TSJ Regiones - Decisión

PONENTE: RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
EXPEDIENTE N° AP42-N-2005-000223
- I -
NARRATIVA

Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 3 de febrero de 2005 por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, presentada por la abogada Carmen Cecilia Rojas, inscrita en el Inpreabogado bajo el n° 31.628, apoderada judicial de la sociedad mercantil DISTRIBUIDORA ALGALOPE, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y del Estado Miranda en fecha 19 de febrero de 2004, bajo el n° 13, tomo 12, contentiva de pretensión de nulidad de la Providencia administrativa 437-04 de fecha 28 de junio de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL MUNICIPIO PLAZA Y ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por los ciudadanos FÉLIX SALAS, CARLOS BRITO, EMMA FERRER, LEONEL ESPINOZA, HENRY LINARES, ANA ORTEGA, YENIFER SABINO, MIGUEL ÁNGEL BORGES, CARLOS RONDÓN, BETZABET LUNA, YANET BLANCO, OLGA REAL, ALICIA VARGAS, MILAGROS LÓPEZ, MARÍA FARIAS, ELIZABETH MAZA, NANCY ESPINOZA, YEREMI SALAS, MARÍA CAMACARO, ROSA RAMÍREZ, ESPERANZA FRAGA, ORLANDO RIVERO, NELLY ÁVILA, DEISY ROJAS, ORLANDO CAMACHO, CARMEN SÁNCHEZ, MARTÍN BARRETO, YANETH DÍAZ, YANETH OLIVEROS, MARIELA HENRÍQUEZ, LUIS DAMA, NESMIBER ARIAS Y ELENA AGAMEZ, venezolanos, mayores de edad y titulares de las cédulas de identidad números 12.682.592. 3.400.306, 4.712.862, 12.682.288. 11.487.179, 12.325.279. 16.259.938, 15.976.140, 11.488.164. 14.869.079, 16.819.408, 16.097.792, 5.121.802. 82.011.675, 10.090.872, 5.407.863. 11.482.532, 12.294.753, 11.425.627, 10.091.525, 12.297.293, 5.516.940, 10.091.846, 5.754.586, 10.097.329, 14.751.876, 16.805.271, 12.297.880, 12.296.094, 8.471.737, 4.902.497, 16.497.554 y 17.919.977, respectivamente, contra la mencionada empresa. De igual modo contiene solicitud de suspensión de efectos, de conformidad con lo establecido en el párrafo 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

El 15 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente, a los fines de que decidiera acerca de la competencia para conocer la pretensión de nulidad interpuesta.

Reconstituida la Corte por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, la misma quedó conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza-Presidente; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Juez-Vicepresidente, y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez. Por auto de fecha 31 de mayo de 2005 se reasignó la ponencia a quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

Analizadas como han sido las actas que conforman el presente expediente, se pasa a dictar decisión con base en la argumentación siguiente:

- II -
DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA

La pretensión nulificatoria se dirige contra la Providencia administrativa n° 437-04, dictada en fecha 28 de junio de 2004 por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Plaza y Zamora del Estado Miranda, órgano integrante del Ministerio del Trabajo. Esta Providencia declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de los salarios caídos, interpuesta por los ciudadanos debidamente identificados ut supra, contra la mencionada empresa hoy demandante en nulidad.

Para fundamentar su pretensión, la parte actora denuncia la nulidad del acto aduciendo lo siguiente:

VICIO DE ILEGALIDAD

Violación de los Requisitos de Validez que acarrea la Nulidad Absoluta del Acto Administrativo impugnado

Vicio del Acto por Abuso de Poder
(…)
el funcionario debe comprobar los hechos que le sirven de fundamento antes de dictar el acto administrativo, pues sólo así constata que estos existen y podrá apreciarlos. (…) Si bien la potestad es el titulo jurídico genérico de actuación, el acto administrativo de efectos particulares opera siempre como el título específico de actuación concreta. (…) Caso contrario, el acto es susceptible de ser declarado nulo. La legalidad causal exige (obligación) de la Administración, la prueba o demostración de que la potestad por la norma conferida, en una determinada medida (competencia), ha sido ejercitada en forma “causada”, que tuvo motivo legitimo para actuarla en el caso concreto.

Aduce el vicio de incongruencia negativa.

Conforme a esto, cuando un acto administrativo se dicta, el funcionario debe ante “comprobar los hechos” que le sirven de fundamento, constatar que existen y apreciarlos. Sólo así podrá existir adecuación entre lo decidido y el supuesto de hecho.
En el presente caso, como se dijo, la controversia planteada por las partes, “el thema decidendum”, quedó circunscrito a la causa de la terminación de la relación laboral. Por una parte, los actores señalaron que habían sido despedidos por la empresa DISTRIBUIDORA ALGALOPE, C.A, y por la otra, la empresa negó el despido y al mismo tiempo se excepcionó alegando que la relación laboral finalizó por una causa a la voluntad de las partes, y que la extinción de la relación de trabajo era consecuencia de las dificultades económicas que desde casi tres años viene confrontado la empresa.
(…)
No obstante, a pesar de que la empresa planteó estas defensas, nos encontramos que la Providencia Administrativa que hoy impugnamos, ninguna referencia hizo con respecto a estos alegatos y sus probanzas.

PRIMERA DENUNCIA DE INCONGRUENCIA NEGATIVA

Inspectoría del Trabajo no sólo admitió las pruebas en la debida oportunidad, sino que ese mismo funcionario del trabajo, que se dice confundido en la Providencia Administrativa, fue mucho mas allá de la admisión de esas pruebas, realizando actuaciones a su evacuación, tomando la declaraciones de los testigos, resolviendo las oposiciones surgidas en el transcurso del acto, librando y remitiendo veinte (20) oficios dirigidos a las diferentes Alcaldías que estaban referidos a la evacuación de la prueba de informe promovida el Escrito de Promoción de Pruebas.
Todos los elementos constituyen evidencia irrefutable de que la empresa “Distribuidora Algalope, C.A”, efectivamente promovió y evacuó las probanzas necesarias para demostrar todos y cada uno de sus alegatos, pero al mismo tiempo ponen de manifiesto que el muy particular análisis de las pruebas que hace el funcionario del trabajo en la Providencia Administrativa y su consecuente conclusión, se ubica no solo fuera del contesto jurídico y de la legalidad que debe regir las actuaciones de la administración pública sino que escapan del más elemental

SEGUNDA DENUNCIA DE INCONGRUENCIA NEGATIVA

La empresa “Distribuidora Galope, C.A” también promovió una serie de documentos públicos con el objeto de demostrar sus alegatos, instrumentos públicos estos que no debemos olvidar pueden promoverse en todo tiempo por lo que necesariamente deben ser valorados independientemente de la oportunidad en que sean presentados, a tenor de los dispuestos (Sic) en el artículo 453 del Código de Procedimiento Civil, sin embargo, el funcionario administrativo también omitió el análisis y valoración de tales documentales.
(..)
el funcionario del trabajo en la Providencia Administrativa impugnada nos e pronuncia respecto del alegato esgrimido por la empresa, y lo que es más grave aun, el funcionario del trabajo, tratándose de dos (2) instrumentos públicos omitió el análisis y valoración de tales documentales.
De tal manera que, cuando el Inspector del Trabajo omitió pronunciamiento sobre estos instrumentos públicos promovidos en la oportunidad de la contestación de la demanda, quedó absolutamente claro que al no hacerlo violentó de manera flagrante los principios de exhautividad (Sic) y congruencia, según los cuales la decisión debe considerar y resolver todas y cada una de las alegaciones y probanzas de las partes en litigio.

De la Inspección Judicial.

Por otra parte, del texto transcrito se puede observar igualmente, que la empresa alegó que tuvo que proceder a la desocupación de los locales (galpones) donde funcionaba el Centro de Distribución donde laboraron los reclamantes, debido al retraso en el pago de los cánones de arrendamiento, ante la imposibilidad de honrar oportunamente sus compromisos, como consecuencia de su difícil situación económica.

Vicios del acto por imposible ejecución:

En el presente caso, esta declaración del funcionario del trabajo, que a su vez constituye un titulo ejecutivo, viene dada por la orden que el Inspector dio a la empresa “Distribuidora Algalope, C.A” para que esta proceda “a reponer a los trabajadores a su situación anterior y el pago de los salarios” de conformidad con lo previsto en el artículo 1° del Decreto de Inamovilidad y el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Ahora bien, tal como ya lo hemos dicho tantas veces, la causa de terminación de la relación de trabajo se fundamentó en una “Causa Ajena a la Voluntad de las Partes”, que consistió en la “fuerza mayor” derivada de las dificultades económicas de la empresa.
Se debe recordar que fue justamente en este supuesto cierre intempestivo en el que los trabajadores reclamantes se basaron para considerar que la empresa los había despedido.
(…)
A dicho informe la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda le otorgó todo su valor probatorio, y así puede constatar en la página 5 de la Providencia Administrativa.

Finalmente manifiestan que “Aunque entendemos que en este supuesto especifico más que de un vicio de ilegalidad se trata simplemente de la ineficacia del acto y/o Providencia Administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda, nuestra Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, en el ordinal 3° del artículo 19, determina como una causal de nulidad absoluta del acto administrativo “cuando sea de imposible ejecución” declare la nulidad absoluta de la Providencia Administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda”

- III -
DE LA SOLICITUD DE MEDIDA DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

La recurrente pretende la suspensión de efectos del acto administrativo de conformidad con lo previsto en el párrafo 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con el parágrafo primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, sustentando su petición de la siguiente manera:

solicitamos la suspensión de efectos de la Providencia Administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda , de fecha 28 de Junio de 2004, por las razones y fundamentos legales que seguidamente pasamos a exponer.
.
1.- De los Efectos del Acto Administrativo.
En el presente caso, el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, que sirvió de base para el inicio del procedimiento de reenganche de los trabajadoresa(Sic)
1. El reenganche de los trabajadores a su sitio de habitual del Trabajo; y
2.- El pago de los salarios caídos dejados de percibir desde el día de su despido hasta la fecha del reenganche efectivo.
2.- Del derecho constitucional a una tutela judicial efectiva.
La novísima Carta Magna de 1.999 otorgó rango constitucional al principio de la tutela judicial efectiva. Dice el artículo 26 de la Constitución, en su último aparte que "El estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles". Esta norma es a su vez reforzada por las normas de los artículos 49, 257 y 259 del mismo Texto fundamental

De la misma manera alega la procedencia del otorgamiento de la medida cautelar aduciendo que:

La suspensión de efectos del acto recurrido, ha sido considerada por la jurisprudencia nacional como una medida típica cautelar de los juicios de anulación de los actos de efectos particulares, porque pretende asegurar las resultas de la sentencia, con el objeto de que la anulación del acto no resulte ineficaz para el recurrente.
Nuestra jurisprudencia al definir y delimitar los requisitos de procedencia para la suspensión de los efectos del acto administrativo, como restricción legítima al carácter ejecutorio del acto administrativos que tal suspensión implica, ha señalado reiteradamente que el juez contencioso administrativo debe constatar, verificar y ponderar varias situaciones de hecho que le van a permitir sustentar la suspensión de los efectos del acto, a saber: el periculum in mora, la apreciación del buen derecho (fumus boni iuris), y la ponderación de intereses en conflicto.

Respecto a la apreciación del buen derecho "fumus boni iuris” indica que:

Este supuesto ha sido definido en la jurisprudencia como "la presunción del derecho cuya violación se reclama, es decir, se presume que el derecho invocado efectivamente existe en cabeza del reclamante. Por tanto, el fumus boni iuris se verifica en el plano de la realidad cuando de autos se desprenden elementos de juicio suficientes que hagan nacer en el juzgador la convicción de posibilidad de éxito de la demanda, en otras palabras se infiere la posibilidad de que la acción interpuesta sea declarada con lugar de acuerdo a la pretensión deducida, sin que ello signifique un pronunciamiento extemporáneo sobre el fondo del asunto planteado” (TSJ-SPA-1204-25/5/2000).

Como ya hemos dicho, existen suficientes evidencias en las actas procesales que indican que el "Centro de Distribución de "Distribuidora Algalope, C.A.", lugar donde prestaban sus servicios los accionantes, y en especial el ciudadano Luis Damas, dejó de funcionar teniendo que cerrar sus puertas por motivos económicos.

Es por ello, que desde el mismo momento en que la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda pudo constatar el cierre del lugar de trabajo donde prestaron sus servicios los accionantes, contaba con los elementos de hecho que le permitían establecer que cualquier orden que se impartiera con relación a la reincorporación de los accionantes a su "situación anterior" resultaría materialmente imposible de ejecutar, y que cualquier decisión en este sentido sería ineficaz.

Es precisamente ante esta imposibilidad material de cumplimiento, ante la cual se colocó a la empresa "Distribuidora Algalope, C.A.", lo que conllevó a ambas partes, empresa y los trabajadores reclamantes, a celebrar, con excepción del señor LUIS DAMAS, una transacción mediante la cual se le dio cumplimiento por equivalente a la decisión, y a la vez les permitió a las partes dar por terminada su relación de trabajo y cualquier diferencia que pudiera haber existido entre el trabajador y la empresa.

Ahora bien, tomando en cuenta que la totalidad de los trabajadores del Centro de “Distribución de "Distribuidora Algalope, C.A." en Guarenas, que representaron un universo aproximado de 256 trabajadores, lograron un acuerdo satisfactorio con la empresa por vía de renuncia y/o transacción, resulta ilógico pensar que se pueda ejecutar una decisión que en la actualidad implicaría no sólo la reincorporación a su "situación anterior" de tan sólo Una (1) persona, el señor Luis Damas, sino que ello sólo sería posible con la reapertura y funcionamiento nuevamente del Centro de Distribución. Por tal razón se le planteó al señor Luis Damas la ejecución de la decisión a través de la modalidad del "cumplimiento por equivalente", tomando en cuenta para su determinación, las normas de la Ley Orgánica del Trabajo referidas a las indemnizaciones que correspondan al trabajador en caso de terminación de la relación de trabajo, previstas en el artículo 125 y adicionalmente a esta indemnización la empresa incluiría el pago de los salarios caídos dejados de percibir por el trabajador demandantes desde el veintiséis (26) de marzo de 2004, sin embargo, esta propuesta fue rechazada por el señor Luis Damas.

Como se puede ver, la Providencia Administrativa en las actuales condiciones es ineficaz, pues resulta materialmente imposible de ejecutar por todo lo que ello implicaría reincorporar a tan una sólo persona a su situación anterior, lo cual justifica sobradamente el derecho que tiene la empresa de solicitar la nulidad de la providencia administrativa y su suspensión

En cuanto al estado de atraso en que se encuentra dicha empresa señala el siguiente argumento:

Como es del conocimiento y dominio público la empresa “DISTRIBUIDORA ALGALOPE C.A” en la actualidad atraviesa una delicada situación económica, la cual conllevó a que en fecha 15 de Mayo de 2001, se solicitara al Juzgado Noveno de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil Bancario con competencia Nacional y Sede en la Ciudad de Caracas, el beneficio legal de atraso; ello con el fin de que dentro del plazo legal de un año pudiera efectuar las operaciones que le van cancelar sus obligaciones pendientes, mediante la liquidación amigable de parte de su activo a través de la celebración de convenios con sus acreedores.

Del mismo modo denuncia “el daño inminente que implica el reenganche de la trabajadora reclamante”. Al respecto arguye lo siguiente:

Como consecuencia de la situación económica que atraviesa la empresa, esta se vio en la necesidad de efectuar una reestructuración de la plantilla y/o nómina de sus empleados, que consistió en la disminución del número de empleados de su nómina, así como el mantenimiento de una política de suspensión de nuevas contrataciones, ello con la finalidad de disminuir y racionalizar los gastos operativos de la empresa, tomando muy en cuenta las circunstancias de liquidez de la empresa y los altibajos del mercado a causa de la crisis económica que atraviesa el país.

Del daño inminente y de difícil reparación que implica el pago de salarios caídos a la trabajadora reclamante. Improbabilidades de reintegro a la empresa.

En efecto, resulta evidente que si la sentencia que dicte esta Corte decide anular la providencia administrativa, y con ello sus efectos, resultaría muy poco probable, por no decir imposible, que el trabajador una vez como le fueran pagados los salarios caídos estuviere en capacidad de devolver las sumas de dinero pagadas por la empresa por concepto de salarios caídos. Esta perdida representa un daño patrimonial para la empresa, que se ve agravado considerando la ya mencionada situación económica de la empresa.
Por lo que en estos momentos, cualquier impacto económico incide negativamente en el patrimonio de la empresa y ello definitivamente no contribuye a su estabilización y lo que es peor, desmejora su situación, lo que se traduce en un daño inminente para la compañía que no podría ser reparado con posterioridad y por lo cual el fallo resultaría ilusorio.

De la multa que eventualmente podría imponer la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Plaza v Zamora del Estado Miranda

En efecto, si la empresa procediera a efectuar el pago de la eventual, y esta Corte con posterioridad decidiera anular la providencia administrativa impugnada, resultaría sumamente engorroso obtener de la Tesorería Nacional la devolución de lo pagado en virtud de tal declaratoria, pues seguramente ello requerirá de engorrosas y lentas tramitaciones que permitieran su inclusión en el presupuesto del Estado para que se proceda a su reintegro, ello si que estos trámites probablemente resultarían más onerosos que el monto de la misma lo que también le ocasionaría a la empresa recurrente un daño de difícil reparación por la definitiva.
De otro lado tenemos, que de negarse la empresa a efectuar el pago de la multa, ello conllevaría al arresto de alguno de los representantes de la empresa, y este daño que tal arresto causaría no podría ser reparado en ningún caso por la definitiva, ni aun en el supuesto que esta Corte decida anular la providencia administrativa impugnada.

- IV -
DE LA COMPETENCIA

Como se señaló en la narrativa del presente fallo, la pretensión de nulidad se interpuso por ante esta Corte, por cuanto se trata de una pretensión de nulidad de un acto administrativo emanado de una Inspectoría del Trabajo.

Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia en 1980, y continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia n° 2002/2862 de 20 de noviembre, dispuso:

Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos.

Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala señaló:

Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal.
(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Esta Corte considera pertinente agregar algunas consideraciones sobre su competencia para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo conociendo en materia de inamovilidad laboral.

La creencia de que son los tribunales laborales los llamados a conocer de este tipo de pretensiones se sustenta sobre argumentos fácilmente desechables, porque ha existido un difundido error en considerar que los “actos” de las Inspectorías del Trabajo tienen una naturaleza “cuasi-jurisdiccional”, bajo la falsa creencia que “solucionan un conflicto de la misma manera en que lo hacen los órganos jurisdiccionales”. Los partidarios de la existencia de tales tipos de actos consideran que si se aplican normas sustantivas laborales en la solución de un “conflicto laboral”, entonces deben ser los órganos de competencia laboral los llamados a conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en esa materia. La otra razón “formal” aducida para creer que la competencia le corresponde a los tribunales laborales es la supuesta omisión de clarificación por parte del legislador del trabajo sobre a cuál órgano jurisdiccional le corresponde conocer de tales pretensiones de nulidad.

El planteamiento parte de una falsa premisa en torno a lo que debe entenderse por “jurisdicción” y una equivocada visualización de la “naturaleza” del acto dictado por el Inspector del Trabajo. Un acto “jurisdiccional” no lo es por el hecho de que “solucione conflictos”, sino por la tutela de intereses jurídicos que ella involucra, es decir, la noción de jurisdicción ni se identifica ni se agota con el conflicto sino que lo excede, también son jurisdiccionales todas aquellas actuaciones donde, sin la existencia del conflicto, se tutela de manera definitiva un determinado interés jurídico. Pero es que, además, el Inspector del Trabajo no resuelve un conflicto, y en consecuencia se cae la tesis de los actos cuasi-jurisdiccionales.

Cuando el Inspector del Trabajo conoce de una solicitud de calificación de despido, se coloca en la misma posición en que la Administración debe intervenir para “levantar un obstáculo” a un particular en esferas que, en principio, deba estar regido por la autonomía de voluntad. Existen numerosas situaciones en que, por los intereses involucrados que, normalmente, son intereses generales, el Estado coloca determinados obstáculos que frenan la libertad de los ciudadanos, tal ocurre con la publificación de las actividades de servicio público, actividades reservadas, y en las áreas económicas de interés general (como es el caso de las telecomunicaciones). Para que el particular pueda “intervenir” en estas situaciones requiere de técnicas especializadas de Derecho público como son las figuras de la concesión administrativa (en servicios públicos) y las autorizaciones (en las áreas económicas de interés general).

No otra cosa distinta ocurre en materia de inamovilidad laboral. El patrono, en principio goza de autonomía y libertad de empresa (aspectos desarrollados por la Constitución económica), pero, por la existencia de un interés superior en materia de la Constitución social, el Estado coloca límites precisos a la libertad de contratación: a) en materia de estabilidad general o relativa, la carga de satisfacer la reparación de un daño por despido injustificado; y b) en lo correspondiente a la estabilidad especial o inamovilidad, y dada la existencia de un interés general, el Estado prohíbe el despido, traslado o desmejora si, previamente, un órgano de la Administración pública no lo autoriza. Tal autorización es previa al acto de despido y está sujeta, como todas las habilitaciones, al cumplimiento de determinadas condiciones que, en el caso de inamovilidad, es la existencia de una causa “justificada” para el traslado o el despido.
De modo que el acto que dicta la Inspectoría del Trabajo no es más que una autorización administrativa por medio de la cual el patrono puede despedir o trasladar a una persona que ostenta una condición especial de tutela por inamovilidad.

Ello implica que tanto el procedimiento de autorización como el acto autorizatorio no es “jurisdiccional”, ni mucho menos “cuasi-jurisdiccional”, sino un clarísimo procedimiento administrativo y un verdadero acto administrativo. Esta es la razón central por la cual es imposible que los Inspectores del Trabajo puedan aplicar en el procedimiento administrativo constitutivo instituciones procesales jurisdiccionales como la confesión ficta, medidas cautelares, posiciones juradas, etc. Tal actuación se corresponde con una desviación de sus funciones y lesivas al principio de legalidad y al debido proceso administrativo.

Así entonces, concluye esta Corte, que los siguientes elementos cualificantes de la situación analizada traducen como consecuencia necesaria que no sean los tribunales laborales sino los órganos competentes en lo contencioso administrativo los llamados a conocer de las pretensiones de nulidad de los actos emanados del Inspector del Trabajo:

1) Por la naturaleza administrativa del órgano: La Inspectoría del Trabajo es un órgano administrativo dependiente de la Administración pública central, y forma parte de la estructura del Ministerio del Trabajo;
2) Por la naturaleza administrativa del procedimiento: Se trata de un verdadero procedimiento administrativo con todas las características de este tipo de procedimientos en su fase constitutiva;
3) Por la naturaleza administrativa del acto: Se trata de una autorización administrativa por medio de la cual se le faculta al patrono a proceder a despedir o trasladar a un trabajador investido de estabilidad especial o inamovilidad. En los casos de reenganche y pago de salarios caídos, iniciado a instancia del trabajador, el procedimiento administrativo es “sancionatorio” por cuanto el patrono despidió o trasladó sin la correspondiente autorización previa por parte del Estado.

Además de ello, la pretensión de nulidad no conoce directamente de infracciones de Derecho sustantivo laboral, sino de la actuación administrativa del órgano autor del acto, es decir, el juicio de nulidad se centra en determinar si el acto administrativo cumple con los requisitos de validez de todo acto administrativo regulados éstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, o si el procedimiento administrativo fue seguido conforme a las pautas del debido proceso. Eventualmente, el juez contencioso conocerá de infracciones al Derecho sustantivo laboral a través del vicio de falso supuesto de hecho o de derecho, pero ello, es uno de los modos en que el acto impugnado pueda estar inficionado pues afecta la teoría integral de la causa de la voluntad administrativa.

En cuanto al segundo argumento que utilizaba la jurisprudencia anterior para creer que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos de la Inspectoría del Trabajo, se sostenía en que los tribunales laborales ejercían un “contencioso-administrativo eventual”, por cuanto la Ley Orgánica del Trabajo no establecía una norma expresa atributiva de competencia. Tal argumento, ha venido a ser derrotado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia n° 2005/9 de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), cuando señaló:

De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso.
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.

Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló:

Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.

Este criterio fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 2005/1843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.) en cuanto a los tribunales superiores de lo contencioso administrativo regionales, pero persiste la duda en cuanto a los juzgados superiores ubicados en el Área Metropolitana de Caracas.

La sentencia analizada, entonces, resuelve el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables del interior del país, para ello deben precisarse las siguientes premisas:

1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo, y Juzgados regionales de lo contencioso administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso-administrativa especial o eventual” (serían todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos);
2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia del contencioso-administrativo eventual, entonces debe concluirse que “dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes”, y corresponderá a “los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos”;
3. En cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura competencial del contencioso-administrativo ordinario, la Sala precisó:

Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
A este respecto existen precedentes, como la sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en la cual señaló:
“(...) 2. No existe un tribunal contencioso-administrativo especialmente competente para dilucidar conflictos suscitados con ocasión del ejercicio de las competencias de las inspectorías del trabajo; por ello, toca a la jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa ver de estos casos (ver: sentencias núms. 207/2001, 1318/2001 y 2695/2001). Siendo, pues, que a la accionante le resulta más accesible un Juzgado del Estado Bolívar, corresponde tramitar la acción de amparo incoada al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y Contencioso-Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se decide.”
Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide.

De igual modo, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia n° 2005/924 de 20 de mayo (Caso Omar Dionicio Guzmán en recurso de revisión) concluyó en que:

Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio.

De tal forma que existe un consenso tanto en la Sala Político Administrativa como en la Sala Constitucional de nuestro Supremo Tribunal de Justicia en que el régimen competencial establecido en la sentencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia, debe ser el criterio a seguir en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados en materia de inamovilidad laboral por las Inspectorías del Trabajo.

Siendo ello así, comparte esta Corte y lo asume como doctrina a seguir, la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en materia de estabilidad especial (inamovilidad laboral), serán los Jugados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en alzada de esta Corte de lo Contencioso Administrativo.

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia administrativa 437-04 de fecha 28 de junio de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Plaza y Zamora del Estado Miranda, por lo que corresponde declarar competente para conocer de la presente causa al Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo que le corresponda la distribución para que luego de efectuado el sorteo, envíe el presente expediente al juzgado seleccionado, para que éste asuma la competencia y le de el trámite correspondiente a la pretensión nulificatoria de conformidad con el presente fallo y la sentencia ut supra de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia dictada por el Máximo Tribunal. Así se decide.

- V -
DE LA MEDIDA CAUTELAR

Con respecto a este punto recientemente esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, con ponencia conjunta de sus jueces integrantes, en sentencia n° 2005/193 de fecha 28 de abril, caso Proagro. C.A., en contencioso de anulación, estableció las premisas a seguir en aquellos casos de remisión con pronunciamiento previo de la cautelar solicitada en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados por la Inspectoría del Trabajo, precisando el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 05 de abril de 2005.

Por lo que en primer término destacó el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, entre otros, el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; siendo este reestablecimiento lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante explanaremos.

Igualmente invocó la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, en especial la afirmación realizada por el legislador español respecto a que la adopción de medidas cautelares “no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario”… (Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13 /07/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal.

Así al efectuar un exhaustivo análisis en el caso Proagro, sobre si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente, concluyó que:

Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira con la presente decisión abrir el espacio para la discusión, que nos permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”.

Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia.

Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio.

Tal afirmación la sustenta este órgano jurisdiccional en el desarrollo metodológico efectuado en la sentencia del caso Proagro, abordando aspectos de orden procesal, como:

a. La jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada;

b. La admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada;

c. El conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar.

Estableciendo que “la competencia no es un presupuesto del proceso ni de validez de los actos procesales, sino de la sentencia de mérito; a diferencia de la jurisdicción que su carencia afecta la validez de todo el proceso y sus actos”. Siendo entonces la admisión de la demanda un “acto esencialmente jurisdiccional, esto es, para la existencia del proceso constituye un presupuesto básico que el órgano sea de carácter “jurisdiccional” (entendiendo por jurisdicción el servicio público en manos del Estado para dirimir intereses y controversias entre los miembros de una comunidad determinada); luego, el órgano jurisdiccional en este acto de darle entrada a la demanda basta con que verifique si la misma no es contraria a la moral, las buenas costumbres o alguna disposición expresa de la Ley, y este examen lo puede realizar perfectamente cualquier órgano jurisdiccional. Luego, la conclusión necesaria de esta primera parte que funge como premisa del resto del análisis es que “la jurisdicción es un presupuesto esencial del proceso”, por medio del cual todo órgano de carácter jurisdiccional puede revisar si una demanda es o no, contraria al orden público, a las buenas costumbres o a alguna disposición expresa de la Ley”.

Diferenciándola de la competencia cuando afirma que ésta “no es un “presupuesto del proceso” (en cuanto a la “existencia” del mismo) sino tan sólo de la validez de la decisión que resuelva el mérito del asunto planteado ante los órganos jurisdiccionales. En otras palabras, la competencia es el límite material y objetivo de la actuación de los órganos jurisdiccionales en cuanto a la resolución de un conflicto o de una controversia, y por ello es de orden público, no absoluto, sino de orden público relativo. Refiriendo algunos casos en los que se evidencia este carácter de orden público, tales como:

a) En materia de amparo constitucional se permite que un órgano jurisdiccional incompetente puede entrar a decidir la pretensión de amparo solicitada y consultarla, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, ante el Juez que efectivamente sea el competente (artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales);
b) En materia laboral, es perfectamente posible que se presente la demanda ante un juez incompetente, y éste debe admitirla si cumple con los requisitos de ley, para producir efectos jurídicos tan importantes como lo es la interrupción de la prescripción;
c) En materia de invalidación, los actos llevados a cabo por un juez incompetente producen efectos jurídicos válidos y sólo se repone la causa al estado que se dicte nueva decisión;
d) En el juicio ordinario civil, declarada la “incompetencia” tiene como efecto que la causa continúe su curso ante el juez que sí sea competente, siendo válidas todas las actuaciones salvo que, concretamente, se violenten o quebranten normas de orden público lo cual apareja la anulación del acto irrito.
e) La declaratoria de incompetencia mientras se tramita el recurso de ‘regulación de competencia’ no impide la continuación de la causa, y sólo se ‘suspende’ en estado de dictar sentencia.

Igualmente desarrolló el punto referido a la posibilidad de admisión provisional por órgano incompetente, basando su análisis en reciente sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que a su vez se sustentó en “una máxima del Derecho Procesal que la competencia es requisito esencial para la resolución de fondo del asunto, no así para su tramitación, de manera que mal puede declararse la inadmisibilidad de una demanda por razón de la incompetencia sin que con ello se enerve el contenido esencial del derecho de acceso a la justicia y, en definitiva, el derecho a la tutela judicial eficaz. (Sentencia Nº SCTSJ 2005/97 de 2 de marzo)”.

Distinguiendo este órgano jurisdiccional entre lo que significa un juicio de admisibilidad, procedencia e improponibilidad, para lo cual se apoyó en el pronunciamiento de nuestro Tribunal Supremo de Justicia, en su sentencia n° 2003/453 de 28 de febrero (Caso Expresos Camargui, C.A.) y en la doctrina procesal contemporánea, liderada en Argentina por Jorge Walter Peyrano, Augusto Morello, Roberto Berizonce; en Brasil por Norberto Ollivero, Alberto Roca, entre otros, y se denomina técnicamente improponibilidad manifiesta de la pretensión.

Así, concluye que la competencia no es un presupuesto del proceso y que la “admisión” de la pretensión es un acto procesal no decisorio del fondo del asunto, de lo cual puede afirmarse que es perfectamente viable que un juez admita la pretensión si no es contraria a la moral, las buenas costumbres o alguna disposición expresa de la ley, e incluso analizando sumariamente los motivos de inadmisibilidad especialmente señalados.

Ahora bien, sostuvo asimismo esta Corte que un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia, adoptando para sustentar esta afirmación un par de sentencias de la Corte Primera del 2000 (Caso Consorcio Maderero Forestal, COMAFOR de mayo de 2000, y la sentencia José Ángel Rodríguez de febrero de 2000), y en el hecho de que, a pesar de que en anteriores oportunidades la Sala Constitucional se había pronunciado en sentido diferente, sin embargo en sentencia n° 2001/2.723 de 18 de diciembre (caso: Tim Internacional B.V.) señaló lo siguiente:

que a pesar de ser incompetente, y de haber sostenido que los jueces que conocen del amparo autónomo y se declaren incompetentes, no pueden decretar medidas cautelares, ya que si ellos rechazan conocer la acción, mal pueden decretar aspectos accesorios de la misma, esta Sala, por considerar que la situación del llamado amparo cautelar del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales es distinta, ya que él actúa como una cautela, es aplicable a un caso como éste –con el fin de mantener la esencia de esos amparos- el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, el cual señala:
(…)
y el Juez podrá ordenar la realización de cualesquiera actos de sustanciación y medidas preventivas, pero se abstendrá de decidir el fondo de la causa mientras no se dicte la sentencia que regule la competencia”. (Subrayado de la Sala).

En su dispositiva, la Sala constitucional declina la competencia para conocer del asunto a la Sala Político-Administrativa, pero también dispone:

2. Con base a la facultad que le otorga al juez el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil que le permite decretar medidas preventivas a pesar de declararse incompetente, salvo decidir el fondo, esta Sala, tomando en cuenta a su vez, la tutoría del orden público constitucional y los daños que las medidas decretadas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pudiera causar a los accionantes, MANTIENE la suspensión de las medidas acordadas en la decisión interlocutoria de esta Sala del 7 de noviembre de 2001, y en consecuencia, se mantienen suspendidas las medidas decretadas en la decisión impugnada, señaladas con los N° 3.5, 3.7 y 3.8.
En consecuencia, continúan vigentes las medidas cautelares a que se refieren los numerales 3.1, 3.2, 3.6 y 3.9 de la sentencia impugnada en el Capítulo referente a su decisión.

Consideró la mencionada Sala, entonces, que el juez que se declare incompetente puede decretar medidas cautelares para mantener la esencia de las medidas, y la finalidad de la cautela.

Debe señalarse, además, que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto.

En este orden de ideas y concretado lo anterior, se hace necesario hacer referencia a lo dispuesto en la sentencia dictada en el caso Proagro con respecto a los mecanismos de impugnación, pues, el pronunciamiento sobre la cautela da derecho a los justiciables a impugnarlo, y si el expediente es remitido a un tribunal inferior, se vería en la difícil situación de una apelación u oposición de una cautela dictada por esta Corte pero, la tramitación del juicio principal estaría en una instancia inferior.

Así, esta Corte estableció que tales mecanismos de impugnación no podrán ser oídos y menos decididos por los tribunales inferiores a esta Corte sino por la Corte misma, en consecuencia, a los efectos procesales dispuso las siguientes reglas conforme lo permite el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil:

a) Decretada o negada una medida cautelar, la remisión del expediente principal al tribunal deferido sólo podrá realizarse una vez que transcurran los lapsos de impugnación los cuales se computarán a partir de la notificación que se haga tanto de la remisión del expediente como del Decreto pronunciado. Si la medida no es impugnada se realizará la remisión del expediente, y si es impugnada se procederá como se indica:
b) Si la medida es objeto de apelación, el Juzgado de sustanciación deberá formar expediente separado y debidamente certificado con inserción de libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, todo lo cual deberá remitirse a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia;
c) Si la medida es innominada o amparo cautelar y es impugnada, el Juzgado de sustanciación deberá abrir cuaderno separado de medida con inserción certificada de las mismas documentales referidas y tramitar la incidencia de oposición, debiendo remitir el expediente al ponente respectivo a los efectos de la decisión correspondiente. Esta decisión, a su vez, podrá ser objeto de apelación para ante la Sala Político Administrativa.

Es con base en estos criterios, que esta Corte en el caso de autos pasa a analizar la admisibilidad y procedencia de la cautela solicitada.

- VI -
REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD Y DECISIÓN CAUTELAR

Ahora bien, para cumplir con los parámetros establecidos en el capítulo anterior del presente fallo, esta Corte observa:
Debe apreciarse si la pretensión así deducida cumple con los parámetros de admisibilidad previstos en el artículo 19.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que sustituyó al artículo 84 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, Así en el caso de autos, se observa que la empresa recurrente es, efectivamente, destinataria del acto administrativo impugnado lo que demuestra su legitimación ad causam, y no se observa que sea evidente la caducidad de la pretensión, ni contiene conceptos irrespetuosos, en virtud de lo cual se admite provisionalmente, resultando pertinente señalar que el análisis de la admisibilidad efectuada en este fallo debe dejar a salvo la posibilidad de revisar si, sobrevenidamente, se configura alguno de los motivos de inadmisibilidad por efecto de la remisión de los antecedentes administrativos del caso y del juicio que pueda realizar el juez deferido. Así se declara.

Observa, igualmente esta Corte que la solicitud de medida cautelar ha sido solicitada de conformidad con la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, cuya previsión legislativa se encuentra en el artículo 21.21 del mencionado instrumento legal, y a cuyo tenor:

El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

Esta previsión legal constituye una reedición de la norma contenida en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuya redacción es similar a la norma transcrita con la diferencia específica del deber de exigir caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

Ahora bien, tal y como se ha señalado en diversos fallos dictados por este órgano jurisdiccional la disposición transcrita constituye la posibilidad cautelar típica aplicable en aquellos supuestos en que se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares, la cual debe reunir los mismos “requisitos de admisibilidad” anotados en el epígrafe anterior: a) la existencia de un juicio de nulidad previamente admitido; b) la ponderación de los intereses generales, y c) el análisis del principio de proporcionalidad. No hay dudas de que en el caso de autos se pretende la nulidad de una providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo, pretensión ésta que ha sido debidamente admitida en el cuerpo de esta decisión; por otro lado, no se aprecia que se afecte con la suspensión solicitada ningún interés social o general, y en cuanto al principio de proporcionalidad, que implica hacer un análisis de los intereses en juego, es decir, las respectivas posiciones de los sujetos involucrados en la pretensión cautelar. Con respecto del trabajador afectado, la cautelar de suspensión de efecto “diferirá” la reincorporación al trabajo del ciudadano en caso de haber sido separado del cargo y los eventuales daños se resarcirían mediante el pago de los salarios dejados de percibir, de modo que la “ejecución del fallo” y los “eventuales perjuicios” que cause el proceso podrán ser resarcidos por un mandato expreso del legislador del trabajo al prever el pago de los salarios dejados de percibir.

Con respecto del patrono, solicitante de la medida, en caso de resultar vencido en el juicio deberá cumplir con la providencia administrativa y pagar a título de sanción el pago de los salarios dejados de percibir; en cambio, de resultar victorioso en la contienda, y no haber suspendido el acto, significa que se vería forzado a cumplir con un acto administrativo cuya validez está siendo cuestionada en juicio, y mantendría con el trabajador una relación jurídica irregular durante la tramitación del proceso, además que se vería forzado a cancelar unos “salarios dejados de percibir” cuyo reintegro o recuperación será altamente difícil como lo muestra la experiencia común de quienes conocemos la realidad del mercado laboral.

El análisis del principio de proporcionalidad de la cautela, aconseja darle entrada (admitir) a la petición para analizar de seguidas, el cumplimiento de sus requisitos de procedencia. De la redacción de la norma contenida en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia se aprecia:

1. Contenido específico o determinado: la cautelar así prevista sólo está dirigida a la “suspensión” de los efectos de un acto administrativo, esto es, enerva la eficacia del acto (su ejecutabilidad) pero no afecta la validez del mismo que constituye la pretensión deducida en el juicio principal. Al tratarse de una medida cautelar típica significa que no es posible la aplicación residual del Código de Procedimiento Civil (medidas innominadas) para pedir, en los juicios de nulidad, la suspensión de los efectos del acto, pero, la cautelar innominada se hace necesario frente a la necesidad de prevención de otras conductas lesivas, mediante órdenes positivas (autorización) o mandatos negativos (prohibición);

Con esto quiere dejar asentado esta Corte que resulta inadmisible una pretensión cautelar innominada con la finalidad de suspender los efectos de un acto administrativo en los juicios de nulidad, pues, el texto procesal civil que las prevé sólo se aplica de manera “residual” o “supletorio”, debiendo los justiciables hacer su solicitud sobre la base de la cautelar típica y especial consagrada en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, o extraordinariamente, cuando estén amenazadas derechos o garantías constitucionales, solicitar la protección constitucional cautelar de amparo.

2. Requisito de admisibilidad especial: que el acto cuya eficacia pretende enervarse hubiese sido demandado en nulidad, y además que el juicio nulificatorio haya sido admitido por el órgano que conoce de la pretensión.

3. Requisitos de procedencia: se exige un “Periculum in mora específico”, esto es, a diferencia de las medidas cautelares típicas cuyo Periculum in mora se concreta en la “infructuosidad del fallo” que debe dictarse en el procedimiento principal, en la cautela típica de suspensión de efectos requiere que el periculo que consiste en un “perjuicio irreparable” o de “difícil reparación”; esto trae como consecuencia que esta cautela especial no se fundamenta en la futura “ejecución del fallo” sino evitar que durante el proceso ocurran unos perjuicios que la definitiva no pueda reparar, e incluso que esos perjuicios sean de ‘difícil reparación’.

Para esta cautela también se requiere que el juzgador analice su “adecuación” y “pertinencia”, de allí que el legislador haya establecido como cualificante de la decisión que la Corte debe tener “en cuenta las circunstancias del caso”.

Desde luego que, en casos como el de autos, debe constatarse el cumplimiento de los señalados requisitos de procedencia de la cautelar típica solicitada: a) El fumus boni iuris; y b) El periculum in mora específico. El primero de ellos, como se precisó anteriormente, se trata de una posición jurídica que merece tutela prima facie, y se conecta con la legitimación que tiene el recurrente para solicitar la nulidad y para pedir la protección cautelar. Conforme a ello, basta que el peticionario de la medida sea destinatario del acto para verse en la posición jurídica, evidenciando un interés jurídico, y una cualidad suficiente no sólo para retar la legalidad del acto sino también para invocar la protección cautelar como medio de tutela judicial efectiva.

En segundo lugar, y constituye el fundamento mismo de procedencia de la cautela, debe cumplirse con el “periculum in mora específico”, es decir, la existencia de situaciones fácticas o jurídicas que la sentencia de mérito no podrá reparar o será de difícil reparación. Se reitera que no se trata ni de la “mora judicial” o “retardo procesal” lo que justifica la cautela, sino concretamente el hecho de que la ejecución del acto administrativo pueda causar unas variaciones en su posición jurídica que la sentencia de mérito, por sí sola, no podrá reparar en su integridad. Esta situación tampoco se vincula con la legalidad del acto o la posible afectación de derechos constitucionales, pues ello sólo puede constatarse con el juicio de mérito que realice el juez en la sentencia definitiva, sino que se trata de un peligro de inefectividad del proceso, derivado directamente de la ejecución del acto administrativo impugnado.

El artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia postula una amplia posibilidad de apreciación a la Corte para analizar el cumplimiento de estos requisitos pues, dispone que la suspensión es posible “cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso”, estas “circunstancias” son los elementos cualificantes del peligro que se cierne sobre el solicitante de la medida y que “causa” su pretensión cautelar.

Aplicando los anteriores razonamientos al caso de autos se observa que la recurrente ha indicado como motivo de la pretensión cautelar, lo siguiente:

Como es del conocimiento y dominio público la empresa “DISTRIBUIDORA ALGALOPE C.A” en la actualidad atraviesa una delicada situación económica, la cual conllevó a que en fecha 15 de Mayo de 2001, se solicitara al Juzgado Noveno de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil Bancario con competencia Nacional y Sede en la Ciudad de Caracas, el beneficio legal de atraso; ello con el fin de que dentro del plazo legal de un año pudiera efectuar las operaciones que le van cancelar sus obligaciones pendientes, mediante la liquidación amigable de parte de su activo a través de la celebración de convenios con sus acreedores.
(…)
Como consecuencia de la situación económica que atraviesa la empresa, esta se vio en la necesidad de efectuar una reestructuración de la plantilla y/o nómina de sus empleados, que consistió en la disminución del número de empleados de su nómina, así como el mantenimiento de una política de suspensión de nuevas contrataciones, ello con la finalidad de disminuir y racionalizar los gastos operativos de la empresa, tomando muy en cuenta las circunstancias de liquidez de la empresa y los altibajos del mercado a causa de la crisis económica que atraviesa el país.
(…)
En efecto, si la empresa procediera a efectuar el pago de la eventual, y esta Corte con posterioridad decidiera anular la providencia administrativa impugnada, resultaría sumamente engorroso obtener de la Tesorería Nacional la devolución de lo pagado en virtud de tal declaratoria, pues seguramente ello requerirá de engorrosas y lentas tramitaciones que eran su inclusión en el presupuesto del Estado para que se proceda a su reintegro, ello si que estos trámites probablemente resultarían más onerosos que el monto de la misma lo que también le ocasionaría a la empresa recurrente un daño de difícil reparación por la definitiva.

Observa este órgano jurisdiccional, que la sociedad mercantil recurrente, efectivamente es destinataria del acto administrativo impugnado, evidenciado una posición jurídica tutelable que esta Corte aprecia favorablemente. Con respecto del periculum in mora específico se aprecia que la demandante indicó que “en la actualidad atraviesa una delicada situación económica, la cual conllevó a que en fecha 15 de Mayo de 2001, se solicitara al Juzgado Noveno de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil Bancario con competencia Nacional y Sede en la Ciudad de Caracas, el beneficio legal de atraso (Sic) resulta evidente que si la sentencia que dicte esta Corte decide anular la providencia administrativa, y con ello sus efectos, resultaría muy poco probable, por no decir imposible, que el trabajador una vez como le fueran pagados los salarios caídos estuviere en capacidad de devolver las sumas de dinero pagadas por la empresa por concepto de salarios caídos. Esta perdida representa un daño patrimonial para la empresa, que se ve agravado considerando la ya mencionada situación económica de la empresa. Por lo que en estos momentos, cualquier impacto económico incide negativamente en el patrimonio de la empresa y ello definitivamente no contribuye a su estabilización y lo que es peor, desmejora su situación, lo que se traduce en un daño inminente para la compañía que no podría ser reparado con posterioridad y por lo cual el fallo resultaría ilusorio (Sic) si la empresa procediera a efectuar el pago de la eventual, y esta Corte con posterioridad decidiera anular la providencia administrativa impugnada, resultaría sumamente engorroso obtener de la Tesorería Nacional la devolución de lo pagado en virtud de tal declaratoria, pues seguramente ello requerirá de engorrosas y lentas tramitaciones que permitieran su inclusión en el presupuesto del Estado para que se proceda a su reintegro”, no hay dudas, que de todo ello se deriva una presunción como para llenar los elementos que constituyen, efectivamente, un riesgo que de no suspenderse los efectos del acto, se materializaría en la esfera jurídico-subjetiva del solicitante, como lo ha señalado esta Corte en decisiones anteriores.

Además de ello, tanto el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia como la normativa vigente, artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establecen un amplio poder de apreciación al juez de la cautelar para que “según las circunstancias del caso” pueda decidir la suspensión solicitada. Haciendo, pues, un análisis tuición del principio pro actione y bajo la consideración de los amplios poderes cautelares del juez de lo contencioso administrativo, esta Corte constata que la principal denuncia en el caso de autos es el hecho de que el trabajador no pertenece a la empresa, elementos éstos que si bien no pueden ser decididos en sede cautelar, sin embargo, pueden ser tomados en cuenta como un “indicio” lo suficientemente grave que genera una presunción de veracidad del temor fundado de que la ejecución del acto genere perjuicios irreparables.

Estas razones son suficientes para generar en esta Corte intima convicción de la conveniencia de suspender los efectos de la providencia administrativa impugnada, hasta tanto sea decidido el mérito de la pretensión nulificatoria. Así se decide.

- VII -
DE LA CAUCIÓN

Mucha discusión ha causado la exigencia de la última parte del artículo 21.21 sobre el “deber” de exigir caución al solicitante de la medida; textualmente dispone la norma:

A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.

Cualquiera pudiera pensar que in clara fit legis, non fit interpretatio, y ante la supuesta “claridad” de la norma pareciera que no es susceptible de interpretación alguna. El sofisma y la falacia se advierte cuando se analiza con detenimiento no sólo el ente sino las razones de su existencia. No puede haber “claridad” de la norma, cuando su interpretación conduce a resultados absurdos o contradictorios, y es innegable que toda norma en su aplicación debe ser objeto de interpretación jurídica. El filósofo italiano VITTORIO FROSSINI ya enseñaba que toda norma jurídica es susceptible de interpretación con el mero afán de aplicación práctica.

El juez no es un autómata de la ley, ni su boca es la boca de la ley, tal como lo creían los antiguos; al contrario, el juez es un ser comprometido en la búsqueda de la justicia, la realización de los valores, la adecuación de las normas a los principios. Quien crea que el Derecho es sólo la ley y que ésta es sólo “normas”, no ha captado las enseñanzas de RONALD DWORKIN, cuando analiza que, por encima, están los “principios”, y en adición a ello, debe agregarse la existencia de valores superiores.

Para un análisis de la situación debe esta Corte advertir que la exigencia de la caución, postulada en la ley, es para “garantizar las resultas del juicio”, pero, en materia de nulidad de providencias administrativas ¿cuál es el resultado que la caución tiende a garantizar? La naturaleza de la sentencia que se dicta en las pretensiones de nulidad de estos actos administrativos (emanados de la Inspectoría del Trabajo) es de mera declaración, es decir, no comporta fines patrimoniales, ni se discute cantidades de dinero. De modo que mal puede “garantizarse” las resultas del juicio con una cantidad de dinero, cuando el juicio mismo no comporta pago dinerario alguno. Pudiera creerse que el aspecto patrimonial está constituido por los “salarios dejados de percibir” (que efectivamente ordena la providencia impugnada) pero, se trata de un efecto del acto administrativo y no de la sentencia de nulidad.

Por otro lado, ¿de qué manera se garantizaría las resultas del juicio de nulidad? ¿Podrá la Corte ordenar el pago de los salarios dejados de percibir sobre la caución consignada?, ¿Conoce el juez contencioso-administrativo de las discusiones patrimoniales derivados de la providencia administrativa?

La respuesta es negativa, pues si el trabajador discute el monto de los salarios caídos, son los tribunales laborales los llamados a decidir tal controversia. De modo que la exigencia de la caución para “garantizar las resultas del juicio” en materia de inamovilidad no tiene sentido.

De igual modo, otra dificultad se presenta en casos como el presente: ¿cuáles parámetros utilizaría el juez contencioso administrativo para fijar la caución? La respuesta sería también negativa, pues salvo los salarios dejados de percibir no existe ningún otro elemento de patrimonialidad que justifique tal exigencia legal, para casos como el que se analiza.

Esto no quiere decir que la exigencia de caución no sea viable en otro tipo de actos administrativos como serían, por ejemplo, los casos de multas y sanciones pecuniarias, ordenes de demolición de infraestructuras, pago de prestaciones dinerarias, etc., donde existe un elemento patrimonial discernible y ejecutable por los jueces contencioso-administrativos. Pero, en los casos, por ejemplo de querella funcionarial donde se solicita la suspensión de un acto de retiro o destitución, o en casos como el presente donde se solicita la suspensión de una providencia administrativa de un Inspector del Trabajo, la exigencia de la caución se revela como inoperante.

En conclusión, esta Corte considera que la norma contenida en el artículo 21.21 la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en cuanto a la exigencia de la caución para pretender la suspensión de los efectos del acto, resulta inaplicable en los supuestos de nulidad de actos emanados de la Inspectoría del Trabajo, lo cual no quiere decir que no pueda ser aplicado a otros supuestos, como sería el caso de multas u otras sanciones pecuniarias administrativas, o que el acto tenga un reflejo directo en el patrimonio y sea evaluable en dinero. Así se decide.

-VIII-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República por autoridad de la Ley, declara:

1.- ADMITE PROVISIONALMENTE la pretensión de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, interpuesta por la abogada Carmen Cecilia Rojas, inscrita en el Inpreabogado bajo el n° 31.628, procediendo en este acto con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil DISTRIBUIDORA ALGALOPE, C.A. contra el acto administrativo contenido en la Providencia administrativa nº 437-04, de fecha 28 de junio de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL MUNICIPIO PLAZA Y ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, incoada por el ciudadano FÉLIX SALAS, CARLOS BRITO, EMMA FERRER, LEONEL ESPINOZA, HENRY LINARES, ANA ORTEGA, YENIFER SABINO, MIGUEL ÁNGEL BORGES, CARLOS RONDÓN, BETZABET LUNA, YANET BLANCO, OLGA REAL, ALICIA VARGAS. MILAGROS LÓPEZ, MARÍA FARIAS, ELIZABETH MAZA, NANCY ESPINOZA, YEREMI SALAS, MARÍA CAMACARO, ROSA RAMÍREZ, ESPERANZA FRAGA, ORLANDO RIVERO, NELLY ÁVILA, DEISY ROJAS, ORLANDO CAMACHO, CARMEN SÁNCHEZ, MARTÍN BARRETO, YANETH DÍAZ, YANETH OLIVEROS, MARIELA HENRÍQUEZ, LUIS DAMA, NESMIBER ARIAS Y ELENA AGAMEZ, antes identificados, contra la mencionada empresa.

2. PROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos.

3.- REMITE el presente expediente al Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo que le corresponda la Distribución para que luego de efectuado el sorteo, envíe el presente expediente al juzgado seleccionado, para que asuma la competencia y le de el trámite correspondiente a la pretensión nulificatoria en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 2005/9, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), y la sentencia n° 2005/193 de fecha 28 de abril de 2005, caso Proagro, C.A).

Se advierte al Juzgado de sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos los lapsos de apelación, y en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente. Déjese copia de la sentencia. Cúmplase lo ordenado

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los seis (06) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación.
La Jueza-Presidente,

TRINA OMAIRA ZURITA

El Juez-Vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
Juez Ponente

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNANDEZ

EXP. NO AP42-N-2005-000223
ROO/mag

En la misma fecha, seis (06) de julio de dos mil cinco (2005), siendo la una y cincuenta y nueve minutos de la tarde (01:59 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000647.

La Secretaria Temporal