Jueza Ponente: BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Expediente N° AP42-O-2005-000090
En fecha 18 de enero de 2005 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 1375 de fecha 13 de julio de 2004, anexo al cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes, remitió el expediente N° 3799.01, correspondiente a la nomenclatura de ese Juzgado, contentivo de la acción de amparo constitucional ejercida por el ciudadano JOSÉ ADELKADER FERNÁNDEZ LÓPEZ, venezolano y titular de la cédula de identidad N° 1.583.328, asistido por la abogada Laura Coromoto Fernández Delgado, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 83.780, en contra del CONCEJO DEL MUNICIPIO BOLÍVAR DEL ESTADO TÁCHIRA, por la presunta violación de los derechos protegidos por los artículos 49, 51, 62, 80 y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Dicha remisión se realizó una vez oída en un solo efecto la apelación interpuesta por el Síndico Procurador del Estado Táchira en contra del fallo dictado por el mencionado Juzgado Superior, en fecha 29 de septiembre de 2003, en el cual declaró con lugar la acción de amparo ejercida.
En fecha 3 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha, previa la distribución correspondiente, se designó ponente a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 21 de febrero de 2005, se pasó el expediente a la Jueza ponente.
Una vez completado el estudio de las actas procesales que conforman el expediente, pasa esta Corte a emitir su decisión, con base en las razones que se exponen a continuación:
I
ANTECEDENTES
Como antecedentes del caso, se indican los siguientes:
En fecha 30 de noviembre de 2001, el ciudadano José Adelkader Fernández López, asistido de abogada, ejerció, ante el Juzgado Segundo de Primera Instancia del Trabajo y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira, acción autónoma de amparo contra el Concejo del Municipio Bolívar del Estado Táchira, en concreto, contra el acuerdo de dicho órgano legislativo, recogido en acta de fecha 23 de enero de 2001, por la cual se decidió suspender el pago de la prestación de jubilación al actor, por considerar que dicha medida vulneraba sus derechos al debido procedimiento administrativo, de petición y oportuna respuesta, a participar en los asuntos públicos, a ser protegido en la vejez y a recibir la prestación de antigüedad, todos protegidos por la vigente Constitución.
En auto de fecha 4 de diciembre de 2001, el Juzgado Segundo de Primera Instancia del Trabajo y Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira se declaró incompetente para conocer de la acción de amparo ejercida, según el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y decidió que el competente para conocer del asunto era el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes, siendo efectuada dicha remisión en fecha 5 de diciembre del mismo año.
En auto de fecha 3 de enero de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes, se declaró competente para conocer del amparo ejercido por el ciudadano José Adelkader Fernández López contra el Concejo del Municipio Bolívar del Estado Táchira, admitió dicha petición de tutela constitucional y acordó citar al Síndico Procurador del Municipio Bolívar del Estado Táchira, así como al Fiscal Superior del Estado Barinas, para que asistieran a la audiencia oral a realizarse dentro de las noventa y seis horas siguientes luego de practicada la última de las citaciones; asimismo, comisionó al Juzgado del Municipio Bolívar de la Circunscripción Judicial del Estado Táchira para practicar la notificación del Síndico Procurador del Municipio Bolívar del Estado Táchira.
En auto de fecha 3 de abril de 2002, se fijó para el día 9 del mismo mes y año la realización de la audiencia constitucional, acto que se realizó en la hora y fecha prevista para ello, al término del cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes declaró inadmisible la acción de amparo ejercida, con base en el artículo 6, numeral 2 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por estimar que no eran posibles ni realizables las lesiones a derechos constitucionales por quien se señaló como presunto agraviante, esto es, por el Síndico Procurador, dado que las conductas lesivas habrían sido cometidas por el Concejo del Municipio Bolívar del Estado Táchira.
Contra el fallo publicado en fecha 2 de mayo de 2002 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes, el ciudadano José Adelkader Fernández López, asistido por la abogada Laura Fernández Delgado, interpuso recurso de apelación, siendo oída dicha apelación –en ambos efectos- en auto de fecha 19 de junio de 2002; en tal sentido, los autos fueron remitidos a la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, la cual, en decisión de fecha 8 de agosto de 2002, declaró con lugar la apelación interpuesta, revocó la sentencia apelada y ordenó al Juzgado de la causa pronunciarse de nuevo sobre la admisibilidad del amparo ejercido, sin considerar la causal prevista en el artículo 6, numeral 2, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
En fecha 21 de enero de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes dictó auto por el cual declaró, nuevamente, inadmisible la acción de amparo ejercida en esta causa contra el Concejo del Municipio Bolívar del Estado Táchira, esta vez por juzgar que la misma estaba incursa en la causal prevista en el artículo 6, numeral 4, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; tal pronunciamiento fue impugnado mediante apelación de la parte actora, en fecha 27 de enero de 2003, frente a lo cual, el mencionado Juzgado Superior, con una nueva integración, en auto de fecha 25 de agosto de 2003, revocó por contrario imperio lo decidido en auto de fecha 21 de enero de 2003, y en auto del día 26 de agosto del mismo año, admitió el amparo ejercido y ordenó citar de nuevo al presunto agraviante y al Ministerio Público.
En fecha 23 de septiembre de 2003, tuvo lugar la audiencia oral a la que comparecieron el presunto agraviante con su representante judicial y el Síndico Procurador del Municipio Bolívar, en representación del órgano señalado como agraviante, al término de la cual, luego de oídas las exposiciones de las partes y de interrogadas las mismas, el Juez Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes dictó decisión en la que declaró con lugar el amparo constitucional ejercido, por considerar que fue vulnerado el derecho al debido procedimiento administrativo del ciudadano José Adelkader Fernández López al no abrirse un procedimiento previo a la revocatoria del acto por el cual le fue otorgado el beneficio de jubilación.
En fecha 29 de septiembre de 2003, fue publicado el texto íntegro de la sentencia antes referida, siendo apelado este fallo por el Municipio Bolívar en escrito de fecha 30 del mismo mes y año, recurso que fue oído por el Juzgado de la causa el 7 de octubre de 2003; en fecha 13 de julio de 2004 fue retomada la causa para ser remitida a la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativa, pero debido a la inaccesibilidad temporal de la misma, el expediente se recibió en fecha 18 de enero de 2005, en la Unidad de Recepción y Distribución de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso-Administrativo.
II
DE LA ACCIÓN DE AMPARO
A continuación se exponen, en forma resumida, los alegatos y denuncias en que se funda la petición de amparo constitucional ejercida:
Señala el accionante que en la sesión extraordinaria recogida en Acta N° 010, de fecha 17 de noviembre de 2000, celebrada en la sede del Concejo del Municipio Bolívar del Estado Táchira, se aprobó a su favor el beneficio de jubilación como concejal y trabajador de la Administración Pública Municipal, luego de catorce (14) años de servicios prestados al Municipio Bolívar de la mencionada entidad federal, siendo señalado por el Presidente del Concejo en la misma Acta N° 010, que “antes de dictar la Resolución Administrativa” definitiva se le hiciera saber toda información sobre la improcedencia legal de tal jubilación.
Indica que en la sesión extraordinaria recogida en Acta N° 011 de fecha 1° de diciembre de 2000, celebrada i- gualmente en la sede del Concejo del Municipio Bolívar del Estado Táchira, se presentó la Resolución Administrativa N° 049, de fecha 30 de noviembre de 2000, por medio de la cual se otorgó al accionante el beneficio de jubilación, siendo el caso que el contenido de dicha Resolución fue leído en presencia de todos los concejales integrantes del órgano legislativo municipal, sin que en ese momento fuera presentada alguna objeción contra dicha Resolución, así como tampoco se presentó en el lapso previo a que la misma fuera dictada.
Explica que en fecha 15 de diciembre de 2000, fue publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria N° 34, de la misma fecha, la Resolución N° 049, en la que textualmente se expresa “que una vez revisado el expediente de José Adelkader Fernández López, por parte del Cuerpo Legislativo Municipal, se determinó que el mencionado ciudadano tiene acumulados 25 años de servicios, incluidos sus tres períodos como concejal titular…”, de modo que “por acto formal y perfecto, quedó ratificado de manera inequívoca lo que legalmente me fue conferido y legítimamente reconocido: el beneficio laboral de mi jubilación por el transcurso del tiempo en ejercicio de una prestación de servicio personal y cumpliendo requisitos de ley”.
Afirma que luego de haberse perfeccionado los efectos del referido acto con su publicación en la Gaceta Municipal, y de comenzar a recibir su jubilación mediante depósito en cuenta N° 061540005447, del Banco Caracas Banco Universal, Agencia N° 154, en San Antonio del Táchira, por la cantidad de ciento cincuenta y ocho mil cuatrocientos doce bolívares con ochenta céntimos (Bs. 158.412,80), el cual corresponde al monto quincenal de la jubilación otorgada, en sesión ordinaria recogida en Acta N° 004, de fecha 23 de enero de 2001, celebrada en la sede del Concejo del Municipio Bolívar del Estado Táchira, fue aprobada, “con ausencia total y absoluta de todo procedimiento previo, sin la debida participación mía como afectado y sin permitir alegar razones en mi defensa”, la suspensión del pago de la jubilación.
Denuncia que tal actuación del Concejo del Municipio Bolívar del Estado Táchira, además de ser violatorio de su derecho a la defensa y al debido procedimiento, vulnera su derecho a la participación, pues debido al hecho consumado de su jubilación, y luego de haber actuado como concejal durante tres períodos consecutivos, se abstuvo de participar en todo cargo público ante el Concejo, no siéndole posible intervenir en la sesión del 23 de enero de 2001 para defender su derecho a la jubilación; asimismo, denuncia que la irregular suspensión de sus derechos laborales, supone que “mi familia y yo quedamos en la más absoluta desprotección social, en completa cesantía (…) al quedar sin trabajo y sin ningún tipo de prestación”.
Sostiene que la suspensión de la jubilación aprobada por el Concejo del Municipio Bolívar del Estado Táchira se produjo con “ausencia absoluta de todo procedimiento, sin que se me hubiere debidamente notificado, sin que medie acto alguno que permitiera a mi persona el ejercicio del legítimo derecho a la defensa sobre los intereses laborales y patrimoniales antes reconocidos por el mismo órgano agraviante, derechos que son producto de la relación laboral que me unió al Municipio por más de veinticinco años de servicio, trabajo y esfuerzo personal”, y que tal proceder constituye una violación directa de los derechos protegidos por los artículos 49, 62, 80 y 92, la cual –para la fecha del ejercicio del amparo- estaba surtiendo todos sus inconstitucionales efectos.
Con base en las alegaciones y denuncias expuestas, así como en los documentos consignados junto con la petición de amparo constitucional, luego de indicar que la acción ejercida no se hallaba incursa en ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el ciudadano José Adelkader Fernández López solicitó que se admitiera el amparo solicitado; que se declarara la nulidad de todo los actos dictados en contra de los derechos constitucionales denunciados como conculcados, en particular, el acta N° 004, de fecha 23 de enero de 2001, por el que se suspendió el pago de la jubilación; que se ordenara al Concejo del Municipio Bolívar, Estado Táchira, restablecer la situación infringida al estado previo a la suspensión del pago de la jubilación; que se ordenara al mismo Concejo acreditar en el menor tiempo los pagos mensuales que se han dejado de percibir desde el mes de febrero de 2001; que de insistirse en la revisión del beneficio otorgado, se le dé aplicación al principio constitucional del debido proceso y derecho a la defensa, sin que sea posible suspender desde la reapertura del expediente la jubilación aprobada, hasta tanto se dicte un acto definitivamente firme.
III
DE LA SENTENCIA APELADA
En decisión de fecha 29 de septiembre de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes, declaró con lugar la acción de amparo constitucional ejercida por el ciudadano José Adelkader Fernández López, luego de determinar que “el acto administrativo impugnado fue dictado con prescindencia absoluta y total del procedimiento”.
Argumentó el a quo en la sentencia apelada, al examinar la denuncia de violación del derecho al debido procedimiento administrativo, que “a pesar de la interpretación literal y tradicional de ese precepto, la garantía constitucional de la defensa en juicio (art. 49 de nuestra Carta Magna) es por supuesto aplicable al procedimiento administrativo; en razón de lo cual es necesario no entender a la letra el término oír, sino que con él se quiere significar el derecho procedimental del administrado a la producción de razones o alegatos, orales o escritos, los cuales pueden referirse tanto a la tramitación como al fondo del asunto. Con ello se evita que la Administración Pública incurra en errores, sea de derecho o de apreciación de las circunstancias y, en consecuencia, el número de conflictos entre la Administración Pública y los administrados”.
Luego de reproducir pasajes pertinentes de la jurisprudencia del Máximo Tribunal de la República (verbigracia, fallo de la Sala Político-Administrativa de fecha 01/07/99, exp. N° 15664,) y de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo (sentencia de fecha 15/05/86, caso: Pedro A. Morales) referidas a la exigibilidad del derecho a la defensa y al debido proceso en sede administrativa, afirmó el Juzgado de la causa que “en el caso bajo análisis procede la acción de amparo, como medio idóneo para las pretensiones de la actora, puesto que de las actas y alegatos se evidencia que el acto administrativo impugnado fue dictado con prescindencia del procedimiento legalmente previsto afectando al actor en su esfera jurídica, constituyéndose la violación directa del artículo 49 de nuestra Carta Magna…”.
Teniendo en cuenta la apreciación indicada, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes, además de declarar con lugar el amparo ejercido, declaró la nulidad por inconstitucional del Acta de fecha 23 de enero de 2001, “por la cual se suspendió el pago de la prestación de jubilación al quejoso; en consecuencia, el Concejo Municipal del Municipio Bolívar del Estado Táchira deberá restablecer la situación jurídica infringida al momento inmediatamente anterior al acto irregular de suspensión del aludido pago (…) se ordena igualmente a la accionada cubrir las cantidades que por concepto de jubilación le corresponde al quejoso, desde la fecha en que le fue suspendido su pago, hasta la presente fecha”.
Finalmente, el mismo Juzgado Superior ordenó “abrir un procedimiento administrativo para que se determine si el quejoso tenía derecho o no a la jubilación, respetando el artículo 49 de la Carta Magna por parte del Concejo Municipal del Municipio Bolívar del Estado Táchira, y no podrá suspender el pago de la jubilación hasta que quede definitivamente el acto administrativo dependiendo de las resultas del mismo para que dictamine lo que crea conveniente”, sin condenar en costas a la parte vencida, debido a la naturaleza de ente público del Municipio agraviante.
IV
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
En fecha 30 de septiembre de 2003, el abogado Pablo Antonio Esquivel, en su condición de Síndico Procurado del Municipio Bolívar del Estado Táchira, consignó escrito de apelación de la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes, en el cual presentó los siguientes alegatos:
Que no se ha violado el derecho constitucional al debido proceso del presunto agraviado por cuanto se cumplió con un procedimiento administrativo y fue debidamente notificado del mismo, pero que el sentenciador de primera instancia no pudo constatar tal situación al no solicitar al accionante que cumpliera con su carga de consignar el expediente administrativo respectivo, ni tampoco otorgó más tiempo al Municipio Bolívar para que consignara pruebas de tal sustanciación.
Que siendo la caducidad materia de orden público, debió el sentenciador declarar inadmisible la acción ejercida con base en el artículo 6, numeral 4, de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, puesto que el presunto agraviado hizo uso de la vía del amparo en el mes de noviembre de 2001, esto es, luego de pasados más de 6 seis meses desde la fecha en que fue dictado el acto administrativo supuestamente lesivo de sus derechos constitucionales.
Con base en tales razonamientos, la parte accionada solicitó que se declarara con lugar la apelación interpuesta, se revocara el fallo impugnado y se declarara sin lugar la acción de amparo ejercida.
V
DE LA COMPETENCIA
Debe esta Corte examinar su competencia para conocer de la apelación interpuesta contra la sentencia dictada, en fecha 29 de septiembre de 2003, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes, y al respecto debe señalar que la Sala Constitucional, desde su decisión N° 1997, de fecha 8 de septiembre de 2004, ratificó que corresponde a las Cortes de lo Contencioso-Administrativo conocer de las apelaciones y consultas de las sentencias que decidan amparos autónomos dictadas por los Tribunales Superiores Contencioso-Administrativos, según lo estableció esa misma Sala en su fallo N° 87, de fecha 14 de marzo de 2000, caso: C.A. Electricidad del Centro y C.A. Electricidad de Los Andes.
Según jurisprudencia ya reiterada de la Sala Constitucional, el aludido criterio, vinculante para todos los Tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, no resultó modificado por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, ya que esta Ley no incluyó ninguna norma expresa sobre la competencia de los Tribunales del orden contencioso-administrativo, motivo por el cual dicha Sala no modificó la competencia de las Cortes de lo Contencioso-Administrativo para funcionar, en sede constitucional, como alzada de los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso-Administrativo.
En tal sentido, visto que en el caso de autos el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes remitió la presente causa a las Cortes, a fin de que decidan la apelación interpuesta contra la decisión dictada por ese Juzgado Superior, en fecha 29 de septiembre de 2003, en la que declaró con lugar la acción autónoma de amparo ejercida por el ciudadano José Adelkader Fernández López contra el Concejo del Municipio Bolívar del Estado Táchira, esta Corte resulta competente para conocer y decidir la apelación interpuesta en la presente causa. Así se declara.
VI
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Pasa esta Corte a resolver la apelación interpuesta por el abogado Pablo Antonio Esquivel, en su condición de Síndico Procurador del Municipio Bolívar del Estado Táchira, en contra de la decisión dictada, en fecha 29 de septiembre de 2003, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes, que declaró con lugar la acción de amparo constitucional ejercida y en tal sentido observa que dos son los motivos que llevaron a interponer esta apelación, a saber, (i) la inexistencia de violación a los derechos a la defensa y al debido proceso del ciudadano José Adelkader Fernández López por parte del Concejo del Municipio Bolívar del Estado Táchira, por cuanto el presunto agraviado habría sido “debidamente notificado” del procedimiento administrativo iniciado por el referido órgano legislativo para revisar la legalidad del acto por medio del cual se le concedió el beneficio de la jubilación, hecho este que –a decir de la parte accionada- debió ser acreditado por el actor al momento de presentar su petición de amparo constitucional, “ya que el presunto agraviado tiene (sic) la carga de haber presentado las copias certificadas del expediente donde se le revocó la jubilación”, lo cual pudo haber sido subsanado por la parte accionada si el Juez de la causa hubiese acordado diferir la audiencia realizada el 23 de septiembre de 2003, tal y como lo pidió la representación del Municipio Bolívar, para consignar tales copias. Y (ii) la supuesta caducidad de la acción ejercida, que al ser materia de orden público, debió ser declarada de oficio por el sentenciador, dado que el actor ejerció la acción de amparo luego de transcurridos diez (10) meses desde la fecha en que se dictó la revocatoria de su jubilación, a pesar de haber sido notificado a tiempo de la misma, lo que evidencia “un consentimiento expreso de parte (sic) respecto del acto que supuestamente amenaza su derecho protegido”.
Respecto del alegato de inadmisibilidad del amparo por haber operado la caducidad de la acción, esta Corte aprecia que si bien es cierto que el actor, en su escrito de amparo constitucional, no indica con precisión en qué fecha tuvo conocimiento del acto por medio del cual se acordó no continuar con el pago de su jubilación, y que sólo se limitó a afirmar que “aun se mantienen” los efectos de la injuria constitucional denunciada, no menos cierto es que en el escrito de defensas presentado por la parte accionada ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes (folio 80), el Síndico Procurador del Municipio Bolívar del Estado Táchira señaló: “El acto administrativo revocatorio del beneficio de la jubilación (Acta de sesión ordinaria del Concejo municipal N° 033, de fecha 18.09.01) fue debidamente notificado al interesado, esto es, a José Adelkader Fernández López, en fecha 9 de octubre de 2001, y en ningún momento violado el debido proceso como lo quiere hacer ver al solicitante”. Cabe destacar que entre las copias consignadas por el apelante junto con el recurso de apelación, se alude en comunicación del 21de septiembre de 2001, a ese acto revocatorio del Concejo Municipal, de fecha 18 de septiembre de 2001 (folio 275).
Tal referencia permite a esta Corte constatar que para la fecha de ejercicio de la acción de amparo -30 de noviembre de 2001- persistían las lesiones a los derechos constitucionales denunciados como afectados por el actor, dado que el Concejo del Municipio Bolívar mantenía para la fecha la suspensión del derecho reclamado por el actor, sin supuestamente haber tramitado un procedimiento previo a dicha suspensión, al punto que el acto suspendido -Resolución Administrativa N° 049 de fecha 30 de noviembre de 2000-, fue presuntamente revocado mediante Acta de sesión ordinaria N° 033 de fecha 18 de septiembre de 2001, emanada del mismo Concejo Municipal. Es por ello que considera esta Alzada que no había cesado la situación que dio lugar al ejercicio del amparo para la fecha en que éste fue intentado, y que no existe evidencia que indique que el accionante llegó a consentir o aceptar los efectos derivados de la suspensión acordada por el Concejo Municipal por Acta N° 004, de fecha 23 de enero de 2001, de modo que se desecha el alegato de inadmisibilidad respecto del amparo ejercido contra esta última decisión de la Cámara del Municipio Bolívar del Estado Táchira. Así se declara.
Entra esta Alzada a examinar la única defensa de fondo esgrimida por la parte accionada, sobre la inexistencia de lesiones al debido procedimiento, esta Corte observa que el a quo, en su sentencia de fecha 23 de septiembre de 2003, indicó con toda claridad lo siguiente: “…en razón de que la accionante alega la violación del precepto constitucional contenido en el artículo 49 de la Carta Magna, que señala el debido proceso así como el derecho a la defensa y no encontrando este Juzgador prueba alguna que le lleve a la convicción de que la parte accionada haya respetado esta garantía, considera que la acción de amparo debe prosperar, no obstante que el órgano administrativo tenía la acción de nulidad por estar viciada, a su decir, la Resolución que ordenó la jubilación para el quejoso”. En el mismo sentido, aprecia esta Alzada que a diferencia de lo alegado en esta segunda instancia, en la audiencia oral y en el escrito de defensas presentado por la Sindicatura del Municipio Bolívar del Estado Táchira durante la primera instancia, la principal defensa de fondo esgrimida contra la petición de amparo, fue la conformidad con el Derecho de la suspensión acordada, debido a la vigencia del principio de la autotutela administrativa que informa la actividad de toda la Administración, mas no el respeto al derecho a la defensa y al debido proceso del actor.
En efecto, en el escrito presentado durante la audiencia oral, el abogado Pablo Antonio Esquivel, en su condición de Síndico Procurador del Municipio Bolívar del Estado Táchira, afirmó lo siguiente (folio 79): “el acto administrativo que revocó el beneficio de jubilación del ciudadano José Adelkader Fernández López según sesión ordinaria N° 033 de fecha 18 de septiembre de 2001, se realizó conforme el carácter de AUTOTUTELA que tiene la Administración Pública sobre la validez de sus actos, para subsanar, corregir y revocar sus propios actos conforme la Ley de Procedimientos Administrativos, así: ‘En cualquier momento, de oficio o a solicitud de parte interesada, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella’. En tal sentido, mal podría tener un acto administrativo plena validez o crear derecho alguno cuando haya sido dictado en contravención de la normas legales establecidas para ello…”.
Junto a dicha argumentación, la representación del Municipio hizo otra afirmación que también resulta relevante para la decisión que debe tomar esta Alzada: “El acto administrativo revocatorio del beneficio de jubilación fue debidamente notificado al interesado, esto es, José Adelkader Fernández López, en fecha 9 de octubre de 2001, y en ningún momento violando el debido proceso como lo quiere hacer ver el solicitante en su escrito sorprendiendo a este digno Tribunal con hechos que no se ajustan a la realidad…”. Como puede apreciarse, la parte señalada como presunta agraviante reconoció en forma expresa ante el a quo que sí notificó al actor de la revocatoria del acto que le otorgó el beneficio de jubilación –ocurrida en fecha 18.09.01-, pero en modo alguno que lo notificó del procedimiento iniciado por el Concejo del Municipio Bolívar antes de suspender en enero de 2001 la Resolución Administrativa N° 049 de fecha 30 de noviembre de 2000, a los efectos que el administrado se defendiera antes de que se tomara esa decisión. Dicho de otro modo, no afirmó ni demostró la parte accionada que se hubiera notificado al accionante antes de afectar su derecho, a fin de permitirle alegar y probar en su favor durante un procedimiento previo a la suspensión efectuada, pues todas las copias que consignó junto con su apelación está referidas a trámites que precedieron a la revocatoria del acto –que no es materia de este amparo-, y no a la suspensión del mismo.
No obstante lo anterior, en esta segunda instancia, la parte accionada ahora sostiene que sí hubo procedimiento previo, que hubo un expediente administrativo y que sí se notificó al actor para que ejerciera sus defensas correspondientes, sólo que, a su decir, el presunto agraviado no trajo a esta sede constitucional prueba de ello, mientras que el Juzgado de la causa no dio el tiempo suficiente para que la Sindicatura Municipal consignara las pruebas respectivas. Frente a este alegato, debe esta Corte señalar que mal podía ser una carga del accionante traer al proceso pruebas de la inexistencia de las violaciones por él denunciadas, por lo absurdo e ilógico que tal situación supondría para cualquiera que denuncie la violación de sus derechos; del mismo modo, que al fundarse la denuncia del presunto agraviante en hechos negativos absolutos –la no instrucción de un expediente, la no notificación del interesado y la no sustanciación de un debido procedimiento-, la carga de la prueba era de la Administración accionada, quien debía acreditar la existencia de todas las actuaciones supuestamente omitidas; y, finalmente, que la representación del Municipio Bolívar, ni en la primera instancia ni ante esta Corte ha traído elementos probatorios que permitan considerar que sí se tramitó un procedimiento previo, del cual se notificó al accionante y que éste tuvo oportunidad de intervenir en él para defender sus derechos e intereses, antes que el Concejo del Municipio Bolívar del Estado Táchira acordase la suspensión del beneficio de jubilación.
Al respecto, deben las partes tener presente que el amparo tramitado en esta causa fue ejercido contra el Acta N° 004 de fecha 23 de enero de 2001 (ver folios 30 y 37), en la que el Concejo del Municipio Bolívar del Estado Táchira suspendió el beneficio de jubilación del accionante, y no contra el Acta N° 033 de fecha 18 de septiembre de 2001, por medio del cual, según el Síndico Procurador del Municipio Bolívar, se revocó dicho beneficio, pues este último acto no constituye objeto de este amparo constitucional.
Así las cosas, ante la inexistencia de pruebas que evidencien la tramitación de un procedimiento previo a la decisión contenida en el Acta N° 004, de fecha 23 de enero de 2001, y a lo contradictorio de la defensa hecha por la parte accionada, debe desestimarse el primer motivo en que se funda la apelación interpuesta, y reiterar que el principio de la autotutela administrativa desarrollado por los artículos 8, 81, 82, 83 y 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, implica fundamentalmente una excepción del principio de paz jurídica que deriva del privilegio que tienen los órganos y entes de la Administración Pública de poder innovar, decidir y revisar las situaciones jurídicas propias, que el ordenamiento le exige tutelar a favor del interés público o general, sin tener que acudir a los Tribunales de justicia para que éstos autoricen a dichos órganos y entes a proceder de tal o cual forma, debido a la ejecutividad y ejecutoriedad de que están investidos sus actos administrativos, incluso aquellos que modifican, crear, modifican o extinguen situaciones jurídicas subjetivas. Empero, tal privilegio, fundado hoy día en razones de eficiencia y celeridad en la actividad administrativa, no puede emplearse de manera autoritaria, en contra de normas constitucionales, legales o de otra índole que consagren derechos en cabeza de los administrados.
En tal sentido, uno de esos derechos que no pueden ser desconocidos o ignorados por ningún órgano o ente de la Administración Pública cuando decide revisar, revocar, corregir o modificar un acto administrativo, sobre todo si es creador de derechos subjetivos, es el derecho al debido procedimiento administrativo previo consagrado en el artículo 49 de la Constitución vigente, el cual constituye un límite constitucional al ejercicio del así llamado privilegio de autotutela administrativa, tanto en la actividad unilateral como bilateral de la Administración, que en modo alguno supone, como parece concebirlo en este proceso la representación del Municipio Bolívar del Estado Táchira, la potestad de esa Administración de actuar no sólo unilateralmente sino de espaldas y en perjuicio de los derechos subjetivos reconocidos por la propia actuación administrativa, sin que quepa justificar tal proceder contrario al derecho al debido procedimiento administrativo la supuesta existencia de vicios de nulidad absoluta del acto a modificar o extinguir. Sea cual sea el motivo que lleva a la Administración a revisar su propio acto, ésta siempre debe respetar y garantizar el derecho consagrado en el artículo 49 de la Norma Fundamental.
Así lo ha señalado en forma pacífica y reiterada la jurisprudencia de la Sala Constitucional, que en sentencia N° 1821 de fecha 4 de julio de 2003, caso: Edilio E. Villegas Díaz, señaló lo siguiente:
“La potestad de autotutela administrativa efectivamente involucra, en lo que se refiere a la revisión de actos administrativos, tres elementos adicionales como son la potestad confirmatoria, cuando la Administración reitera el contenido del acto previo; la potestad convalidatoria, que comprende aquellos supuestos en que el ente u órgano subsana vicios de nulidad relativa; la potestad revocatoria, la cual obedece a que la Administración puede extinguir el acto administrativo cuando constate vicios que lo revistan de nulidad absoluta, o cuando por razones de mérito o conveniencia de la Administración o por interés público necesiten dejar sin efecto el acto revisado. El ejercicio de estas potestades supone la emisión de un nuevo acto que deje sin efecto el anterior y que pase a ocupar su lugar en condición igualmente definitiva, para lo que, estima la Sala, resulta necesaria la apertura de un procedimiento administrativo que garantice la participación del interesado. La potestad revocatoria tiene por limitante -tal como lo ha delineado la jurisprudencia en materia contencioso administrativa- la imposibilidad de extinguir un acto que haya otorgado derechos subjetivos, salvo que el mismo adolezca de vivios que lo invistan de nulidad absoluta, pues en este caso mal puede sostenerse que un acto nulo de nulidad absoluta, sea, a la vez, declarativo de derechos (véase sentencias de la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal, números 00/1460 y 00/1793).
Como se mencionara, el ejercicio de la potestad revisora conlleva el inicio de un procedimiento administrativo, el cual, luego de sustanciado, culmina con la decisión definitiva por parte de la Administración, la cual puede convalidar, confirmar o revocar el acto; pero solamente el proveimiento administrativo con carácter definitivo puede cumplir con los efectos de la potestad revocatoria, por lo que los demás actos que sustancien el procedimiento de primer grado no pueden tener tal carácter” (Subrayado de esta Corte).
En todo caso, pertinente es señalar que dicho criterio jurisprudencial ha sido reiterado en sede constitucional y contencioso-administrativa, incluso antes de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la cual, sin duda alguna, ha venido a consolidar la primacía del respeto y garantía de los derechos fundamentales en las relaciones entre los ciudadanos y el Estado en todos sus ámbitos y niveles político-territoriales (artículos 19 y 25 de la Constitución). Por tales motivos, juzga esta Corte que el fallo del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes, de fecha 29 de septiembre de 2003, resulta apegado a Derecho, no sólo en lo que respecta a la vulneración del derecho al debido procedimiento administrativo –puesto que no existen en el expediente pruebas de que se haya respetado este derecho, en los términos exigidos por la Sala Constitucional en sentencia N° 795, de fecha 26 de julio de 2000, caso: María Mata de Castro-, sino también en lo que concierne a las medidas adoptadas por dicho Juzgado para restablecer la situación jurídica infringida.
Ciertamente, y sin entrar en modo alguno a emitir pronunciamiento sobre la legalidad o no del beneficio de jubilación otorgado por el Concejo del Municipio Bolívar al ciudadano José Adelkader Fernández López (que es materia reservada a la Administración competente y a la jurisdicción contencioso-administrativa), considera este Órgano Jurisdiccional que es indispensable para el pleno restablecimiento de la situación jurídica infringida, que el Municipio Bolívar del Estado Táchira pague al accionante todos los montos que mensualmente debió depositarle en la cuenta correspondiente, por concepto de beneficio de jubilación, desde la fecha en que se suspendió el pago de ese beneficio, y en lo sucesivo, hasta tanto no sea dictado un nuevo acto administrativo o una decisión judicial que, previo debido procedimiento administrativo o judicial, según el caso, revoque o anule la Resolución Administrativa N° 049 de fecha 30 de noviembre de 2000, por la cual se acordó otorgar el mencionado beneficio al accionante. En tal sentido, de haber sido revocada definitivamente dicha Resolución en el Acta N° 033, de fecha 18 de septiembre de 2001, entonces el pago deberá efectuarse hasta el mes de agosto de 2001.
Como es evidente, tal mandamiento no es contrario a la naturaleza restablecedora y no indemnizatoria del amparo constitucional, puesto que consecuencia necesaria de la anulación del Acta N° 004 de fecha 23 de enero de 2001, por la cual se suspendió el pago de la jubilación al agraviado, es que dicho pago debe efectuarse, desde la fecha en que inconstitucionalmente fue dejado de hacerse hasta, al menos, la fecha en que se revocó finalmente el acto que otorgó el beneficio de la jubilación. No se crea una situación jurídica, sino que se restablece una preexistente, hasta tanto no se extinguió la fuente de la misma, para lo cual estaba suficientemente habilitado el Municipio Bolívar del Estado Táchira, si estimó que efectivamente existían vicios de nulidad absoluta en la Resolución Administrativa N° 049 de fecha 30 de noviembre de 2000, siempre y cuando se garantizara plenamente el derecho protegido por el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.
Con base en los razonamientos precedentes, esta Corte declara sin lugar la apelación interpuesta por el Síndico Procurador del Municipio Bolívar del Estado Táchira, y confirma la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes, en fecha 29 de septiembre de 2003, en la que declaró con lugar el amparo ejercido en la presente causa, por la vulneración del derecho al debido procedimiento que protege el artículo 49 de la Constitución. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Con base en las consideraciones que anteceden, esta Corte Segunda de lo Contencioso-Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley se declara:
1°- COMPETENTE para conocer y decidir de la apelación interpuesta por el Síndico Procurador del Municipio Bolívar del Estado Táchira, en fecha 30 de septiembre de 2003, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes, en fecha 29 de septiembre de 2003, en la que declaró con lugar la acción de amparo constitucional ejercida por el ciudadano JOSÉ ADELKADER FERNÁNDEZ LÓPEZ, venezolano y titular de la cédula de identidad N° 1.583.328, asistido por la abogada Laura Coromoto Fernández Delgado, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 83.780, en contra del CONCEJO DEL MUNICIPIO BOLÍVAR DEL ESTADO TÁCHIRA, por la presunta violación de los derechos protegidos por los artículos 49, 51, 62, 80 y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
2°- CONFIRMA la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Los Andes, en fecha 29 de septiembre de 2003, en la que declaró con lugar la acción de amparo constitucional ejercida por el ciudadano JOSÉ ADELKADER FERNÁNDEZ LÓPEZ, venezolano y titular de la cédula de identidad N° 1.583.328, asistido por la abogada Laura Coromoto Fernández Delgado, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 83.780, en contra del CONCEJO DEL MUNICIPIO BOLÍVAR DEL ESTADO TÁCHIRA, por la violación del derecho protegido por el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Publíquese, regístrese y notifíquese de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años: 195º de la Independencia y 146º de la Federación.
La Presidenta,
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
El Vicepresidente,
JESUS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
La Jueza,
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Ponente
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
BJTD/p
Exp. N° AP42-O-2005-000090
Decisión N° 2005-02125.
En la misma fecha veintidós (22) de julio de dos mil cinco (2005), siendo la (s) 9:05 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-02125.
La Secretaria
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