EXPEDI ENTE N°: AP42-N-2003-002192
JUEZ PONENTE: JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
En fecha 09 de junio de 2003 la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo recibió el Oficio N° 465-03 de fecha 04 de junio de 2003, proveniente del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano ÁNGEL RAFAEL HERNÁNDEZ, titular de la cédula de identidad N° 2.748.500, asistido por los abogados ARGIMIRO SIRA MEDINA y ÁNGEL FEBRES RODÍGUEZ, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 1.259 y 74.308, respectivamente, contra el DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Dicha remisión se efectuó, en virtud de haberse oído en ambos efectos, la apelación ejercida por la abogada MARÍA GABRIELA VIZCARRONDO, inscrita en el Inpreabogado bajo el No. 66.539, en su carácter de apoderada judicial del ente querellado, contra la decisión de fecha 14 de mayo de 2003, emanada del referido Tribunal mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso interpuesto.
En fecha 12 de junio de 2003 se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado Juan Carlos Apitz. Asimismo, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa, de conformidad con la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, instrumento legal vigente para aquel momento.
El 09 de julio de 2003, comenzó la relación de la causa. En esa misma fecha, la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, consignó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 22 de julio de 2003, el apoderado judicial del ciudadano Ángel Febres Rodríguez, presentó escrito de contestación a la apelación interpuesta.
En fecha 23 de julio de 2003, se inició el lapso de cinco (05) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual transcurrió inútilmente.
En fecha 06 de agosto de 2003, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
El 28 de agosto de 2003 oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes se dejó constancia que los apoderados judiciales del ente querellado y del ciudadano recurrente presentaron sus respectivos escritos. Se dijo “Vistos”.
El 29 de agosto de 2003 se pasó el expediente al Magistrado Ponente.
Mediante Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia creó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con las mismas competencias y atribuciones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
El 29 de julio de 2004, quedó constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con los Jueces que actualmente la integran.
En atención a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Resolución N° 68 de fecha 27 de agosto de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004, reformada por la Resolución N° 90 de fecha 4 de octubre de 2004, que modificó los artículos 9 y 30, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignados a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, los expediente de las causas cuyo último dígito fuese un número par, como ocurre en la presente causa.
El 05 de octubre de 2004 la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo recibió diligencia presentada por el ciudadano recurrente asistido por el abogado Roberto Low Silva, en la cual solicitó el abocamiento de la presente causa.
El 08 de junio de 2005 una vez practicadas las notificaciones, se acordó pasar el expediente al Juez ponente, lo cual se hizo efectivo el 13 de ese mismo mes y año.
Realizada la lectura del expediente, se pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Mediante escrito presentado en fecha 19 de diciembre de 2002, el ciudadano Ángel Ramírez Fernández, asistido de abogados consignó escrito contentivo de la “reformulación” del recurso contencioso funcionarial interpuesto el 12 de noviembre de 2003, con los alegatos de hecho y de derecho que a continuación se refieren:
Que ingresó a la Administración Pública Nacional el 1° de enero de 1987 hasta el 29 de diciembre de 2000, fecha en la cual fue retirado del cargo de Asistente de Oficina I mediante el acto administrativo número 1021 de fecha 19 de diciembre de 2000, emanado del Prefecto (E) del Municipio Libertador del Distrito Metropolitano de Caracas.
Agregó que “Conjuntamente con otros trabajadores interpus(o) la querella correspondiente con amparo cautelar, donde se solicitaba la nulidad de los actos administrativos impugnados”, la cual fue declarada con lugar en fecha 14 de agosto de 2001, por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital; y posteriormente declarado inadmisible en fecha 31 de julio de 2002, por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Que en la referida sentencia de fecha 31 de julio de 2001, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró que los querellantes y los terceros adhesivos que reúnan los requisitos establecidos en la sentencia emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de abril de 2002 tomando como fecha de cómputo el lapso de caducidad previsto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, podían interponer los recursos individualmente.
Denunció la errónea interpretación del artículo 9 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial No. 37.006 de fecha 03 de agosto de 2000, norma que sirvió de fundamento para que la Alcaldía lo separara del cargo, fundamentó el vicio denunciado en que esta norma no implicaba la pérdida de la estabilidad de los funcionarios, y así lo estableció la referida sentencia de la Sala Constitucional.
Que la errónea interpretación conculcó su derecho al debido proceso y a la defensa, pues se le debió “aplicar y hacer el procedimiento pautado en la Ley, es decir, levantar un expediente administrativo, donde el trabajador o empleado tenga acceso al expediente y con ello el trabajador pueda tener derecho a la defensa, esto quiere decir, que al no cumplirse con éste (sic) requisito el acto está viciado de nulidad de conformidad con los Artículos 49, 93, 137, 138, 139 y 144 de la Constitución Nacional (sic)” .
Alegó la incompetencia del funcionario quien suscribió el acto, ya que el mismo fue suscrito por el ciudadano Prefecto (E) del Municipio Libertador del Distrito Metropolitano de Caracas, quien no estaba autorizado para suscribirlo.
Agregó que el acto impugnado “carece de motivación respecto a las circunstancias de hecho que llevaron a la Alcaldía Metropolitana de Caracas a través del Prefecto (E) a tomar la decisión de (su) retiro, todo ello de conformidad con lo establecido en los Artículos 9 y 18, numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al no indicar las causa (sic) que motivaron (su) egreso, ni se fundamentó en ninguna causal o supuesto legal de retiro de la Administración Pública tal como lo establecía la derogada Ley de Carrera Administrativa”.
En virtud de lo anterior, solicitó se declare con lugar el recurso interpuesto, y se ordene su reincorporación inmediata al cargo de Asistente de Oficina I que ejercía para el momento de su ilegal reincorporación, solicitó el pago de los sueldos dejados de percibir y demás derechos materiales derivados del mismo causados desde la fecha del último pago, hasta la fecha en que la decisión que se dicte se haga efectiva, “con los respectivos aumentos salariales, bonos y demás beneficios laborales mediante contrato colectivo o por decreto, con tal propósito señal(ó) que (su) sueldo básico mensual como Asistente de Oficina I era de cientos (sic) cincuenta y seis mil treinta y dos bolívares con sesenta y cuatro céntimos (Bs. 156.032,64).
II
DE LA CONTESTACIÓN AL RECURSO INTERPUESTO
El 14 de febrero de 2003, la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó escrito contentivo de la contestación al recurso interpuesto. Fundamentó su defensa en lo siguiente:
Que la acción se interpone extemporáneamente ya que transcurrió desde la notificación más de los tres (03) meses contemplados en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, norma aplicable al presente caso por ser una disposición procesal.
Agregó que “quienes intenten demandas alegando para su provecho el criterio vinculante de la Sala para la protección individual de sus respectivos derechos, deben además alegar y probar para el momento de su interposición, que su desincorporación, retiro, despido, etc, se produjo a través de los procedimientos previstos en los artículo (sic) 11, 13 y 14 del Decreto N. 030”, y que la única oportunidad para consignar las pruebas que así lo acredite es en la interposición del recurso “por cuanto se trata de documentos indispensables para verificar si la acción es inadmisible, a tenor de lo dispuesto en el artículo 340 del Código de Procedimiento Civil, por remisión expresa del 111 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 84,5 (sic) de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”.
Que en “la presente querella el actor por una parte no alega ni aporta con ocasión a la interposición de la querella, elemento alguno que pruebe los requisitos sustanciales para intentar la presente querella, es decir que fue afectado por la norma declarada inconstitucional por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 11 de abril de 2002, (Caso Lidia Cropper y Otros) y, que se les destituyo (sic), retiro (sic), despidió o en alguna manera se le desincorporó a través de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N. 030, publicado en Gaceta Oficial N. 37.073, del 8 de noviembre de 2000, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas”.
En cuanto al fondo alegó a favor de su representada las siguientes defensas:
1.- Que la extinción de la Gobernación del Distrito Federal se produce de acuerdo a la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo cual dio origen a un régimen de transición definida en la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas la cual “faculta a la máxima autoridad civil, política y administrativa del Distrito Metropolitano (…) a reestructurar, organizar y reformular las estructuras del ente político territorial municipal nuevo y con base a ello, el referido instrumento normativo plante ‘sin necesidad de acudir a fuentes normativas alternas o generales’”. Que la transición institucional ordenada por la Carta Magna y por la referida Ley “establece una causal de retiro de la Administración Pública no prevista en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa”, que los efectos jurídicos producidos con la creación del Distrito Metropolitano de Caracas, se concretan en el establecimiento de un régimen de función pública particular o especial, “esto se traduce en la facultad del Alcalde Metropolitano de Caracas, para utilizar recurso humano y material de la extinta Gobernación, en atención a las necesidades y directrices propias del nuevo ente, dentro de las dependencias administrativas distritales”.
2.- En cuanto a la incompetencia denunciada en el escrito libelar, señaló que el ciudadano Baldomero Vásquez Soto quien suscribió el acto que se impugna, lo hizo por delegación de firma del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas contenida en la Resolución No. 081 de fecha 11 de diciembre de 2000 publicada en la Gaceta Oficial No. 37098 de fecha 13 de ese mismo mes y año, por lo que debe entenderse que quien dictó el acto administrativo fue el Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas.
3.- En cuanto al “último de los vicios señalados en el escrito libelar (…) Falta de Motivación (…)”, para que éste produzca la nulidad absoluta del acto administrativo “debe tratarse de una falta absoluta de los fundamentos de hecho y derecho (…). Sencillamente, si el acto es lo suficientemente claro como para que el destinatario entienda la finalidad del acto y la base legal en que el mismo se sustenta resulta más que suficiente para considerarse debidamente motivado”.
Por todo lo anterior solicitó se declare sin lugar la pretensión del accionante.
III
DEL FALLO APELADO
En fecha 14 de mayo de 2003, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra el acto administrativo No. 1021 de fecha 19 de diciembre de 2000 suscrito por el ciudadano Baldomero Vásquez Soto en su condición de de Prefecto del Municipio Libertador (E) de la Prefectura del Municipio Libertador de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, y en consecuencia “orden(ó) la reincorporación del querellante al cargo de Asistente de Oficina I, o a otro cargo de similar o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos, y al pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro, hasta su total y efectiva reincorporación”, para ello razonó de la siguiente manera:
Con respecto a la caducidad alegada por la representación de la Alcaldía Metropolitana, indicó que si bien el acto de retiro no está soportado en ninguna de las normas declaradas nulas por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal mediante la sentencia de fecha 11 de abril de 2002, “los supuestos de retiro soportados en el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, se basa (sic) en la interpretación de que opera la extinción de la relación de trabajo, al término del período de transición, situación ésta que coloca a la accionante en los motivos de la decisión de fecha 11 de abril de 2002”.
Que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 31 de julio de 2002 “establec(ió) un cómputo para la caducidad, de aquellas personas que intervinieron en el caso sentenciado”. Agregó el a quo que “Del mismo modo, no puede entender e(se) Tribunal, sin vulnerar el derecho a la defensa, que el lapso de caducidad que comience a computarse con una determinada Ley, se vea afectado por la reforma de ésta, en desmedro de los intereses y derechos de los accionantes”, razón por la cual concluyó que “al establecer la sentencia de fecha 31 de julio de 2002, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que el lapso se computará de conformidad con las previsiones del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, señalar cualquier otro lapso para el cómputo de la caducidad, implicaría una serie lesión al estado de derecho, dada la confianza que las decisiones judiciales deben otorgar a los justiciables”.
En lo atinente a la incompetencia manifiesta del funcionario que suscribió el acto administrativo contenido, señaló que “la Prefectura del Municipio Libertador, es un órgano de la administración distrital centralizada y en consecuencia, corresponde al máximo jerarca, en este caso el Alcalde Metropolitano, ejercer la competencia en materia de administración personal. No existiendo en autos, ni así indicarlo el acto recurrido, delegación de tal facultad, y aún en caso que existiere, por tratarse la remoción, destitución o retiro de los funcionarios, materia no delegable, debe declararse la incompetencia del funcionario que suscribe el acto”.
Agregó que “Si bien es cierto que, conforme lo indica la representación judicial de la parte querellada, la Gobernación del Distrito Federal se extingu(ió), y se crea una nueva persona jurídica territorial, como es la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, y que este hecho dio origen a un régimen especialísimo de transición, (…) no puede entenderse esa norma (artículo 9 numeral 1 tantas veces referido) como la negación y extinción de los derechos funcionariales de los empleados públicos que prestaron servicios a la Gobernación del Distrito Federal, ni doblegar ni deformar el derecho a la estabilidad; menos aun, cuando el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de la ciudad (sic) de Caracas, declara la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Metropolitana, así como la reorganización y reestructuración de los mismos; sin embargo, la reestructuración o reorganización administrativa debe cumplir el procedimiento formal conforme a la Ley”.
Indicó que dicha norma “no se trata de una nueva causal de retiro, contenida en Ley especial, sino la posibilidad otorgada por la Ley de Transición (sic), de proceder a la reorganización o reestructuración del órgano, que ya está referida en otras leyes, siempre que se haya agotado el procedimiento previsto para realizarla, lo cual no consta en autos” ni se observa que motivado a ese proceso de reorganización se haya tomado la medida de reducción de personal. Razón por la cual de lo expuesto se evidenció la lesión del derecho a la estabilidad, a la defensa y al debido proceso de la parte recurrente, por lo que “resulta forzoso declarar la nulidad del acto de retiro”.
“En relación a los demás derechos materiales, estos se niegan por imprecisos e indeterminados”.
IV
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
La abogada María Gabriela Vizcarrondo, apoderada judicial especial del Distrito Metropolitano de Caracas, consignó escrito de fundamentación por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en el cual señaló los siguientes argumentos:
Indicó que la sentencia apelada incurrió en incongruencia negativa al no contener pronunciamiento alguno de los argumentos que realizó su representada en el escrito de contestación, y que hizo una trascripción de los argumentos contenidos en la demanda obviando cada uno de los puntos controvertidos en la contestación, por lo que se infringió el artículo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil.
Denunció que la sentencia recurrida incurrió en error al ordenar la reincorporación de un funcionario a un órgano que se encontraba adscrito a la extinta Gobernación del Distrito Federal y que “sólo deja entrever la eminente confusión en la que se encuentra el juzgador, no considerando el nuevo régimen bajo el cual se encuentra regulada la Alcaldía Metropolitana de Caracas”.
Finalmente solicitó se declare con lugar la apelación interpuesta.
V
CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 22 de julio de 2003, el abogado Ángel Febres Rodríguez, apoderado judicial del ciudadano Ángel Rafael Fernández, consignó escrito de contestación a la apelación, en el cual expresó lo siguiente:
Con relación a la incongruencia denunciada por la representación del Distrito Metropolitano de Caracas, agregó que el fallo es congruente al pronunciarse “sobre todos los puntos alegados por ambas partes en la presente querella, siendo positiva y expresa con arreglo a las pretensiones alegadas y las defensas interpuestas enmarcada y sustentada con las pruebas aportadas por la parte Querellante que demuestran sin lugar a equívocos que el Acto Administrativo impugnado está viciado de nulidad tal como lo manifiesta la sentencia”.
Así señaló en cuanto a la caducidad que el a quo “estableció claramente en la sentencia que NO operó caducidad de la misma, máxime cuando (sic) aclaratoria de la Sentencia, 02-2058 de fecha treinta (30) de abril de 2003, esto con la finalidad de probar que el lapso de caducidad para acudir ante el Órganos (sic) Jurisdiccional es hasta el 3 de marzo de 2.003”.
En cuanto al falso supuesto señaló que el “Juzgado Superior Quinto (sic) de lo Contencioso Administrativo (al) declarar que el acto administrativo esta (sic) afectado por falso supuesto, lo hizo en forma precisa, conforme a las normas y condiciones que señalan y caracterizan este vicio en el acto administrativo impugnado”.
Finalmente solicitó se declare sin lugar la apelación interpuesta, y en consecuencia confirme la sentencia dictada el 14 de mayo de 2003 por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
VI
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE PARA CONOCER
Previo a cualquier pronunciamiento sobre la apelación interpuesta por la apoderada judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la decisión de fecha 14 de mayo de 2003, dictada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual declaró parcialmente con lugar el recurso interpuesto por el ciudadano Ángel Rafael Fernández, asistido de abogados, esta Corte considera menester revisar su competencia para conocer de la presente causa, y al efecto trae a colación el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública norma adjetiva aplicable cuyo texto es del siguiente tenor:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcional, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De lo anterior se colige que el órgano jurisdiccional competente para conocer en segunda instancia de los recursos contenciosos administrativos funcionariales es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y visto que para la fecha de publicación de dicha Ley no había sido creada la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Órgano Jurisdiccional que se creó el 10 de diciembre de 2003 mediante Resolución número 2003-00033, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia con las mismas competencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, esta Corte Segunda se declara competente, así se decide.
VII
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Esta Corte observa que los argumentos esgrimidos por la apoderada judicial del Organismo querellado para fundamentar la apelación ejercida contra la sentencia de fecha 14 de mayo de 2003, se circunscriben en los siguientes vicios: 1.- Incongruencia negativa, al no analizar las defensas opuestas en el escrito de contestación sobre la caducidad y sobre la falta de consignación de las pruebas que acrediten al querellante como accionante y 2.- Falso supuesto: Al olvidar la extinción de la Gobernación del Distrito Federal lo que dio origen a un régimen especialísimo de transición .
1.- Incongruencia negativa
En cuanto a la denuncia del vicio de incongruencia en que incurrió el a quo al obviar “todos y cada uno de los puntos (…) controvertidos en la contestación”, esta Corte considera pertinente realizar la siguiente precisión:
Que el vicio de incongruencia previsto en el artículo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, contiene implícito el principio de exhaustividad del fallo, el cual le impone al Juez la obligación de emitir una decisión de manera positiva y precisa, sin sobreentendidos, sin dejar cuestiones pendientes, sin incertidumbre ni ambigüedades congruentes con las pretensiones y defensas opuestas. Al respecto señaló la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia No. 00528 de fecha 03 de abril de 2001, recaída en el caso Fisco Nacional vs. Cargill de Venezuela C.A., señaló lo siguiente:
“el referido vicio, llamado de incongruencia negativa, se constituye cuando el sentenciador no decide todo lo alegado o no decide sólo sobre lo alegado por las partes, en las oportunidades procesales señaladas para ello; requisitos estos esenciales para dar cumplimiento al principio de la doctrina procesal de la exhaustividad.
Conforme a lo expuesto, se deduce que en acatamiento a lo dispuesto en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil , el Juez en su sentencia debe siempre decidir, de manera expresa, positiva y precisa, todos los puntos debatidos, ya que, de no hacerlo, incurre en el llamado vicio de incongruencia”.
1.1.- Interposición extemporánea del recurso contencioso administrativo funcionarial.
Esta Corte constata que el fallo apelado desestimó cada una de las denuncias esgrimidas por la representación de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, asimismo verificó la interposición tempestiva del recurso, y con el objeto de analizar lo anterior, esta Corte considera menester traer a colación lo establecido en la sentencia No. 2058 de fecha 31 de julio de 2002 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual indicó en el punto N° 5 de la dispositiva lo siguiente:
“Declara que aquellos ciudadanos que actuaron como querellantes o terceros intervinientes en la presente causa, que reúnan los extremos sustantivos establecidos en la sentencia emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 11 de abril de 2002, que declara la nulidad parcial del artículo 8, exclusivamente en su numeral 4, de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en Gaceta Oficial N° 37.006, del 3 de agosto de 2000, podrán interponer nuevamente, y en forma individual, sus respectivas querellas contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, tomando como fecha de inicio del cómputo del lapso de caducidad de la acción –prevista en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa aplicable rationae temporis al caso de autos- la fecha de publicación de la sentencia, deduciendo de dicho lapso el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación de este fallo”.
Visto lo anterior, este órgano jurisdiccional señala que el lapso aplicable rationae temporis es el contemplado en el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, aun cuando ya estaba vigente la Ley del Estatuto de la Función Pública, pues, como fuera indicado suficientemente en la decisión parcialmente transcrita, tal declaratoria tuvo por objeto no el permitir la inobservancia del requisito de admisibilidad que establece el artículo 84 ordinal 3° de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ni tampoco modificar lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada originalmente en la Gaceta Oficial N° 37.482, de fecha 11 de agosto de 2002, en cuanto al lapso de caducidad de las acciones contencioso funcionariales, sino, por el contrario, garantizar la primacía de la doctrina vinculante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para todos los Tribunales (artículo 335 de la Constitución) sobre la acumulación de pretensiones en el ámbito contencioso funcionarial, sin lesionar el derecho de acceso a la jurisdicción, protegido por el artículo 26 de la Norma Fundamental, de todas las personas que iniciaron el proceso tramitado en el expediente N° 01-26329 (numeración de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) y de las que luego intervinieron en el mismo como terceros durante la primera instancia, en vista de que el lapso de seis (6) meses que establecía el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa (vigente para la fecha en que se interpuso la demanda), había transcurrido para el 31 de julio de 2002, por causa de un error imputable al Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, al no haber declarado desde el inicio del proceso la inepta acumulación de pretensiones.
En ese mismo sentido, esta Corte advierte que en todo caso se debe considerar el contenido de la aclaratoria de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fallo N° 2003-1290 del 30 de abril de 2003, donde señaló en forma expresa que:
“(…) referente a cómo debe formularse el cómputo del lapso de caducidad para impugnar en sede jurisdiccional los actos emanados de la Alcaldía Metropolitana, la Corte debe reiterar, (…) que el lapso previsto en el artículo 82 de la hoy derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso de autos, debe ser computado a partir de la fecha en que fue publicada la sentencia N° 790 de la Sala Constitucional, del 11 de abril de 2002, debiendo deducirse de dicho lapso el tiempo transcurrido (tres meses y veinte días) desde entonces hasta la fecha en que fue publicada la decisión objeto de la presente solicitud”.
Por tanto, tal como se indicara ut supra, al ser la decisión No. 2058 (dictada el 31 de julio de 2002 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) la que declaró la inepta acumulación de pretensiones, la que hizo surgir nuevamente en todas las personas que actuaron como partes o terceros, el derecho e interés en impugnar los actos emanados del Distrito Metropolitano de Caracas, se estableció que el lapso debía prorrogarse por tres meses y veinte días más, es decir, que los ciudadanos bajo los supuestos de las sentencias ya referidas, tenían la oportunidad hasta el 3 de marzo de 2003 para acudir ante la autoridad judicial competente y reclamar la tutela efectiva de sus derechos e intereses, todo ello en garantía de lo establecido en el artículo 26 de la vigente Constitución.
Así las cosas, si bien se advierte que en el fallo apelado se tomó como fecha de inicio del cómputo de los seis (6) meses previstos en el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, el 31 de julio de 2002 cuando fue publicada la sentencia de esta Corte -tal como lo señala la parte apelante-, y no el 11 de abril de 2002, cuando fue publicada la sentencia de la Sala Constitucional que declaró la nulidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no menos cierto es que el resultado de tal proceder permitió igualmente la admisión del recurso contencioso funcionarial interpuesto por el ciudadano Ángel Rafael Fernández, y, además, se aprecia que, en todo caso, el mismo fue presentado, según la aclaratoria a la que antes se hizo referencia, dentro del lapso correspondiente, pues se intentó el 12 de noviembre de 2002, en tanto que la caducidad de la acción operaba el 03 de marzo de 2003, en consecuencia, la presente acción se interpuso tempestivamente por lo que desecha la denuncia de negación de aplicación del limite de operatividad de la acción alegada por la parte apelante. Así se declara.
1.2.- Falta de consignación de las pruebas que acrediten al querellante como accionante:
En cuanto a que el querellante debe probar que se encuentra bajo los supuestos de la sentencia dictada el 11 de abril de 2002, observa esta Corte que los requisitos a que se refiere la parte apelante no derivan de la sentencia emanada de la Sala Constitucional tal como lo señala en su escrito, sino de la sentencia N° 2003-1290 de fecha 30 de abril de 2003 dictada por la Corte Primera cuyo texto parcial se transcribe a continuación:
“las personas que presentaron de manera acumulada sus pretensiones de nulidad a través de la querella interpuesta el 28 de diciembre de 2000 contra las actuaciones de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, así como todas aquellas que se adhirieron o acumularon querellas a lo largo de la primera instancia del presente proceso, disponían desde el 11 de abril de 2002 de seis (6) meses para impugnar individualmente los actos que afecten sus derechos e intereses personales, es decir que, en principio, tenían oportunidad de recurrir hasta el 11 de noviembre de 2002.
No obstante, visto que no fue la decisión de la Sala Constitucional antes referida sino la decisión de esta Corte N° 2058 del 31 de julio de 2002, al declarar la inepta acumulación de pretensiones, la que hizo surgir nuevamente en todas las personas que actuaron como partes o terceros en el presente juicio contencioso funcionarial, el derecho e interés en impugnar los actos emanados de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, en garantía de lo establecido en el artículo 26 de la vigente Constitución, se estableció que el lapso debe prorrogarse por tres meses y veinte días más”, con lo cual, las personas indicadas en el dispositivo de la decisión dictada el 14 de agosto de 2001 [en la cual aparece el ciudadano Carlos Quintero], tenían oportunidad hasta el 03 de marzo de 2003 para acudir ante la autoridad judicial competente y reclamar la tutela efectiva de sus derechos e intereses”.
Ello así, advierte esta Corte que la sentencia de mérito de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativos No. 2058 de fecha 31 de julio de 2002 (y su aclaratoria, sentencia No. 1270 de fecha 30 de abril de 2003) resolvió en segunda instancia el recurso contencioso administrativo funcionarial tramitado por ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (en el cual el ciudadano Ángel Rafael Fernández intervino como tercero al adherirse al recurso el 17 de enero de 2001), revocó la sentencia del juzgador de primera instancia y declaró inadmisible la pretensión al constatar la inepta acumulación de las pretensiones deducidas (de conformidad con lo establecido en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 28 de noviembre de 2001), con lo cual se configura la intervención del referido ciudadano como tercero adhiriente. Por tanto, dadas las consideraciones anteriores se desecha la denuncia bajo análisis. Así se decide.
En cuanto al fondo del asunto la parte apelante señaló que el querellante solicitó que se le reincorpore al cargo que venía ejerciendo y se le paguen los sueldos dejados de percibir, lo cual -en su decir- es de imposible ejecución, en virtud de la extinción del Distrito Federal. Al respecto, esta Corte estima menester destacar que es de lege data la solución dada a la situación laboral de los empleados y funcionarios de la antigua Gobernación del Distrito Federal, pues el legislador estableció en forma expresa en los artículos 9, ordinal 1°, y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas -con el propósito de garantizar los derechos laborales protegidos por la Constitución y los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos- que mientras durara el régimen de transición y de reorganización administrativa a que se refieren los artículos 2 y 4 del mismo texto legal, “el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las leyes” (subrayado de la Corte) y, asimismo, que “quedan adscritos a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas los institutos y servicios autónomos, fundaciones y demás formas de administración funcional de la Gobernación del Distrito Federal”.
En virtud de los motivos precedentemente explanados, esta Corte concluye que la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, establece expresamente en su artículo 4 la transferencia de todas las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía del Distrito Metropolitano Caracas, razón por la cual toda reincorporación de funcionarios adscritos a cualquiera de esas dependencias, unidades o entidades -como en el caso de autos- debe materializarse en la aludida Alcaldía. De allí que quede desestimada la denuncia analizada. Así se decide.
La representación del Distrito Metropolitano de Caracas refutó los vicios alegados por la parte querellante, y señaló que su representada se limitó a aplicar las normas contenidas en la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano y que el querellante participó en todas y cada una de las etapas del proceso, razón por la cual no se le violó su derecho a la defensa y la garantía del debido proceso, aunado a que el acto fue motivado, cumpliendo las formalidades contenidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Observa esta Corte que si bien el fundamento legal o motivación intrínseca para dictar el acto descansa primordialmente sobre la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal en la sentencia de fecha 11 de abril de 2002, tantas veces referidas, indicó que la autoridad administrativa interpretó erróneamente el contenido de las normas previstas en el referido Instrumento, pues, la eliminación de cargos y despidos a los funcionarios que allí prestaban sus servicios se realizó sin atender a los postulados de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ni adecuarse a las precisiones contenidas en los instrumentos legales (Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General).
En efecto, en la mencionada decisión, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia señaló:
“Además, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, tal y como fue señalado en la norma impugnada debe ajustarse -en primer término- a la Constitución, en su condición de norma normarum, así como a las demás normas del ordenamiento jurídico, leyes nacionales, los reglamentos y las ordenanzas, y cumpliendo en todo caso el principio de jerarquía normativa o de sujeción estricta al sistema de fuentes, de forma que la norma inferior se supeditará al contenido de la superior, y así sucesivamente, estableciéndose una cadena de validez, tal y como se contemplaba en el artículo impugnado.
En consecuencia, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana referida en el artículo 4 de la Ley de Transición, no es más que una potestad reglada ex lege, estrictamente prefigurada tanto en el Texto Constitucional, como en los demás instrumentos legales que regulan la materia, puesto que la acción administrativa ya viene determinada prima facie, en el plano normativo habilitante, tanto en sus aspectos formales y materiales, de forma tal que sólo le era posible actuar la mencionada potestad organizativa en la única y estricta amplitud de la ley, a través de la mera subsunción de los supuestos pretendidos a los supuestos legales definidos por la norma, teniendo siempre presente la garantía máxima del debido proceso o proceso administrativo.
Cabe aquí señalar que, en nuestro ordenamiento jurídico, uno de los límites a la potestad discrecional de la Administración, se encuentra en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala lo siguiente:
‘Artículo 12: Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia...’.
De tal manera, la Sala Constitucional estima que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no puede considerarse per se inconstitucional, por cuanto la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, conferida en la norma al Alcalde del Distrito Metropolitano, durante la transición, tenía sus cortapisas y límites bien definidos en la Constitución y las leyes nacionales, con sus controles recíprocos y sujeción plena a la legalidad y constitucionalidad.
(...)
En este caso, observa finalmente esta Sala, se estaría vulnerando el principio de protección a la confianza, en lo que se refiere a la garantía de calculabilidad o predictibilidad de las consecuencias jurídicas esperadas, por cuanto todos los despidos del personal, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen de la ley natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y así se decide”.
De lo anterior se desprende que, el proceso de reorganización administrativa, si bien suponía la terminación de la relación laboral de algunos funcionarios o empleados de la antigua Gobernación, no podía desconocer los derechos y garantías de dichas personas, pues estaban sujetos tanto a la Constitución como a lo establecido en las leyes de la República, razón por la cual al no constar en autos prueba alguna que demuestre que se llevó a cabo el procedimiento de ley, esta Corte declara nulo el acto administrativo contenido No. 1021 de fecha 19 de diciembre de 2000 impugnado, objeto del presente recurso contencioso administrativo de nulidad. En consecuencia, ordena la reincorporación del ciudadano Ángel Rafael Fernández, al cargo que desempeñaba u otro de similar o superior jerarquía y remuneración y el pago de los sueldos dejados de percibir, desde el momento de su ilegal retiro hasta que se juramenten los expertos que realizan la experticia complementaria del fallo que se ordena practicar de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, más los que se sigan causando hasta su efectiva reincorporación, los cuales serán determinados por cálculo complementario a la experticia realizada.
De la experticia complementaria del fallo
Después de las consideraciones precedentes cabe precisar que para la determinación de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro, en los términos antes indicado, es menester que se tome en cuenta, a los efectos del cálculo que harán los expertos, lo establecido en la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el año 2000, caso: Rafael Daniel Martínez Vásquez vs. Ministerio de Educación, en donde se precisa cuáles circunstancias deberán ser excluidas de dicha experticia, posición que ha sido acogida por este Órgano Jurisdiccional (vid. sentencia N° 00004 de fecha 18 de enero de 2005, caso: Roll Aguilera), en los siguientes términos:
“(…) se ordena una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 y 259 del Código de Procedimiento Civil tomando en cuenta que para liquidar la suma adeudada se excluirá de su base:
a) La demora procesal por hechos fortuitos o causa de fuerza mayor, por ejemplo: muerte de único apoderado en el juicio, mientras la parte afectada nombre su sustituto (artículo 165 del Código de Procedimiento Civil).
b) La demora por el fallecimiento del juez, hasta su reemplazo, y los casos de suspensión o destitución de un juez hasta su reemplazo.
c) Por fallecimiento de alguna de las partes, hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos, o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo.
d) Por huelgas o paros de los trabajadores tribunalicios, de jueces;
e) Por desastres o catástrofes naturales que hayan impedido la continuidad de la prestación de servicio (…)”.
Con fundamento en lo anterior establece este Órgano Jurisdiccional que a los efectos de calcular el monto indemnizatorio correspondiente al querellante, mediante una experticia complementaria del fallo, se tendrá que descontar de la base de cálculo, el plazo de once (11) meses y cinco (5) días, correspondiente al lapso transcurrido desde el 9 de octubre de 2003 hasta el 14 de septiembre de 2004, ambas fechas exclusive, es decir, desde que fue suspendido el funcionamiento de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo hasta la fecha en la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo inició sus actividades jurisdiccionales y conoció previa distribución del presente caso, ello en virtud de que dicha situación no le es imputable a ninguna de las partes. Así se declara.
Así las cosas, resulta imperativo para esta Corte declarar sin lugar la apelación interpuesta y en consecuencia confirma la sentencia dictada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano Ángel Rafael Fernández, contra el acto administrativo contenido No. 1021 de fecha 19 de diciembre de 2000, en los términos expuestos en el presente fallo. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por la abogada MARÍA GABRIELA VIZCARRONDO, actuando con el carácter de apoderada judicial del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contra la decisión de fecha 13 de mayo de 2003, dictada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital mediante la cual, declaró PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano ÁNGEL RAFAEL FERNÁNDEZ asistido por los abogados ARGIMIRO SIRA MEDINA y ÁNGEL FEBRES RODRÍGUEZ, contra el DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
2.- Se CONFIRMA el fallo apelado, en los términos expuestos en la parte motiva del presente fallo.
3.- ORDENA la reincorporación del ciudadano ÁNGEL RAFAEL FERNÁNDEZ al cargo que desempeñaba u otro de similar o superior jerarquía y remuneración y el pago de los sueldos dejados de percibir, desde el momento de su ilegal retiro hasta que se juramenten los expertos que realizan la experticia complementaria del fallo que se ordena practicar de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, con la deducción del tiempo establecido en el presente fallo. En caso de que no cumpla voluntariamente con la sentencia se seguirá causando los sueldos desde la fecha del decreto de ejecución hasta su efectiva reincorporación, y serán determinados por cálculo complementario a la experticia realizada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiséis (26) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Presidenta
JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-Ponente
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Jueza
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
La Secretaria
JDRH/4
EXP N° AP42-N-2003-002192
Decisión N° 2005-02185.
En la misma fecha veintiséis (26) de julio de dos mil cinco (2005), siendo la (s) 12:45 de la tarde, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-02185.
La Secretaria
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