TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-001476

- I -
NARRATIVA

Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 15 de diciembre de 2004 ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, por los abogados Tayruma Josefina Garay Peña y Alfredo José Garay Peña, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 104.941 y 104.924, respectivamente, en su caracter de apoderados judiciales de los ciudadanos ORLANDO RAFAEL MEDINA SUCRE E ISIDRO MARTÍN LIZARDO VIVAS, venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad números 5.872.645 y 6.276.532, respectivamente, contentivo de pretensión de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, contra las Providencias administrativas números 0780 y 0781 de fecha 13 de julio de 2004, dictadas por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS VALLES DEL TUY, que declararon sin lugar las solicitudes de reenganche y pago de salarios caídos interpuestas por los mencionados ciudadanos contra la sociedad mercantil CONSORCIO CONTUY MEDIO GRUPO “A”.

El 13 de enero de 2005, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a los fines de que dictara la decisión correspondiente.

Reconstituida la Corte por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, la misma quedó conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza-Presidente; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Juez-Vicepresidente, y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez. Por auto de fecha 11 de mayo de 2005, se reasignó la ponencia a quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Analizadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, se pasa a dictar decisión con base en la argumentación siguiente:

- II -
DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA

La pretensión nulificatoria se dirige contra las Providencias administrativas números 0780 y 0781, dictadas en fecha 13 de julio de 2004, por la Inspectoría del Trabajo en Los Valles del Tuy, órgano integrante del Ministerio del Trabajo.

Para fundamentar su pretensión, los apoderados judiciales de la parte demandante en este procedimiento, consideran que el acto impugnado contiene vicios de forma y fondo, señalando lo siguiente:

Respecto de los vicios de forma, indican que:

En primer lugar, observamos que las Providencias Administrativas recurridas fueron dictada (Sic) con violación del procedimiento legalmente establecido, contrariando en forma expresa e inequívoca las disposiciones procedimentales establecidas para regular la actividad administrativa.

Ciertamente, el procedimiento que fue seguido contra mis representados, al producirse dichos actos jamás nos fue válidamente notificadas (Sic), por el contrario la administración sorprendió a los agraviados, al presentarlas en el acto de audiencia oral que se celebraba durante la acción de Amparo interpuesta por los agraviados (…)
Ahora bien, luego de efectuadas las precisiones antes expuestas, es menester observar que las Providencias Administrativas recurridas violan en forma evidente el derecho a la defensa que asiste a nuestros representados, ello debido a que nunca notificadas (Sic), además que los efectos que causa dejan en una total incertidumbre a los agraviados, al no precisarse si están despedidos o no, así como tampoco se precisó si éstos incurrieron en alguna falta alegada por la empresa que provocara su despido. Todo lo expuesto les impidió promover las pruebas pertinentes, así como exponer las defensas que los asisten, lo cual es un derecho que constitucionalmente nos protege, tal como expusimos con anterioridad (…)

la notificación es requisito fundamental para la validez del acto administrativo, de lo contrario, el mismo es nulo de nulidad absoluta por la violación del derecho a la defensa, tal como ocurre en el presente caso. el (Sic) acto recurrido fue resultado de un procedimiento írrito, sobre el cual debe recaer la declaratoria de nulidad absoluta, de conformidad con lo previsto en el artículo 19, numeral 4° (Sic) de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)

En segundo lugar, señalan la existencia de vicios de fondo en la Providencia administrativa, sobre lo cual explican que:

debemos destacar que la recurrida incurre en vicios de fondo, los cuales denunciamos para el supuesto rotundamente negado de que sea desestimada la antes alegada violación del derecho a la defensa, vicio que en nuestro criterio es suficiente para declarar la nulidad de las Providencias Administrativas de fecha 13 de julio de 2004 (…)

A tal respecto, observamos que entre los requisitos de fondo para la validez de los actos administrativos se encuentra la causa, es decir, la fundamentación de hecho y de derecho de la actuación administrativa en el caso concreto. Dicho requisito reviste particular importancia, ya que permite controlar la adecuación de la actividad de la Administración con las circunstancias de hecho que legitiman su proceder. Es por ello que la causa del acto administrativo es un requisito fundamental para su validez y la forma de garantizar el control de la existencia y adecuada subsunción en las normas de los presupuestos fácticos que condicionan la actividad administrativa, además de constituir la obligación establecida para la propia administración de expresar los fundamentos de hecho de cada acto en su mismo texto (motivación o expresión formal de los motivos) obligación establecida en los artículos 9 y 18, numeral 5° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

El mencionado artículo 18 enuncia las menciones que deben contener los actos administrativos, indicando en el numeral 5° (Sic) “los fundamentos de la decisión”, es decir, la obligación De acuerdo con lo expresado en la norma, las Providencias Administrativas recurridas no alega (Sic) los fundamentos legales pertinentes en los que basa la decisión.

Cuando la administración pública actúa presumiendo unos hechos que no son ciertos, o cuando se ampara en una norma legal inexistente o interpreta dicha norma en forma errónea, existirá un vicio en la causa que la doctrina y jurisprudencia conocen como falso supuesto.

Ciertamente, los vicios que afectan la causa de los actos administrativos producen su anulabilidad por ilegalidad y tales vicios pueden comprender: a) el falso supuesto que se configura cuando los hechos en que se fundamenta la administración para dictar el acto son inexistentes o los mismos no han sido debidamente comprobados en el respectivo procedimiento; b) la errónea apreciación de los hechos, que se produce cuando la administración subsume en una norma jurídica, hechos distintos a los previstos en el supuesto de hecho de la norma aplicada.

Con base en los anteriores alegatos de hecho y de derecho, concluyen:

En las Providencias recurridas se incurre en el falso supuesto ya que se aprecian erróneamente las pruebas que demuestran que los agraviados gozan de fuero sindical debido a su carácter de Delegados Sindicales debidamente electos y ratificados en el cargo, por lo que este hecho no ha sido comprobado debidamente en el respectivo procedimiento, aunado a que la empresa desconoce la representatividad de trabajadores agraviados, a pesar de que celebró la Convención colectiva con FETRACONSTRUCCIÓN al cual esta (Sic) adscrito SUTIC y cuyos representantes, de acuerdo a la propia convención colectiva son los agraviados. La decisión no considera el (Sic) tampoco que los trabajadores amparados por el Decreto n° 2.806 de fecha 14 de enero de 2004, en donde se prevé la Inamovilidad Laboral, y a pesar de que la empresa si reconoce tal circunstancia, en la decisión dictada no considera tal derecho el cual tiene un fundamento constitucional, por ello dichas providencias recurridas incurre (Sic) en vicios que afectan el acto, ya que lo que se discute es ¿si los agraviados fueron despedidos o no?, ¿si existe inamovilidad laboral? ¿si existen razones que justifiquen el despido de los trabajadores que gozan de fuero sindical? ¿Si el patrono siguió el procedimiento establecido en el art. 453 de la Ley Orgánica del Trabajo? Y por último ¿Si la inspectoría del trabajo decidió sobre la calificación de despido solicitada por el patrono?. Cuando los hechos han sido apreciados erróneamente, es decir, cuando se le otorga una calificación jurídica equivocada, se debe proceder a declarar la nulidad del acto administrativo.

- III -
DE LA DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN CAUTELAR

Los recurrentes, además de pretender la nulidad de las Providencias administrativas números 0780 y 0781 de fecha 13 de julio de 2004, dictadas por la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy, piden se decrete amparo cautelar, y para ello adujeron lo siguiente:

Como fundamento de la acción de amparo constitucional, ejercida conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad contra las recurridas, alegamos la violación de los siguientes derechos y garantías constitucionalmente protegidos:

a) El derecho constitucional a la defensa, previsto en el artículo 49 númeral 1° (Sic) de la Carta Magna.
b) La violación del Derecho al trabajo y su Protección consagrados en los artículos 87 y 89 la (Sic) vigente Constitución.
c) El derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 49 constitucional, con todas las aristas que del mismo se derivan, tal como lo probaremos de seguidas.
d) La violación del derecho a la estabilidad en el Trabajo consagrado en el Art. 93 de la Constitución vigente.

Sobre la presunta violación del derecho a la defensa, previsto en el artículo 49, numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, explican que:

La violación a este derecho, consideramos que es de tal gravedad, que constituye uno de los alegatos fundamentales para la procedencia de la presente acción de amparo, en tal sentido, pasamos a exponer el cúmulo de violaciones que hemos sufrido a lo largo del procedimiento administrativo, todo a los fines de que este honorable juzgador declare procedente nuestra denuncia sin que ello implique un pronunciamiento de fondo del recurso de nulidad (…)

El resultado más claro de la violación alegada, lo constituye el hecho, por demás verificable, de que si nos hubieren notificado sobre la existencia de las Providencias recurridas, las cuales fueron intespectivamente aportadas por la parte agraviante durante la audiencia audiencia (Sic) oral, del día 14 de julio de 2004, de la acción de Amparo, las cuales fueron emanadas un día antes a las 3:00 p.m. por la inspectoría (Sic) del Trabajo de los Valles del Tuy, hecho desconocido por los agraviados, no les permitió defenderse y por lo tanto, de haber sido conocido este hecho antes de intentar la acción de Amparo, no habría llegado a las conclusiones a las que llegó.

En cuanto a la presunta violación del derecho al trabajo consagrado en los artículos 87 y 89 del Texto Fundamental, señalaron:

De acuerdo con los artículos 87 y 89 de la Carta Magna, consagra la protección del trabajo como hecho social por parte del Estado, estableciendo una serie de principios a los fines de su cumplimiento. Además el derecho al trabajo es un Derecho fundamental por ser inherente a la persona humana, y aún cuando se encuentre sometido a las limitaciones legales (…) En el presente caso el patrono solicitó la calificación de despido en base al literal f del Art. 102 de la Ley Orgánica del Trabajo; sin embargo despidió a los trabajadores sin que tal calificación hubiese sido decida. Por lo que la inspectoría del trabajo ordenó suspender el procedimiento de Calificación de Faltas hasta que éste reenganchara a los trabajadores a su sitio habitual de trabajo y el pago de los salarios caídos. Si pudiese pensarse que el patrono había procedido legalmente, cuando desincorpora a los trabajadores del Seguro Social Obligatorio, suspende el pago de los salarios, y no acata la orden de la administración, violó no sólo la Ley sino incluso el mandamiento de la inspectoría acorde a los artículos 453 y 457 de la Ley Orgánica del Trabajo, conculcando los derechos de los trabajadores por nosotros representados, a obtener una ocupación productiva, que les proporcione una existencia digna y decorosa. La recurrida al declarar sin lugar el reenganche y el pago de los salarios caídos, sin antes haber decidido la calificación de despido, no decide si nuestros representados incurrieron en falta alegada por el patrono, tampoco si procede el despido, y se le niega la reincorporación a su trabajo habitual, por lo que siendo los derechos laborales irrenunciables, esta situación por parte de la administración es disconforme a los (Sic) establecido por los artículos 457 y 458 de la Ley orgánica (Sic) del Trabajo, y en concordancia con el numeral 4, Art. 19 de la Ley orgánica (Sic) de Procedimientos Administrativos, establece la nulidad del acto administrativo.

La Administración puede revisar de oficio los actos que de ella emanan, sin embargo no podrá violar derechos fundamentales del administrado como los generados por las recurridas.

Señalan que existe una presunta vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, indicando que:

Aunado a las evidentes violaciones antes denunciadas en que incurre la Resolución recurrida, también observamos que la misma incurre en la violación del derecho al debido proceso, ello por las razones que de seguida se mencionan.

Tal como lo ha precisado la doctrina “El derecho a la tutela jurisdiccional es el derecho de toda persona a que se le haga justicia, a que cuando se pretenda algo de otra, esta pretensión sea atendida por un órgano jurisdiccional, a través de un proceso con unas garantías mínimas”. (Cfr. GONZALEZ PEREZ, Jesús: El Derecho a la Tutela Jurisdiccional. Edit. Civitas. Madrid.1989.Pp.27)

En el caso que nos ocupa Ciudadano Juez, la inspectoría de (Sic) Trabajo. No atendió la pretensión de nuestros representados, al no sancionar a la empresa por el no acatamiento de su mandato al ordenar el reenganche y pago de los salarios caídos; tampoco decidir sobre la calificación de despido; sólo se limitó a verificar si los trabajadores tenían cualidad de delegados sindicales, sin considerar que primeramente ante todo son trabajadores amparados en un Decreto N° 2.806 de inamovilidad, aunado a la condición de delegados, limitándose para no darles tal cualidad en la falta de los Estatutos del Sindicato dentro del conjunto de pruebas presentadas y sin valorar suficientemente el resto de las aportadas por los agraviados, por lo tanto tienen derecho a obtener una resolución de fondo fundada, cosa que ni remotamente ha ocurrido en el caso sub-examine, tal como se evidencia no sólo de las transgresiones constitucionales denunciadas hasta ahora, sino las que sirven igualmente de fundamento al recurso contencioso administrativo de nulidad.

En tal virtud, al ser las Providencias Administrativas de fecha 13 de julio de 2004 recurridas, “Infundada en derecho”, es decir, carecer del más mínimo fundamento en el ordenamiento jurídico vigente, se ha conculcado a nuestra representada el derecho a la tutela judicial efectiva prevista en el artículo 49 (en su conjunto) de la Carta Magna y por lo tanto solicito (Sic) sea restablecida en la situación jurídica infringida.

Sobre la presunta violación del derecho a la estabilidad en el trabajo, indicaron que:

Siendo que el Estado tiene el deber de proteger al trabajador como hecho social, una de las medidas adoptadas para cumplir su obligación de preservar el empleo y evitar que se afectaran las relaciones laborales, fue el decretar una inamovilidad laboral especial, para todos los trabajadores tanto del sector público como del sector privado, para impedir que los mismos fueran despedidos, desmejorados o trasladados sin justa causa, calificada previamente por el inspector del trabajo de la jurisdicción, de acuerdo con el Art. 453 de la Ley orgánica de trabajo (Sic). Los Agraviados Debido al salario que devengaban estaban incluidos dentro de la inamovilidad, hecho en cuanto al salario reconocido por la empresa agraviante, además derivado del carácter de delegados sindicales, viola el patrono el Art. 93 de la constitución vigente, cuando aún existiendo por Ley la garantía de la estabilidad laboral, éste despide a los trabajadores en forma injustificada, lo cual es inconstitucional.

Por último señalaron que “El derecho a la negociación colectiva es violado por la empresa cuando ésta no cumple con los lineamientos a la que (Sic) se obligó mediante la Convención Colectiva de Trabajo celebrada, en la cual se establecen condiciones para la prestación del servicio y los derechos y obligaciones que corresponden a cada una de las partes se convierten el cláusulas obligatorias, por lo que cuando se establece el fuero sindical par (Sic) determinados trabajadores entre los que se encuentran los agraviados como delegados sindicales electos, la empresa debe cumplir su obligación de garantizar su estabilidad”.

- IV -
DE LA COMPETENCIA

Como se señaló en la narrativa del presente fallo, la pretensión de nulidad se interpuso ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, en fecha el 15 de diciembre de 2004, correspondiendo el conocimiento a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia en 1980, y continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia n° 2002/2862 de 20 de noviembre, dispuso:

Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos.

Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala señaló:

Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal.
(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Esta Corte considera pertinente agregar algunas consideraciones sobre su competencia para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo conociendo en materia de inamovilidad laboral.

La creencia de que son los tribunales laborales los llamados a conocer de este tipo de pretensiones se sustenta sobre argumentos fácilmente desechables, porque ha existido un difundido error en considerar que los “actos” de las Inspectorías del Trabajo tienen una naturaleza “cuasi-jurisdiccional”, bajo la falsa creencia que “solucionan un conflicto de la misma manera en que lo hacen los órganos jurisdiccionales”. Los partidarios de la existencia de tales tipos de actos consideran que si se aplican normas sustantivas laborales en la solución de un “conflicto laboral”, entonces deben ser los órganos de competencia laboral los llamados a conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en esa materia. La otra razón “formal” aducida para creer que la competencia le corresponde a los tribunales laborales es la supuesta omisión de clarificación por parte del legislador del trabajo sobre a cuál órgano jurisdiccional le corresponde conocer de tales pretensiones de nulidad.

El planteamiento parte de una falsa premisa en torno a lo que debe entenderse por “jurisdicción” y una equivocada visualización de la “naturaleza” del acto dictado por el Inspector del Trabajo. Un acto “jurisdiccional” no lo es por el hecho de que “solucione conflictos”, sino por la tutela de intereses jurídicos que ella involucra, es decir, la noción de jurisdicción ni se identifica ni se agota con el conflicto sino que lo excede, también son jurisdiccionales todas aquellas actuaciones donde, sin la existencia del conflicto, se tutela de manera definitiva un determinado interés jurídico. Pero es que, además, el Inspector del Trabajo no resuelve un conflicto, y en consecuencia se cae la tesis de los actos cuasi-jurisdiccionales.
Cuando el Inspector del Trabajo conoce de una solicitud de calificación de despido, se coloca en la misma posición en que la Administración debe intervenir para “levantar un obstáculo” a un particular en esferas que, en principio, deba estar regido por la autonomía de voluntad. Existen numerosas situaciones en que, por los intereses involucrados que, normalmente, son intereses generales, el Estado coloca determinados obstáculos que frenan la libertad de los ciudadanos, tal ocurre con la publificación de las actividades de servicio público, actividades reservadas, y en las áreas económicas de interés general (como es el caso de las telecomunicaciones). Para que el particular pueda “intervenir” en estas situaciones requiere de técnicas especializadas de Derecho público como son las figuras de la concesión administrativa (en servicios públicos) y las autorizaciones (en las áreas económicas de interés general).

No otra cosa distinta ocurre en materia de inamovilidad laboral. El patrono, en principio goza de autonomía y libertad de empresa (aspectos desarrollados por la Constitución económica), pero, por la existencia de un interés superior en materia de la Constitución social, el Estado coloca límites precisos a la libertad de contratación: a) en materia de estabilidad general o relativa, la carga de satisfacer la reparación de un daño por despido injustificado; y b) en lo correspondiente a la estabilidad especial o inamovilidad, y dada la existencia de un interés general, el Estado prohíbe el despido, traslado o desmejora si, previamente, un órgano de la Administración pública no lo autoriza. Tal autorización es previa al acto de despido y está sujeta, como todas las habilitaciones, al cumplimiento de determinadas condiciones que, en el caso de inamovilidad, es la existencia de una causa “justificada” para el traslado o el despido.

De modo que el acto que dicta la Inspectoría del Trabajo no es más que una autorización administrativa por medio de la cual el patrono puede despedir o trasladar a una persona que ostenta una condición especial de tutela por inamovilidad.

Ello implica que tanto el procedimiento de autorización como el acto autorizatorio no es “jurisdiccional”, ni mucho menos “cuasi-jurisdiccional”, sino un clarísimo procedimiento administrativo y un verdadero acto administrativo. Esta es la razón central por la cual es imposible que los Inspectores del Trabajo puedan aplicar en el procedimiento administrativo constitutivo instituciones procesales jurisdiccionales como la confesión ficta, medidas cautelares, posiciones juradas, etc. Tal actuación se corresponde con una desviación de sus funciones y lesivas al principio de legalidad y al debido proceso administrativo.

Así entonces, concluye esta Corte, que los siguientes elementos cualificantes de la situación analizada traducen como consecuencia necesaria que no sean los tribunales laborales sino los órganos competentes en lo contencioso administrativo los llamados a conocer de las pretensiones de nulidad de los actos emanados del Inspector del Trabajo:

1) Por la naturaleza administrativa del órgano: La Inspectoría del Trabajo es un órgano administrativo dependiente de la Administración pública central, y forma parte de la estructura del Ministerio del Trabajo;
2) Por la naturaleza administrativa del procedimiento: Se trata de un verdadero procedimiento administrativo con todas las características de este tipo de procedimientos en su fase constitutiva;
3) Por la naturaleza administrativa del acto: Se trata de una autorización administrativa por medio de la cual se le faculta al patrono a proceder a despedir o trasladar a un trabajador investido de estabilidad especial o inamovilidad. En los casos de reenganche y pago de salarios caídos, iniciado a instancia del trabajador, el procedimiento administrativo es “sancionatorio” por cuanto el patrono despidió o trasladó sin la correspondiente autorización previa por parte del Estado.
Además de ello, la pretensión de nulidad no conoce directamente de infracciones de Derecho sustantivo laboral, sino de la actuación administrativa del órgano autor del acto, es decir, el juicio de nulidad se centra en determinar si el acto administrativo cumple con los requisitos de validez de todo acto administrativo regulados éstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, o si el procedimiento administrativo fue seguido conforme a las pautas del debido proceso. Eventualmente, el juez contencioso conocerá de infracciones al Derecho sustantivo laboral a través del vicio de falso supuesto de hecho o de derecho, pero ello, es uno de los modos en que el acto impugnado pueda estar inficionado pues afecta la teoría integral de la causa de la voluntad administrativa.

En cuanto al segundo argumento que utilizaba la jurisprudencia anterior para creer que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos de la Inspectoría del Trabajo, se sostenía en que los tribunales laborales ejercían un “contencioso-administrativo eventual”, por cuanto la Ley Orgánica del Trabajo no establecía una norma expresa atributiva de competencia. Tal argumento, ha venido a ser derrotado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia n° 2005/9 de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), cuando señaló:

De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.
Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló:

Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.

Siendo ello así, comparte esta Corte y lo asume como doctrina a seguir en lo adelante, que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en materia de estabilidad especial (inamovilidad laboral), serán los Jugados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en alzada de las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

Este criterio fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 2005/1843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.) en cuanto a los tribunales superiores de lo contencioso administrativo regionales, pero persiste la duda en cuanto a los juzgados superiores ubicados en el Área Metropolitana de Caracas.

La sentencia analizada, entonces, resuelve el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables del interior del país, para ello deben precisarse las siguientes premisas:

1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, y Juzgados Regionales de lo contencioso administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso-administrativa especial o eventual” (serían todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);
2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia del contencioso-administrativo eventual, entonces debe concluirse que “dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes”, y corresponderá a “los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos”;
3. En cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura competencial del contencioso-administrativo ordinario, la Sala precisó:

Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
A este respecto existen precedentes, como la sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en la cual señaló:
“(...) 2. No existe un tribunal contencioso-administrativo especialmente competente para dilucidar conflictos suscitados con ocasión del ejercicio de las competencias de las inspectorías del trabajo; por ello, toca a la jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa ver de estos casos (ver: sentencias núms. 207/2001, 1318/2001 y 2695/2001). Siendo, pues, que a la accionante le resulta más accesible un Juzgado del Estado Bolívar, corresponde tramitar la acción de amparo incoada al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y Contencioso-Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se decide.”
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.

De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia n° 2005/924 de 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión) concluyó en que:

Una vez que fue hecha la revisión del expedietne, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio.

De tal forma que existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia en que el régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia, debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados en materia de inamovildad laboral dictados por las Inspectorías del Trabajo.

Siendo ello así, comparte esta Corte que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en materia de estabilidad especial (inamovilidad laboral), serán los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en alzada de las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra los actos administrativos contenidos en las Providencias administrativas números 0780 y 0781 de fecha 13 de julio de 2004, dictadas por la Inspectoría del Trabajo en los Valles del Tuy, por lo que corresponde declarar su incompetencia y declinar el conocimiento de la presente causa al Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Región Capital que corresponda previa distribución a fin de que asuma la competencia que le ha sido regulada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia indicada ut supra y la sentencia n° 2005/924 de 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión) dictada por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República. En consecuencia, se ordena remitir el presente expediente al Juzgado Distribuidor de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se decide.

- VI -
DECISIÓN

Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara:

1. INCOMPETENTE para conocer y decidir de la pretensión de nulidad ejercida por los abogados Tayruma Garay Peña y Alfredo Garay Peña, apoderados judiciales de los ciudadanos ORLANDO RAFAEL MEDINA SUCRE E ISIDRO MARTÍN LIZARDO VIVAS, contra las Providencias administrativas números 0780 y 0781 de fecha 13 de julio 2004, dictadas por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS VALLES DEL TUY, que declararon sin lugar las solicitudes de reenganche y pago de salarios caídos interpuestas contra la sociedad mercantil CONSORCIO CONTUY MEDIO GRUPO “A”.

2. DECLINA la competencia al Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Región Capital que corresponda previa distribución a fin de que asuma la competencia que le ha sido regulada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia indicada ut supra y la sentencia n° 2005/924 de 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión) dictada por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República. En consecuencia se ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado Distribuidor de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente sentencia. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los veintiséis (26) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Jueza-presidente,

TRINA OMAIRA ZURITA

El Juez-vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
Juez-Ponente

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNANDEZ

Exp. AP42-N-2004-001476
ROO/ldc
En la misma fecha, veintiséis (26) de julio de dos mil cinco (2005), siendo las diez horas y treinta y ocho minutos de la mañana (10:38 A.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000821.

La Secretaria Temporal