JUEZA PONENTE: TRINA OMAIRA ZURITA
EXPEDIENTE N° AP42-N-2005-000511
En fecha 11 de marzo de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 601-04 del 2 de abril de 2004, proveniente del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con suspensión de efectos de conformidad con lo establecido en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, por el abogado JOSÉ HERNÁNDEZ ORTEGA, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 22.850, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil TIDEWATER MARINE SERVICE, C.A., inscrita por ante el Registro de Comercio llevado por la Secretaría del Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en fecha 13 de mayo de 1957, bajo el N° 18, Libro 43, Tomo 1°, con última reforma estatutaria inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia el 31 de mayo de 1974, anotada bajo el N° 118, Tomo 13-A, contra la Providencia Administrativa N° 46 de fecha 24 de septiembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ZULIA, con sede en la ciudad de Cabimas, la cual declaró CON LUGAR la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos formulada por el ciudadano JHONIS ALBURGUEZ, titular de la cédula de identidad N° 4.743.428, contra la referida empresa.
Dicha remisión se efectuó en virtud de que el 24 de marzo de 2005, el referido Juzgado declinó la competencia en esta Corte para conocer de la causa.
El 12 de abril de 2005, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Jueza TRINA OMAIRA ZURITA, a los fines que dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Jueza Ponente, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizado el estudio del expediente se pasa a dictar sentencia con base en las consideraciones siguientes:
- I -
NARRATIVA
1.- ANTECEDENTES
Se inició la presente causa mediante escrito presentado el 19 de marzo de 2004, por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante el cual el representante judicial de la parte recurrente solicitó la nulidad de la Providencia Administrativa N° 46 de fecha 24 de septiembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ZULIA, con sede en la ciudad de Cabimas.
Posteriormente, en fecha 24 de marzo de 2004, el referido Tribunal declinó la competencia en esta Corte para conocer de la presente causa, con base en la sentencia dictada el 20 de noviembre de 2002, por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la cual se delimitó la competencia de los Tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los recursos de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo.
2.- DEL RECURSO DE NULIDAD
Mediante escrito presentado por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, el apoderado judicial del recurrente expuso en su escrito los siguientes argumentos:
Denunció “(…) la infracción por parte de la Providencia Administrativa Impugnada, del numeral 4 del Artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por haber omitido en forma absoluta la denominación de mi representada y además sus datos de constitución y registro, así como también el órgano por intermedio del cual actúa esta persona jurídica”.
Alegó “(…) la infracción por parte de la Providencia Administrativa Impugnada del numeral 5 del Artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como también el Artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, y en especial de la garantía constitucional establecida en el Artículo 49 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela, por haber incurrido en el vicio de silencio de prueba administrativo, al haber omitido en forma absoluta el examen y valoración de las declaraciones testimoniales de los ciudadanos LARRY BRACHO, LUIS LOPEZ, RAMON VALBUENA, JUAN NUÑEZ Y ERIS GOMEZ, promovidos por mi representada, la cual conforme al principio del debido proceso y del derecho a la defensa ha debido de ser examinada, con el propósito de determinar su influencia probatoria en la decisión”, así como también por “(…) dictar la Providencia Administrativa sin esperar las resultas de la pruebas de requerimiento de información acerca de la legitimación para administrar la Convención Colectiva Petrolera del sindicato cuya representación como delegado sindical era el objeto de la solicitud de reenganche y el fundamento principal de nuestra defensa (…)”.
Que el Acto Administrativo recurrido viola lo establecido en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “(…) por haber indicado erróneamente el órgano jurisdiccional ante quien habría de interponerse este recurso (…)”.
Con fundamento en los anteriores argumentos solicitó la nulidad de la Providencia Administrativa impugnada.
3.- DE LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA
El recurrente en nulidad asimismo solicita se suspendan los efectos del Acto Administrativo impugnado conforme lo prevé los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, para lo cual expresó:
“(…) habida cuanta del perjuicio o gravamen que constituye a mi representada la ejecución de la providencia administrativa impugnada, la cual originaria una situación grave de peligro de la embarcación, tanto para el Capitán como para el resto de la tripulación, habida cuenta de haber el trabajador cuyo reenganche acordó la Providencia Impugnada tomado un cuchillo y haber amenazado al personal de la tripulación y además haber anunciado otros tipos de amenazas, haber roto una puerta del interior de la embarcación, requiere por razones de sensatez, y para evitar una tragedia en la embarcación, solicitamos formalmente la suspensión de los efectos de la mencionada providencia”.
- II -
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
1.- DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE
Corresponde a esta Corte pronunciarse como punto previo acerca de su competencia para conocer el presente caso y, al respecto se observa lo siguiente:
En el caso bajo examen el apoderado judicial de la sociedad mercantil TIDEWATER MARINE SERVICE, C.A., impugnó el acto administrativos de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa N° 46 de fecha 24 de septiembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ZULIA, con sede en la ciudad de Cabimas, la cual declaró CON LUGAR la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos formulada por el ciudadano JHONIS ALBURGUEZ, contra la referida empresa.
A los fines de determinar la competencia de esta Corte para conocer de la presente causa es importante destacar, en primer lugar, que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en reciente sentencia Nº 9 de fecha 5 de abril de 2005, estableció -previo análisis de los criterios atributivos de competencia que dicho Tribunal en sus distintas Salas ha asentado- que ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las Providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contenciosos administrativos.
En tal sentido, la referida decisión señaló respecto del Tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa competente para conocer en primera instancia de tales asuntos, lo siguiente:
“(…) Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide”.
De la sentencia parcialmente transcrita, este Órgano Jurisdiccional interpreta que los recursos contenciosos administrativo de nulidad que se intenten contra las Providencias Administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo ubicadas fuera de la Región Capital, deberán ser conocidos en primera instancia por los Juzgados Superiores Contencioso Administrativo Regionales, determinación de competencia que, según la sentencia antes referida, se hace “en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva”. Asimismo, y en aplicación del principio constitucional de igualdad ante la Ley, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo interpreta que dentro de esta categoría de Juzgados Superiores, deben quedar comprendidos los Juzgados Superiores de la Región Capital. Así parece haberlo entendido también la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal de la República, en reciente sentencia Nº 2363 del 28 de abril de 2005, en la cual se remitió el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de la Región Capital. (En ese mismo sentido, véase sentencia N° AB412005000193 dictada por esta Corte en ponencia conjunta el 25 de abril de 2005)
Pues bien, en el presente caso se observa que se está ante un recurso de nulidad incoado conjuntamente con medida cautelar innominada, contra la decisión contenida en la Providencia Administrativa N° 46 de fecha 24 de septiembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ZULIA, con sede en la ciudad de Cabimas, por lo que en aplicación del criterio sentado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, parcialmente transcrito, esta Corte concluye que en el caso de autos resulta competente para conocer en primera instancia del recurso de nulidad interpuesto, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental. Así se declara.
En consecuencia, esta Corte al ya haber quedado regulada la competencia territorial por parte de la Sala Plena de nuestro Máximo Tribunal, ordena REMITIR el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, para que conozca del recurso de nulidad interpuesto, sin que ello configure a criterio de este Órgano Jurisdiccional, “error jurídico inexcusable” (véase al respecto sentencia Nº 01878 del 20/10/04 SPA/TSJ), pues tal como lo ha afirmado el mismo Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social: “cuando la competencia esté regulada definitivamente por un Tribunal Superior, los Tribunales inferiores deben acatar dicha decisión” (SCS/ TSJ/sentencia Nº RG0077 del 20/02/03). Así se decide.
2.- DE LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA
En el caso sub examine se observa que la parte recurrente ha solicitado la suspensión de efectos conforme a los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, siendo necesario entrar a conocer y pronunciarse al respecto.
En relación al punto que nos ocupa, cabe destacar que esta Corte Primera y en Ponencia Conjunta, dictó sentencia N° AB4120050000193 del 28 de abril de 2005, mediante la cual -previas amplias consideraciones- señaló que:
“Observa este órgano jurisdiccional que en el caso sub-examine, la sociedad mercantil demandante en nulidad, ha solicitado una medida cautelar, con la finalidad de suspender los efectos del acto administrativo impugnado, lo que obliga a esta Corte a plantearse el aspecto sobre el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 05 de abril de 2005.
En este punto importa en primer término precisar el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al articulo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los actos administrativos de efectos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; la condena al pago de sumas de dinero; la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; los reclamos por la prestación de servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; es precisamente este reestablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante explanaremos.
Importando a los fines de dicha decisión, invocar la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, lo que ha motivado al legislador español a afirmar que la adopción de medidas cautelares…“no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario”… (Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13 /07/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal.
Dentro de este orden de ideas, esta Corte observa que mucho se ha discutido si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente. El problema no es nuevo, y ofrece soluciones encontradas en el Derecho venezolano. Es tradicional la afirmación según la cual “el juez competente para la cautelar es el mismo juez del juicio principal”, en razón de una supuesta “accesoriedad” de las cautelas con respecto a éste. Sin embargo, tal modo de razonar no resulta compatible con una exigencia fundamental postulada en nuestra Constitución, esto es, la tutela judicial efectiva, contenida en el artículo 26 de nuestra Carta Fundamental (“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”).
Ahora bien, nos preguntamos cual es el impacto de este mandato constitucional sobre el justiciable o más genéricamente sobre los ciudadanos, ese inefable ser sin rostro en los expedientes judiciales, ese “justiciable de a pie”, a quien para nada le interesa las discusiones doctrinarias y hasta las jurisprudenciales sobre quien debe decidir sus asuntos, lo importante es que muchos de ellos llevan años con una demanda de nulidad que ni siquiera ha sido admitida, y desafortunadamente las migraciones procesales frecuentes en nuestros tribunales, han hecho que las causas -en algunos casos - vayan y vengan de un tribunal a otro durante largos periodos, y, lo que resulta peor todavía sin obtener respuesta. Realidad social que nos lleva a afirmar que el modelo de Estado Social de Derecho y de Justicia sólo dejará de ser vacío en la medida en que los operadores de justicia vivifiquen su contenido, y la Constitución dejará de ser un simple papel cuando sus operadores asuman un rol activo y decisivo, aun cuando pueda catalogarse de osadía.
Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira con la presente decisión abrir el espacio para la discusión, que nos permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”.
Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia.
Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio.
Afirmación de este Órgano Jurisdiccional que encuentra fundamento en lo siguiente:
A los fines de un mejor desarrollo metodológico del asunto a tratar, abordaremos los aspectos de orden procesal, como sigue:
a. La jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada;
b. La admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada;
c. El conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar.
1. LA JURISDICCIÓN COMO PRESUPUESTO DEL PROCESO Y LA COMPETENCIA COMO PRESUPUESTO DE LA SENTENCIA DE MÉRITO
Lo primero que debemos precisar es que la competencia no es un presupuesto del proceso ni de validez de los actos procesales, sino de la sentencia de mérito; a diferencia de la jurisdicción que su carencia afecta la validez de todo el proceso y sus actos.
El Constituyente de 1999 estableció un mandato dirigido a todos los órganos del Poder Público consistente en el deber de garantizar el goce y ejercicio de los derechos y garantías que la propia Constitución consagra (artículo 19 de la Constitución), y en el artículo 26 estableció, a modo de derecho fundamental, la posibilidad de tutela judicial efectiva garantizado universalmente para todas las personas habitantes de la República Bolivariana de Venezuela.
Este mandato primigenio y fundamental por una parte y la sentencia del Pleno del Tribunal Supremo de Justicia de 5 e abril de 2005, por la otra, colocan a esta Corte en la disyuntiva si declarar de una vez su incompetencia y solicitar conforme al artículo 70 del Código de Procedimiento Civil la regulación de competencia para ante la Sala Político Administrativa, o si por lo contrario, “darle entrada” a la demanda (‘admisión’), pronunciarse sobre la medida cautelar y posteriormente declinar su competencia para conocer el mérito de la causa, sin que ello sea considerado como “error inexcusable” (véase sentencia SPA/TSJ n° 1.878/2004 de 20 de octubre).
La solución se encuentra, a manera de ver de este órgano jurisdiccional, en la clara determinación de lo que es la “competencia” y su impacto o efecto en el conocimiento de la cautela, y la solución de la pretensión.
En efecto, la nueva Constitución ofrece elementos suficientes para abordar el problema de una manera distinta a como tradicionalmente se había venido tratando: en primer lugar, se consagra, con rango constitucional, el derecho a la jurisdicción entendido como la posibilidad de accionar colocada en cabeza de todos los ciudadanos y ciudadanas de dirigirse ante los órganos de administración de justicia a realizar sus peticiones sobre derechos e intereses, y, en segundo término, se reconoce el derecho a obtener tutela judicial efectiva de los mismos; es decir, no se requiere una “cualificación previa” del interés o del derecho, basta con que se habite en este país para que se tenga acceso al servicio público de administración de justicia, que es la esencia de la jurisdicción.
Siendo entonces que la obligación de garantizar una tutela judicial efectiva está en cabeza de todos los órganos del Poder Público, y que a todo ciudadano o ciudadana se le garantiza una tutela efectiva de sus derechos e intereses, debe ponderar esta Corte la posibilidad de proceder conforme a su doctrina de “admitir” la demanda aunque se carezca de competencia para conocer del fondo de la controversia.
Admitir la demanda es un acto esencialmente jurisdiccional, esto es, para la existencia del proceso constituye un presupuesto básico que el órgano sea de carácter “jurisdiccional” (entendiendo por jurisdicción el servicio público en manos del Estado para dirimir intereses y controversias entre los miembros de una comunidad determinada); luego, el órgano jurisdiccional en este acto de darle entrada a la demanda basta con que verifique si la misma no es contraria a la moral, las buenas costumbres o alguna disposición expresa de la Ley, y este examen lo puede realizar perfectamente cualquier órgano jurisdiccional. Luego, la conclusión necesaria de esta primera parte que funge como premisa del resto del análisis es que “la jurisdicción es un presupuesto esencial del proceso”, por medio del cual todo órgano de carácter jurisdiccional puede revisar si una demanda es o no, contraria al orden público, a las buenas costumbres o a alguna disposición expresa de la Ley.
Ahora bien, la “competencia” no es un “presupuesto del proceso” (en cuanto a la “existencia” del mismo) sino tan sólo de la validez de la decisión que resuelva el mérito del asunto planteado ante los órganos jurisdiccionales. En otras palabras, la competencia es el límite material y objetivo de la actuación de los órganos jurisdiccionales en cuanto a la resolución de un conflicto o de una controversia, y por ello es de orden público, no absoluto, sino de orden público relativo.
Este carácter de orden público relativo de la “competencia procesal” puede desprenderse de algunas circunstancias que esta Corte precisa:
a) En materia de amparo constitucional se permite que un órgano jurisdiccional incompetente puede entrar a decidir la pretensión de amparo solicitada y consultarla, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, ante el Juez que efectivamente sea el competente (artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales);
b) En materia laboral, es perfectamente posible que se presente la demanda ante un juez incompetente, y éste debe admitirla si cumple con los requisitos de ley, para producir efectos jurídicos tan importantes como lo es la interrupción de la prescripción;
c) En materia de invalidación, los actos llevados a cabo por un juez incompetente producen efectos jurídicos válidos y sólo se repone la causa al estado que se dicte nueva decisión;
d) En el juicio ordinario civil, declarada la “incompetencia” tiene como efecto que la causa continúe su curso ante el juez que sí sea competente, siendo válidas todas las actuaciones salvo que, concretamente, se violenten o quebranten normas de orden público lo cual apareja la anulación del acto irrito.
e) La declaratoria de incompetencia mientras se tramita el recurso de ‘regulación de competencia’ no impide la continuación de la causa, y sólo se ‘suspende’ en estado de dictar sentencia.
Todos estos ejemplos señalan que la competencia no es un “presupuesto del proceso” sino de la sentencia, esto es, produce efectos sobre la “pretensión” (contenido de la acción) pero con respecto del ejercicio del derecho de accionar el único presupuesto es que se trate de un órgano con “jurisdicción”.
2. LA POSIBILIDAD DE ADMISIÓN PROVISIONAL POR ÓRGANO INCOMPETENTE
El otro aspecto, más complejo de visualizar, es la posibilidad de que el juez admita preliminarmente la pretensión aunque luego declare su incompetencia. Si el razonamiento anterior es válido, se observa inmediatamente que el juez incompetente produce actos jurídicos válidos, y la admisión de la pretensión es un acto esencialmente jurisdiccional para lo cual lo único que se requiere es la jurisdicción. Ello explica que un juez incompetente “admita” una pretensión de carácter laboral, o que el juez incompetente de amparo admita tal pretensión e, incluso, resuelva el mérito del asunto con la obligación de someter su decisión al juez efectivamente competente.
Recientemente, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia señaló lo siguiente:
Ciertamente, esta Sala estima que es contrario al artículo 26 de la Constitución que la Sala Político-Administrativa declare inadmisible una demanda y ordene el archivo del expediente cuando considere que no es el tribunal con competencia para su conocimiento, pues de ese modo, dicha decisión se estaría fundamentando en una interpretación literal del entonces artículo 84, cardinal 2 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (hoy reproducido en el artículo 19, párrafo 6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia) que no toma en cuenta los criterios de esta Sala que antes fueron expuestos en relación con el favorecimiento al derecho de acceso a la justicia, al derecho a la acción y, en definitiva, con la absoluta garantía del derecho a la tutela judicial efectiva.
En abundancia, esta Sala recuerda que es una máxima del Derecho Procesal que la competencia es requisito esencial para la resolución de fondo del asunto, no así para su tramitación, de manera que mal puede declararse la inadmisibilidad de una demanda por razón de la incompetencia sin que con ello se enerve el contenido esencial del derecho de acceso a la justicia y, en definitiva, el derecho a la tutela judicial eficaz. (Sentencia Nº SCTSJ 2005/97 de 2 de marzo).
Ciertamente, la Sala se refería a la “inadmisibilidad por incompetencia” que se venía aplicando en el contencioso administrativo, pero la afirmación sobre la competencia como un presupuesto de la decisión de mérito es un asunto sobre el cual hay que prestar detenida atención.
El acto de admisión de la pretensión sólo le da entrada (del latin mittere) que de ninguna manera implica un juicio sobre su mérito. En efecto, la doctrina procesal contemporánea ha distinguido claramente:
1. El juicio de admisibilidad: que consiste en los condicionamientos materiales que debe reunir la pretensión o las personas para darle inicio a un proceso judicial. Como lo ha señalado el ponente de esta decisión: “se habla de admisibilidad a aquella labor de verificación que hace el juez por medio del cual determina que el objeto sometido a su conocimiento revistan las características generales de atendibilidad, y con respecto a los sujetos o el juez se refieren a problemas de presupuestos procesales que impiden la continuación del proceso”.
Ahora bien, el juicio de “admisión” sólo permite que el asunto planteado pase a la etapa de conocimiento (cognición procesal), y a la fase de decisión. No implica, en modo alguno, un pronunciamiento sobre el mérito de la pretensión misma.
Esto explica que el juicio de admisibilidad se realiza al inicio del proceso y, muy excepcionalmente, en cualquier otra etapa del proceso, mientras que el juicio de procedencia se realiza, por regla general, en la sentencia de mérito, y muy excepcionalmente in limine litis en cuyo caso recibe el nombre de juicio de improponibilidad.
2. El juicio de procedencia: Este juicio se realiza, normalmente una vez efectuada el trámite procesal de conocimiento de la pretensión del actor y la pretensión jurídica del demandado, realizando el juez una operación lógica de los alegatos y las pruebas existentes a los autos. Aquí el juez estimará si la pretensión merece tutela del ordenamiento jurídico.
Resulta obvio, además, que una pretensión para ser procedente debe ser admisible, pero no toda pretensión admisible es, al final, procedente. La admisión es de carácter “procesal” o “adjetiva”, mientras que la procedencia es de carácter “material” o “sustantiva”.
3. El juicio de improponibilidad: La declaración de de “improponibilidad” supone un análisis de la pretensión que concluye con un pronunciamiento sobre el fondo de la misma, pero, in limine litis, es decir, sin haber tramitado la pretensión específica sino un juicio general que se funda en el hecho de que la pretensión no puede ser planteada en modo alguno por ante ningún órgano jurisdiccional. Es a lo que llamaba Jorge Peyrano un defecto absoluto en el acto de juzgar.
De la misma manera se pronunció nuestro Tribunal Supremo de Justicia, en su sentencia n° 2003/453 de 28 de febrero (Caso Expresos Camargui, C.A.) cuando precisó lo siguiente:
Dilucidada su competencia, antes de resolver el presente caso, la Sala estima conveniente precisar el significado de dos vocablos distintos utilizados equívocamente por el a quo, por las consecuencias también disímiles que derivan de su declaratoria judicial: admisibilidad y procedencia.
En cuanto a la «admisibilidad de la pretensión», merece recordarse que ésta se encuentra referida al cumplimiento de los requisitos legales (generalmente de orden público) que permiten su tramitación, pero su declaratoria en modo alguno implica un pronunciamiento sobre el mérito del asunto debatido en el proceso. Por interpretación en contrario, la inadmisibilidad de la pretensión se produce por la insatisfacción de esas exigencias que -in limine litis- impiden la continuación del proceso.
Ahora bien, la «procedencia de la pretensión», equivalente a la expresión «con lugar», es propia de un pronunciamiento de fondo (incidental o definitivo) y está necesariamente referida al mérito del asunto debatido en la incidencia o en el proceso, según el caso; es decir, a la aceptación que de un pedimento determinado hace el órgano jurisdiccional. Caso contrario, el tribunal declarará «sin lugar» o «improcedente» la pretensión, pero -en principio- luego de haber sustanciado el proceso.
En materia de amparo, esta Sala incluso ha admitido otra posibilidad, que radica en evaluar la procedencia de la pretensión, in limine litis; esto es, atendiendo los principios de economía y celeridad procesal, verificar las posibilidades de éxito de la pretensión y negar el examen de aquélla cuando se evidencie de manera inequívoca que no puede prosperar en la definitiva.
Esta última posibilidad ha sido advertida por la doctrina procesal contemporánea, liderada en Argentina por Jorge Walter Peyrano, A gusto Morello, Roberto Berizonce; en Brasil por Norberto Ollivero, Alberto Roca, entre otros, y se denomina técnicamente improponibilidad manifiesta de la pretensión.
Ahora bien, sobre la base del razonamiento anterior, la competencia no es un presupuesto del proceso y que la “admisión” de la pretensión es un acto procesal no decisiorio del fondo del asunto, de lo cual puede concluirse que es perfectamente viable que un juez admita la pretensión si no es contraria a la moral, las buenas costumbres o alguna disposición expresa de la ley, e incluso analizando sumariamente los motivos de inadmisibilidad especialmente señalados.
3. LA CAUTELAR DICTADA POR ÓRGANO INCOMPETENTE
Un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia. Esto se ve claramente cuando se constata que las medidas cautelares no constituyen un pronunciamiento sobre el fondo ni tiene porqué afectarlo (salvo sus efectos preventivos o instrumentales), y además cumplen cabal y concretamente la exigencia de tutela judicial efectiva que el artículo 26 constitucional ordena enfáticamente.
Sobre esta posibilidad, adoptada en un par de sentencia de la Corte Primera del 2000 (Caso Consorcio Maderero Forestal, COMAFOR de mayo de 2000, y la sentencia José Ángel Rodríguez de febrero de 2000), la Sala Constitucional, a pesar de que en anteriores oportunidades se había pronunciado en sentido diferente, sin embargo en sentencia n° 2001/2.723 de 18 de diciembre (caso: Tim Internacional B.V.) ha señalado lo siguiente:
Siendo así, los amparos autónomos intentados por terceros contra las decisiones que se dicten en esos amparo conjuntos, lo lógico es que sean conocidos por los tribunales que pueden decidir las apelaciones y consultas, a fin que no se dicten sentencias contrarias o contradictorias en ese tipo de amparos, y ello es razón suficiente para que esta Sala no sea competente para conocer los amparos autónomos de partes o terceros interpuestos contra los fallos que se dicten en los amparos incoados conjuntamente con las acciones de nulidad de los actos administrativos.
Asentado lo anterior, la Sala apunta, que a pesar de ser incompetente, y de haber sostenido que los jueces que conocen del amparo autónomo y se declaren incompetentes, no pueden decretar medidas cautelares, ya que si ellos rechazan conocer la acción, mal pueden decretar aspectos accesorios de la misma, esta Sala, por considerar que la situación del llamado amparo cautelar del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales es distinta, ya que él actúa como una cautela, es aplicable a un caso como éste –con el fin de mantener la esencia de esos amparos- el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, el cual señala:
Artículo 71. “La solicitud de regulación de la competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aun en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El Juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación. En los casos del artículo 70, dicha copia se remitirá a la Corte Suprema de Justicia si no hubiere un Tribunal Superior común a ambos jueces en la Circunscripción. De la misma manera procederá cuando la incompetencia sea declarada por un Tribunal Superior.
Salvo lo dispuesto en la última parte del artículo 68, o que fuere solicitada como medio de impugnación de la decisión a que se refiere el artículo 349, la solicitud de regulación de la competencia no suspenderá el curso del proceso y el Juez podrá ordenar la realización de cualesquiera actos de sustanciación y medidas preventivas, pero se abstendrá de decidir el fondo de la causa mientras no se dicte la sentencia que regule la competencia”. (Subrayado de la Sala).
En su dispositiva, la Sala constitucional declina la competencia para conocer del asunto a la Sala Político-Administrativa, pero también dispone:
2. Con base a la facultad que le otorga al juez el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil que le permite decretar medidas preventivas a pesar de declararse incompetente, salvo decidir el fondo, esta Sala, tomando en cuenta a su vez, la tutoría del orden público constitucional y los daños que las medidas decretadas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pudiera causar a los accionantes, MANTIENE la suspensión de las medidas acordadas en la decisión interlocutoria de esta Sala del 7 de noviembre de 2001, y en consecuencia, se mantienen suspendidas las medidas decretadas en la decisión impugnada, señaladas con los N° 3.5, 3.7 y 3.8.
En consecuencia, continúan vigentes las medidas cautelares a que se refieren los numerales 3.1, 3.2, 3.6 y 3.9 de la sentencia impugnada en el Capítulo referente a su decisión.
Consideró la Sala, entonces, que el juez que se declare incompetente puede decretar medidas cautelares para mantener la esencia de las medidas, y la finalidad de la cautela.
Debe señalarse, además, que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto (…)”.
Así las cosas y a fin de armonizar el principio de efectividad de la tutela judicial efectiva (recuérdese que la justicia cautelar forma parte de esta última) con el de la eficacia administrativa y pro actione, esta Corte entra a conocer de la solicitud de suspensión de efectos solicitada de manera conjunta en la presente causa, a cuyos fines y como punto previo debe pronunciarse sobre la admisión provisional del recurso contencioso administrativo. Así se decide.
3.- REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD Y DECISIÓN CAUTELAR
Para analizar la admisibilidad del recurso es obligatoria la remisión que debe efectuarse al aparte 5 del artículo 19 de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, toda vez que dicha disposición establece los requisitos de admisibilidad de los recursos de nulidad contra actos de efectos particulares, siendo que su contenido es del tenor siguiente:
“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recurso es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuye al demandante, recurrente o acciónate; o en la cosa juzgada”.
Conforme a la anterior disposición, esta Corte observa que en el caso concreto no se encuentran presentes ninguna de las causales de inadmisibilidad relativas al ejercicio de los recursos contenciosos administrativos de nulidad contra actos de efectos particulares, razón por la cual se ADMITE provisionalmente el presente recurso de nulidad ejercido, contra la Providencia Administrativa N° 46 de fecha 24 de septiembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ZULIA, con sede en la ciudad de Cabimas, notificada el 25 de ese mismo mes y año. Así se decide.
Observándose que el análisis de la admisibilidad efectuada en este fallo debe dejar a salvo la posibilidad de revisar si, sobrevenidamente, se configura alguno de los motivos de inadmisibilidad por efecto de la remisión de los antecedentes administrativos del caso y del juicio que pueda realizar el juez deferido. Así se decide.
Admitido como ha quedado el presente recurso, esta Corte pasa a pronunciarse acerca de la medida cautelar solicitada y, al respeto considera importante aclarar que si bien la parte recurrente en su escrito nombró el acápite destinado a la medida en cuestión como “Amparo Cautelar”, lo cierto es que los argumentos allí expuestos no tienen relación con alguna violación a la Carta Magna, sino que, sólo se basa en el análisis de los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, solicitando con fundamento en los mismos la suspensión de los efectos del Acto Administrativo impugnado. De allí, que esta Corte con base en el principio iuris novit curia interpreta que lo requerido por la parte actora es una medida cautelar innominada, con fundamento en los mencionados artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.
Visto que la parte recurrente a los fines de suspender los efectos del acto administrativo impugnado solicitó medida cautelar innominada, esta Corte estima pertinente como punto previo a la decisión sobre la medida, exponer y ratificar nuevamente el criterio contenido en la sentencia N° AB412005000291, dictada por esta Corte el 11 de mayo de 2005, mediante la cual se precisó, entre otras cosas, lo siguiente:
“Retiradamente la jurisprudencia patria e incluso gran sector de la doctrina venezolana ha sido conteste en afirmar que la medida cautelar típica para suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares es la llamada suspensión de efectos, la cual se encontraba prevista en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, reeditado en el artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Numerosas decisiones fueron dictadas por los distintos Órganos Jurisdiccionales con competencia en lo contencioso administrativo (en especial esta Corte y la Sala Político Administrativo del Máximo Tribunal), en las cuales de manera inequívoca, se ratificaba pacíficamente la existencia de una medida típica para lograr la suspensión de los efectos de los actos administrativos de efectos particulares, lo cual se derivaba del contenido de la propia norma que así lo establecía (vrbg. Artículo 136 LOCSJ hoy aparte 21 del artículo 21 LOTSJ).
Igualmente la jurisprudencia insistía en la imposibilidad para la parte solicitante de la medida, requerir la suspensión de los efectos del acto administrativo con fundamento jurídico en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, por tratarse de la conocida medida cautelar innominada. La justificación de tal improcedencia radicaba concretamente, en que dentro de la jurisdicción contencioso administrativa las medidas cautelares innominadas tenían -y tienen- carácter netamente supletorio, pues sólo deben decretarse en ausencia de las medidas cautelares nominadas que sean aplicables al caso en concreto.
(…)
Tales criterios fueron reiterados por este Órgano Jurisdiccional hasta principios del año 2001, de modo que, cuando la parte recurrente solicitaba la suspensión de los efectos del acto administrativo de efectos particulares con base en los citados artículos del Código de Procedimiento Civil, la misma resultaba improcedente, ello en virtud -se repite- de la existencia de una medida típica prevista con ese fin y, que para ese entonces, era el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (hoy aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia).
Sin embargo, y tal vez en un intento de ‘flexibilizar’ las anteriores posiciones en ‘pro del administrado’, la Corte abrió la brecha para decretar las medidas de suspensión de efectos pese a que fueran fundamentadas erróneamente por la parte recurrente conforme a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, e incluso, a pesar del reconocimiento que se hizo en ese mismo fallo sobre la medida típica de suspensión de efectos, argumentado para ello que ‘la pretensión cautelar realizada encuadra perfectamente en el dispositivo del artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, norma ésta de aplicación directa y preferente, en virtud de los dispuesto en los artículos 81 y 88 de la misma Ley’ (ello mediante e sentencia N° 251 dictada el 08 de marzo de 2001 caso: FEDERACIÓN MÉDICA VENEZOLANA).
(...)
Así, dicha decisión abrió espacio para que posteriormente se dictaran otras decisiones en ese mismo sentido, lo que -a juicio de esta Corte- alteró la correcta aplicación del poder cautelar del juez contencioso administrativo; poder éste que si bien es amplio en esta espacialísima jurisdicción, lo cierto es que debe estar sujeto a la ley y al respeto del orden procesal.
En adición a lo anterior, existen otras razones que apoyan la aplicación de la medida típica a las solicitudes de suspensión de efectos de los actos administrativos de efectos particulares cuya nulidad haya sido solicitada, contenida en el actual artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y no los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.
1.- La insistencia del legislador venezolano en plasmar nuevamente la medida cautelar nominada de suspensión de efectos como medida típica de esta jurisdicción.
(…)
2.- La naturaleza cautelar de la medida de suspensión de efectos, lo cual supone que la misma puede ser solicitada en cualquier momento del proceso; por lo que, si inicialmente fue fundamentada de manera errónea en base a los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, el interesado podrá reformular su solicitud y fundamentarla en el artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia; por tanto, no habría vulneración del derecho a la defensa ni al debido proceso de la parte y, menos aún, de la tutela judicial efectiva que propugna la Carta Magna.
3.- El hecho cierto que las medidas cautelares en general no son de orden público. Sin embargo, a pesar de la existencia de algunos casos muy particulares dentro del contencioso administrativo en los cuales está involucrado el interés general, el Juez contencioso basado en su potestad cautelar deberá actuar –en esos supuestos- para salvaguardar los mismos. Salvo en estos casos precisos, las medidas de suspensión de los efectos no tienen tal carácter y de allí que también deban ser solicitadas por la parte recurrente conforme a la normativa aplicable en estos casos, esto es, el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
Este último punto también está en estrecha sintonía con el poder de sustitución del juez contencioso administrativo. En ese sentido, es importante observar que cuando el juez contencioso administrativo se sustituye en las pretensiones de las partes, esto sólo se justificaría en aquellos casos en donde esté involucrado el orden público, por lo que al no estar investidas las medidas de suspensión de efectos de este carácter, mal podría entonces quien juzga en un caso concreto, cambiar la calificación jurídica del recurrente y, por tanto, entrar a analizar una media que ab initio fue solicitada de manera errónea”.
Finalmente, el fallo en cuestión señaló que:
“Es pues, con fundamento en los razonamientos antes esbozados que esta Corte considera necesario apartarse del criterio sentado en sentencia N° 251 dictada el 08 de marzo de 2001 (caso: FEDERACIÓN MÉDICA VENEZOLANA) y, en consecuencia, se retoma a partir del presente fallo el criterio inicialmente analizado, en el sentido que las medidas de suspensión de efectos de los actos particulares deben estar fundamentadas en la norma aplicable para estos casos, esto es, el artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, pues de lo contrario, dicha pretensión del actor resultará inadmisible. De allí que se exhorte a los abogados litigantes ante esta jurisdicción contencioso administrativa a procurar la correcta fundamentación jurídicas de estas medidas cautelares nominadas a fin de no ver aspiraciones truncadas. Así se decide”. (Subrayado del presente fallo)
Pues bien, es conforme al anterior criterio que esta Corte debe analizar la medida de suspensión de efectos solicitada en el presente caso, pues tal y como se desprende del escrito, dicha medida fue fundamentada de acuerdo a las previsiones contenidas en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, por lo que la solicitud cautelar adolece de falta de técnica en la fundamentación, ya que –tal y como se señaló en la sentencia ut supra- en la normativa especial que rige la materia contencioso-administrativa existe una media típica para lograr tal fin, cual es la suspensión de los efectos consagrada en el Aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
De modo que, en aplicación del criterio antes explanado, esta Corte declara INADMISIBLE la medida cautelar solicitada por la parte recurrente, por falta de técnica en la fundamentación. Así se decide.
Finalmente, debe advertirse que las decisiones cautelares no generan cosa juzgada y los justiciable podrán solicitar nuevamente la cautelas que requieran cumpliendo con sus requisitos. Así se decide.
- III -
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- ADMITE provisionalmente el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado JOSÉ HERNÁNDEZ ORTEGA, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 22.850, actuando con el carácter de apoderado judicial de apoderado judicial de la sociedad mercantil TIDEWATER MARINE SERVICE, C.A., ya identificada, contra la Providencia Administrativa N° 46 de fecha 24 de septiembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ZULIA, con sede en la ciudad de Cabimas, la cual declaró CON LUGAR la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos formulada por el ciudadano JHONIS ALBURGUEZ, contra la referida empresa.
2.- INADMISIBLE la medida cautelar solicitada.
3.- Se REMITE el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, para que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 9/2005, de 5 de abril (caso: UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA), la sentencia SPATSJ 2005/1.843 de 14 de abril (caso: INVERSIONES ALBA DUE, C.A.) y la presente decisión.
4.- Se ADVIERTE al Juzgado de Sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos los lapsos de apelación, y en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la Providencia Administrativa impugnada y el auto que lo provea, a los fines consiguientes.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado y déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los veintiún (21), días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
LA JUEZA PRESIDENTA,
TRINA OMAIRA ZURITA
PONENTE
EL JUEZ VICE-PRESIDENTE,
OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
EL JUEZ,
RAFAEL ORTIZ-ORTIZ.
LA SECRETARIA TEMPORAL,
MORELLA REINA HERNANDEZ
EXP. N° AP42-N-2005-000511
TOZ/hop
En la misma fecha veintiuno (21) de julio de dos mil cinco (2005), siendo las tres horas y once minutos de la tarde (03:11 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000782. Habilitado como ha sido todo el tiempo necesario para su publicación.
La Secretaria Temporal
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