TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Expediente Nº AP42-N-2004-000841

En fecha 11 de octubre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 1444-04 de fecha 25 de agosto de 2004, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió expediente contentivo de recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, por el abogado RUBEN RAFAEL RUMBOS GIL, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 34.930, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad de comercio CONSTRUCCIONES Y MANTENIMIENTO FAMOA C.A. inscrita ante el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Agrario y del Trabajo, de la Circunscripción Judicial del Estado Yaracuy, en fecha 19 de noviembre de 1984, bajo el Nº 494, contra la Providencia Administrativa Nº 606 dictada en fecha 18 de agosto de 2003, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO LARA, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano AQUILEO RAFAEL MERCADO, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad Nº 7.370.651, contra la mencionada empresa.

Dicha remisión obedece a que mediante sentencia de fecha 25 de agosto de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declinó la competencia del presente caso en esta Corte.
En fecha 15 de diciembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha se designó ponente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, a los fines que esta Corte se pronunciara acerca de la admisibilidad del presente recurso.

En fecha 20 de enero de 2005, se pasó el expediente al Juez ponente.

Vista la incorporación del Juez Rafael Ortiz-Ortiz, a partir del 18 de marzo de 2005, se reconstituyó la Corte, quedando conformada de la siguiente manera: Trina Omaira Zurita, Presidenta; Oscar Enrique Piñate Espidel, Vicepresidente, y; Rafael Ortiz-Ortíz, Juez.

Realizada la lectura individual de las actas que conforman el presente expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA

En fecha 12 de agosto de 2004, el abogado Ruben Rafael Rumbos Gil, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Sociedad de Comercio CONSTRUCCIONES Y MANTENIMIENTO FAMOA C.A., presentó escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, de conformidad con los artículo 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, sobre la base de las siguientes consideraciones:

Indicó, que “(…) en fecha 13 de febrero de 2003, el ciudadano MERCADO AQUILEO RAFAEL se presentó por ante la Sala de Fuero Sindical de la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara a los fines de solicitar ´el reenganche y pago de salarios caídos´ en contra de nuestra representada (CONSTRUCTORA FAMOA C.A)”. (Negrillas y Paréntesis del original).

Que el 13 de febrero de 2003, la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara admitió la solicitud, librando un cartel de notificación al representante legal de esa empresa, el cual fue enviando a la Urbanización Ruezga Sur, Av. 5, Sector 6, Bloque 7.

Señaló, que en fecha 14 de marzo de 2003, un funcionario de la Inspectoría del Trabajo llamado Wilfredo Marín dejó constancia de su traslado a la sede de la empresa Constructora Famoa C.A. la cual se encuentra ubicada en la urbanización Ruezga Sur avenida 5 sector 6 bloque 7 del Estado Lara, a fin de entregar el oficio N° 001080 de fecha 12 de marzo de 2003, referente a la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por el ciudadano Rafael Mercado, siendo recibido por el ciudadano Rafael Segovia que se identificó como Supervisor de obra y informó a dicho funcionario que no estaba autorizado para recibir tal oficio y que las oficinas principales se encontraban en Nirgua Estado Yaracauy, agregando el funcionario que había fijado un cartel y había hecho entrega del mismo.

Que el 18 de marzo de 2003, mediante Acta N° 395-R, la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara, dejó sentado que ningún representante de la Empresa acudió ante este Órgano.

Alegó que, “(…) La Providencia administrativa que hoy impugnamos, (…) está viciada desde su inicio, pues la Inspectoría del Trabajo tramito EN APARIENCIA el procedimiento administrativo que le dio curso a la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos presentado por un supuesto trabajador de nuestra empresa” (Negrillas y mayúscula del original).

Adujo que, “(…) En primer lugar aunque no sea materia a discutir por vía de este recurso, el ciudadano Mercado Aquileo Rafael nunca prestó ni ha prestado servicio para nuestra representada. En segundo lugar, cuando al momento de presentar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, el funcionario del trabajo, adscrito a dicha Inspectoría (Wilfredo Marín) dejó constancia que se traslado a los fines de notificar a la reclamada en un lugar que no es la sede de la empresa pues ella esta UBICADA Y DOMICILIADA EN EL MUNICPIO NIRGUA DEL ESTADO YARACUY Y NO EN LA CIUDAD DE BARQUISIMETO. Igualmente el mismo funcionario expresa que en esa dirección se encontraba un ciudadano que responde al nombre de Rafael Segovia (…), el cual también resulta FALSO visto que no conocemos a ese ciudadano ni tampoco mantiene relación alguna con nuestra representada.”. (Negrillas y mayúsculas del original).

Alegó, que era necesario referir que el ciudadano Aquiles Rafael Mercado presentó como prueba, “(…) (1) un original que me acredita como representante laboral de los trabajadores firmados por la representación del sindicato SIMPROMAQUIPE, por la empresa Ingeniero Francisco Moreno y por la Junta Parroquial IBZAN Rodríguez y por el sindicato Rafael Segovia, de fecha 26/08/02 (…). De esa documental presentada habrá que preguntarse (..) como se explica que al momento de notificar al patrono, el ciudadano Rafael Segovia se identificaba cono representante de nuestra empresa y después le emite una constancia como representante laboral al presunto reclamante suscribiéndola como Asesor Laboral Parroquia Catedral Secretario de Organización SIMPROMAQUIPE. (…). Ello sólo en evidencia la gran contradicción que rodea la condición del ciudadano Rafael Segovia, quedando al descubierto la falsa representación de nuestra empresa que dijo tener al momento de practicar la notificación”. (Negrillas y mayúsculas del original).

Que la Providencia Administrativa impugnada condenó a su representada al reenganche y pago de salarios de un falso trabajador, que se presentó el 15 de abril de 2004, ante la Inspectoría del Trabajo solicitando se libraran carteles contra el representante legal de la Constructora Famoa C.A. en Nirgua Estado Yaracuy, señalando además que tal pedimento resulta fraudulento ya que en todo el procedimiento en sede administrativa se tomó como domicilio y sede de la empresa recurrida una dirección falsa en la ciudad de Barquisimeto, y es sólo, al momento de la notificación de la decisión cuando solicitan la notificación de la empresa por carteles en el domicilio correcto, es decir en Nirgua Estado Yaracuy.

Denuncia que se llevó a cabo un proceso en forma fraudulenta sin que tuviese alguna posibilidad de presentar sus defensas para desvirtuar las cuestiones propias que se ventilaron en sede administrativa, tales como la inexistencia de la relación laboral que dijo tener el solicitante con la empresa.

Denunció que al no haber sido notificada del procedimiento ni presentar defensa alguna, la Providencia Administrativa es nula conforme a lo previsto en el ordinal 1° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Asimismo, solicitó medida cautelar innominada, de conformidad con lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, a los fines de que sea suspendido el acto administrativo impugnado, con base a los siguientes argumentos:

-Los graves perjuicios y lesiones irreparables o de difícil reparación que le causaría a su representada la ejecución de la Providencia Administrativa impugnada, ya que sería objeto de una multa y la gravosa carga de reenganchar y pagar los salarios caídos de un falso trabajador, afectando patrimonialmente a su capacidad económica la cual alega es limitada y no soporta tal condena ilegal e inconstitucional.

-Que “(…) en el presente caso se puede verificar el fumus boni iuris, por estar nuestro representado involucrado en un procedimiento administrativo que versa sobre una presunta relación laboral del cual es ficticio, toda vez que el presunto reclamante no ha sido ni es trabajador de nuestra empresa. De igual forma no se nos dio la oportunidad por que nunca se notificó a mi representada la existencia de un procedimiento para alegar y probar la presunta relación laboral”.

-Que “En cuanto al periculum in mora, este se configura en virtud del grave perjuicio que significa para nuestro representado la ejecución del referido acto administrativo ficticio y violatorio a las garantías constitucionales. (…) De no ser acordada la medida se producirían efectos irreversibles que la simple declaratoria de nulidad no podría remediar ni retrotraer los gravosos efectos de no ser declarada en este momento”.(Negrillas del original)

Finalmente, demando se decrete la medida cautelar innominada a fin de que se suspendan los efectos de la Providencia Administrativa N° 606 de fecha 18 de agosto de 2003, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara, y se declare la nulidad del referido acto.
II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

En fecha 25 de agosto de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, dictó auto mediante el cual declinó en esta Corte la competencia para conocer del presente recurso en los siguientes términos:

“(…) Esta Sala deja sentado el siguiente criterio con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás Tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los acatos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de la pretensiones especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal (…)”.

“(…) Este Tribunal sobre la base anterior sentencia que tiene carácter vinculante para todos los tribunales de la República, se declara INCOMPETENTE para conocer del presente recurso de nulidad incoado por el ciudadano RUBÉN RAFAEL RUMBOS GIL, en su condición de Apoderado Judicial de la Sociedad de Comercio CONSTRUCCIONES Y MANTENIMIENTO FAMOA C.A y, por consiguiente DECLINA LA COMPETENCIA a la CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO. Así se decide (…)”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE

En esta oportunidad, pasa esta Corte a analizar su competencia en el caso de autos, a saber:

En este sentido se observa, que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia por sentencia del 2 de marzo de 2005, caso: Universidad Nacional Abierta, determinó que jurisdicción y a que nivel se es competente para conocer de casos como el de autos, verbigracia:

“Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.

En efecto, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa no son sólo aquellos que ostentan esa denominación (la llamada jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’), a saber, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Tribunales Superiores Contencioso Administrativos y Tribunales Contencioso Administrativos especializados. También los demás tribunales de la República, al conocer de impugnaciones contra determinado tipo de actos administrativos por expresos mandatos de las leyes correspondientes, actúan en esas causas como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (‘especial’, si se quiere). Y ello no resulta contrario a lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que obedecerá en todo caso, a que por razones de política judicial (afinidad de la materia, especialidad del órgano judicial, entre otras), se haya optado por la decisión de asignar una competencia específica y de esencia contencioso administrativa, a un tribunal cuya competencia fundamental se inscriba dentro de la jurisdicción ordinaria. Pero en tales casos, los referidos tribunales actuarán como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, independientemente de su denominación, competencia fundamental o ubicación en la distribución de los tribunales de acuerdo con su ámbito material de competencia.

Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.

Conforme a la doctrina expuesta -léase sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional-, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide”. (Resaltado, subrayado e incisos de esta Corte).

Como se observa de la sentencia destacada, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República Bolivariana de Venezuela, determinó que en aquellos casos en que se demande en nulidad las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo ubicadas en regiones distintas a la Capital, serán competentes en primera instancia, en razón de los principios de acceso a la justicia, celeridad en la misma y universalidad de control, los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos de la Circunscripción Judicial que corresponda.

Sobre el mismo punto, y en atención al criterio brindado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, tuvo oportunidad de pronunciarse esta Corte con Ponencia Conjunta, en sentencia de fecha 28 de abril de 2005, registrada bajo el N° 193, caso: Proagro Compañía Anónima, al tenor siguiente:

“De modo que entiende esta Corte que los órganos del contencioso administrativo competentes para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo de todo el país corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, incluso los ubicados en la región capital, tal como lo sostuvo el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa en reciente decisión de 21 de abril de 2005, en el caso Laboratorios Ponce, C.A., en el cual se remitió el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de la Región Capital.

Ahora bien, en casos como el de autos, hubo una declinatoria de competencia a esta Corte por parte del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y en virtud de los criterios antes expuestos le corresponde conocer al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte con sede en Valencia (estado Carabobo) que conoce de los asuntos contencioso-administrativos en los estados Yaracuy, Cojedes, Carabobo y Municipio Silva del Estado Falcón, y así se declara.

De tal modo que lo que aconseja la prudencia judicial es remitir el expediente al mencionado Juzgado para que asuma la competencia y le de el trámite correspondiente a la pretensión nulificatoria, de conformidad con el presente fallo y la sentencia de la Sala Plena antes aludida, y así se declara”. (Resaltado de esta Corte).

Visto el alcance que a nivel de competencia territorial tiene la decisión del pleno en la jurisdicción contencioso administrativa, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo entiende, que una vez regulada la competencia por el Tribunal superior, como lo es el Tribunal Supremo de Justicia, tal decisión debe ser acatada sin que sea necesario solicitar la regulación de competencia con fundamento en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil y sin que ello implique, a criterio de este órgano jurisdiccional, la procedencia de la sanción “error jurídico inexcusable” (véase al respecto sentencia N° 01878 del 20/10/04 SPA/TSJ), pues tal como lo ha afirmado el Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social: “cuando la competencia esté regulada definitivamente por un Tribunal Superior, los Tribunales inferiores debe acatar dicha decisión...” (SCS/ TSJ/sentencia N° RG0077 del 20/02/03).

Sobre este último particular la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, ha sostenido lo siguiente:

“(…) que cuando un juez es incompetente para conocer de una acción de amparo o de una causa cualquiera, lo procedente es separarse inmediatamente del conocimiento de la misma, y remitir el expediente al juzgado competente (…)”. (Sentencia N° 1285 del 20/05/03 SC/ TSJ).

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 606, dictada en fecha 18 de agosto de 2003, por la Inspectoría Del Trabajo Del Estado Lara, por lo que corresponde declarar competente para conocer de la presente causa al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, a los fines que éste asuma la competencia que le ha sido regulada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia indicada ut supra dictada por el Máximo Tribunal. Así se decide.

ANÁLISIS DE LA PROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

En el caso sub iudice el abogado RUBEN RAFAEL RUMBOS GIL, en su carácter de apoderado judicial de la empresa CONSTRUCCIONES Y MANTENIMIENTO FAMOA C.A., solicitó medida cautelar de suspensión de efectos de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, de la Providencia Administrativa N° 606, de fecha 18 de agosto de 2003, dictada por la Inspectoría Del Trabajo Del Estado Lara, mediante la cual declaró con lugar el procedimiento de reenganche y pago de los salarios caídos incoado por el ciudadano AQUILEO RAFAEL MERCADO, contra la mencionada empresa, lo que obliga a esta Corte a plantearse el aspecto sobre el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 5 de abril de 2005.

En este punto importa en primer término precisar el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al articulo 259 de la Carta Magna, los actos administrativos de efectos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; la condena al pago de sumas de dinero; la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; los reclamos por la prestación de servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; es precisamente este reestablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante explanaremos.

Importando a los fines de dicha decisión, invocar la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, lo que ha motivado al legislador español a afirmar que la adopción de medidas cautelares “(…) no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario (…)” (Véase Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13/7/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal.

Dentro de este orden de ideas, esta Corte observa que mucho se ha discutido si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente. El problema no es nuevo, y ofrece soluciones encontradas en el Derecho venezolano. Es tradicional la afirmación según la cual “el juez competente para la cautelar es el mismo juez del juicio principal”, en razón de una supuesta “accesoriedad” de las cautelas con respecto a éste. Sin embargo, tal modo de razonar no resulta compatible con una exigencia fundamental postulada en nuestra Constitución, esto es, la tutela judicial efectiva, contenida en el artículo 26 de nuestra Carta Fundamental (“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”).

Ahora bien, nos preguntamos cual es el impacto de este mandato constitucional sobre el justiciable o más genéricamente sobre los ciudadanos, ese inefable ser sin rostro en los expedientes judiciales, ese “justiciable de a pie”, a quien para nada le interesa las discusiones doctrinarias y hasta las jurisprudenciales sobre quien debe decidir sus asuntos, lo importante es que muchos de ellos llevan años con una demanda de nulidad que ni siquiera ha sido admitida, y desafortunadamente las migraciones procesales frecuentes en nuestros tribunales, han hecho que las causas -en algunos casos - vayan y vengan de un tribunal a otro durante largos periodos, y, lo que resulta peor todavía sin obtener respuesta. Realidad social que nos lleva a afirmar que el modelo de Estado Social de Derecho y de Justicia sólo dejará de ser vacío en la medida en que los operadores de justicia vivifiquen su contenido, y la Constitución dejará de ser un simple papel cuando sus operadores asuman un rol activo y decisivo, aun cuando pueda catalogarse de osadía.

Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira con la presente decisión abrir el espacio para la discusión, que nos permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”.

Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia.

Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio.

Afirmación de esta Corte que encuentra fundamento en lo siguiente: i) la jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada; ii) la admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada; y, iii) el conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar. (Véase explicación detallada del asunto en sentencia de esta Corte recaída en el caso Proagro –supra identificado-).

En suma, esta Corte en su Ponencia Conjunta –caso Proagro- concluyó que: Un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia. Esto se ve claramente cuando se constata que las medidas cautelares no constituyen un pronunciamiento sobre el fondo, ni tiene porqué afectarlo (salvo sus efectos preventivos o instrumentales), y además cumplen cabal y concretamente la exigencia de tutela judicial efectiva que el artículo 26 constitucional ordena enfáticamente.

Tal conclusión, obedece a que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto.

Siendo eso así, surge otro aspecto más complejo de visualizar, la posibilidad de que el juez admita preliminarmente la pretensión aunque luego declare su incompetencia. Si el razonamiento supra mencionado es válido, se observa inmediatamente que el juez incompetente produce actos jurídicos válidos, y la admisión de la pretensión es un acto esencialmente jurisdiccional para lo cual lo único que se requiere es la jurisdicción. Ello explica que un juez incompetente “admita” una pretensión de carácter laboral, o que el juez incompetente de amparo admita tal pretensión e, incluso, resuelva el mérito del asunto con la obligación de someter su decisión al juez efectivamente competente.

Asimismo, no puede inobservarse que el acto de admisión de la pretensión sólo le da entrada (del latín mittere), que de ninguna manera implica un juicio sobre su mérito. Ahora bien, el juicio de “admisión” sólo permite que el asunto planteado pase a la etapa de conocimiento (cognición procesal), y a la fase de decisión. No implica, en modo alguno, un pronunciamiento sobre el mérito de la pretensión misma.

Esto explica que el juicio de admisibilidad se realiza al inicio del proceso y, muy excepcionalmente, en cualquier otra etapa del proceso, mientras que el juicio de procedencia se realiza, por regla general, en la sentencia de mérito, y muy excepcionalmente in limine litis en cuyo caso recibe el nombre de juicio de improponibilidad. (Véase una vez más sentencia Proagro dictada por esta Corte el 28 de abril de 2005).

RESPECTO DE LOS MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN

Uno de los aspectos más difíciles de resolver es la situación que se presenta con respecto de los mecanismos de impugnación, pues, el pronunciamiento sobre la cautela da derecho a los justiciables a impugnarlo, y si el expediente es remitido a un tribunal inferior, se vería en la difícil situación de una apelación u oposición de una cautela dictada por la Corte pero, la tramitación del juicio principal estaría en una instancia inferior.

No hay dudas de que tales mecanismos de impugnación no podrán ser oídas y menos decididas por los tribunales inferiores a esta Corte sino por la Corte misma, en consecuencia, a los efectos procesales pueden disponerse las siguientes reglas conforme lo permite el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil:

a) Decretada o negada una medida cautelar, la remisión del expediente principal al tribunal deferido sólo podrá realizarse una vez que transcurran los lapsos de impugnación los cuales se computarán a partir de la notificación que se haga tanto de la remisión del expediente como del Decreto pronunciado. Si la medida no es impugnada se realizará la remisión del expediente, y si es impugnada se procederá como se indica:

b) Si la medida es objeto de apelación, el Juzgado de sustanciación deberá formar expediente separado y debidamente certificado con inserción de libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, todo lo cual deberá remitirse a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y,

c) Si la medida es innominada o amparo cautelar y es impugnada, el Juzgado de sustanciación deberá abrir cuaderno separado de medida con inserción certificada de las mismas documentales referidas y tramitar la incidencia de oposición, debiendo remitir el expediente al ponente respectivo a los efectos de la decisión correspondiente. Esta decisión, a su vez, podrá ser objeto de apelación para ante la Sala Político Administrativa.

Sobre lo expuesto, resulta pertinente pasar a revisar –provisionalmente- los requisitos de admisibilidad de la pretensión de autos, a saber:

REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD
Y DECISIONES CAUTELARES

De conformidad con lo expuesto, esta Corte pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la pretensión principal de nulidad, con el objeto de examinar la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo; a tal efecto, deben examinarse las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad, previstas en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, a saber:

En efecto establece el párrafo 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela que:

“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada”.

En ese sentido, no observa este Órgano Colegiado que el recurso bajo análisis presente alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en la norma in refero, en consecuencia, se ADMITE provisionalmente el mismo cuanto ha lugar en derecho, dejando a salvo, la posibilidad de revisar sobrevenidamente dichas causales por el examen del expediente administrativo. Así se decide.

ANÁLISIS DE LA MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA SOLICITADA

Debe ahora esta Corte, emitir dictamen respecto al carácter supletorio de este tipo de medidas en el contencioso administrativo.

Como se aprecia de la narrativa del presente fallo, la empresa Construcciones y Mantenimiento Famoa C.A., ha solicitado una medida cautelar innominada de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, con la finalidad de “suspender” los efectos del acto administrativo contenido en la Providencia Administra N° 606 de fecha 18 de agosto de 2003. En tal sentido, esta Corte en sentencia N° 2005-282 de fecha 11 de mayo de 2005 (caso: Simp Saneamiento Integral C.A.) estableció:

“La tutela cautelar de los órganos jurisdiccionales tiene, en nuestro país, carácter mixto con tres manifestaciones perfectamente configuradas: 1) El poder cautelar especial, típico o determinado; 2) El poder cautelar general o indeterminado, y 3) El poder cautelar típico e indeterminado. Conforme a ello el juez dictará: i) medidas cautelares típicas, ii) medidas cautelares innominadas y, iii) medidas cautelares indeterminadas, respectivamente. El poder cautelar especial responde a una previsión señalada por el legislador en el cual se fijan, de manera expresa, el contenido de la medida que puede decretar el juez y, en segundo lugar, fija el procedimiento dentro del cual las medidas pueden operar. Se trata de una “especialidad” y una “tipicidad” que responde a la voluntad del legislador en el cual no opera la “analogía” y su interpretación es restringida. Tales son los casos de las medidas civiles previstas en los tres ordinales del artículo 588 (embargo, secuestro y prohibición de enajenar y gravar); las medidas en materia de los procedimientos marítimos (embargo de buque y prohibición de zarpe); las medidas cautelares mercantiles (embargo y prohibición de enajenar y gravar) previstas en el artículo 1099 del Código de Comercio; el embargo y el secuestro en la Ley sobre el Derecho de autor, la medida cautelar de suspensión de los efectos de un acto administrativo prevista en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (que reeditó la misma previsión contenida en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), entre otras. El poder cautelar general constituye una poderosa herramienta de tutela judicial efectiva por el cual el juez dicta medidas cautelares ad hoc, y se caracterizan por: a) generalidad del contenido por el cual pueden recaer sobre infinitas posibilidades dependiendo de la necesidad de prevención del solicitante; y b) generalidad de procedimiento por el cual resultan aplicables a cualquier procedimiento. Son medidas que están dirigidas a la “efectividad” del proceso y se manifiestan como un verdadero amparo en el proceso cuando una de las partes amenace seriamente con infringir daños en los derechos de la otra parte (Periculum in damni). Esta tutela cautelar innominada está regulada en los artículos 585 y parágrafo primero del artículo 588 ambos del Código de Procedimiento Civil”.

El poder cautelar típico e indeterminado es una nueva modalidad de tutela cautelar implementada en nuestro ordenamiento que se caracteriza por: a) tipicidad del procedimiento en la medida en que el legislador determina o especifica el procedimiento judicial dentro del cual pueden dictarse; y b) generalidad de contenido por el cual se permite dictar “cualquier medida cautelar” que sea necesaria, adecuada y pertinente a las necesidades de prevención de las partes, y los ejemplos viene dado por la tutela cautelar configurada en el artículo 182 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el artículo 109 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el artículo 142 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y el artículo 19.10 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

Este análisis se hace necesario para fijar las premisas de interpretación y argumentación jurídica del presente fallo, pues de lo anterior se deriva, algunas conclusiones importantes:

1) La determinación de medidas cautelares típicas (determinadas o indeterminadas) excluyen la aplicación de las medidas cautelares innominadas que tengan la misma finalidad de la cautela especial, de forma que no es posible decretar una medida innominada, por ejemplo, que tenga los mismos efectos que un secuestro o un embargo (medidas típicas civiles). De la misma manera, no es posible una cautelar innominada para suspender los efectos de un acto administrativo impugnado en nulidad (pues para ello se encuentra la medida típica o especial regulada en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia);

2) La aplicación del poder cautelar general en “todos los procedimientos” (generalidad formal) se hace por una “integración supletoria” del ordenamiento jurídico, es decir, en todos aquellos supuestos excluidos del ámbito de la cautelar típica resulta admisible la posibilidad de medidas cautelares innominadas. Esto explica que, en los procedimientos contencioso administrativos, sea perfectamente posible la aplicación de las medidas cautelares innominadas pero con una “finalidad diferente” a la suspensión de los efectos del acto, y en tal sentido resultan admisibles todas las cautelas innovativas (autorizatorias) o conservativas (prohibitorias) que, ad hoc, se requieran.

3) La integración supletoria de las normas, esto es, la aplicación del poder cautelar general en los procedimientos especiales, es posible ante la “ausencia” de regulación expresa, es decir, para colmar los “vacíos” de una determinada normativa, todo ello en aplicación de remisión expresa del procedimiento especial a las normas generales del Código de Procedimiento Civil, o por vía de aplicación del artículo 22 del texto procesal civil.

Asimismo, se ha venido señalando sobre el tema, que debe deslindarse que el poder cautelar general es una institución procesal aplicable al contencioso administrativo, no por propia disposición, sino en ejercicio de la integración supletoria de las normas; en otras palabras, la institución de las medidas cautelares innominadas, establecidas en los tres parágrafos del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, se aplican al contencioso administrativo por vía del artículo 88 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia que remite supletoriamente al CPC en aquellos supuestos que la propia ley del contencioso no disponga una regulación expresa, y con base en el artículo 22 del Código de Procedimiento Civil que ordena aplicar, preferentemente, la ley especial, sin dejar de aplicar las normas generales en lo pertinente.

También la Sala Político Administrativa ha fijado el criterio de la inaplicabilidad de la tutela cautelar innominada para suspender actos administrativos demandados en nulidad, en el siguiente sentido:

Ha establecido este Alto Tribunal que la medida cautelar típica del contencioso administrativo es la contemplada en el artículo 136 de la Ley Orgánica de de la Corte Suprema de Justicia y, asimismo, que las medidas innominadas a las cuales hace referencia el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, solo son admisibles cuando aquella no resulte idónea para actuar como una eficiente cautela procesal (véanse las sentencias números 116 del 22 de febrero de 1995, caso: Ángel Enrique Zambrano y 476 del 11 de julio de 1996, caso: Café Fama de América). Como quiera que en este caso lo solicitado, esto es, la suspensión de efectos del acto impugnado, es la finalidad típica de la medida cautelar contenida en el artículo 136 de la ley que rige las funciones de este Alto Tribunal, resultando por tanto idónea como cautela procesal, debe declararse inadmisible la petición planteada con fundamento en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide. (SPA, sentencia n° 2067, de fecha 25 de octubre de 2000).

Aplicado el razonamiento precedente al caso de autos se advierte que la sociedad mercantil demandante en nulidad de acto administrativo, ha solicitado a tenor de lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, una medida cautelar innominada para suspender los efectos del citado acto administrativo, cuando lo pertinente era solicitar esa suspensión de efectos a través de los mecanismos especiales y específicos del contencioso administrativo regulado en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, razón suficiente para declarar INADMISIBLE la medida cautelar solicitada. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- ADMITE provisionalmente el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar innominada interpuesto por el abogado RUBEN RAFAEL RUMBOS GIL, en su carácter de apoderado judicial de la empresa CONSTRUCCIONES Y MANTENIMIENTO FAMOA C.A., contra la Providencia Administrativa N° 606, de fecha 18 de agosto de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO LARA, que declaró con lugar el procedimiento de reenganche y pago de los salarios caídos incoado por el ciudadano AQUILEO RAFAEL MERCADO.

2.- INADMISIBLE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada en el presente caso.

3.-REMÍTASE el presente expediente al Juzgado en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, para que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 9/2005, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), la sentencia SPATSJ 2005/1.843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.), y la presente decisión.

Se advierte al Juzgado de sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos los lapsos de apelación, y en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la providencia impugnada, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes. déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiún (21) días del mes de julio del año dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Jueza Presidenta,

TRINA OMAIRA ZURITA
El Juez Vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Ponente
El Juez,

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNÁNDEZ

Exp. Nº AP42-N-2004-000841.
OEPE/13

En la misma fecha, veintiuno (21) de julio de dos mil cinco (2005), siendo las cuatro horas y veinte minutos de la tarde (04:20 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000795. Habilitado como fue el tiempo necesario.

La Secretaria Temporal