JUEZ PONENTE: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Expediente N° AP42-N-2004-000727
En fecha 8 de octubre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo Oficio N° 616-04 -8727 de fecha 20 de abril de 2004, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, remitiendo expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida de suspensión de efectos, de conformidad con el párrafo 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por el abogado CARLOS M. VILLADIEGO, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 21.739, actuando con el carácter de apoderado judicial de la empresa PANADERÍA, PANIFICADORA, PASTELERÍA Y CHARCUTERIA ESTERLICIA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, en fecha 8 de junio de 2001, bajo el N° 09, Tomo N° 27-A, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 926 de fecha 15 de diciembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN BARQUISIMETO ESTADO LARA, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por la ciudadana MERBELIS OMAIRA VIZCAYA, venezolana, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° 11.429.421, contra la referida empresa.
Tal remisión, se efectuó en virtud de que el referido Juzgado mediante auto de fecha 6 de abril de 2004, declinó en esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer del recurso interpuesto.
En fecha 14 de diciembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha se designó ponente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, a los fines que esta Corte se pronunciara acerca de la admisibilidad del presente recurso.
En esa misma fecha se pasó el expediente al Juez ponente.
Vista la incorporación del Juez Rafael Ortiz-Ortiz, a partir del 18 de marzo de 2005, se reconstituyó la Corte, quedando conformada de la siguiente manera: Trina Omaira Zurita, Presidenta; Oscar Enrique Piñate Espidel, Vicepresidente, y; Rafael Ortiz-Ortíz, Juez.
Realizada la lectura individual de las actas que conforman el presente expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y LA SOLICITUD
DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
En fecha 29 de marzo de 2004, el abogado Carlos M. Villadiego, apoderado judicial de la empresa PANADERÍA, PANIFICADORA, PASTELERÍA Y CHARCUTERIA ESTERLICIA, C.A., presentó escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida de suspensión de efectos, de conformidad con el párrafo 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, sobre la base de las siguientes consideraciones:
Indicó, que en fecha 15 de mayo de 2003, la ciudadana Marbelis Omaira Vizcaya, solicitó su reenganche y pago de salarios caídos ante la Inspectoría del Trabajo en el Estado Lara, alegando que se desempeñó como Despachadora desde el 15 de enero de 1996, hasta el 12 de mayo de 2003, fecha en que fue despedida de la referida empresa.
Alegó que, “(…) al impugnar y desconocer la trabajadora el Contrato de Trabajo y la Liquidación General de las Prestaciones Sociales, se refiere única y exclusivamente a: El contrato de Trabajo por que (sic) no cumple con los requisitos contemplados en el articulo 77 de la Ley Orgánica del Trabajo y, como consecuencia de esto debe tenerse como un contrato a tiempo indeterminado. (…) en cuanto al Documento de Liquidación de las Prestaciones Sociales, manifiesta que la cantidad que recibió por intermedio de esa liquidación no debe tomarse como tal, sino que debe tenerse como pago de vacaciones o en su defecto como adelanto de sus prestaciones Sociales (…) en ningún momento la impugnación y el desconocimiento van dirigidos a atacar el contenido o la firma de tales instrumentos sino que están dirigidos a la forma de los mismos y a la intención de las partes signatarias de los referidos documentos (…)”. (Mayúsculas del original).
Que “(…) el Inspector del Trabajo Ad hoc del Estado Lara (…) decidió que declara sin lugar la mencionada solicitud y lo hacía fundamentándose en hechos no alegados por la actora, es decir, hechos inexistentes y falseando actos, actas e instrumentos del expediente e igualmente basa su decisión en normas jurídicas inadecuadas, que nada tienen que ver con el caso en concreto y lo más grave aún, que nunca fueron alegadas por la Trabajadora Solicitante, lo cual vicia de anulabilidad al Acto o Providencia Administrativa (…)”. (Mayúsculas del original).
A este respecto denunció, que “(…) el Inspector del Trabajo (incurrió) en el error de falso supuesto de Hecho y de Derecho en el caso que se analiza por cuanto no decidió conforme a alegado y probado en autos y concretamente en cuanto a la impugnación y desconocimiento que (hizo) la trabajadora Accionante mediante escrito de fecha 19 de junio de 2003 (…) en el cual (el) ataque va dirigido al hecho de que el contrato de trabajo traído a los autos por el Patrono Accionado, en cuanto al tiempo, es de naturaleza indeterminado (sic) y así (debió) ser interpretado por el Órgano Administrativo (…)”. (Paréntesis de esta Corte).
Arguyó además, que el error en que incurrió el Inspector del Trabajo al dictar el citado acto se verificó cuando éste señaló expresamente que “(…) Observa este despacho que la representación de la ACCIONANTE encontrándose dentro de la oportunidad procesal IMPUGNA Y DESCONOCE (…) (Contrato Original de Trabajo y Liquidación General) ello sobre la base del artículo 444 ejusdem Código de Procedimiento Civil, y que no fueron ratificados como lo tenía que haber hecho por la ACCIONADA a quien le correspondía de acuerdo al artículo 445 del Código de Procedimiento Civil solicitar la prueba de cotejo (…)”, alegando así, que nunca fueron desconocidas las firmas de la solicitante en los citados documentos, ni tampoco fueron invocados al momento de ser impugnados los mismos, los artículos 444 y 445 del Código de Procedimiento Civil. (Mayúsculas y subrayado del original).
Solicitó además en su escrito, la suspensión de los efectos del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 926 de fecha 15 de diciembre de 2003, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Lara, con base a los siguientes argumentos:
Que, el acto administrativo impugnado ordenó el reenganche y pagó de salarios caídos a la prenombrada ciudadana, lo cual representaría un gravamen de difícil reparación por la definitiva en virtud de la imposibilidad de recuperar posteriormente la cantidad de dinero ya cancelada a ésta por concepto de salarios caídos, además de los salarios que deberá su representada pagarle al reincorporarla a su trabajo.
Que, “(…) siendo que lo que se discute en esta causa es la validez o no de sendos instrumentos como son el Contrato de Trabajo a tiempo determinado que existió entre las partes integrantes del Procedimiento Administrativo y la Liquidación General de Prestaciones Sociales recibida por la trabajadora que de ser afirmativa la sentencia definitiva no le correspondería cantidad de dinero alguna (…)”.
Finalmente demandó, se declare con lugar el recurso de nulidad interpuesto contra la Providencia Administrativa N° 926 de fecha 15 de diciembre de 2003, emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Estado Lara, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por la ciudadana Marbelis Omaira Vizcaya contra la empresa Panadería, Panificadora, Pastelería y Charcutería Esterlicia.
II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA
En fecha 06 de abril de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, dictó auto mediante el cual declinó en esta Corte la competencia para conocer del presente recurso en los siguientes términos:
“(…) El día 05-12-2002, este tribunal ha tenido conocimiento de una decisión dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia con ponencia del magistrado PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ, EXP. 02-2441, de fecha 20/11/2002, estableció lo siguiente:
En consecuencia, la competencia para el conocimiento de las pretensiones de amparo constitucional autónomo que se planteen contra las actuaciones u nociones de las Inspectorías del Trabajo corresponden al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la región en la cual se verificó la supuesta lesión del derecho constitucional y en segunda instancia, ya sea en apelación o en consulta, conocerá la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…(Omissis). Con fundamento en las consideraciones que se expusieron y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) (…)
(ii) De los tribunales que conforma esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando esta proceda, a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia
(iii) (…)
(…) Este Tribunal sobre la base de la anterior sentencia que tiene carácter vinculante para todos los tribunales de la República, se declara INCOMPETENTE para conocer del presente del presente recurso de nulidad incoado por el ciudadano CARLOS M VILLADIEGO W apoderado judicial de la empresa PANADERÍAS PANIFICADORA, PASTELERÍA Y CHARCUTERÍA ESTERLICIA, C.A., contra la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO LARA, contenido en la Providencia Administrativa N°. 926, de fecha 15 de Diciembre de 2003, por consiguiente se DECLINA LA COMPETENCIA A LA CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO. Así se decide (…)”.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE
Esta Corte pasa de seguidas a analizar su competencia en el caso declinado, a saber:
En este sentido se observa, que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia por sentencia del 5 de abril de 2005, caso: Universidad Nacional Abierta, determinó que jurisdicción y a que nivel se es competente para conocer de casos como el de autos, verbigracia:
“Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara”.
En efecto, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa no son sólo aquellos que ostentan esa denominación (la llamada jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’), a saber, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Tribunales Superiores Contencioso Administrativos y Tribunales Contencioso Administrativos especializados. También los demás tribunales de la República, al conocer de impugnaciones contra determinado tipo de actos administrativos por expresos mandatos de las leyes correspondientes, actúan en esas causas como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (‘especial’, si se quiere). Y ello no resulta contrario a lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que obedecerá en todo caso, a que por razones de política judicial (afinidad de la materia, especialidad del órgano judicial, entre otras), se haya optado por la decisión de asignar una competencia específica y de esencia contencioso administrativa, a un tribunal cuya competencia fundamental se inscriba dentro de la jurisdicción ordinaria. Pero en tales casos, los referidos tribunales actuarán como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, independientemente de su denominación, competencia fundamental o ubicación en la distribución de los tribunales de acuerdo con su ámbito material de competencia.
Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
Conforme a la doctrina expuesta -léase sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional-, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide”. (Resaltado, subrayado e incisos de esta Corte).
Como se observa de la sentencia destacada, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República Bolivariana de Venezuela, determinó que en aquellos casos en que se demande en nulidad las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo ubicadas en regiones distintas a la Capital, e incluso, situadas en la Capital, serán competentes en primera instancia, en razón de los principios de acceso a la justicia, celeridad en la misma y universalidad de control, los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos de la Circunscripción Judicial que corresponda.
Sobre el mismo punto, y en atención al criterio brindado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, tuvo oportunidad de pronunciarse esta Corte con Ponencia Conjunta, en sentencia de fecha 28 de abril de 2005, registrada bajo el N° 193, caso: Proagro Compañía Anónima, al tenor siguiente:
“De modo que entiende esta Corte que los órganos del contencioso administrativo competentes para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo de todo el país corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, incluso los ubicados en la región capital, tal como lo sostuvo el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa en reciente decisión de 21 de abril de 2005, en el caso Laboratorios Ponce, C.A., en el cual se remitió el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de la Región Capital.
Ahora bien, en casos como el de autos, hubo una declinatoria de competencia a esta Corte por parte del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y en virtud de los criterios antes expuestos le corresponde conocer al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte con sede en Valencia (estado Carabobo) que conoce de los asuntos contencioso-administrativos en los estados Yaracuy, Cojedes, Carabobo y Municipio Silva del Estado Falcón, y así se declara.
De tal modo que lo que aconseja la prudencia judicial es remitir el expediente al mencionado Juzgado para que asuma la competencia y le de el trámite correspondiente a la pretensión nulificatoria, de conformidad con el presente fallo y la sentencia de la Sala Plena antes aludida, y así se declara”. (Resaltado de esta Corte).
Ahora bien, en el presente caso se observa que se está ante un recurso de nulidad incoado conjuntamente con medida de suspensión de efectos, contra la Providencia Administrativa N° 926, de fecha 15 de diciembre de 2003, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN BARQUISIMETO ESTADO LARA, por lo que en aplicación del criterio sentado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, parcialmente transcrito, esta Corte concluye que en el caso de autos resulta competente para conocer en primera instancia del recurso de nulidad interpuesto, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Así se decide.
En consecuencia, visto el alcance que a nivel de competencia territorial tiene la decisión de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo entiende, que una vez regulada la competencia por el Tribunal Superior, como lo es el Tribunal Supremo de Justicia, tal decisión debe ser acatada sin que sea necesario solicitar la regulación de competencia con fundamento en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil y sin que ello implique, a criterio de este órgano jurisdiccional, la procedencia de la sanción “error jurídico inexcusable” (véase al respecto sentencia N° 01878 del 20/10/04 SPA/TSJ), pues tal como lo ha afirmado el Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social: “cuando la competencia esté regulada definitivamente por un Tribunal Superior, los Tribunales inferiores debe acatar dicha decisión (...)” (SCS/ TSJ/sentencia N° RG0077 del 20/02/03).
DE LA MEDIDA CAUTELAR
Observa este órgano colegiado que en el caso sub-examine, la empresa Panadería, Panificadora, Pastelería y Charcutería Esterlicia C.A., recurrente en nulidad, ha solicitado una medida de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, lo que obliga a esta Corte a plantearse el aspecto sobre el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 5 de abril de 2005.
En este punto importa en primer término precisar el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al articulo 259 de la Carta Magna, los actos administrativos de efectos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; la condena al pago de sumas de dinero; la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; los reclamos por la prestación de servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; es precisamente este reestablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante explanaremos.
Importando a los fines de dicha decisión, invocar la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, lo que ha motivado al legislador español a afirmar que la adopción de medidas cautelares “(…) no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario (…)” (Véase Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13/7/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal. Dentro de este orden de ideas, esta Corte observa que mucho se ha discutido si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente. El problema no es nuevo, y ofrece soluciones encontradas en el Derecho venezolano. Es tradicional la afirmación según la cual “el juez competente para la cautelar es el mismo juez del juicio principal”, en razón de una supuesta “accesoriedad” de las cautelas con respecto a éste. Sin embargo, tal modo de razonar no resulta compatible con una exigencia fundamental postulada en nuestra Constitución, esto es, la tutela judicial efectiva, contenida en el artículo 26 de nuestra Carta Fundamental (“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”).
Ahora bien, nos preguntamos cual es el impacto de este mandato constitucional sobre el justiciable o más genéricamente sobre los ciudadanos, ese inefable ser sin rostro en los expedientes judiciales, ese “justiciable de a pie”, a quien para nada le interesa las discusiones doctrinarias y hasta las jurisprudenciales sobre quien debe decidir sus asuntos, lo importante es que muchos de ellos llevan años con una demanda de nulidad que ni siquiera ha sido admitida, y desafortunadamente las migraciones procesales frecuentes en nuestros tribunales, han hecho que las causas -en algunos casos - vayan y vengan de un tribunal a otro durante largos periodos, y, lo que resulta peor todavía sin obtener respuesta. Realidad social que nos lleva a afirmar que el modelo de Estado Social de Derecho y de Justicia sólo dejará de ser vacío en la medida en que los operadores de justicia vivifiquen su contenido, y la Constitución dejará de ser un simple papel cuando sus operadores asuman un rol activo y decisivo, aun cuando pueda catalogarse de osadía.
Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira con la presente decisión abrir el espacio para la discusión, que nos permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”.
Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia.
Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio.
Afirmación de esta Corte que encuentra fundamento en lo siguiente: i) la jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada; ii) la admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada; y, iii) el conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar. (Véase explicación detallada del asunto en sentencia de esta Corte recaída en el caso Proagro –supra identificado-).
En suma, esta Corte en su Ponencia Conjunta –caso Proagro- concluyó que: Un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia. Esto se ve claramente cuando se constata que las medidas cautelares no constituyen un pronunciamiento sobre el fondo, ni tiene porqué afectarlo (salvo sus efectos preventivos o instrumentales), y además cumplen cabal y concretamente la exigencia de tutela judicial efectiva que el artículo 26 constitucional ordena enfáticamente.
Tal conclusión, obedece a que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto.
Siendo eso así, surge otro aspecto más complejo de visualizar, la posibilidad de que el juez admita preliminarmente la pretensión aunque luego declare su incompetencia. Si el razonamiento supra mencionado es válido, se observa inmediatamente que el juez incompetente produce actos jurídicos válidos, y la admisión de la pretensión es un acto esencialmente jurisdiccional para lo cual lo único que se requiere es la jurisdicción. Ello explica que un juez incompetente “admita” una pretensión de carácter laboral, o que el juez incompetente de amparo admita tal pretensión e, incluso, resuelva el mérito del asunto con la obligación de someter su decisión al juez efectivamente competente.
Asimismo, no puede inobservarse que el acto de admisión de la pretensión sólo le da entrada (del latín mittere), que de ninguna manera implica un juicio sobre su mérito. Ahora bien, el juicio de “admisión” sólo permite que el asunto planteado pase a la etapa de conocimiento (cognición procesal), y a la fase de decisión. No implica, en modo alguno, un pronunciamiento sobre el mérito de la pretensión misma.
Esto explica que el juicio de admisibilidad se realiza al inicio del proceso y, muy excepcionalmente, en cualquier otra etapa del proceso, mientras que el juicio de procedencia se realiza, por regla general, en la sentencia de mérito, y muy excepcionalmente in limine litis en cuyo caso recibe el nombre de juicio de improponibilidad. (Véase una vez más sentencia Proagro dictada por esta Corte el 28 de abril de 2005).
RESPECTO DE LOS MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN
Uno de los aspectos más difíciles de resolver es la situación que se presenta con respecto de los mecanismos de impugnación, pues, el pronunciamiento sobre la cautela da derecho a los justiciables a impugnarlo, y si el expediente es remitido a un tribunal inferior, se vería en la difícil situación de una apelación u oposición de una cautela dictada por la Corte pero, la tramitación del juicio principal estaría en una instancia inferior.
No hay dudas de que tales mecanismos de impugnación no podrán ser oídos y menos decididos por los tribunales inferiores a esta Corte sino por la Corte misma, en consecuencia, a los efectos procesales pueden disponerse las siguientes reglas conforme lo permite el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil:
a) Decretada o negada una medida cautelar, la remisión del expediente principal al tribunal diferido sólo podrá realizarse una vez que transcurran los lapsos de impugnación los cuales se computarán a partir de la notificación que se haga tanto de la remisión del expediente como del Decreto pronunciado. Si la medida no es impugnada se realizará la remisión del expediente, y si es impugnada se procederá como se indica:
b) Si la medida es objeto de apelación, el Juzgado de sustanciación deberá formar expediente separado y debidamente certificado con inserción de libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, todo lo cual deberá remitirse a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y,
c) Si la medida es innominada o amparo cautelar y es impugnada, el Juzgado de sustanciación deberá abrir cuaderno separado de medida con inserción certificada de las mismas documentales referidas y tramitar la incidencia de oposición, debiendo remitir el expediente al ponente respectivo a los efectos de la decisión correspondiente. Esta decisión, a su vez, podrá ser objeto de apelación para ante la Sala Político Administrativa.
Sobre lo expuesto, resulta pertinente pasar a revisar –provisionalmente- los requisitos de admisibilidad de la pretensión de autos, a saber:
REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD
Y DECISIONES CAUTELARES
De conformidad con lo expuesto, esta Corte pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la pretensión principal de nulidad, con el objeto de examinar la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo.
En efecto establece el párrafo 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela que:
“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada”. (Resaltado de esta Corte).
En ese sentido, no observa este Órgano Colegiado que el recurso bajo análisis presente alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en la norma in refero, en consecuencia, se ADMITE provisionalmente el mismo cuanto ha lugar en derecho, dejando a salvo, la posibilidad de revisar sobrevenidamente el estudio de las causales de inadmisibilidad, por la remisión del expediente administrativo. Así se decide.
DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
La recurrente interpuso conjuntamente con el recurso principal medida cautelar de suspensión de efectos, la cual debe entrar a conocerse de inmediato, a saber:
La medida cautelar típica o especial para el contencioso administrativo, se encuentra prevista en el artículo 21, párrafo 21, de la recientemente promulgada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en los siguientes términos:
“(…) El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio”.
Se evidencia que la norma en análisis, prácticamente consagra los mismos principios que el derogado artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establecía, salvo en el caso de la exigencia que la nueva ley realiza en cuanto a la obligación de prestar caución suficiente para garantizar las resultas del juicio, observándose un cambio en cuanto a la discrecionalidad que el Juez Contencioso tenía, de conformidad con la norma derogada in refero. De ese modo, al contener los mismos principios, el juez contencioso administrativo debe entrar a verificar el fumus boni iuris y el periculum in mora.
El primero de ellos, se trata de una posición jurídica que merece tutela prima facie, y se conecta con la legitimación que tiene el recurrente para solicitar la nulidad y para pedir la protección cautelar. Conforme a ello, basta que el peticionario de la medida sea destinatario del acto para verse en la posición jurídica, evidenciando un interés jurídico, y una cualidad suficiente no sólo para retar la legalidad del acto sino también para invocar la protección cautelar como medio de tutela judicial efectiva.
En segundo lugar, y constituye el fundamento mismo de procedencia de la cautela, debe cumplirse con el “periculum in mora específico”, es decir, la existencia de situaciones fácticas o jurídicas que la sentencia de mérito no podrá reparar o será de difícil reparación. Se reitera que no se trata ni de la “mora judicial” o “retardo procesal” lo que justifica la cautela, sino concretamente el hecho de que la ejecución del acto administrativo pueda causar unas variaciones en su posición jurídica que la sentencia de mérito, por sí sola, no podrá reparar en su integridad. Esta situación tampoco se vincula con la legalidad del acto o la posible afectación de derechos constitucionales, pues ello sólo puede constatarse con el juicio de mérito que realice el juez en la sentencia definitiva, sino que se trata de un peligro de inefectividad del proceso, derivado directamente de la ejecución del acto administrativo impugnado.
Ahora bien, analizado el marco teórico relativo a los requisitos para acordar la medida cautelar nominada de suspensión de efectos, esta Corte para a revisar los mismos para el caso concreto, a saber:
Respecto al primero de ellos –fumus boni iuris- el apoderado judicial de la recurrente manifiesta denunció que la Inspectoría del Trabajo que dictó la Providencia recurrida se fundamentó en hechos no alegados por la actora y falseando actos y instrumentos insertos en el expediente, además de dictar tal decisión con base a normas jurídicas erradas.
Esta Corte observa, que la recurrente solicita medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado. En ese sentido, se considera que dicho acto va dirigido al solicitante de la medida, además, puede apreciarse del contrato de trabajo suscrito entre las partes, que el peticionante tiene interés jurídico y cualidad suficiente para invocar la protección cautelar (verificación del fumus boni iuris).
Respecto al periculum in mora, se observa que el apoderado judicial de la recurrente, solicitó la suspensión de efectos del acto, por cuanto su ejecución “(…) produciría un gravamen de difícil reparación en la definitiva a (su) representada ya que sería casi imposible para la trabajadora rembolsar la cantidad de dinero que se haya de entregar por salarios caídos así como los salarios que hayan de seguir cancelándose durante el tiempo que dure este procedimiento”. (Paréntesis de esta Corte).
Así pues, puede verificarse que efectivamente el acto administrativo de fecha 15 de diciembre de 2003, emanado de la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara, declaró con lugar la solicitud incoada y ordenó el pago de los salarios caídos a favor de la solicitante, lo que en consecuencia produciría tal como lo alegó el recurrente, un gravamen de difícil reparación por la definitiva, ya que resultaría casi imposible lograr que la citada ciudadana reintegrase a la empresa, las cantidades de dinero que dicho acto ordenó le fuesen canceladas.
Por las razones precedentemente expuestas esta Corte declara PROCEDENTE la solicitud cautelar solicitada, toda vez que se constataron cada uno de los requisitos de procedencia de la medida cautelar típica solicitada, razón por la cual se ORDENA la suspensión de los efectos del acto contenido en la Providencia Administrativa distinguida con el N° 926, de fecha 15 de diciembre de 2003, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de la ciudadana Merbelis Omaira Vizcaya. Así se declara.
En este punto, si bien correspondería fijar la caución que debiera prestar la empresa recurrente como consecuencia de la declaratoria de la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, conforme al artículo 21 párrafo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, debe atenderse a lo señalado por esta Corte en sentencia del 5 de mayo de 2005, caso: sociedad mercantil Tropigas, S.A.C.A., al tenor siguiente:
“Para un análisis de la situación debe esta Corte advertir que la exigencia de la caución, postulada en la ley, es para ‘garantizar las resultas del juicio’, pero, en materia de nulidad de providencias administrativas ¿cuál es el resultado que la caución tiende a garantizar? La naturaleza de la sentencia que se dicta en las pretensiones de nulidad de estos actos administrativos (emanados de la Inspectoría del Trabajo) es de mera declaración, es decir, no comporta fines patrimoniales, ni se discute cantidades de dinero. De modo que mal puede ‘garantizarse’ las resultas del juicio con una cantidad de dinero, cuando el juicio mismo no comporta pago dinerario alguno. Pudiera creerse que el aspecto patrimonial está constituido por los ‘salarios dejados de percibir’ (que efectivamente ordena la providencia impugnada) pero, se trata de un efecto del acto administrativo y no de la sentencia de nulidad.
Por otro lado, ¿de qué manera se garantizaría las resultas del juicio de nulidad? ¿Podrá la Corte ordenar el pago de los salarios dejados de percibir sobre la caución consignada?, ¿Conoce el juez contencioso-administrativo de las discusiones patrimoniales derivados de la providencia administrativa?
La respuesta es negativa, pues si el trabajador discute el monto de los salarios caídos, son los tribunales laborales los llamados a decidir tal controversia. De modo que la exigencia de la caución para ‘garantizar las resultas del juicio’ en materia de inamovilidad no tiene sentido.
De igual modo, otra dificultad se presenta en casos como el presente: ¿cuáles parámetros utilizaría el juez contencioso administrativo para fijar la caución? La respuesta sería también negativa, pues salvo los salarios dejados de percibir no existe ningún otro elemento de patrimonialidad que justifique tal exigencia legal, para casos como el que se analiza.
Esto no quiere decir que la exigencia de caución no sea viable en otro tipo de actos administrativos como serían, por ejemplo, los casos de multas y sanciones pecuniarias, ordenes de demolición de infraestructuras, pago de prestaciones dinerarias, etc., donde existe un elemento patrimonial discernible y ejecutable por los jueces contencioso-administrativos. Pero, en los casos, por ejemplo de querella funcionarial donde se solicita la suspensión de un acto de retiro o destitución, o en casos como el presente donde se solicita la suspensión de una providencia administrativa de un Inspector del Trabajo, la exigencia de la caución se revela como inoperante.
En conclusión, esta Corte considera que la norma contenida en el artículo 21.21 en cuanto a la exigencia de la caución para pretender la suspensión de los efectos del acto, resulta inaplicable en los supuestos de nulidad de actos emanados de la Inspectoría del Trabajo, lo cual no quiere decir que no pueda ser aplicado a otros supuestos, como sería el caso de multas u otras sanciones pecuniarias administrativas, o que el acto tenga un reflejo directo en el patrimonio y sea evaluable en dinero, y así se decide”. (Resaltado de esta Corte).
Sobre la tesis expuesta, la cual constituye Doctrina de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se releva a la empresa PANADERÍA, PANIFICADORA, PASTELERÍA Y CHARCUTERIA ESTERLICIA, C.A., de la obligación de prestar caución conforme al artículo 21 párrafo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- NO ACEPTA LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida
cautelar de suspensión de efectos por el abogado Carlos Villadiego, apoderado judicial de la empresa PANADERÍA, PANIFICADORA, PASTELERÍA Y CHARCUTERIA ESTERLICIA C.A., contra la decisión contenida en la Providencia Administrativa N° 926 del 15 de diciembre de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN BARQUISIMETO, ESTADO LARA, mediante el cual dicha Inspectoría, declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos ejercida por la ciudadana MERBELIS OMAIRA VIZCAYA.
2.- ADMITE provisionalmente el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos.
3.- PROCEDENTE la solicitud cautelar de suspensión de efectos interpuesta por la empresa recurrente, en consecuencia, se ORDENA la suspensión de los efectos del acto contenido en la Providencia Administrativa distinguida con el N° 926, de fecha 15 de diciembre de 2003, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de la ciudadana en consecuencia, se ORDENA la suspensión de los efectos del acto contenido en la Providencia Administrativa distinguida con el N° 352, de fecha 16 de julio de 2004, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de la ciudadana MERBELIS OMAIRA VIZCAYA.
4.- REMÍTASE el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, para que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 9/2005, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), la sentencia SPATSJ 2005/1.843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.), y la presente decisión.
Se advierte al Juzgado de Sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos los lapsos de apelación, y en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los seis (06) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Jueza Presidenta,
TRINA OMAIRA ZURITA
El Juez Vicepresidente,
OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Ponente
El Juez
RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
La Secretaria Temporal,
MORELLA REINA HERNÁNDEZ
Exp.N° AP42-N-2004-000727
OEPE/03.-
En…
la misma fecha, seis (06) de julio de dos mil cinco (2005), siendo las doce horas y dos minutos de la tarde (12:02 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000639.
La Secretaria Temporal
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