TSJ Regiones - Decisión

JUEZA PONENTE: MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Expediente Nº AP42-N-2004-002065

El 20 de diciembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio Nº 1237-04 de fecha 4 de octubre de 2004, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano MARTÍN ESCALONA, titular de la cédula de identidad N° 4.448.103, asistido por el abogado Roberto José Urbano Taylor, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 7.613, contra la INSTITUTO NACIONAL DE PARQUES (INPARQUES).

Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley del fallo dictado por el precitado Juzgado Superior en fecha 28 de abril de 2004, que declaró con lugar la querella funcionarial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Previa distribución automatizada de la causa efectuada por el Sistema JURIS 2000, en fecha 1° de febrero de 2005 se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos, a los fines de que este Órgano Jurisdiccional decidiera sobre la referida consulta.

El 3 de febrero de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir el presente caso, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA QUERELLA

El 17 de octubre de 2003 ciudadano Martín Escalona, asistido de abogado, interpuso la presente querella funcionarial en los términos siguientes:

Que gozaba de la condición de funcionario de carrera según certificado N° 129.689 de fecha 28 de noviembre de 1979.

Que desde el 5 de septiembre de 2002 se desempeñaba como Jefe de División de Servicios Generales adscrito a la Dirección de Bienes y Servicios del Instituto Nacional de Parques.

Que en fecha 18 de julio de 2003, mediante el Oficio N° 687 de fecha 15 del mismo mes y año fue notificado del contenido de la Providencia N° 002 de esa misma fecha, mediante la cual la Presidenta del Instituto Nacional de Parques procedió a removerlo del cargo que venía desempeñando.

Que el aludido acto administrativo se fundamentó únicamente en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública sin tomar en cuenta que en virtud de su condición de funcionario de carrera debía garantizársele su estabilidad, y al no hacerlo está afectado de nulidad.

Que en virtud de lo anterior, la Administración Pública le impidió conocer los fundamentos legales del acto y los supuestos de hecho en que se basó para tomar la decisión, ya que la norma que se aplicó no contiene un supuesto unívoco o simple que le permitiera conocer las razones que se tuvieron para separarlo del cargo, por lo cual el acto le obstruyó la posibilidad de ejercer en forma cabal su derecho a la defensa.

Que el cargo que desempeñaba en el mencionado Instituto no puede subsumirse dentro de las dos categorías de cargos de confianza comprendidos en el mencionado dispositivo legal, toda vez que no ejercía funciones de alto grado de confiabilidad en ninguno de los despachos señalados por la norma y tampoco ejecutaba actividades relacionadas con la seguridad del Estado, de fiscalización, inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras.

Que “no se [cumplió] con el deber de motivar el acto, como pretend[ió] Inparques, indicando la norma que a juicio de la administración lo justifica, toda vez que es preciso señalar la situación fáctica en que se encuentra el destinatario del mismo y las razones jurídicas que permiten subsumirla dentro de alguno de los supuestos hipotéticos contenidos en la norma invocada, para permitirle al funcionario saber a qué debe atenerse y poder defender los derechos que le acuerda la ley”.

Que el Organismo querellado con el aludido acto se limitó a excluirlo del cargo que desempeñaba, vulnerándole de forma abierta el derecho a la estabilidad que le correspondía como funcionario de carrera, toda vez que si consideró que era de libre nombramiento y remoción debió cumplir con las gestiones reubicatorias.

Que “debió acordar se [le] gestionara [su] reincorporación a un cargo de carrera del mismo nivel al que tenía al momento de separarse[le] del mismo” .

Que “con esa forma de proceder el autor del acto incurrió en la violación del artículo 76 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, al desconocer[le] el derecho a la reincorporación; e infringió el artículo 80 ‘eiusdem’, que consagra la estabilidad como derecho de los funcionarios de carrera y al prescindir de todo procedimiento para retirar[lo] de la Administración, quebrantó el artículo 78 parte in fine ibidem, que lo obliga a colocar[lo] en situación de disponibilidad durante un mes para gestionar [su] reubicación”.

Con base en los razonamientos expuestos y conforme a los artículos 9 y 18, numeral 5, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, solicitó la nulidad del acto recurrido por encontrarse afectado por el vicio de inmotivación.

II
DEL FALLO CONSULTADO

Mediante sentencia de fecha 28 de abril de 2004, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta, con base en las siguientes consideraciones:

“(…) la administración pretende (…) presentar una justificación del acto impugnado alegando la categoría del cargo de libre nombramiento y remoción (…) por lo cual podía ser removido libremente, (…) por cuanto el querellante ejercía el cargo de Jefe de División de Servicios Generales, adscrito a la Dirección de Bienes y Servicios de Inparques, que a su decir lo calificaba como personal de confianza dado su alto grado de confidencialidad y de adscripción directa al despacho de la Dirección de Bienes y Servicios del Instituto Nacional de Parques lo cual a su criterio encuadra al querellante en lo previsto en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…). Alegatos de fundamentación que en todo caso debieron ser explanados en el acto administrativo de remoción.
(…omissis…)
Es doctrina pacífica y jurisprudencia reiterada que la nulidad de los actos administrativo por insuficiente motivación procede cuando no se permiten conocer a los interesados los fundamentos legales y los supuestos de hecho en los que se apoyo el órgano administrativo para dictar la decisión, y en caso que la motivación se fundamente únicamente en el contenido de una norma legal cuya aplicación se trate, debe referirse a un supuesto unívoco o simple, es decir, que no llegare a prestarle dudas por su parte al interesado.
[Remarcó] [esa] sentenciadora que la expresión de las razones donde se fundamenta el acto administrativo es un requisito imprescindible por cuanto permite conocer al interesado los hechos y muy especialmente los fundamentos de derecho o legales que tomó la administración para sustentar el acto dictado, por lo que se traduce en un elemento indispensable para el ejercicio del derecho a la defensa del afectado y del posterior control jurisdiccional del acto, además, de que limita o extingue la posibilidad de arbitrariedades por parte de la administración.
[Resaltó] [esa] Juzgadora, que el Instituto debió indicar expresamente en el acto administrativo por el cual era considerado el cargo del querellante como de libre nombramiento y remoción, y los fundamentos legales de esa consideración a los efectos de que el pudiera ejercer en forma cabal su derecho a la defensa, en consecuencia se declara nulo el acto de remoción contenido en el Oficio N° 687 del 15 de julio de 2003, suscrito por la Presidenta del Instituto Nacional de Parques, y a los fines de restablecer la situación jurídica infringida por la conducta írrita (sic) del Instituto querellado, resulta procedente la reincorporación al cargo que venía desempeñando en dicho Instituto. Igualmente la Administración debe asumir los efectos de la nulidad derivados del acto ilegal, todo conforme con las reglas del proceso, esto es haber sido alegado y probado por las partes siempre que responda a una relación de causalidad con el acto anulado, en ese sentido se ordena el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de la ilegal remoción hasta el momento de su efectiva reincorporación al cargo, los cuales serán cancelados de manera integral, esto es con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo del cargo asignado (…).”

III
DE LA COMPETENCIA

Antes de pronunciarse sobre la consulta de Ley a la que se encuentra sometido el fallo dictado por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 28 de abril de 2004, que declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta, esta Corte estima necesario revisar su competencia para conocer a presente causa, y en tal sentido observa lo siguiente:

En primer término, es preciso destacar que transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el Tribunal de la causa remitió en consulta a esta Corte el referido expediente, con base en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual es del tenor siguiente:

“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.

Siendo entonces que la norma transcrita alude al “Tribunal Superior competente”, entiende este Órgano Jurisdiccional que conforme a lo prescrito en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo constituye el Tribunal de Alzada de los Juzgados Superiores en materia Funcionarial.

Ahora bien, visto lo anterior y conforme a la Resolución Nº 2003/00033 dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, por la cual se crea la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, estableciendo que este Órgano Jurisdiccional “(…) tendrá las mismas competencia que corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y el resto del ordenamiento jurídico”, esta Corte concluye que es competente para conocer de la consulta de Ley a la que se encuentra sometido el fallo dictado por el aludido Juzgado Superior.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinado lo anterior, debe esta Corte, constatar si el fallo del a quo se encuentra ajustado a derecho, y a tal efecto observa:

Del análisis de las actas procesales que cursan en autos, queda claro para esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que el querellante denunció la inmotivación del acto administrativo a través del cual se le removió del cargo que desempeñaba en el Instituto Nacional de Parques, en virtud que el mismo se basó en el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin especificar en cual de los supuestos que esa norma contempla se encuadraba el cargo que desempeñaba, y en consecuencia, no podía ejercer plenamente su derecho a la defensa, lo que vicia de nulidad el aludido acto.

Ello así, esta Alzada denota que el punto central de la presente controversia radicó en determinar si el acto administrativo impugnado cumplía con el requisito de la motivación.

Dicho lo anterior, este Órgano Jurisdiccional en aras de constatar si el aludido acto administrativo de remoción cumple con el requisito de la motivación, considera oportuno revisar su contenido que riela al folio cuarenta y cuatro (44) del presente expediente, que expresa:

“(…) Único: Se remueve al ciudadano MARTIN ESCALONA, titular de la Cédula de Identidad N° 4.448.103 del cargo de Jefe de División de Servicios Generales, adscrito a la Dirección de Bienes y Servicios del Instituto Nacional de Parques, (…) cargo éste catalogado como de Libre Nombramiento y Remoción de conformidad con el artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…)” (Mayúsculas y negrillas del original).

En este sentido, esta Alzada observa que con relación al vicio denunciado la jurisprudencia ha señalado unánimemente que la motivación del acto administrativo consiste en la indicación de los hechos que influyeron en la decisión e igualmente de las razones de derecho en que se fundamenta tal pronunciamiento, sin necesidad de que la misma sea extensa, pues basta con que sea suficiente para que los destinatarios del acto conozcan las razones que causaron la actuación de la Administración y en el caso de que la misma contenga únicamente la referencia de la base legal tiene que tratarse de una norma cuyo supuesto sea unívoco o simple, de lo contrario deberá señalarse el supuesto específico en el cual se base la decisión.

En este caso específico, este Órgano Jurisdiccional aprecia que la norma que utilizó la Administración como base legal del acto administrativo de remoción es del tenor siguiente:

“Artículo 21.- Los cargos de confianza serán aquellos cuyas funciones requieren de un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministras, de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus equivalentes. También se considerarán cargos de confianza aquellos cuyas funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la Ley”.

De la lectura que se haga de la norma supra transcrita se desprende que no contiene un supuesto unívoco o simple, sino todo lo contrario, contiene varios supuestos; por ello, al aplicarse esa norma como fundamento de un acto administrativo, estima esta Corte que es necesario se indique expresamente en cual de ellos se subsume el cargo para calificarlo así como de confianza, y en consecuencia, de libre nombramiento y remoción, en resguardo al derecho que tiene todo ciudadano de conocer los motivos fácticos y jurídicos que sustentan la decisión tomada por la Administración Pública.

En tal sentido, este Órgano Jurisdiccional aprecia que si realmente el cargo desempeñado por el querellante era de libre nombramiento y remoción, en efecto la Administración Pública podía (por la naturaleza de sus responsabilidades) removerlo de tal cargo sin cumplirse con las formalidades y el procedimiento administrativo previo establecido en la Ley para retirar a los funcionarios de carrera con el debido cumplimiento de la gestión reubicatoria de ser el caso, esto es, en caso de que el funcionario haya sido calificado con anterioridad como funcionario de carrera.

No obstante a ello, si era necesario que se precisara claramente en el acto administrativo el supuesto específico del artículo 21 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que permitía calificar ese cargo como de confianza, pues se entiende que en estos casos al no cumplirse con el requisito de la motivación, el administrado no tiene posibilidades de conocer las razones que tuvo la Administración para adoptar tal decisión, por lo que, no tendría tampoco posibilidades de ejercer cabalmente su derecho a la defensa, lo que se podría equiparar a una conducta arbitraria de la Administración Pública.

En este sentido, este Órgano Jurisdiccional aprecia -tal como lo hizo el a quo- que el Instituto Nacional de Parques debió señalar en el acto administrativo el supuesto en el cual se encontraba inmerso el cargo desempeñado por el querellante para considerarlo como de confianza, y en consecuencia de libre nombramiento y remoción, así como los fundamentos legales de tal acto a los efectos de que pudiera ejercer en forma cabal su derecho a la defensa; por tal razón, se considera nulo el acto de remoción contenido en el Oficio N° 687 del 15 de julio de 2003, por estar afectado del vicio de inmotivación.

De la revisión efectuada a las actas procesales que integran este expediente se observa que las pruebas aportadas por el Organismo querellado en la fase probatoria del procedimiento jurisdiccional, seguido en primera instancia, consistentes en Organigramas de la Institución, Memorando N° 435 de fecha 18 de febrero de 2004 emanado de la Dirección de Recursos Humanos del Instituto Nacional de Parques (INPARQUES) mediante el cual se especifican las funciones del Jefe de División de la Dirección de Bienes y Servicios y el Informe emanado de Ministerio de Planificación y Desarrollo, que rielan a los folios sesenta y ocho (68) hasta el setenta (70) y al ochenta y tres (83) y ochenta y cuatro (84) de este expediente; representa una motivación sobrevenida sin que la misma pueda suplir el vicio de inmotivación del acto administrativo de remoción, pues éste debe bastarse a sí mismo en tanto debe contener los fundamentos fácticos y jurídicos en los cuales se sustenta, sin que sea posible subsanarse a posteriori. Su ausencia coloca al funcionario en estado de indefensión, al impedírsele atacar el acto por desconocer los motivos de hecho que llevaron a la Administración a calificar el cargo como de confianza. Así se declara.

En razón de las anteriores consideraciones, esta Corte confirma en los términos expuestos en la motiva, el fallo objeto de consulta de Ley dictado por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 28 de abril de 2004.

V
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer de la consulta de Ley a la que se encuentra sometido el fallo dictado por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 28 de abril de 2004, que declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano MARTÍN ESCALONA, asistido por el abogado Roberto José Urbano Taylor, contra la INSTITUTO NACIONAL DE PARQUES (INPARQUES).

2. CONFIRMA el fallo sometido a consulta dictado por el referido Juzgado Superior.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los doce (12) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Presidenta,

MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Ponente

El Vicepresidente,

JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

La Jueza,

BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ

La Secretaria,

JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ

Exp. Nº AP42-N-2004-002065
MELM/030.
Decisión n° 2005-01874

En la misma fecha doce (12) de julio de dos mil cinco (2005), siendo las 11:30 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-01874.

La Secretaria