TSJ Regiones - Decisión

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JUEZ PONENTE: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
EXPEDIENTE Nº: AP42-N-2005-000342

En fecha 23 de febrero de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito presentado por el ciudadano LUIS RICARDO DONADO GARCÍA, asistido por el abogado RAMÓN ALEJANDRO INFANTE, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 20.558, mediante el cual interpone recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Providencia Administrativa N° 305-2004, de fecha 20 de julio de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL MUNICIPIO GUAICAIPURO DEL ESTADO MIRANDA, que declaró con lugar la solicitud de calificación de faltas incoada por la abogada Xiomara Farrera de Millán, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 42.475, actuando como apoderada judicial del Instituto Autónomo Municipal de Deporte y Recreación del Municipio Guaicaipuro (I.A.M.D.R), del Estado Miranda.

En fecha 2 de marzo de 2005, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, a los fines de que la Corte decida acerca de su competencia para conocer del presente recurso. En la misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.

Vista la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, el 18 de marzo de 2005, se reconstituyó la Corte, quedando conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Presidenta; OSCAR ENRIQUE PIÑATE, Vicepresidente, y RAFAEL ORTIZ ORTIZ, Juez.

Realizado el estudio de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previo el resumen de las actuaciones correspondientes:

-I-
DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE LA MEDIDA DE
SUSPENSIÓN DE EFECTOS SOLICITADA

El ciudadano Luís Ricardo Donado García, asistido por el abogado Ramón Alejandro Infante, antes identificado, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, contra la Providencia Administrativa N° 305-2004, de fecha 20 de julio de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, que declaró con lugar la solicitud de calificación de faltas incoada en su contra por el Instituto Autónomo Municipal de Deporte y Recreación del Municipio Guaicaipuro (I.A.M.D.R.), con fundamento en las argumentaciones siguientes:

Señala, que comenzó a desempeñarse como trabajador deportivo, prestando su servicio al Instituto Municipal de Deporte y Recreación del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, con sede en Los Teques.

Alega, que nominalmente tiene el cargo de obrero, mientras asegura que prestaba labores como entrenador deportivo en diferentes canchas dependientes de las comunidades, como en la comunidad San Pedro de Los Altos, donde fue su penúltima asignación el entrenamiento de los niños de dicha comunidad en el horario comprendido entre las 7:00 a.m y la 1:00 p.m, y así en diferentes comunidades.

Que, debido a su edad y por las características de sus funciones, comenzó a padecer de la espalda, acudiendo entonces al médico tratante para que diagnosticara su dolencia.

Indica, que fue trasladado a la sede del Instituto en la Avenida Bolívar de la ciudad de los Teques, Estado Miranda, y sus funciones son brindar apoyo al personal de seguridad con respecto a la permanencia de los niños en el Instituto, atención al público sobre las disciplinas que se imparten en dicho ente y también tenía como función orientar en materia deportiva e inclusive le ponían a cargar peso, acentuándole su condición de obrero de la Institución.

Afirma, que la dolencia física fue incrementando hasta el punto que tuvo que acudir al médico tratante del Seguro Social, quien le indicó reposo por un mes y le expidió un justificativo médico desde el 28 de diciembre de 2003. Que dicho reposo lo consignó en la oficina receptora del Instituto el 29 de diciembre de 2003, dando cumplimiento al artículo 44 del Reglamento de la Ley del Trabajo, y sostiene, que no se lo aceptaron; y ya para esa fecha, enero de 2004, habían instaurado un procedimiento de calificación de despido por ante la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro con sede en Los Teques.

Señala, que la accionante en dicho procedimiento, promovió unas documentales (actas) de fecha 29 de diciembre de 2003 hasta el 6 de febrero de 2004; mientras que las promovidas por él, en ese momento asistido por la Procuradora del Trabajo, consigna marcado “A”, fue el justificativo médico expedido por el Instituto de los Seguros Sociales, en el cual se indicaba el reposo médico, el cual riela al folio 19 del expediente.

Sostiene, que llegado el momento de dictar la Providencia Administrativa, la Inspectora del Trabajo del Municipio Guaicaipuro, en un acto contrario al elemental derecho adjetivo, de apreciación y valoración de la prueba, se limitó a especular que: “(…) si bien es cierto que los documentos emanados del Instituto de los Seguros Sociales (IVSS) constituyen documentos administrativos, con características de público, al analizar la referida documental, se desprende que ciertamente corresponden al accionado Luis Donado, pero en su contenido no se especifica con claridad el comienzo y la terminación del reposo allí indicado, el diagnóstico y más aún no se presenta su respectivo sello húmedo que avale dicho reposo (…)”.

Continúa señalando, que la Inspectora del Trabajo, no valoró con suficiente criterio analítico la prueba promovida (el reposo médico), lo que le causa un gravamen irreparable, como es la pérdida de su empleo como obrero del Instituto accionante, razón por la cual interpone el presente recurso por la violación del debido proceso y de los artículos del Código de Procedimiento relativos a la valoración de las pruebas.

Finalmente, el recurrente solicita medida de suspensión de los efectos de la Providencia Administrativa N° 305-2004, de fecha 20 de julio de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, de conformidad el artículo 585 en concordancia con el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil.

-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE

Corresponde a este Órgano Colegiado pronunciarse en relación con su competencia para conocer en primera instancia de la pretensión de nulidad intentada por el ciudadano LUÍS RICARDO DONADO GARCÍA, asistido por el abogado Ramón Alejandro Infante, contra la Providencia Administrativa N° 305-2004 de fecha 20 de julio de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guacaipuro del Estado Miranda, que declaró con lugar la solicitud de calificación de faltas incoada en su contra por la apoderada judicial del INSTITUTO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE DEPORTES Y RECREACIÓN DEL MUNICIPIO GUAICAPURO (I.A.M.D.R), y a tal efecto se observa:

La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia de fecha 5 de abril de 2005, caso: Universidad Nacional Abierta, determinó la jurisdicción competente para conocer de casos como el de autos, señalando lo que sigue:

“Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.

En efecto, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa no son sólo aquellos que ostentan esa denominación (la llamada jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’), a saber, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Tribunales Superiores Contencioso Administrativos y Tribunales Contencioso Administrativos especializados. También los demás tribunales de la República, al conocer de impugnaciones contra determinado tipo de actos administrativos por expresos mandatos de las leyes correspondientes, actúan en esas causas como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (‘especial’, si se quiere). Y ello no resulta contrario a lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que obedecerá en todo caso, a que por razones de política judicial (afinidad de la materia, especialidad del órgano judicial, entre otras), se haya optado por la decisión de asignar una competencia específica y de esencia contencioso administrativa, a un tribunal cuya competencia fundamental se inscriba dentro de la jurisdicción ordinaria. Pero en tales casos, los referidos tribunales actuarán como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, independientemente de su denominación, competencia fundamental o ubicación en la distribución de los tribunales de acuerdo con su ámbito material de competencia.

Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.

Conforme a la doctrina expuesta -léase sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional-, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide”. (Resaltado, subrayado e incisos de esta Corte).

Como se observa de la sentencia destacada, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República Bolivariana de Venezuela, determinó que en aquellos casos en que se demande en nulidad las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo ubicadas en regiones distintas a la Capital, serán competentes en primera instancia, en razón de los principios de acceso a la justicia, celeridad en la misma y universalidad de control, los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos de la Circunscripción Judicial que corresponda.

Sobre el mismo punto, y en atención al criterio asentado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, tuvo oportunidad de pronunciarse esta Corte con Ponencia Conjunta, en sentencia de fecha 28 de abril de 2005, registrada bajo el N° 193, caso: Proagro Compañía Anónima, al tenor siguiente:

“De modo que entiende esta Corte que los órganos del contencioso administrativo competentes para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo de todo el país corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, incluso los ubicados en la región capital, tal como lo sostuvo el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa en reciente decisión de 21 de abril de 2005, en el caso Laboratorios Ponce, C.A., en el cual se remitió el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de la Región Capital.

Ahora bien, en casos como el de autos, hubo una declinatoria de competencia a esta Corte por parte del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y en virtud de los criterios antes expuestos le corresponde conocer al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte con sede en Valencia (estado Carabobo) que conoce de los asuntos contencioso-administrativos en los estados Yaracuy, Cojedes, Carabobo y Municipio Silva del Estado Falcón, y así se declara.

De tal modo que lo que aconseja la prudencia judicial es remitir el expediente al mencionado Juzgado para que asuma la competencia y le de el trámite correspondiente a la pretensión nulificatoria, de conformidad con el presente fallo y la sentencia de la Sala Plena antes aludida, y así se declara”. (Resaltado de esta Corte).

En virtud de los razonamientos expuestos, esta Corte declara su incompetencia para conocer y decidir el caso de autos, y así se declara.

DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

En el caso sub-examine, el recurrente solicitó medida cautelar de suspensión de efectos de conformidad con lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, de la Providencia Administrativa N° 305-2004, de fecha 20 de julio de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, mediante la cual declaró con lugar la solicitud de calificación de faltas incoada por la apoderada judicial del Instituto Autónomo Municipal de Deportes y Recreación del Municipio Guaicaipuro (I.A.M.D.R) del Estado Miranda, lo que obliga a esta Corte a plantearse el aspecto sobre el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 5 de abril de 2005.

En primer término importa precisar el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa que, conforme al articulo 259 de la Carta Magna, recae en los actos administrativos de efectos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; la condena al pago de sumas de dinero; la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; los reclamos por la prestación de servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; siendo precisamente este reestablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante explanaremos.

En este último sentido cabe invocar la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, lo que ha motivado al legislador español a afirmar que la adopción de medidas cautelares “(…) no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario (…)” (Véase Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13/7/1998). De allí que, la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal.

Dentro de ese orden de ideas, esta Corte observa que mucho se ha discutido si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente para conocer la causa que la contiene. El problema no es nuevo y ofrece soluciones encontradas en el Derecho venezolano. Es tradicional la afirmación según la cual “el juez competente para la cautelar es el mismo juez del juicio principal”, en razón de una supuesta “accesoriedad” de las cautelas con respecto a éste. Sin embargo, tal modo de razonar no resulta compatible con una exigencia fundamental postulada en nuestra Constitución, esto es, la tutela judicial efectiva, contenida en el artículo 26 de nuestra Carta Fundamental (“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”).

Ahora bien, nos preguntamos cuál es el impacto de este mandato constitucional sobre el justiciable o más genéricamente sobre los ciudadanos, ese inefable ser sin rostro en los expedientes judiciales, ese “justiciable de a pie”, a quien para nada le interesa las discusiones doctrinarias y hasta las jurisprudenciales sobre quien debe decidir sus asuntos, lo importante es que muchos de ellos llevan años con una demanda de nulidad que ni siquiera ha sido admitida y, desafortunadamente, las migraciones procesales frecuentes en nuestros tribunales, han hecho que las causas -en algunos casos- vayan y vengan de un tribunal a otro durante largos periodos y, lo que resulta peor todavía, sin obtener respuesta. Realidad social que nos lleva a afirmar que el modelo de Estado Social de Derecho y de Justicia sólo dejará de ser vacío en la medida en que los operadores de justicia vivifiquen su contenido, y la Constitución dejará de ser un simple papel cuando sus operadores asuman un rol activo y decisivo, aun cuando pueda catalogarse de osadía.

Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira con la presente decisión abrir el espacio para la discusión, que nos permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”.

Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia.

Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio.

Afirmación de esta Corte que encuentra fundamento en lo siguiente: i) la jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada; ii) la admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada; y, iii) el conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar. (Véase explicación detallada del asunto en sentencia de esta Corte recaída en el caso Proagro –supra identificado-).

En suma, esta Corte en su Ponencia Conjunta –caso Proagro- concluyó que: Un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia. Esto se ve claramente cuando se constata que las medidas cautelares no constituyen un pronunciamiento sobre el fondo, ni tiene porqué afectarlo (salvo sus efectos preventivos o instrumentales), y además cumplen cabal y concretamente la exigencia de tutela judicial efectiva que el artículo 26 constitucional ordena enfáticamente.

Tal conclusión obedece a que la competencia de que trata el asunto de autos, es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto.

Siendo eso así, surge otro aspecto más complejo de visualizar, la posibilidad de que el juez admita preliminarmente la pretensión aunque luego declare su incompetencia. Si el razonamiento supra mencionado es válido, se observa inmediatamente que el juez incompetente produce actos jurídicos válidos, y la admisión de la pretensión es un acto esencialmente jurisdiccional para lo cual lo único que se requiere es la jurisdicción. Ello explica que un juez incompetente “admita” una pretensión de carácter laboral, o que el juez incompetente de amparo admita tal pretensión e, incluso, resuelva el mérito del asunto con la obligación de someter su decisión al juez efectivamente competente.

Asimismo, no puede inobservarse que el acto de admisión de la pretensión sólo le da entrada (del latín mittere), que de ninguna manera implica un juicio sobre su mérito. Ahora bien, el juicio de “admisión” sólo permite que el asunto planteado pase a la etapa de conocimiento (cognición procesal), y a la fase de decisión. No implica, en modo alguno, un pronunciamiento sobre el mérito de la pretensión misma.

Esto explica que el juicio de admisibilidad se realiza al inicio del proceso y, muy excepcionalmente, en cualquier otra etapa del proceso, mientras que el juicio de procedencia se realiza, por regla general, en la sentencia de mérito, y muy excepcionalmente in limine litis en cuyo caso recibe el nombre de juicio de improponibilidad. (Véase una vez más sentencia Proagro dictada por esta Corte el 28 de abril de 2005).

Siendo así, resulta pertinente pasar a revisar –provisionalmente- los requisitos de admisibilidad de la pretensión de autos, a saber:

REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD Y DECISIONES CAUTELARES

De conformidad con lo expuesto, esta Corte pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la pretensión principal de nulidad, con el objeto de examinar la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo.

El párrafo 5 delartículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece que:

“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada”. (Resaltado de esta Corte).

En ese sentido, no observa este Órgano Colegiado que el recurso bajo análisis presente alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en la norma in refero, en consecuencia, se ADMITE provisionalmente el mismo cuanto ha lugar en derecho, resultando pertinente señalar que el análisis de la admisibilidad efectuado en este fallo, debe dejar a salvo la posibilidad si, sobrevenidamente, se configura alguno de los motivos de inadmisibilidad por efecto de la remisión de los antecedentes administrativos del caso y del juicio que pueda realizar el juez diferido. Así se declara.

DEL ANÁLISIS DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

Admitido como ha quedado el presente recurso, esta Corte pasa pronunciarse acerca de la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado solicitado con fundamento en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil y, en tal sentido, estima necesario realizar las siguientes consideraciones:

Retiradamente la jurisprudencia patria e incluso gran sector de la doctrina venezolana ha sido conteste en afirmar que la medida cautelar típica para suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares es la llamada suspensión de efectos, la cual se encontraba prevista en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, reeditado en el artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

Numerosas decisiones fueron dictadas por los distintos Órganos Jurisdiccionales con competencia en lo contencioso administrativo (en especial esta Corte y la Sala Político Administrativo del Máximo Tribunal), en las cuales de manera inequívoca, se ratificaba pacíficamente la existencia de una medida típica para lograr la suspensión de los efectos de los actos administrativos de efectos particulares, lo cual se derivaba del contenido de la propia norma que así lo establecía (vrbg. artículo 136 LOCSJ hoy aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela).

Igualmente la jurisprudencia insistía en la imposibilidad para la parte solicitante de la medida, requerir la suspensión de los efectos del acto administrativo con fundamento jurídico en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, por tratarse de la conocida medida cautelar innominada. La justificación de tal improcedencia radicaba concretamente, en que dentro de la jurisdicción contencioso administrativa las medidas cautelares innominadas tenían -y tienen- carácter netamente supletorio, pues sólo deben decretarse en ausencia de las medidas cautelares nominadas que sean aplicables al caso en concreto. Ejemplo de ello, se encuentra -entre otras- en la sentencia dictada el 15 de marzo de 1994, por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, mediante la cual expresó lo siguiente:

“Sin embargo, debe la Sala en esta oportunidad destacar que las instituciones jurídicas innominadas, y entre ellas las medidas cautelares de tal naturaleza, deben en lo posible limitarse o restringirse, por su atipicidad y falta de regulación legal, a los casos en que las instituciones jurídicas nominadas, previstas especial y específicamente por el ordenamiento jurídico, resulten inaplicables o sean insuficientes o ineficaces para producir los efectos deseados n un caso en concreto.
De modo que, en la jurisdicción contenciosa administrativa las medidas cautelares innominadas tienen carácter supletorio, en el sentido de que deben decretarse sólo en ausencia de medidas cautelares nominadas que resulten aplicables, admisibles y suficientes para producir los efectos requeridos por el recurrente o accionante o por el Tribunal de la causa, en un caso concreto”. (Resaltado de esta Corte)

Este criterio también fue acogido y ratificado por esta Corte en distintas oportunidades. Así, por ejemplo, mediante sentencia Nº 431 dictada 11 de mayo de 2000, (caso: Línea Naviera de Cabotaje, C.A. LINACA), se precisó lo siguiente:

“Sin duda que el pilar fundamental de la tutela judicial efectiva lo constituye la institución de las medias cautelares, pues con ellas se pretende enervar la eficacia de un acto o una conducta que causa un daño grave o gravamen irreparable al recurrente, daño que no podrá reparar la decisión definitiva, o al menos se vislumbra como de difícil reparación. El poder cautelar del juez se inserta dentro de una sistema mixto en el cual se aprecia la existencia de medidas cautelares típicas o especiales, por un lado, y medidas cautelares innominadas producto del poder cautelar general del juez.
En este marco de reflexión se observa, que el legislador especial previó una medida cautelar típica para el contencioso administrativo que se contrate a la suspensión de los efectos del acto, en aplicación del artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (tratándose de actos administrativos de efectos particulares) (…); lo cual implica que no es posible la aplicación residual del poder cautelar (medidas cautelares innominadas) que tenga por objeto la suspensión de un acto de efectos particulares o generales cuya nulidad hubiere sido demanda o solicitada, pese a que algunas decisiones de los Tribunales se ha aplicado”.

La anterior decisión y, tal vez catalogada como una de la sentencia de esta Corte de mayor envergadura sobre el tema de las medidas cautelares en el contencioso administrativo, establece la importancia que reviste estas cautelas, siendo que -como acertadamente lo señala- constituyen el pilar o la base primordial de la tutela judicial efectiva establecida en el artículo 26 de nuestra Carta Magna. Asimismo, se colige claramente de dicho fallo que el carácter residual de las medidas cautelares innominadas deviene ante la inexistencia de la medida cautelar típica, pero cuando ésta última está prevista en la Ley especial (vrbg. la suspensión de los efectos del acto administrativo) no podría entonces requerirse por medio de la vía cautelar establecida en los artículos 585 y 588 del referido Código adjetivo lo que pueda otorgarse por aquélla.

Tales criterios fueron reiterados por este Órgano Jurisdiccional hasta principios del año 2001, de modo que, cuando la parte recurrente solicitaba la suspensión de los efectos del acto administrativo de efectos particulares con base en los citados artículos del Código de Procedimiento Civil, la misma resultaba improcedente, ello en virtud -se repite- de la existencia de una medida típica prevista con ese fin y, que para ese entonces, era el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (hoy aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela ).

Sin embargo, y tal vez en un intento de “flexibilizar” las anteriores posiciones en “pro del administrado”, la Corte abrió la brecha para decretar las medidas de suspensión de efectos pese a que fueran fundamentadas erróneamente por la parte recurrente conforme a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, e incluso, a pesar del reconocimiento que se hizo en ese mismo fallo sobre la medida típica de suspensión de efectos, argumentado para ello que “la pretensión cautelar realizada encuadra perfectamente en el dispositivo del artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, norma ésta de aplicación directa y preferente, en virtud de los dispuesto en los artículos 81 y 88 de la misma Ley”. Más concretamente, la Corte mediante sentencia Nº 251 dictada el 08 de marzo de 2001 (caso: Federación Médica Venezolana), señaló lo que sigue:

“La Corte para decidir observa, que conforme a las disposiciones establecidas en los artículos 81 y 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en los procesos tramitados antes esta Corte se aplicará con preferencia los procedimientos establecidos en dicha Ley y su Reglamento (publicado en Gaceta Oficial del 26 de diciembre de 1996) y en ausencia de estos textos, se aplicará de manera supletoria los procedimientos establecidas en los Códigos y leyes nacionales.
Lo antes expuesto lleva a determinar, si la medida cautelar de suspensión solicitada, debería ser concedida con fundamento en el Código de Procedimiento Civil o en aplicación de las previsiones establecidas en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En tal sentido, considera esta Corte que si bien es cierto, que con fundamento en el artículo 26 de la Constitución, en concordancia con el artículo 259 ejusdem, el órgano jurisdiccional contencioso administrativo tiene plenos poderes para ejercer el control de la actividad administrativa contraria a Derecho, control éste que se garantiza en todo estado y grado del proceso, mediante la tutela cautelar contra la ejecución de los actos administrativos generales o individuales, la misma se debe solicitar y de ser procedente, debe otorgarse siguiendo el debido proceso, que en el caso de autos supone el cumplimiento de la prelación normativa que la regula. Por ello considera esta Corte, que no pueden los interesados a través de sus pretensiones cautelares, subvertir las reglas procesales que regulan la tutela cautelar, valga decir, que si el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, consagra expresamente la medida cautelar de suspensión de la ejecución, la cual constituye una medida cautelar nominada o típica, dentro del proceso contencioso administrativo, no pueden los recurrentes solicitar esta medida de suspensión, a través de las normas de aplicación supletorias, destinadas a completar los amplios poderes cautelares del órgano jurisdiccional para conocer medidas innominadas, distintas de la suspensión, como lo constituyen las referidas en los artículo 585 y 588, parágrafo primero del Código de Procedimiento Civil.
Ahora bien, tal como se evidencia de los apoderados judiciales de los recurrente, ellos pretenden la medida cautelar nominada de suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, lo que lleva a observar que la pretensión cautelar realizada encuadra perfectamente en el dispositivo del artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, norma esta de aplicación directa y preferente, en virtud de lo dispuesto en los artículos 81 y 88 de la misma Ley, razón por la cual se procede a analiza si se encuentran llenos los extremos establecidos en el artículos 136 de la Ley Orgánica que rige a este Tribunal (…)”. (Resaltado y subrayado de esta Corte).

Debe acotarse que la situación fáctica presente en el citado fallo se circunscribía a que la parte recurrente solicitó, en primer lugar, la suspensión de los efectos del acto conforme a los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil y, en segundo lugar, solicitó de manera subsidiaria la medida prevista en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En ese sentido, y como puede observarse de los razonamientos de la sentencia ut supra, la Corte ratificó una vez más la existencia de la medida típica del contencioso administrativo cual es la suspensión de efectos, siendo que la misma debe otorgarse siguiendo el debido proceso, no obstante, la pretensión de la parte actora en el caso concreto pese a que se formuló bajo las disposiciones del mencionado Código, la misma –a decir del fallo- encuadraba perfectamente en el dispositivo del 136 eiusdem. Precisamente es esta última afirmación la que resulta en cierto modo contradictoria con las propias motivaciones efectuadas en el mismo fallo, dado que si bien se reconoce una vez más que la suspensión de los efectos establecida -para ese momento- en la citada Ley Orgánica es la que debía imperar para estos casos, mal podía aceptarse entonces el cambio de calificación jurídica por parte del Juez para analizar la medida cautelar fundamentada de manera errónea, sólo por considerar -y sin otras justificaciones- que la pretensión de la parte recurrente se subsumía en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Así, dicha decisión abrió espacio para que posteriormente se dictaran otras decisiones en ese mismo sentido, lo que -a juicio de esta Corte- alteró la correcta aplicación del poder cautelar del juez contencioso administrativo; poder éste que si bien es amplio en esta espacialísima jurisdicción, lo cierto es que debe estar sujeto a la ley y al respeto del orden procesal.

En adición a lo anterior, existen otras razones que apoyan la aplicación de la medida típica a las solicitudes de suspensión de efectos de los actos administrativos de efectos particulares cuya nulidad haya sido solicitada, contenida en el actual artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y no los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

1.- La insistencia del legislador venezolano en plasmar nuevamente la medida cautelar nominada de suspensión de efectos como medida típica de esta jurisdicción. En efecto, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela establece en su aparte 21 del artículo 21, lo siguiente:

“El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio”. (Resaltado de esta Corte).

La anterior disposición legal es una reedición del artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con la salvedad de la exigencia obligatoria de prestar caución.

De manera pues, que dicha norma ratifica la medida típica aplicable en los supuestos de suspensión de efectos, en aquellos casos en los cuales se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares, esto lógicamente implica que no es posible la aplicación residual del poder cautelar general previstos en el Código de Procedimiento Civil (medidas cautelares innominadas) para que tenga efecto la suspensión de un acto particular o general cuya nulidad hubiere sido demandada o solicitada.

Tal posición ha sido ratificada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en diversas decisiones, siendo una de ellas la que de seguidas se trascribe de manera parcial:

“(…) Es criterio reiterado de este Alto Tribunal, que la suspensión de efectos de los actos administrativos a que se refiere el aparte 22 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), constituye una medida preventiva establecida por nuestro ordenamiento jurídico, mediante la cual, haciendo excepción al principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia de la presunción de legalidad, se procura evitar lesiones irreparables o de difícil reparación al ejecutarse una eventual decisión anulatoria del auto, porque ello podría constituir un atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la justicia y al debido proceso. (Sentencia Nº 883 de fecha 22 de julio de 2004, Caso: Administradora Convida, C.A. VS. Ministerio de la Producción y el Comercio. Resaltado de esta Corte).

Como puede observarse, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia apoyado en la norma bajo estudio, ratifica una vez más la naturaleza de la medida de suspensión de efectos, dejando claramente establecido que dicha cautelar tiene un objeto específico, cual es lograr la suspensión de los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, siendo que la misma es una excepción a los principios de ejecutoriedad del acto derivado de la presunción de legalidad. De allí, que no haya equívoco alguno respecto a la aplicabilidad de esta medida cautelar nominada y no otra.

2.- La naturaleza cautelar de la medida de suspensión de efectos, lo cual supone que la misma puede ser solicitada en cualquier momento del proceso; por lo que, si inicialmente fue fundamentada de manera errónea en base a los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, el interesado podrá reformular su solicitud y fundamentarla en el artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela; por tanto, no habría vulneración del derecho a la defensa ni al debido proceso de la parte y, menos aún, de la tutela judicial efectiva que propugna la Carta Magna.

3.- El hecho cierto que las medidas cautelares en general no son de orden público. Sin embargo, a pesar de la existencia de algunos casos muy particulares dentro del contencioso administrativo en los cuales está involucrado el interés general, el Juez contencioso basado en su potestad cautelar deberá actuar –en esos supuestos- para salvaguardar los mismos. Salvo en estos casos precisos, las medidas de suspensión de los efectos no tienen tal carácter y de allí que también deban ser solicitadas por la parte recurrente conforme a la normativa aplicable en estos casos, esto es, el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

Este último punto también está en estrecha sintonía con el poder de sustitución del juez contencioso administrativo. En ese sentido, es importante observar que cuando el juez contencioso administrativo se sustituye en las pretensiones de las partes, esto sólo se justificaría en aquellos casos en donde esté involucrado el orden público, por lo que al no estar investidas las medidas de suspensión de efectos de este carácter, mal podría entonces quien juzga en un caso concreto, cambiar la calificación jurídica del recurrente y, por tanto, entrar a analizar una media que ab initio fue solicitada de manera errónea.

Es pues, con fundamento en los razonamientos antes esbozados que esta Corte ratifica el criterio proferido en sentencia de fecha 11 de mayo de 2005, expediente AB41-2005-000291, en el sentido que las medidas de suspensión de efectos de los actos particulares deben estar fundamentadas en la norma aplicable para estos casos, esto es, el artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, pues de lo contrario, dicha pretensión del actor resultará inadmisible. De allí que se exhorte a los abogados litigantes ante esta jurisdicción contencioso administrativa a procurar la correcta fundamentación jurídicas de estas medidas cautelares nominadas a fin de no ver aspiraciones truncadas. Así se decide.

Precisado lo anterior esta Corte pasa a analizar el caso de autos, y en ese sentido observa lo siguiente:

El apoderado judicial del ciudadano LUIS RICARDO DONADO GARCÍA, solicitó la suspensión de los efectos de la Providencia Administrativa Nº 305-2004, dictada el 20 de julio de 2004, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL MUNICIPIO GUAICAIPURO DEL ESTADO MIRANDA, mediante la cual declaró con lugar la solicitud de calificación de faltas incoada por la ciudadana Xiomara Farrera de Millán, actuando como apoderada judicial del INSTITUTO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE DEPORTE Y RECREACIÓN DEL MUNICIPIO GUACAIPURO DEL ESTADO MIRANDA (I.A.M.D.R). En tal sentido, dicha pretensión de fundamenta en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

Ahora bien, en los razonamientos expuesto con antelación en este fallo esta Corte dejó establecido que la medida típica en el contencioso administrativo para solicitar la suspensión de los efectos de un acto administrativo lo era el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, siendo que si la cautela en cuestión era fundamentada en las disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Civil, la misma resultaba errónea y, por ende, tal pretensión cautelar era inadmisible.

En ese orden de ideas, esta Corte observa que la parte recurrente pretende la suspensión de los efectos de la Providencia Nº 305-2004, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL MUNICIPIO GUAICAIPURO DEL ESTADO MIRANDA con base en los artículos 588 y 585 del citado Código adjetivo, sin embargo, -se insiste- tal basamento jurídico resulta errado ya que en la normativa especial que rige la materia existe una media típica para lograr tal fin, cual es la suspensión de los efectos consagrada en el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

De modo que, siendo lo anterior así y siguiendo el criterio ante explanado esta Corte declara INADMISIBLE la medida cautelar solicitada por la parte recurrente, ello por haber sido solicitada en fundamentos jurídicos equívocos. Así se decide.

Finalmente, debe advertirse que las decisiones cautelares no generan cosa juzgada y los justiciable podrán solicitar nuevamente la cautelas que requieran cumpliendo con sus requisitos. Así se decide.

-III-

DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. INCOMPETENTE para conocer y decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el ciudadano LUIS RICARDO DONADO GARCÍA, antes identificado, contra la Providencia Administrativa N° 305-2004, de fecha 20 de julio de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, mediante la cual se declaró CON LUGAR la solicitud de calificación de faltas incoada por la ciudadana ROSA XIOMARA FARRERA DE MILLÁN, actuando con el carácter de apoderada judicial del INSTITUTO AUTÓNOMO MUNICIPAL DEL DEPORTE Y RECREACIÓN DEL MUNICIPIO GUICAIPURO (I.A.M.D.R), DEL ESTADO MIRANDA.

2. Se ADMITE provisionalmente el referido recurso contencioso administrativo de nulidad a los efectos de revisar la admisibilidad de la medida cautelar solicitada.

3. INADMISIBLE la medida de suspensión de efectos solicitada.

3. REMITE el presente expediente al Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Región Capital, para que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 9/2005, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), la sentencia SPATSJ 2005/1.843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.), y la presente decisión.

Se advierte al Juzgado de Sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos los lapsos de apelación, y en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los veintiún (21) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Jueza Presidenta,

TRINA OMAIRA ZURITA

El Juez Vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Ponente

El Juez,

RAFAEL ORTÍZ-ORTÍZ

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNÁNDEZ

Exp.N° AP42-N-2005-000342.
OEPE/03.

En la misma fecha, veintiuno (21) de julio de dos mil cinco (2005), siendo las cuatro horas y cincuenta minutos de la tarde (04:50 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000802. Habilitado como fue el tiempo necesario.

La Secretaria Temporal