JUEZA PONENTE: TRINA OMAIRA ZURITA
EXPEDIENTE Nº: AP42-R-2003-001957
En fecha 21 de mayo de 2003, se recibió en esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Oficio Nº 412-03, de fecha 20 de mayo de 2003 emanado del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual se remitió expediente contentivo de la querella interpuesta por la ciudadana MARÍA ÁNGELA SALAZAR DE ABREU, venezolana, mayor de edad, abogada, titular de la cédula de identidad Nº 8.678.954, asistida por la abogada Mercedes Vásquez, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 5.396, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Dicha remisión se efectuó, en virtud de haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la abogada María Gabriela Vizcarrondo, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nº 66.539, actuando con el carácter de apoderada judicial especial del querellado, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado el 7 de mayo de 2003, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.
El 22 de mayo de 2003, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de la misma fecha se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 17 de junio de 2003, la abogada Martha Magín inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 75.922, actuando en su carácter de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, consignó escrito de fundamentación a la Apelación.
El 18 de junio de 2003, comenzó la relación de la causa.
El 02 de julio de 2003, la apoderada judicial de la parte actora consignó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación interpuesta.
En fecha 10 de septiembre de 2003, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes se dejó constancia que las partes presentaron sus escritos respectivos. En esa misma fecha se dijo “Vistos”.
Reconstituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 29 de agosto de 2004, quedó integrada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza Presidenta; OSCAR PIÑATE ESPIDEL, Juez Vice-Presidente e ILIANA MARGARITA CONTRERAS, Jueza.
El 13 de octubre de 2004, se recibió por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, solicitud de abocamiento formulada por la parte querellante.
En fecha 20 de octubre de 2004, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y ordenó su reanudación, previa notificación de las partes, reasignándose la ponencia a la Jueza Trina Omaira Zurita.
El 28 de octubre de 2004, el Alguacil de esta Corte dejó constancia que en fecha 26 de ese mismo mes y año, practicó la notificación del ciudadano Procurador del Distrito Metropolitano de Caracas.
En fecha 7 de diciembre de 2004 se pasó el expediente a la Jueza ponente.
El 13 de enero de 2005, la parte querellante se dio por notificada del referido abocamiento.
En fecha 6 de abril de 2005, se dejó constancia de la reconstitución, por la incorporación del Doctor Rafael Ortiz-Ortiz, de la Corte, le cual quedó conformada de la siguiente manera: Trina Omaira Zurita, Presidenta; Oscar piñate Espidel, Vicepresidente y Rafael Ortiz-Ortiz, Juez. En esta misma fecha se ratificó la ponencia de la jueza ponente.
Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley, pasa la Corte a decidir, previa las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA
En fecha 12 diciembre de 2002, la ciudadana María Ángela Salazar De Abreu, asistida de abogada, ambas identificadas en el encabezamiento del presente fallo, interpuso querella funcionarial por ante el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, para lo cual argumentó lo siguiente:
Destacó que era parte interesada, en calidad de tercero interviniente, en el recurso incoado en el expediente Nº 01-26329 que cursó por ante este órgano jurisdiccional contra la Alcaldía Metropolitana de Caracas, tal como se desprende del dispositivo de la sentencia Nº 2000-2058 de fecha 31 de julio de 2002, dictada por esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Señala que comenzó a prestar servicios en la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas el 1 de noviembre de 1990, en el cargo de Asistente de Asuntos Legales I, siendo el último cargo desempeñado el de Asistente Administrativo III, adscrito a la Dirección de Control Interno de la Contraloría Interna de la mencionada Alcaldía, egresando el 31 de diciembre de 2000.
Que mediante oficio N° 1527 de fecha 21 de diciembre de 2000, se le notificó que su retiro del organismo querellado a partir del 31 de ese mismo mes y año, sin haber dado el Organismo el debido cumplimiento al procedimiento de retiro, lo cual hace que el acto de retiro sea nulo.
Denuncia que el acto administrativo impugnado incurre en “falta de motivación formal y jurídica al indicar con motivo de mi retiro el numeral 1 del artículo 9 que en ningún momento lo faculta para retirar personal de la Administración Pública, no existiendo hecho de mi parte que pudiera dar lugar al retiro que me fue aplicado...”.
Aduce que el acto impugnado viola el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos pues “fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento” y que igualmente se infringen las normas contenidas en los artículos 17, 73 y 74 de la Ley de Carrera Administrativa, por violar el derecho a la estabilidad de la que gozaba como funcionario de carrera y no contener dicho acto, los lapsos para interponer los recursos correspondientes ni el tribunal competente para recurrir.
Señala que: “si es que había motivo para retirarme de dicha Alcaldía, ha debido hacer uso de la norma adecuada, artículo 53 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, vigente para el momento de ocurrir los hechos, por lo cual el acto de retiro está viciado de NULIDAD ABSOLUTA: Igualmente el acto de retiro se encuentra viciado porque se da la desviación de poder al usar la norma con fines distintos y el falso supuesto de derecho al no aplicar la norma jurídica adecuada aplicando normas jurídicas inadecuadas” .
Finalmente solicita que se declare la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el oficio N° 1527 del 21 de diciembre de 2000, que se ordene su reincorporación en el cargo que desempeñaba o a otro cargo de similar jerarquía en la misma Dirección y el pago de los sueldos dejados de percibir hasta su efectiva reincorporación con el “pago de todos aquellos bonos, juguetes, cesta ticket, bonificaciones de fin de año y todos los aumentos que sufre (sic) dicho cargo”. Igualmente, solicita la incorporación al Registro de Elegibles y el “pago de la indexación o corrección monetaria por el daño y perjuicio causado, al no percibir mis sueldos en su justo valor, no teniendo el mismo valor para el momento en que me sean pagados”.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia de fecha 07 de mayo de 2003, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por la ciudadana María Ángela Salazar de Abreu, asistida de abogada y en consecuencia ordenó la reincorporación del querellante al cargo que venía desempeñando en el organismo querellado o a otro de similar o superior jerarquía, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde el retiro hasta su efectiva reincorporación, calculados de manera integral, es decir, con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo asignado a el cargo ejercido. En tal sentido, dicho Juzgado señaló en su fallo lo siguiente:
“(...) observa este Tribunal que la querellante fue una de las recurrentes que quedó comprendida en los efectos de la sentencia que dictara la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 31 de julio de 2002, en la cual se dispuso que aquellos ciudadanos que actuaron como querellantes o terceros intervinientes en esa causa –entre las que está incluida la querellante- y que reúnan los extremos sustantivos establecidos en la sentencia dictada por la Sala Constitucional (...), en fecha 11 de abril de 2002 (...), podrían interponer nuevamente, y en forma individual sus respectivas querellas contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, ‘tomando como inicio del cómputo del lapso de caducidad establecido en la ley procesal especial, esto es lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa aplicable rationae temporis al caso de marras, la fecha de publicación de la aludida sentencia de la Sala Constitucional y deduciendo del mismo el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación de la (...) decisión (de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo)’.
(…) que desde la fecha de publicación del referido fallo de la Sala Constitucional (...) (11 de abril de 2002), deduciendo el tiempo transcurrido desde la fecha de publicación de la citada sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (31 de julio de 2002), hasta la interposición de la presente querella, esto es el día doce (12) de diciembre de 2002, han transcurrido cuatro (04) meses y doce (12) días, por lo tanto resulta evidente que la presente querella fue ejercida en tiempo válido, de acuerdo con la legislación aplicable (artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa) y el criterio jurisprudencial antes mencionado (…) y así se decide.
(…) observa este Tribunal que mediante la mencionada sentencia de fecha 11 de abril de 2002 la Sala Constitucional(…) estableció lo siguiente: ‘queda abierta la vía judicial para que los afectados por la norma declarada inconstitucional hagan valer sus derechos e intereses, que se vieron perjudicados como consecuencia de los despidos, retiros y cualquier desincorporación del personal adscrito (funcionario público u obrero), a través de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030’. Por tanto, resulta evidente para este Tribunal que la pretendida exigencia probatoria extraordinaria alegada por la representación del Distrito Metropolitano de Caracas no deriva del precedente jurisprudencial señalado, en virtud de lo cual, la demostración de los hechos y alegatos de la querellante quedan sometidos a las reglas adjetivas propias de este proceso. Por consiguiente, sin perjuicio de la decisión sobre el fondo de la presente querella que se analizará de seguidas, el alegato de la representante de la Alcaldía resulta infundado, y así se decide.
(…) observa el Tribunal que, el no cumplimiento por parte de la Administración de los requisitos formales previstos en el artículo 73 ejusdem, impide al acto comenzar a surtir sus efectos, pero no lo invalida, ya que la notificación no es un requisito de validez del acto sino de su eficacia.(…) si se logra el objeto perseguido por la finalidad incumplida, los defectos deben considerarse subsanados, como ocurrió en el caso de autos, donde la querellante interpuso el escrito libelar en tiempo oportuno(…), de allí que no existe violación del derecho a la defensa, y así se decide.
(…) que la decisión se fundamentó en el numeral 1° artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, de la cual deriva la terminación de la relación funcionarial por la extinción de la Gobernación del Distrito Federal, lo que a juicio de este Tribunal resulta una motivación, que aún pudiendo ser errada, es suficiente para negar el vicio de inmotivación aducida, pues tal vicio sólo se configura por carencia de los razonamiento de hecho y de derecho que sustenten el acto, y no por errónea invocación de los mismos, de allí que tal alegato resulta infundado, y así se decide.
(…) que el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, estableció que durante el régimen para la transición de la Gobernación del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, ‘El personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos, continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las Leyes’. Lo cual no implica que, finalizado dicho período de transición los funcionarios que pasaran al servicio de dicho Distrito Metropolitano, perdiesen su derecho a la estabilidad. Muy por el contrario, sostuvo la Sala Constitucional del Máximo Tribunal en la sentencia invocada, que la adecuada interpretación de la norma analizada permite concluir que, aun durante el tiempo que durase el régimen de transición no se vería modificado el status que a los trabajadores de la extinta Gobernación del Distrito Federal otorgan las normas legales aplicables.
(…) que, en realidad, la disposición contenida en el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no puede erigirse, en sí misma, en fundamento para el retiro que afectara a la querellante; acto este que, por tanto, se ha fundamentado en un falso supuesto de derecho al pretender hacer derivar de una norma legal una consecuencia que es contradictoria y que no se corresponde con su propio contenido normativo, de allí que mal puede aceptarse el argumento de que se trató de una nueva causal de retiro.
(…), al hacerse derivar de la norma antes indicada una suerte de causal directa de retiro y al aplicar dicha causal –inexistente en realidad- a la querellante, efectivamente, se le han desconocido los procedimientos legales que en realidad sí rigen y protegen la situación particular de la querellante, desconociendo así sus derechos al debido proceso, a la defensa y a la estabilidad consagrados en los artículos 49 y 93 de la Constitución.
(Omissis)
Por todo lo expuesto, y siendo que el acto mediante el cual se retira a la querellante fue dictado en base a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, estima este Juzgador que dicho acto debe ser declarado nulo, pues la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, erró en la interpretación y aplicación del citado artículo, en consecuencia se ordena reincorporar a la querellante al cargo que ejercía de Asistente Administrativo III adscrita a la Dirección de Control Interno de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas o a cualquier otro de similar jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir (…).
Por lo que se refiere al pago que solicita la querellante de ‘todos aquellos bonos, juguetes, bonificaciones de fin de año…’, este Tribunal niega tal pedimento por genérico (…) se niega el pago de cesta ticket, en virtud de que la Ley que los establece los prevé sólo para los que hayan trabajado en forma efectiva su jornada, de manera que no es un beneficio que puede constituirse como pago sustitutivo.
Por lo que se refiere a la indexación salarial que reclama la querellante, este Tribunal la niega por cuanto los sueldos no son deudas pecuniarias sino deuda de valor, por tanto no es líquida ni exigible, de allí que resulta contraria a derecho de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1.277 del Código Civil.” (Sic).
III
DE LA FUNDAMENTACION A LA APELACION
En fecha 17 de junio de 2003, la abogada Martha Magín, antes identificada, actuando con el carácter de apoderada judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, consignó escrito de fundamentación a la apelación, en el cual alegó:
Que “la sentencia recurrida en su parte motiva, comenzó analizando como punto previo a legitimidad ad causa de la querellante, cuando lo procedente era efectuar preliminarmente el análisis referente a la legitimación ad proceso, como límite de operatividad de la querella interpuesta por tratarse de un motivo de ‘inadmisibilidad’ de la misma, que es de orden público y por así disponerlo el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, lo cual conlleva a su vez, que la sentencia esté viciada por violación de la ley (…) por indebida aplicación de la misma”.
Señaló que en primera instancia su representada alegó, como punto previo, la caducidad de la acción, argumentando que con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública se redujo el lapso correspondiente para el ejercicio de la querella, ratificando el hecho que desde la fecha del retiro de la querellante hasta la interposición de la querella había transcurrido un lapso superior a los 3 meses que establece el artículo 94 eiusdem.
También adujo que las personas que hubieren demandado, alegando para su provecho el criterio vinculante de la Sala Constitucional del 11 de abril de 2002, a los fines de lograr la protección individual de sus derechos, debían alegar y probar en el momento de la interposición de la demanda que su desincorporación, retiro o remoción se produjo por aplicación de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030, pues, a su decir, la única oportunidad para que se acompañaran los documentos que demostrativos de tales circunstancias era la interposición de la querella.
Por lo antes señalado concluyó que el juzgador de instancia al dictar el fallo impugnado, incurrió en el vicio de incongruencia negativa ya que la sentencia apelada sólo se refiere a los argumentos expuestos por la parte querellante sin hacer análisis de las defensas opuestas por su representada, razón por la cual solicitó la nulidad del fallo apelado de conformidad con lo previsto en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil.
Alegó que en el fallo impugnado existe un error de derecho, ya que el juez le atribuye un contenido distinto a la norma, confundiendo al Municipio Libertador del Distrito Capital con el Distrito Metropolitano de Caracas y confunde el órgano ejecutivo –Alcaldía- con la entidad político territorial –Distrito Metropolitano de Caracas- considerando, al Distrito Metropolitano de Caracas –ente municipal- como sustituto de la Gobernación del Distrito Federal –ente nacional-. Razón por la cual denunció que el fallo apelado estaba viciado de falso supuesto.
Indicó que el Distrito Metropolitano “como un órgano totalmente nuevo, distinto de la Gobernación del Distrito Federal no puede reincorporar a un funcionario que pertenecía a un órgano adscrito a la Administración Central (y por tanto, un funcionario regido por la Ley de Carrera Administrativa), a un órgano adscrito a un ente cuyo régimen es municipal y cuya regulación se encuentra contenida en leyes de naturaleza municipal”
Señaló que la sentencia apelada al ordenar a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas “para que realice la reincorporación de un funcionario a un órgano que se encontraba adscrito a la extinta Gobernación del Distrito Federal, sólo deja entrever la eminente confusión en la que se encuentra la juzgadora, no considerando el nuevo régimen bajo el cual se encuentra regulada la Alcaldía Metropolitana de Caracas...”.
Finalmente solicitó la apoderada judicial del ente querellado, que se declarara con lugar la apelación interpuesta, así como la inadmisibilidad de la querella interpuesta y que, de considerarse improcedentes tales petitorios, sea declarada sin lugar la querella interpuesta.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 2 de julio de 2003, la apoderada judicial de la parte actora presentó escrito de contestación a la fundamentación a la apelación interpuesta señalando:
En cuanto a la caducidad opuesta por la representación de la Alcaldía, indicó que la querella fue interpuesta en tiempo hábil, dentro del lapso previsto en la sentencia dictada por esta Corte en fecha 31 de julio de 2002, de allí que no proceda la inadmisibilidad propuesta por la querellada.
Adujo que es falso que no exista prueba de que la querellante reúna los extremos establecidos en la sentencia dictada por la Sala Constitucional en fecha 11 de abril de 2002.
Que resulta incierto que la sentencia objeto de impugnación esté viciada de incongruencia, ya que dicho fallo dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, pues no omite pronunciamiento alguno en lo concerniente a los reclamos formulados por su representada, así como tampoco omitió pronunciamiento respecto a las pruebas promovidas por las partes.
Con base a lo anterior solicitó se declarara sin lugar la apelación interpuesta y se confirmara la sentencia dictada por el a quo el 07 de mayo de 2003.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Siendo la oportunidad para decidir, corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la apoderada judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas contra la sentencia de fecha 07 de mayo de 2003, dictada por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la querella incoada por la ciudadana María Ángela Salazar de Abreu y al respecto se observa:
Luego de examinar los argumentos expuestos por la representante judicial en el escrito de fundamentación de la apelación interpuesta, esta Corte observa que las denuncias formuladas ante esta Alzada se circunscriben a la inadmisibilidad de la querella, a la incongruencia negativa en que habría incurrido la Juez al no decidir en forma expresa sobre todas las defensas y alegatos expuestos por el organismo querellado; y por el falso supuesto en que se fundó la decisión impugnada, al considerar que la Alcaldía Metropolitana de Caracas sustituyó a la Gobernación del Distrito Federal y al acordar la reincorporación de la actora a un ente distinto a aquél en que se desempeñó como funcionaria.
Denuncia la parte apelante, la violación de la estructura lógica de la sentencia alegando que, “(…) la sentencia recurrida en su parte motiva, comenzó analizando como punto previo a la legitimidad ad causa de la querellante, cuando lo procedente era efectuar preliminarmente el análisis referente a la legitimación ad proceso, como límite de operatividad de la querella interpuesta por tratarse de un motivo de ‘inadmisibilidad’ de la misma, que es de orden publico y por así disponerlo el articulo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, lo cual conlleva a su vez, que la sentencia esté viciada por violación de la Ley (…) por indebida aplicación de la misma”, fundamentando dicho motivo de impugnación en los artículos 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Civil .
Sobre la supuesta falta de aplicación de las normas contenidas en el artículo 84 numeral 3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que hubieran determinado la falta de legitimación ad procesum de la ciudadana María Ángela Salazar de Abreu, observa esta Corte que la representación de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas parece desconocer –sin llegar a cuestionar-, lo decidido por este mismo órgano jurisdiccional en su sentencia Nº 2058 del 31 de julio de 2002, donde además de declarar la inadmisibilidad de la demanda interpuesta por diferentes personas que se desempeñaban como funcionarios en la antigua Gobernación del Distrito Metropolitano de Caracas, luego de constatar la inepta acumulación de las pretensiones deducidas (conforme a la sentencia del 28 de noviembre de 2001, de la Sala Constitucional), indicó en el punto N° 5 de la dispositiva:
“5° Declara que aquellos ciudadanos que actuaron como querellantes o terceros intervinientes en la presente causa, que reúnan los extremos sustantivos establecidos en la sentencia emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 11 de abril de 2002, que declara la nulidad parcial del artículo 8, exclusivamente en su numeral 4, de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en Gaceta Oficial N° 37.006, del 3 de agosto de 2000, podrán interponer nuevamente, y en forma individual, sus respectivas querellas contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, tomando como fecha de inicio del cómputo del lapso de caducidad de la acción –prevista en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa aplicable rationae temporis al caso de autos- la fecha de publicación de la sentencia, deduciendo de dicho lapso el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación de este fallo”.
Como fuera indicado suficientemente en la misma decisión, tal declaratoria tuvo por objeto no el permitir la inobservancia del requisito de admisibilidad que establece el artículo 84 numeral 3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ni tampoco modificar lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada originalmente en la Gaceta Oficial N° 37.482 del 11 de agosto de 2002, en cuanto al lapso de caducidad de las acciones contencioso funcionariales, sino, por el contrario, garantizar la primacía de la jurisprudencia vinculante para todos los Tribunales (artículo 335 de la Constitución) de las sentencias dictadas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sobre la acumulación de pretensiones en el ámbito contencioso funcionarial, sin lesionar el derecho de acceso a la jurisdicción de todas las personas, protegido por el artículo 26 de la Norma Fundamental, que iniciaron el proceso tramitado en el expediente N° 01-26329, de la numeración de esta Corte, y de las que luego intervinieron en el mismo como terceros durante la primera instancia, en vista de que el lapso de seis (6) meses que establecía el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa (vigente para la fecha en que se interpuso la demanda), había transcurrido para el 31 de julio de 2002, por causa de un error imputable al Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, al no haber declarado desde el inicio del proceso la inepta acumulación de pretensiones .
En este contexto, esta Corte advierte que no fue tenido en cuenta por la representación del Distrito Metropolitano de Caracas, el contenido de la aclaratoria a la sentencia antes indicada, dictada por este Órgano Jurisdiccional en el fallo N° 2003-1290, del 30 de abril de 2003, donde señaló en forma expresa que “las personas que presentaron de manera acumulada sus pretensiones de nulidad a través de la querella interpuesta el 28 de diciembre de 2000 contra las actuaciones de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, así como todas aquellas que se adhirieron o acumularon querellas a lo largo de la primera instancia del presente proceso, disponían desde el 11 de abril de 2002 de seis (6) meses para impugnar individualmente los actos que afecten sus derechos e intereses personales, es decir que, en principio, tenían oportunidad de recurrir hasta el 11 de noviembre de 2002”, pero que, “visto que no fue la decisión de la Sala Constitucional antes referida sino la decisión de esta Corte Nº 2058 del 31 de julio de 2002, al declarar la inepta acumulación de pretensiones, la que hizo surgir nuevamente en todas las personas que actuaron como partes o terceros en el presente juicio contencioso funcionarial, el derecho e interés en impugnar los actos emanados de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, en garantía de lo establecido en el artículo 26 de la vigente Constitución, se estableció que el lapso debe prorrogarse por tres meses y veinte días más”, con lo cual, las personas indicadas en el dispositivo de la decisión dictada el 31 de julio de 2002, tenían oportunidad hasta el 3 de marzo de 2003, para acudir ante la autoridad judicial competente y reclamar la tutela efectiva de sus derechos e intereses.
Así las cosas, si bien es cierto que en la sentencia del 7 de mayo de 2003, se tomó el 31 de julio de 2002, como fecha de inicio del cómputo de los seis (6) meses previstos en el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, fecha en la cual fue publicada la sentencia de esta Corte, y no el 11 de abril de 2002, cuando fue publicada la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que declaró la nulidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no lo es menos, que el resultado de tal proceder permitió igualmente la admisión de a querella funcionarial interpuesta por la ciudadana María Ángela Salazar de Abreu, y, además, se aprecia que, en todo caso, la misma fue presentada, según la aclaratoria a la que antes se hizo referencia, dentro del lapso correspondiente, pues se intentó el 12 de diciembre de 2002, en tanto que la caducidad de la acción operaba el 3 de marzo de 2003. Por tales razones, visto que la querellante se encuentra entre las personas que intervinieron como terceros en el proceso tramitado en el expediente N° 01-26329 de esta Corte ( folio 53), y que el mismo fue afectado por la errónea interpretación en la cual incurrió la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas respecto al proceso de reorganización administrativa a que se refiere el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas ( según se desprende del acto impugnado), se desecha lo alegado por la representación de la referida Alcaldía en cuanto a la falta de legitimación ad procesum de la recurrente. Así se decide.
Con respecto al vicio incongruencia denunciado con fundamento en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, relativo a que toda sentencia debe contener “decisión expresa, positiva y precisa” la Doctrina ha definido que: EXPRESA, significa que la sentencia no debe contener implícitos ni sobreentendidos; POSITIVA, que sea cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y PRECISA, sin lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, oscuridades ni ambigüedades.
La omisión del aludido requisito- decisión expresa, positiva y precisa- constituye el denominado vicio de incongruencia de la sentencia, cuya congruencia se verifica por el cumplimiento de dos reglas básicas para el sentenciador, a saber: 1) decidir sólo sobre lo alegado y 2) decidir sobre todo lo alegado. Este requisito deviene de la aplicación del principio dispositivo contemplado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual el juez debe decidir ateniéndose a lo alegado y probado en autos. De esta manera, si el juez en su fallo resuelve sobre un asunto que no forma parte del debate judicial, se incurre en incongruencia positiva; y si por el contrario, deja de resolver algún asunto que conforma el problema judicial debatido, se incurre en incongruencia negativa.
Sobre este particular, la doctrina procesal y jurisprudencia patria han dejado asentado que, esta regla del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, contentiva del principio de la congruencia, contiene implícito el principio de exhaustividad, que se refiere al deber que tienen los jueces de resolver todas y cada una de las alegaciones que constan en las actas del expediente, siempre y cuando, estén ligadas al problema judicial discutido, o a la materia propia de la controversia.
La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia N° 01996 de fecha 25 de septiembre de 2001, caso Contraloría General de la República vs. Inversiones Branfema, S.A., se pronunció en este sentido, estableciendo que:
“cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de incongruencia, el cual se manifiesta cuando el juez con su decisión, modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Precisamente ante el segundo supuesto citado, se estará en presencia de una incongruencia negativa, visto que el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial"
En este mismo sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1177 de fecha 1 de octubre de 2002 señaló:
“A tenor de lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, toda sentencia debe contener una decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia; consiguientemente y para cumplir con el anterior requisito de forma, toda declaración judicial debe ser dictada de manera tal que resulte de fácil comprensión de manera cierta y efectiva la controversia ventilada, en el entendido que se baste a sí misma, o dicho en otros términos, que resulte exhaustiva respecto a todos los pedimentos hechos valer por las partes en el proceso, logrando así la solución efectiva del asunto objeto de contención.
(…) respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el Juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad, incurriendo en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio (…)”
Ahora bien, en el presente caso, observa esta Corte con relación al alegato de la parte querellada referido a que el a quo no se pronunció sobre el hecho de que el querellante debió demostrar, al momento de interposición de la querella, que su retiro se produjo como consecuencia de la aplicación de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13, y 14 del Decreto N° 030 dictado por la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, para así alegar en su provecho el criterio vinculante de la Sala Constitucional mediante la sentencia de fecha 11 de abril de 2002, que el sentenciador de instancia efectivamente se pronunció al respecto señalando que la pretendida exigencia probatoria no se deriva del precedente jurisprudencial señalado, concluyendo que la demostración de tales hechos quedaba sometida a las reglas adjetivas propias del proceso.
Al efecto es menester transcribir el contenido del artículo 434 del Código de Procedimiento Civil que señala:
“Artículo 434.- si el demandante no hubiere acompañado su demanda con los instrumentos en que la fundamenta, no se le admitirá después, a menos que se haya indicado en el libelo la oficina o el lugar donde se encuentren, o sean de fecha posterior, o que aparezcan, si son anteriores, que no tuvo conocimiento de ellos…” (Negrillas de este Tribunal)
Aplicando la anterior disposición al caso de autos se evidencia, que aún cuando el querellante no hubiere acompañado el documento fundamental de la querella, expresamente señala en su escrito libelar que interpone la misma con base al criterio vinculante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, establecido en la sentencia de fecha 11 de abril de 2002, la cual si bien no fue consignada con el libelo, fue traída a los autos posteriormente, y siendo que se trata de una sentencia con carácter vinculante, su contenido es del conocimiento público y su aplicación tiene carácter obligatorio.
Así las cosas, esta Corte constata, que en el fallo apelado el a quo expresamente desestimó la caducidad de la acción alegada por la querellada; consideró infundado el alegato de la recurrida referido a que la querellante no alegó, ni aportó con ocasión de la interposición de la presente querella elemento alguno que probara los requisitos sustanciales para su interposición; se pronunció sobre la motivación del acto impugnado e igualmente se pronunció sobre la errada interpretación del numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas considerando que dicho ente incurrió en un falso supuesto de derecho al pretender derivar de una norma legal una consecuencia contradictoria y que no se correspondía con su propio contenido normativo, desconociendo el derecho a la defensa y al debido proceso del querellante.
De acuerdo con lo antes expresado, puede afirmarse que el a quo se pronunció sobre todo alegado y pedido en curso del proceso, razón por la cual considera esta Corte que la sentencia impugnada no adolece del vicio de incongruencia negativa, derivado del incumplimiento del requisito contemplado en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.
Resta por examinar lo alegado por la parte recurrente en cuanto al vicio de falso supuesto que, según indica, afecta la validez de la sentencia apelada, cuando declaró, al momento de restablecer la situación jurídica subjetiva lesionada, que la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas sustituyó a la antigua Gobernación del Distrito Federal y que, por ello, procedía la reincorporación al cargo que desempeñaba dicha Gobernación o a uno de similar jerarquía en la nueva Alcaldía, aun cuando, según lo establecido en la Sala Constitucional en su sentencia interpretativa del 13 de diciembre de 2000, la primera constituye el órgano ejecutivo de un ente del Poder Público Municipal, mientras la segunda constituía un órgano ejecutivo del Poder Público Nacional, lo cual hace imposible sostener la tesis de la sustitución el presente caso.
Al respecto, debe esta Corte indicar que es de lege data la solución dada a la situación laboral de los empleados y funcionarios de la antigua Gobernación del Distrito Federal, pues el legislador estableció en forma expresa en los artículos 9 numeral 1 y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, con el propósito de garantizar los derechos laborales protegidos por la Constitución y los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos, que mientras durara el régimen de transición y de reorganización administrativa a que se refieren los artículos 2 y 4 del mismo texto legal, “el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las leyes” (subrayado de la Corte) y, asimismo, que “quedan adscritos a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas los institutos y servicios autónomos, fundaciones y demás formas de administración funcional de la Gobernación del Distrito Federal”.
Como puede apreciarse, la descentralización político-territorial que tuvo lugar por voluntad del constituyente en el área metropolitana de Caracas, según lo establecido en el artículo 16 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, no impidió al legislador (pues a diferencia de lo sostenido por la parte recurrida, es a nivel legislativo y no judicial en donde se declaró la sustitución de órganos públicos en cuanto a las relaciones laborales mantenidas con los funcionarios y empleados al servicio del órgano suprimido) establecer la transferencia de los funcionarios, empleados, órganos y entes que antes dependían o se encontraban adscritos a la Gobernación del Distrito Federal al nuevo Distrito Metropolitano de Caracas, a través de los artículos 9 numeral 1 y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, siendo el caso que, según el fallo de la Sala Constitucional del 11 de abril de 2002, el proceso de reorganización administrativa, si suponía la terminación de la relación laboral de algunos funcionarios o empleados de la antigua Gobernación, no podía desconocer los derechos y garantías de dichas personas, pues estaba sujeto tanto a la Constitución como a lo establecido en las leyes de la República.
En efecto, en la mencionada decisión, la Sala Constitucional señaló:
“Además, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, tal y como fue señalado en la norma impugnada debe ajustarse -en primer término- a la Constitución, en su condición de norma normarum, así como a las demás normas del ordenamiento jurídico, leyes nacionales, los reglamentos y las ordenanzas, y cumpliendo en todo caso el principio de jerarquía normativa o de sujeción estricta al sistema de fuentes, de forma que la norma inferior se supeditará al contenido de la superior, y así sucesivamente, estableciéndose una cadena de validez, tal y como se contemplaba en el artículo impugnado.
En consecuencia, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana referida en el artículo 4 de la Ley de Transición, no es más que una potestad reglada ex lege, estrictamente prefigurada tanto en el Texto Constitucional, como en los demás instrumentos legales que regulan la materia, puesto que la acción administrativa ya viene determinada prima facie, en el plano normativo habilitante, tanto en sus aspectos formales y materiales, de forma tal que sólo le era posible actuar la mencionada potestad organizativa en la única y estricta amplitud de la ley, a través de la mera subsunción de los supuestos pretendidos a los supuestos legales definidos por la norma, teniendo siempre presente la garantía máxima del debido proceso o proceso administrativo.
Cabe aquí señalar que, en nuestro ordenamiento jurídico, uno de los límites a la potestad discrecional de la Administración, se encuentra en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala lo siguiente:
‘Artículo 12: Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia...’.
De tal manera, la Sala Constitucional estima que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no puede considerarse per se inconstitucional, por cuanto la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, conferida en la norma al Alcalde del Distrito Metropolitano, durante la transición, tenía sus cortapisas y límites bien definidos en la Constitución y las leyes nacionales, con sus controles recíprocos y sujeción plena a la legalidad y constitucionalidad.
(...omissis...)
En este caso, observa finalmente esta Sala, se estaría vulnerando el principio de protección a la confianza, en lo que se refiere a la garantía de calculabilidad o predictibilidad de las consecuencias jurídicas esperadas, por cuanto todos los despidos del personal, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen de la ley natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y así se decide”.
En virtud de los motivos indicados, esta Corte observa que la reincorporación del querellante en nada se puede considerar como una actuación errada por parte del Tribunal de la causa, ya que la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, establece expresamente en su artículo 4, la transferencia de todas las dependencias y entes adscritos a la extinta Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, razón por la cual toda reincorporación de funcionarios adscritos a cualquiera de esas dependencias, unidades o entidades-como en el caso de autos- debe materializarse en la aludida Alcaldía, como acertadamente fue ordenado por el a quo, en consecuencia se desecha el alegato de falso supuesto esgrimido por la parte apelante, y, se declara sin lugar la apelación interpuesta por la representación judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la sentencia dictada el 07 de mayo de 2003, por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual se confirma sobre la base de las consideraciones contenidas en la presente decisión.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por la abogada MARTHA MAGÍN, en su condición de apoderada judicial especial del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contra la decisión dictada el 07 de mayo de 2003, por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso funcionarial interpuesto por la ciudadana MARÍA ÁNGELA SALAZAR DE ABREU debidamente asistido de abogado ambos identificados en el encabezamiento de la presente decisión. En consecuencia, CONFIRMA dicha sentencia, en los términos contenidos en el presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiún (21) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.
LA JUEZA PRESIDENTA,
TRINA OMAIRA ZURITA
PONENTE
EL JUEZ- VICEPRESIDENTE,
OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
EL JUEZ,
RAFAEL ORTIZ ORTIZ
LA SECRETARIA,
MORELLA REINA HERNÁNDEZ
Exp. Nº 03-1957
TOZ/
En la misma fecha veintiuno (21) de julio de dos mil cinco (2005), siendo las dos horas y seis minutos de la tarde (02:06 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000778.
La Secretaria Temporal
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