 de abril de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Portuguesa, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos efectuada por los ciudadanos Alfredo Rodríguez, Miguel Ángel Molina, José Álvarez, Pablo Sandoval, Héctor Castillo, Emisael Gutiérrez, Jaime Montero y Alexis Hidalgo, mayores de edad y titulares de la cédulas de identidad números 8.669.236, 10.726.650, 9.255.633, 4.408.997, 10.727.852, 9.255.870, 10.053.278 y 10.725.597, respectivamente, contra la mencionada empresa.

Alega el apoderado judicial de la sociedad mercantil pretendiente, lo siguiente:

En fecha 07 de Abril de 2004, el Inspector del Trabajo en el Estado Portuguesa con sede en la ciudad de Guanare, abogado CESAR A. YÁNEZ DIAZ, Inspector del Trabajo Jefe (E) de la Oficina Guanare según punto de cuenta No. 245 de fecha 05 de Marzo de 2004, Código de nómina No. 2581, declaró mediante Providencia Administrativa Nro. 001, CON LUGAR las solicitudes de reenganche y pago de salarios caídos incoadas de forma separada, en fecha 27 de Febrero de 2.004, por los ciudadanos: ALFREDO RODRIGUEZ, MIGUEL ANGEL MOLINA, JOSE E. ALVAREZ, PABLO A. SANDOVAL, HECTOR CASTILLO, EMISAEL GUTIERREZ, JAIME MONTERO y ALEXIS HIDALGO, TITULARES DE LAS CÉDULAS DE IDENTIDAD n° 8.669.236, 10.726.650, 9.255.633, 4.408.997, 10.727.852, 9.255.870, 10.053.278 Y 10.725.597, respectivamente, en contra de mi representada AZUCARERA GUANARE, C.A. ampliamente identificada, debido al presunto despido injustificado supuestamente efectuado por la misma y amparándose en la inamovilidad especial laboral decretada por el Ejecutivo Nacional según Decreto N° 2806, en consecuencia, ordenó, además del inmediato reenganche de los quejosos, el pago de los salarios dejados de percibir por los trabajadores accionantes, desde la fecha en la cual habían sido despedidos, hasta la fecha de su definitiva reincorporación a su sitio habitual de trabajo.

(…) existe falta absoluta de notificación de apertura de procedimiento de reenganche y pago de salarios caídos de la empresa AZUCARERA GUANARE, C.A. habida cuenta que no existe debida y oportuna constancia o informe alguno en el expediente de que realmente se tramitó la notificación de la empresa accionada tal como lo ordenan los artículos 454 y 52 de la Ley Orgánica del Trabajo, el artículo 215 del Código de Procedimiento Civil, y el artículo 49 ordinal 1° de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que estipula que “toda persona tiene derecho a que le notifique de los cargos por los cuales se le investiga”. Esto es una muestra clara de que mi representada, AZUCARERA GUANARE, C.A., jamás fue citada y/o notificada bien sea de forma personal o por carteles, por lo que no pudo comparecer y presentar sus alegatos y sus respectivas pruebas, si no estaba enterada de la solicitud que en contra de ella se había instaurado.

Asimismo, denuncia que el cartel de notificación librado por la Inspectoría del Trabajo presenta vicios e incongruencias. Al respecto aduce:

De la lectura del referido Artículo 52 de la Ley Orgánica del Trabajo, trascrito anteriormente, se desprende que no se cumplieron a cabalidad todos los requisitos y formalidades previstas en el mismo, ya que, adicionalmente a los vicios e incongruencias que el texto de los carteles de notificación contienen, no consta que se le haya entregado una copia del cartel de notificación al patrono o que se haya consignado por secretaría o en la oficina receptora de correspondencia de la empresa, al igual que no se indican los datos relativos a la identificación de la persona que recibió la copia del cartel, por lo que al no saberse a ciencia cierta la fecha en la que ocurrió la presunta citación o notificación, tampoco se supo de la oportunidad prevista para la promoción y evacuación de pruebas, quedando la impresión de haber ocurrido confesión ficta, tal cual como fue apreciado en el veredicto final de la Inspectoría del Trabajo en el Estado Portuguesa con sede en Guanare, razón por la cual se vulneró el debido proceso y el derecho a la defensa de mi representado.
Ahora bien, independientemente del evidente error en que incurrió el Inspector del Trabajo al ordenar en aquel procedimiento de reenganche la citación del patrono bajo los parámetros del Artículo 52 de la Ley Orgánica del Trabajo, expresamente derogado por el Artículo 194 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, la vigente forma de practicar la notificación del patrono, vale decir, la contenida en el Artículo 126 de la norma adjetiva laboral, igualmente persigue garantizar a las partes la mayor seguridad jurídica posible.
(…)
Por tal motivo visto que la varias veces mencionada Providencia Administrativa No. 001 emanada de la Inspectoría del trabajo en el Estado Portuguesa con sede en la ciudad de Guanare en fecha 07 de Abril de 2004, adolece de la más completa y absoluta legalidad y constitucionalidad, toda vez que se fundamenta en diversos criterios equívocos y errados que violentan las garantías y derechos constitucionales, más específicamente la garantía del debido proceso, y por ende el derecho a la defensa, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en nombre de mi representada respetuosamente solicito se ANULE la Providencia Administrativa N° 001, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Estado Portuguesa con sede en Guanare, de fecha 07-04-2.004. Y ASI SE SOLICITA.

Igualmente aduce como vicios del acto administrativo la violación al debido proceso y al derecho a la defensa, por falta total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, produciendo la nulidad del acto de conformidad con lo establecido en los numerales 1° y 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En este sentido señala:

EN el caso subjudice, la Inspectoría del Trabajo en el Estado Portuguesa con sede en la ciudad de Guanare, actuó en flagrante violación de la garantía al debido proceso de mi representada, por cuanto dictó una Providencia Administrativa que condena a la Empresa AZUCARERA GUANARE C.A. a reenganchar a unos supuestos trabajadores, además de pagarle unos salarios caídos no causados, fundamentándose para ello en un procedimiento viciado de inconstitucionalidad, toda vez que mi representada nunca fue notificada conforme lo exige el estamento procesal venezolano y por ende nunca conoció los hechos que se le imputan y por los cuales fue condenada.
Vulnera entonces la Providencia Administrativa impugnada la garantía al debido proceso y por ende el derecho a la defensa por cuanto, como hemos visto, se ha dictado una decisión administrativa condenatoria sin que mi representada se haya podido siquiera defender de los argumentos expuestos en su contra, habida cuenta que nunca tuvo conocimiento de los mismos, ello así por nunca haber sido notificada.
Por todo lo anterior se evidencia la ausencia total y absoluta de adecuado procedimiento, lo cual coarta y veta el Derecho a la Defensa, ambos elementos integrantes de una entidad mayor denominada Debido Proceso; y es lo que produce la nulidad absoluta por encuadrar en los numerales 1° y 4° de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos en concordancia con el Artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y así solicito que se declare.

Agrega que se viola el derecho a la seguridad jurídica conforme lo prevé el artículo 19 numeral 1 de la Ley orgánica de Procedimientos Administrativos, y para ello expresa:

En nuestro caso al no existir UN PROCESO JUSTO y no cumplirse los extremos de llamado eficaz al procedimiento administrativo a través de una citación ajustada se vulnera también el derecho a la seguridad jurídica (establecido a manera de actuación positiva en el artículo 137 constitucional y de manera implícita en el artículo 22 constitucional), por lo que se produce la nulidad absoluta al encuadrar este vicio en el numeral 1° de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativo en concordancia con los Artículos 22 y 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; y así solicito que se declare.

Concluyen solicitando se “declare la nulidad de la Providencia Administrativa N° 001, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Estado Portuguesa, con sede en la ciudad de Guanare, de fecha 07-04-2.004, y se fijen sus efectos extunc es decir desde que se dictó la providencia demandada hasta la fecha en que se dicte la sentencia definitivamente firme en el presente caso”.

- III -
DE LA SOLICITUD DE TUTELA CAUTELAR

La parte actora en este procedimiento pretende, la suspensión de los efectos de la Providencia recurrida de conformidad con “el artículo 21 párrafo 22 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia”, y a tal efecto argumentan:

Solicito de este Juzgado, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 párrafo 22do., que, en uso de su poder cautelar, adopte providencia cautelar y a tales fines solicito:
Se ordene suspender los efectos de la Providencia Administrativa varias veces aludida, mientras esté pendiente la presente acción.
Es así ciudadano Juez que entendemos a la medida cautelar como el medio sumario que tienen los ciudadanos para la defensa de su derechos e intereses frente a una Actividad Inconstitucional e Ilegal.
Se pasará a establecer los requisitos de procedencia la medida cautelar, elementos básicos para su verificación y procedencia.
A-. “Perjuicios de difícil reparación” PERICULUM IN MORA”:
Perjuicio irreparable o lo que es lo mismo Peligro de mora que para el derecho puede suponer la existencia misma de un proceso con una lentitud propia, y la amenaza de un daño irreversible. Este peligro de mora esta representado por el hecho de que en el tiempo que dure la tramitación de la acción de nulidad puede procederse a ejecutar la decisión que ordena el pago de salarios supuestamente dejados de percibir y consecuencialmente el reenganche presuntos trabajadores, además del procedimiento sancionatorio previsto en el artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo ya iniciado, lo que traería un perjuicio al patrimonio de mi representada, con la subsiguiente reducción del mismo.
B-. Circunstancia del caso:
b.1. “FOMUS BONI IURIS”: (Sic)
En nuestro caso no solo es clara la presunción del buen derecho que se alega sino que resulta palpable de los hechos esgrimidos; dado que una simple lectura de los Expedientes llevados con ocasión de los procedimientos de reenganche, en especial de los folios donde consta la supuesta notificación de mi representada, se evidencian las irregularidades de la decisión, que se traducen en la flagrante violaciones (Sic) los derechos y garantías constitucionales de la Empresa AZUCARERA GUNARE C.A. que conllevan a la nulidad de la providencia recurrida.
b.2.- PERICULUM IN DANNI: (Sic)
Constituido por los daños que se pueden causar de no acordarse la cautela. Estos daños estarían representados por la cierta e inminente ejecución de la Providencia Administrativa inconstitucional que produciría un terrible daño al patrimonio de mi representada dentro de ello al pago de salarios caídos acordados de forma ilegal.

- IV -
DE LA COMPETENCIA

Como se señaló anteriormente, la pretensión de nulidad se interpuso ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) Civil de la Región Centro Occidental, correspondiendo el conocimiento de la causa al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, quien posteriormente se declaró incompetente, declinando el conocimiento de la pretensión a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, por cuanto se trata de la invalidez de un acto administrativo emanado de una Inspectoría del Trabajo.

Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia en 1980, y continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia n° 2002/2862 de 20 de noviembre, dispuso:
Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos.

Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala señaló:

Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:

(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional – que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal.
(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Esta Corte considera pertinente agregar algunas consideraciones sobre su competencia para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo conociendo en materia de inamovilidad laboral.

La creencia de que son los tribunales laborales los llamados a conocer de este tipo de pretensiones se sustenta sobre argumentos fácilmente desechables, porque ha existido un difundido error en considerar que los “actos” de las Inspectorías del Trabajo tienen una naturaleza “cuasi-jurisdiccional”, bajo la falsa creencia que ‘solucionan un conflicto de la misma manera en que lo hacen los órganos jurisdiccionales’. Los partidarios de la existencia de tales tipos de actos consideran que si se aplican normas sustantivas laborales en la solución de un “conflicto laboral”, entonces deben ser los órganos de competencia laboral los llamados a conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en esa materia. La otra razón ‘formal’ aducida para creer que la competencia le corresponde a los tribunales laborales es en la supuesta omisión de clarificación por parte del legislador del trabajo sobre a cuál órgano jurisdiccional le corresponde conocer de tales pretensiones de nulidad.

El planteamiento parte de una falsa premisa en torno a lo que debe entenderse por “jurisdicción” y una equivocada visualización de la “naturaleza” del acto dictado por el Inspector del Trabajo. Un acto “jurisdiccional” no lo es por el hecho de que “solucione conflictos”, sino por la tutela de intereses jurídicos que ella involucra, es decir, la noción de jurisdicción ni se identifica ni se agota con el conflicto sino que lo excede, también son jurisdiccionales todas aquellas actuaciones donde, sin la existencia del conflicto, se tutela de manera definitiva un determinado interés jurídico. Pero es que, además, el Inspector del Trabajo no resuelve un conflicto, y en consecuencia se cae la tesis de los actos cuasi-jurisdiccionales.

Cuando el Inspector del Trabajo conoce de una solicitud de calificación de despido, se coloca en la misma posición en que la Administración debe intervenir para “levantar un obstáculo” a un particular en esferas que, en principio, deba estar regido por la autonomía de voluntad. Existen numerosas situaciones en que, por los intereses involucrados que, normalmente, son intereses generales, el Estado coloca determinados obstáculos que frenan la libertad de los ciudadanos, tal ocurre con la publificación de las actividades de servicio público, actividades reservadas, y en las áreas económicas de interés general (como es el caso de las telecomunicaciones). Para que el particular pueda “intervenir” en estas situaciones requiere de técnicas especializadas de Derecho público como son las figuras de la concesión administrativa (en servicios públicos) y las autorizaciones o habilitaciones (en las áreas económicas de interés general).

No otra cosa distinta ocurre en materia de inamovilidad laboral. El patrono que, en principio, goza de autonomía y libertad de empresa, por la existencia de un interés superior, el Estado coloca límites precisos: a) en materia de estabilidad general o relativa, la carga de satisfacer la reparación de un daño por despido injustificado; y b) en lo correspondiente a la estabilidad especial o inamovilidad, y dada la existencia de un interés general, el Estado prohíbe el despido, traslado o desmejora si, previamente, un órgano de la Administración pública no lo autoriza. Tal autorización o habilitación es previa al acto de despido y está sujeta, como todas las habilitaciones, al cumplimiento de determinadas condiciones que, en el caso de inamovilidad, es la existencia de una causa “justificada” para el traslado o el despido.

De modo que el acto que dicta la Inspectoría del Trabajo no es más que una autorización administrativa por medio de la cual el patrono puede despedir o trasladar a una persona que ostenta una condición especial de tutela por inamovilidad.

Ello implica que tanto el procedimiento de autorización como el acto autorizatorio no es “jurisdiccional”, ni mucho menos “cuasi-jurisdiccional”, sino un clarísimo procedimiento administrativo y un verdadero acto administrativo. Esta es la razón central por la cual es imposible que los Inspectores del Trabajo puedan aplicar en el procedimiento administrativo constitutivo instituciones procesales jurisdiccionales como la confesión ficta, medidas cautelares, posiciones juradas, etc. Tal actuación se corresponde con una desviación de sus funciones y lesivas al principio de legalidad y al debido proceso administrativo.

Así entonces, concluye esta Corte, que los siguientes elementos cualificantes de la situación analizada traducen como consecuencia necesaria que no sean los tribunales laborales sino los órganos competentes en lo contencioso administrativo los llamados a conocer de las pretensiones de nulidad de los actos emanados del Inspector del Trabajo:

1) Por la naturaleza administrativa del órgano: La Inspectoría del Trabajo es un órgano administrativo dependiente de la Administración pública central, y forma parte de la estructura del Ministerio del Trabajo;
2) Por la naturaleza administrativa del procedimiento: Se trata de un verdadero procedimiento administrativo con todas las características de este tipo de procedimientos en su fase constitutiva;
3) Por la naturaleza administrativa del acto: Se trata de una habilitación administrativa por medio de la cual se le autoriza al patrono a proceder a despedir o trasladar a un trabajador investido de estabilidad especial o inamovilidad. En los casos de reenganche y pago de salarios caídos el procedimiento administrativo es “sancionatorio” por cuanto el patrono despidió o trasladó sin la correspondiente autorización previa por parte del Estado.

Además de ello, la pretensión de nulidad no conoce directamente de infracciones de Derecho sustantivo laboral, sino de la actuación administrativa del órgano autor del acto, es decir, el juicio de nulidad se centra en determinar si el acto administrativo cumple con los requisitos de validez de todo acto administrativo regulados éstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, o si el procedimiento administrativo fue seguido conforme a las pautas del debido proceso. Eventualmente, el juez contencioso conocerá de infracciones al Derecho sustantivo laboral a través del vicio de falso supuesto de hecho o de Derecho, pero ello, es uno de los modos en que el acto impugnado pueda estar inficionado pues afecta la teoría integral de la causa de la voluntad administrativa.

En cuanto al segundo argumento que utilizaba la jurisprudencia anterior para creer que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos de la Inspectoría del Trabajo, se sostenía que los tribunales laborales ejercían un “contencioso-administrativo eventual”, por cuanto la Ley Orgánica del Trabajo no establecía una norma expresa atributiva de competencia. Tal argumento, ha venido a ser derrotado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia n° 2005/9 de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), cuando señaló:

De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.

Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló:

Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.

Este criterio fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 2005/1843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.) en cuanto a los tribunales superiores de lo contencioso administrativo regionales, pero persiste la duda en cuanto a los juzgados superiores ubicados en el Área Metropolitana de Caracas.

La sentencia analizada, entonces, resuelve el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables del interior del país, para ello deben precisarse las siguientes premisas:

1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, y Juzgados regionales de lo contencioso administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso-administrativa especial o eventual” (serían todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);
2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia del contencioso-administrativo eventual, entonces debe concluirse que “dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes”, y corresponderá a “los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos”;
3. En cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura competencial del contencioso-administrativo ordinario, la Sala precisó:

Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
A este respecto existen precedentes, como la sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en la cual señaló:
“(...) 2. No existe un tribunal contencioso-administrativo especialmente competente para dilucidar conflictos suscitados con ocasión del ejercicio de las competencias de las inspectorías del trabajo; por ello, toca a la jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa ver de estos casos (ver: sentencias núms. 207/2001, 1318/2001 y 2695/2001). Siendo, pues, que a la accionante le resulta más accesible un Juzgado del Estado Bolívar, corresponde tramitar la acción de amparo incoada al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y Contencioso-Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se decide.”
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.

De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia n° 2005/924 del 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión) concluyó en que:

Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio.

De tal forma que existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia en que el régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia, debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados en materia de inamovildad laboral dictados por las Inspectorías del Trabajo.

Siendo ello así, comparte esta Corte que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en materia de estabilidad especial (inamovilidad laboral), serán los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en alzada de las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

Visto el alcance que a nivel de competencia territorial tiene la decisión del pleno en la jurisdicción contencioso administrativa, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo entiende, que una vez regulada la competencia por el Tribunal superior, como lo es el Tribunal Supremo de Justicia, tal decisión debe ser acatada sin que sea necesario solicitar la regulación de competencia con fundamento en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil y sin que ello implique, a criterio de este órgano jurisdiccional, la procedencia de la sanción “error jurídico inexcusable” (véase al respecto sentencia n° 01878 del 20/10/04 SPA/TSJ), pues tal como lo ha afirmado el Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social: “cuando la competencia esté regulada definitivamente por un Tribunal Superior, los Tribunales inferiores debe acatar dicha decisión...” (SCS/ TSJ/sentencia n° RG0077 del 20/02/03).
En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia administrativa nº 001 de fecha 7 de abril de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Portuguesa, por lo que corresponde declarar su incompetencia y declinar el conocimiento de la presente causa al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, a los fines de que asuma la competencia que le ha sido regulada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia indicada ut supra y la sentencia n° 2005/924 de 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión) dictada por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República. En consecuencia, se ordena remitir el presente expediente al mencionado Juzgado. Así se decide.

- V -
DE LA MEDIDA CAUTELAR

Con respecto de este punto recientemente esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, con ponencia conjunta de sus jueces integrantes, en sentencia n° 2005/193 de fecha 28 de abril, caso Proagro. C.A., en contencioso de anulación, estableció las premisas a seguir en aquellos casos de remisión con pronunciamiento previo de la cautelar solicitada en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados por la Inspectoría del Trabajo, precisando el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 5 de abril de 2005.

Por lo que en primer término destacó el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al articulo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, entre otros, el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; siendo este reestablecimiento lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante explanaremos.

Igualmente invocó la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, en especial la afirmación realizada por el legislador español respecto a que la adopción de medidas cautelares “no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario”… (Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13 /07/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal.

Así al efectuar un exhaustivo análisis en el caso Proagro, sobre si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente, concluyó que:

Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira con la presente decisión abrir el espacio para la discusión, que nos permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”.

Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia.

Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio.

Tal afirmación la sustenta este órgano jurisdiccional en el desarrollo metodológico efectuado en la sentencia del caso Proagro, abordando aspectos de orden procesal, como:

a. La jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada;

b. La admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada;

c. El conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar.

Estableciendo que “la competencia no es un presupuesto del proceso ni de validez de los actos procesales, sino de la sentencia de mérito; a diferencia de la jurisdicción que su carencia afecta la validez de todo el proceso y sus actos”. Siendo entonces la admisión de la demanda un “acto esencialmente jurisdiccional, esto es, para la existencia del proceso constituye un presupuesto básico que el órgano sea de carácter “jurisdiccional” (entendiendo por jurisdicción el servicio público en manos del Estado para dirimir intereses y controversias entre los miembros de una comunidad determinada); luego, el órgano jurisdiccional en este acto de darle entrada a la demanda basta con que verifique si la misma no es contraria a la moral, las buenas costumbres o alguna disposición expresa de la Ley, y este examen lo puede realizar perfectamente cualquier órgano jurisdiccional. Luego, la conclusión necesaria de esta primera parte que funge como premisa del resto del análisis es que “la jurisdicción es un presupuesto esencial del proceso”, por medio del cual todo órgano de carácter jurisdiccional puede revisar si una demanda es o no, contraria al orden público, a las buenas costumbres o a alguna disposición expresa de la Ley”.

Diferenciándola de la competencia cuando afirma que ésta “no es un “presupuesto del proceso” (en cuanto a la “existencia” del mismo) sino tan sólo de la validez de la decisión que resuelva el mérito del asunto planteado ante los órganos jurisdiccionales. En otras palabras, la competencia es el límite material y objetivo de la actuación de los órganos jurisdiccionales en cuanto a la resolución de un conflicto o de una controversia, y por ello es de orden público, no absoluto, sino de orden público relativo. Refiriendo algunos casos en los que se evidencia este carácter de orden público, tales como:

a) En materia de amparo constitucional se permite que un órgano jurisdiccional incompetente puede entrar a decidir la pretensión de amparo solicitada y consultarla, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, ante el Juez que efectivamente sea el competente (artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales);
b) En materia laboral, es perfectamente posible que se presente la demanda ante un juez incompetente, y éste debe admitirla si cumple con los requisitos de ley, para producir efectos jurídicos tan importantes como lo es la interrupción de la prescripción;
c) En materia de invalidación, los actos llevados a cabo por un juez incompetente producen efectos jurídicos válidos y sólo se repone la causa al estado que se dicte nueva decisión;
d) En el juicio ordinario civil, declarada la “incompetencia” tiene como efecto que la causa continúe su curso ante el juez que sí sea competente, siendo válidas todas las actuaciones salvo que, concretamente, se violenten o quebranten normas de orden público lo cual apareja la anulación del acto irrito.
e) La declaratoria de incompetencia mientras se tramita el recurso de ‘regulación de competencia’ no impide la continuación de la causa, y sólo se ‘suspende’ en estado de dictar sentencia.

Igualmente desarrolló el punto referido a la posibilidad de admisión provisional por órgano incompetente, basando su análisis en reciente sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que a su vez se sustentó en “una máxima del Derecho Procesal que la competencia es requisito esencial para la resolución de fondo del asunto, no así para su tramitación, de manera que mal puede declararse la inadmisibilidad de una demanda por razón de la incompetencia sin que con ello se enerve el contenido esencial del derecho de acceso a la justicia y, en definitiva, el derecho a la tutela judicial eficaz. (Sentencia Nº SCTSJ 2005/97 de 2 de marzo)”.

Distinguiendo este órgano jurisdiccional entre lo que significa un juicio de admisibilidad, procedencia e improponibilidad, para lo cual se apoyó en el pronunciamiento de nuestro Tribunal Supremo de Justicia, en su sentencia n° 2003/453 de 28 de febrero (Caso Expresos Camargui, C.A.) y en la doctrina procesal contemporánea, liderada en Argentina por Jorge Walter Peyrano, Augusto Morello, Roberto Berizonce; en Brasil por Norberto Ollivero, Alberto Roca, entre otros, y se denomina técnicamente improponibilidad manifiesta de la pretensión.

Así, concluye que la competencia no es un presupuesto del proceso y que la “admisión” de la pretensión es un acto procesal no decisorio del fondo del asunto, de lo cual puede afirmarse que es perfectamente viable que un juez admita la pretensión si no es contraria a la moral, las buenas costumbres o alguna disposición expresa de la ley, e incluso analizando sumariamente los motivos de inadmisibilidad especialmente señalados.
Ahora bien, sostuvo asimismo esta Corte que un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia, adoptando para sustentar esta afirmación un par de sentencias de la Corte Primera del 2000 (Caso Consorcio Maderero Forestal, COMAFOR de mayo de 2000, y la sentencia José Ángel Rodríguez de febrero de 2000), y en el hecho de que, a pesar de que en anteriores oportunidades la Sala Constitucional se había pronunciado en sentido diferente, sin embargo en sentencia n° 2001/2723 de 18 de diciembre (caso Tim Internacional B.V.) señaló lo siguiente:

que a pesar de ser incompetente, y de haber sostenido que los jueces que conocen del amparo autónomo y se declaren incompetentes, no pueden decretar medidas cautelares, ya que si ellos rechazan conocer la acción, mal pueden decretar aspectos accesorios de la misma, esta Sala, por considerar que la situación del llamado amparo cautelar del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales es distinta, ya que él actúa como una cautela, es aplicable a un caso como éste –con el fin de mantener la esencia de esos amparos- el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, el cual señala:
(…)
y el Juez podrá ordenar la realización de cualesquiera actos de sustanciación y medidas preventivas, pero se abstendrá de decidir el fondo de la causa mientras no se dicte la sentencia que regule la competencia”. (Subrayado de la Sala).

En su dispositiva, la Sala Constitucional declina la competencia para conocer del asunto a la Sala Político-Administrativa, pero también dispone:

2. Con base a la facultad que le otorga al juez el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil que le permite decretar medidas preventivas a pesar de declararse incompetente, salvo decidir el fondo, esta Sala, tomando en cuenta a su vez, la tutoría del orden público constitucional y los daños que las medidas decretadas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pudiera causar a los accionantes, MANTIENE la suspensión de las medidas acordadas en la decisión interlocutoria de esta Sala del 7 de noviembre de 2001, y en consecuencia, se mantienen suspendidas las medidas decretadas en la decisión impugnada, señaladas con los N° 3.5, 3.7 y 3.8.
En consecuencia, continúan vigentes las medidas cautelares a que se refieren los numerales 3.1, 3.2, 3.6 y 3.9 de la sentencia impugnada en el Capítulo referente a su decisión.

Consideró la mencionada Sala, entonces, que el juez que se declare incompetente puede decretar medidas cautelares para mantener la esencia de las medidas, y la finalidad de la cautela.

Debe señalarse, además, que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto.

En este orden de ideas y concretado lo anterior, se hace necesario hacer referencia a lo dispuesto en la sentencia dictada en el caso Proagro con respecto a los mecanismos de impugnación, pues, el pronunciamiento sobre la cautela da derecho a los justiciables a impugnarlo, y si el expediente es remitido a un tribunal inferior, se vería en la difícil situación de una apelación u oposición de una cautela dictada por esta Corte pero, la tramitación del juicio principal estaría en una instancia inferior.

Así, esta Corte estableció que tales mecanismos de impugnación no podrán ser oídos y menos decididos por los tribunales inferiores a esta Corte sino por la Corte misma, en consecuencia, a los efectos procesales dispuso las siguientes reglas conforme lo permite el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil:

a) Decretada o negada una medida cautelar, la remisión del expediente principal al tribunal deferido sólo podrá realizarse una vez que transcurran los lapsos de impugnación los cuales se computarán a partir de la notificación que se haga tanto de la remisión del expediente como del Decreto pronunciado. Si la medida no es impugnada se realizará la remisión del expediente, y si es impugnada se procederá como se indica:
b) Si la medida es objeto de apelación, el Juzgado de sustanciación deberá formar expediente separado y debidamente certificado con inserción de libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, todo lo cual deberá remitirse a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia;
c) Si la medida es innominada o amparo cautelar y es impugnada, el Juzgado de sustanciación deberá abrir cuaderno separado de medida con inserción certificada de las mismas documentales referidas y tramitar la incidencia de oposición, debiendo remitir el expediente al ponente respectivo a los efectos de la decisión correspondiente. Esta decisión, a su vez, podrá ser objeto de apelación para ante la Sala Político Administrativa.

Es con base en estos criterios, que esta Corte en el caso de autos pasa a analizar la admisibilidad y procedencia de la cautela solicitada.

- VI -
REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD Y DECISIÓN CAUTELAR

Ahora bien, para cumplir con los parámetros establecidos en el capítulo anterior del presente fallo, esta Corte observa:

Debe apreciarse si la pretensión así deducida cumple con los parámetros de admisibilidad previstos en el artículo 19.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que sustituyó al artículo 84 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual dispone:

Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recurso es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuye al demandante, recurrente o acciónate; o en la cosa juzgada.

En el caso de autos, se observa que la sociedad mercantil recurrente es, efectivamente, destinataria del acto administrativo impugnado lo que demuestra su legitimación ad causam, y no se observa que sea evidente la caducidad de la pretensión, ni contiene conceptos irrespetuosos, en virtud de ello admite provisionalmente, resultando pertinente señalar que el análisis de la admisibilidad efectuada en este fallo debe dejar a salvo la posibilidad de revisar si, sobrevenidamente, se configura alguno de los motivos de inadmisibilidad por efecto de la remisión de los antecedentes administrativos del caso y del juicio que pueda realizar el juez deferido. Así se declara.

El apoderado judicial de la sociedad mercantil Azucarera Guanare, C.A., ha demandado la nulidad del acto administrativo contenido en la Providencia administrativa n° 001 de fecha 7 de abril de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Portuguesa. Junto con la pretensión nulificatoria ha solicitado una medida cautelar de suspensión de efectos de conformidad con “el artículo 21 párrafo 22 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia”, la cual pasa a resolver esta Corte de la siguiente manera:

Observa, esta Corte que la solicitud de medida cautelar ha sido solicitada de conformidad con la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, cuya previsión legislativa se encuentra en el artículo 21.21 del mencionado instrumento legal, y a cuyo tenor:

El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

Esta previsión legal constituye una reedición de la norma contenida en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuya redacción es similar a la norma transcrita con la diferencia específica del deber de exigir caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

Ahora bien, tal y como se ha señalado en diversos fallos dictados por este órgano jurisdiccional la disposición transcrita constituye la posibilidad cautelar típica aplicable en aquellos supuestos en que se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares, la cual debe reunir los mismos “requisitos de admisibilidad” anotados en el epígrafe anterior: a) la existencia de un juicio de nulidad previamente admitido; b) la ponderación de los intereses generales, y c) el análisis del principio de proporcionalidad. No hay dudas de que en el caso de autos se pretende la nulidad de una Providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo, pretensión ésta que ha sido debidamente admitida en el cuerpo de esta decisión; por otro lado, no se aprecia que se afecte con la suspensión solicitada ningún interés social o general, y en cuanto al principio de proporcionalidad, que implica hacer un análisis de los intereses en juego, es decir, las respectivas posiciones de los sujetos involucrados en la pretensión cautelar. Con respecto del trabajador afectado, la cautelar de suspensión de efecto “diferirá” la reincorporación al trabajo del ciudadano en caso de haber sido separado del cargo y los eventuales daños se resarcirían mediante el pago de los salarios dejados de percibir, de modo que la “ejecución del fallo” y los “eventuales perjuicios” que cause el proceso podrán ser resarcidos por un mandato expreso del legislador del trabajo al prever el pago de los salarios dejados de percibir.

Con respecto del patrono, solicitante de la medida, en caso de resultar vencido en el juicio deberá cumplir con la providencia administrativa y pagar a título de sanción el pago de los salarios dejados de percibir; en cambio, de resultar victorioso en la contienda, y no haber suspendido el acto, significa que se vería forzado a cumplir con un acto administrativo cuya validez está siendo cuestionada en juicio, y mantendría con el trabajador una relación jurídica irregular durante la tramitación del proceso, además que se vería forzado a cancelar unos “salarios dejados de percibir” cuyo reintegro o recuperación será altamente difícil como lo muestra la experiencia común de quienes conocemos la realidad del mercado laboral.

El análisis del principio de proporcionalidad de la cautela, aconseja darle entrada (admitir) a la petición para analizar de seguidas, el cumplimiento de sus requisitos de procedencia. De la redacción de la norma contenida en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia se aprecia:

1. Contenido específico o determinado: la cautelar así prevista sólo está dirigida a la “suspensión” de los efectos de un acto administrativo, esto es, enerva la eficacia del acto (su ejecutabilidad) pero no afecta la validez del mismo que constituye la pretensión deducida en el juicio principal. Al tratarse de una medida cautelar típica significa que no es posible la aplicación residual del Código de Procedimiento Civil (medidas innominadas) para pedir, en los juicios de nulidad, la suspensión de los efectos del acto, pero, la cautelar innominada se hace necesario frente a la necesidad de prevención de otras conductas lesivas, mediante órdenes positivas (autorización) o mandatos negativos (prohibición);

Con esto quiere dejar asentado esta Corte que resulta inadmisible una pretensión cautelar innominada con la finalidad de suspender los efectos de un acto administrativo en los juicios de nulidad, pues, el texto procesal civil que las prevé sólo se aplica de manera “residual” o “supletorio”, debiendo los justiciables hacer su solicitud sobre la base de la cautelar típica y especial consagrada en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, o extraordinariamente, cuando estén amenazadas derechos o garantías constitucionales, solicitar la protección constitucional cautelar de amparo.

2. Requisito de admisibilidad especial: que el acto cuya eficacia pretende enervarse hubiese sido demandado en nulidad, y además que el juicio nulificatorio haya sido admitido por el órgano que conoce de la pretensión.

3. Requisitos de procedencia: se exige un “Periculum in mora específico”, esto es, a diferencia de las medidas cautelares típicas cuyo Periculum in mora se concreta en la “infructuosidad del fallo” que debe dictarse en el procedimiento principal, en la cautela típica de suspensión de efectos requiere que el periculo que consiste en un “perjuicio irreparable” o de “difícil reparación”; esto trae como consecuencia que esta cautela especial no se fundamenta en la futura “ejecución del fallo” sino evitar que durante el proceso ocurran unos perjuicios que la definitiva no pueda reparar, e incluso que esos perjuicios sean de ‘difícil reparación’.

Para esta cautela también se requiere que el juzgador analice su “adecuación” y “pertinencia”, de allí que el legislador haya establecido como cualificante de la decisión que la Corte debe tener “en cuenta las circunstancias del caso”.

Desde luego que, en casos como el de autos, debe constatarse el cumplimiento de los señalados requisitos de procedencia de la cautelar típica solicitada: a) El fumus boni iuris; y b) El periculum in mora específico. El primero de ellos, como se precisó anteriormente, se trata de una posición jurídica que merece tutela prima facie, y se conecta con la legitimación que tiene el recurrente para solicitar la nulidad y para pedir la protección cautelar. Conforme a ello, basta que el peticionario de la medida sea destinatario del acto para verse en la posición jurídica, evidenciando un interés jurídico, y una cualidad suficiente no sólo para retar la legalidad del acto sino también para invocar la protección cautelar como medio de tutela judicial efectiva.

En segundo lugar, y constituye el fundamento mismo de procedencia de la cautela, debe cumplirse con el “periculum in mora específico”, es decir, la existencia de situaciones fácticas o jurídicas que la sentencia de mérito no podrá reparar o será de difícil reparación. Se reitera que no se trata ni de la “mora judicial” o “retardo procesal” lo que justifica la cautela, sino concretamente el hecho de que la ejecución del acto administrativo pueda causar unas variaciones en su posición jurídica que la sentencia de mérito, por sí sola, no podrá reparar en su integridad. Esta situación tampoco se vincula con la legalidad del acto o la posible afectación de derechos constitucionales, pues ello sólo puede constatarse con el juicio de mérito que realice el juez en la sentencia definitiva, sino que se trata de un peligro de inefectividad del proceso, derivado directamente de la ejecución del acto administrativo impugnado.

El artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia postula una amplia posibilidad de apreciación a la Corte para analizar el cumplimiento de estos requisitos pues, dispone que la suspensión es posible “cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso”, estas “circunstancias” son los elementos cualificantes del peligro que se cierne sobre el solicitante de la medida y que “causa” su pretensión cautelar.

Aplicando los anteriores razonamientos al caso de autos se observa que la parte recurrente ha indicado como motivo de la pretensión cautelar, lo siguiente:

Solicito de este Juzgado, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 párrafo 22do., que, en uso de su poder cautelar, adopte providencia cautelar y a tales fines solicito:
Se ordene suspender los efectos de la Providencia Administrativa varias veces aludida, mientras esté pendiente la presente acción.
Es así ciudadano Juez que entendemos a la medida cautelar como el medio sumario que tienen los ciudadanos para la defensa de su derechos e intereses frente a una Actividad Inconstitucional e Ilegal.
Se pasará a establecer los requisitos de procedencia la medida cautelar, elementos básicos para su verificación y procedencia.
A-. “Perjuicios de difícil reparación” PERICULUM IN MORA”:
Perjuicio irreparable o lo que es lo mismo Peligro de mora que para el derecho puede suponer la existencia misma de un proceso con una lentitud propia, y la amenaza de un daño irreversible. Este peligro de mora esta representado por el hecho de que en el tiempo que dure la tramitación de la acción de nulidad puede procederse a ejecutar la decisión que ordena el pago de salarios supuestamente dejados de percibir y consecuencialmente el reenganche presuntos trabajadores, además del procedimiento sancionatorio previsto en el artículo 639 de la Ley Orgánica del Trabajo ya iniciado, lo que traería un perjuicio al patrimonio de mi representada, con la subsiguiente reducción del mismo.
B-. Circunstancia del caso:
b.1. “FOMUS BONI IURIS”: (Sic)
En nuestro caso no solo es clara la presunción del buen derecho que se alega sino que resulta palpable de los hechos esgrimidos; dado que una simple lectura de los Expedientes llevados con ocasión de los procedimientos de reenganche, en especial de los folios donde consta la supuesta notificación de mi representada, se evidencian las irregularidades de la decisión, que se traducen en la flagrante violaciones (Sic) los derechos y garantías constitucionales de la Empresa AZUCARERA GUNARE C.A. que conllevan a la nulidad de la providencia recurrida.
b.2.- PERICULUM IN DANNI: (Sic)
Constituido por los daños que se pueden causar de no acordarse la cautela. Estos daños estarían representados por la cierta e inminente ejecución de la Providencia Administrativa inconstitucional que produciría un terrible daño al patrimonio de mi representada dentro de ello al pago de salarios caídos acordados de forma ilegal.

Con respecto del “periculum in mora específico” observa esta Corte que la recurrente ha sustituido su pretensión cautelar en la “existencia misma de un proceso con una lentitud propia” y que traería un “perjuicio económico”. Tal modo de argumentar una pretensión jurídica es técnicamente equivocada pues, como lo ha señalado este órgano jurisdiccional, el “periculum in mora” no tiene que ver ni con la “mora” ni con el “retardo” o lentitud de los procesos. Se trata de que la ejecución del acto administrativo pueda variar in peius una posición jurídica poseída por el solicitante, generando unos daños que deben ser identificados y explicitados por el justiciable.
Ante una argumentación inepta, carente de los sustentos fácticos y jurídicos para fundamentar su pretensión, esta Corte debe declarar improcedente la solicitud, como efectivamente se declara.

Se hace la advertencia que la presente decisión por tratarse de la tutela provisional cautelar no genera efectos de cosa juzgada material y, en consecuencia pueden las partes realizar nuevamente su solicitud ajustándose a la técnica y los requisitos de la cautela que consideren adecuada a sus necesidades preventivas, y así se declara.

- VII -
DECISIÓN

Por las razones procedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, ordena

1. ADMITE PROVISIONALMENTE la pretensión de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos presentada por el abogado Gonzalo Marino Díaz Escalona, procediendo con el caracter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil AZUCARERA GUANARE, C.A., anteriormente identificados, contra la Providencia administrativa n° 001 de fecha 7 de abril de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO PORTUGUESA, que ordenó el reenganche y pago de los salarios caídos de los ciudadanos ALFREDO RODRÍGUEZ, MIGUEL ÁNGEL MOLINA, JOSÉ ÁLVAREZ, PABLO SANDOVAL, HÉCTOR CASTILLO, EMISAEL GUTIÉRREZ, JAIME MONTERO Y ALEXIS HIDALGO, a la sociedad mercantil hoy demandante;

2. IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada.

3. REMITE el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, para que tal órgano asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 2005/9, de 5 de abril (Caso Universidad Nacional Abierta), la sentencia SPATSJ 2005/1843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.), y la sentencia 2005/924 de 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión), emanada de la Sala Constitucional.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Déjese copia de esta sentencia.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los veinte (20) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.

La Jueza-presidente,

TRINA OMAIRA ZURITA

El Juez-vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
Juez Ponente

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNANDEZ

Exp. No AP42-N-2004-000790
ROO/mfrq.-

En la misma fecha veinte (20) de julio de dos mil cinco (2005), siendo las nueve horas y cincuenta y tres minutos de la mañana (09:53 A.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000760.

La Secretaria Temporal