Jueza Ponente: BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Expediente N° AP42-N-2005-000773
Mediante escrito presentado ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo en fecha 3 de mayo de 2005, el abogado Jorge Eliézer Leal Rangel, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 97.360, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana GLORIA FLORES DE ORTEGA, titular de la cédula de identidad N° 9.237.792, interpuso recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar contra el “acto administrativo N° 003 de fecha 24-01-2005, (...) y la supuesta notificación según Oficio N° 2005-CD-017 de fecha 31-01-2005 (...) dictada por dos miembros del Consejo Directivo del Instituto Universitario de Tecnología Agro-Industrial Región Los Andes (IUT)”.
En fecha 31 de mayo de 2005, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se designó ponente, previa distribución, a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz, para el conocimiento de la presente causa; asimismo, se libró comisión al Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, a los fines de practicar las diligencias necesarias para notificar la recurrida.
En fecha 1° de junio de 2005, se pasó el presente expediente a la Jueza ponente.
Realizada la lectura individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones.
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON AMPARO CAUTELAR
La representación judicial de la parte recurrente expuso como fundamento de su pretensión lo siguiente:
Que ha trabajado durante más de 20 años en el Instituto Universitario de Tecnología Agroindustrial (IUT), Región Los Andes, con el cargo de Planificador I, y que desde junio de 2002 le fueron otorgadas, mediante contrato, 5 horas de clase en las áreas de Relaciones Industriales, contrato este que le ha sido renovado cada año, comenzando a regir a partir del 1 de enero hasta el 31 de diciembre de cada año.
Que en fecha 24 de enero de de 2005, el Consejo Directivo del Instituto Universitario de Tecnología Agro-Industrial (IUT) Región Los Andes, actuando como máxima autoridad de conformidad con el artículo 13 del Reglamento de los Institutos y Colegios Universitarios, dictó la Orden Administrativa N° 003, mediante la cual se decidió no tramitar el nuevo contrato con la recurrente para el ejercicio de las horas docentes.
Que la referida orden administrativa se le comunicó a la recurrente en fecha 04 de febrero de 2005, según oficio N° 2005-CD-017, sin que la mencionada comunicación llenara los requisitos legales establecidos para que pudiera ser considerada como una notificación formal.
Que el acto administrativo impugnado está viciado de nulidad por cuanto no reúne los requisitos exigidos en los artículos 17, numeral 5 y 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, asimismo alegó que viola el artículo 49 numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que el acto impugnado está viciado de falso supuesto de derecho ya que se alegó que el titulo ostentado por la recurrente no cumple con lo previsto legalmente para tal fin, sin especificar a qué normativa se refería, causándole de esta manera, según lo alegado, indefensión.
Que el acto impugnado violó lo establecido en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por cuanto, fue dictado por una autoridad incompetente.
Que el artículo 13 del Reglamento de los Institutos y Colegios Universitarios contempla que el Consejo Directivo está conformado por: el Director, los Sub-Directores, los Jefes de Divisiones, un Representante de los Profesores, un Representante de los Estudiantes y un Representante de los Egresados en caso de existir esta asociación; asimismo el artículo 14 eiusdem establece que las decisiones del Consejo Directivo se tomará por mayoría absoluta de votos; pero que no obstante el acto administrativo impugnado fue suscrito solamente por dos de sus miembros a saber, el ciudadano Francisco Ortega en su condición de Presidente y la Licenciada Elva Ciccone de Ramírez, en su carácter de Subdirectora Académica-Secretaria; razón por la cual, según alegó, dicha decisión debía ser considerada como nula.
Que los demás miembros del Consejo Directivos jamás fueron convocados y que de ello dejó constancia el ciudadano Hugo Pérez Quintero, quien forma parte del mismo como representante de los docentes del Instituto.
Que el artículo 21 del Reglamento antes mencionado, establece en su ordinal 11° que una de las atribuciones del Director es “(...) ‘Proponer para la aprobación del Ministerio de Educación y previa aprobación del Consejo Directivo, la contratación, los nombramientos, los ascensos, renuncias, cambios de dedicación y demás movimientos relativos al personal del instituto o colegio universitario’ (...)”.
Que el comunicado que se le hizo a la recurrente mediante Oficio N° 2005-CD-017, de la Orden Administrativa dictada en su contra, no cumple con las formalidades establecidas en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; asimismo alegó que el referido comunicado no es de mero trámite por lo que solicitaron la nulidad en virtud de el mismo no le indica cuales eran los recursos que procedían contra la referida Orden, los términos ni los órganos judiciales competentes.
Que a la recurrente le notificaron de la no renovación del contrato 24 días después de haberse renovado el mismo tácitamente, lo cual según dice, consta en el memorando interno N° SA-18-02-05, de fecha 2 de febrero de 2005.
Que el acto administrativo ordena no tramitarle la nueva contratación a la recurrente, lo cual significa que se le debía notificar 15 días antes de la culminación del contrato vigente la decisión del Consejo Universitario de no renovarle el contrato por las horas académicas que ejercía, todo ello a los fines de evitar la reconducción tácita del contrato; más por el contrario la casa de estudios solicitó de parte de la recurrente el envío de los recaudos pertinente a los fines de tramitarle le renovación del referido contrato.
Que el Consejo Directivo del Instituto Universitario, antes citado, lo que hizo fue resolver un contrato que ya estaba vigente, pues el mismo tiene vigencia desde el 1° de enero hasta el 31 de diciembre.
Que interpuso recurso de reconsideración en fecha 14 de febrero de 2005, ante la Subdirectora Académica, y ante el Coordinador y Presidente del Consejo Universitario en fecha 21 de febrero del mismo año, recursos a los cuales hasta la fecha de la interposición del presente recurso no habían sido resueltos
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Por las razones antes expuestas interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar, de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, contra el “acto administrativo N° 003 de fecha 24-01-2005, (...) y la supuesta notificación según Oficio N° 2005-CD-017 de fecha 31-01-2005 (...) dictada por dos miembros del Consejo Directivo del Instituto Universitario de Tecnología Agro-Industrial Región Los Andes (IUT)”; por considerar que hubo violación de los artículos 18, 73, 74, 75 y 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; y de los artículos 49, numerales 1 y 6, 87, 88, 89 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Solicitó se ordene la suspensión de los efectos del acto, y se ordene la restitución de las horas de clases que impartía la recurrente en el Instituto Universitario de Tecnología Agroindustrial Región Los Andes, hasta tanto sea declarada la nulidad del acto administrativo impugnado.
Estimó el presente recurso contencioso administrativo de nulidad en la cantidad de un millón quinientos mil bolívares (Bs. 1.500.000,00).
II
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Llegada la oportunidad para decidir, esta Corte observa:
I.- Respecto a su competencia para conocer de la presente causa, debe este Órgano Jurisdiccional señalar que al tratarse el caso que nos ocupa de un acto administrativo emanado de una Universidad Nacional impugnado por un docente universitario, la competencia jurisdiccional para conocer de la presente causa le corresponde a esta Corte, en virtud de la competencia residual atribuida a las Cortes de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de febrero de 2003 (caso: Endy Villasmil Soto Vs. Universidad del Sur del Lago “Jesús María Semprúm”) por tratarse de un acto administrativo dictado por una autoridad distinta a las de los órganos superiores de la Administración Pública Central, es decir, Presidente de la República, Vicepresidente, Consejo de Ministros, Ministros o Viceministros, razón por la cual debe esta Corte declararse competente para conocer de la presente causa (Vid. Sentencia N° 01878 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 20 de octubre de 2004, expediente N° 2004-1351), y así se decide.
II.- Determinada como ha sido la competencia de esta Corte para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar, pasa seguidamente este Órgano Jurisdiccional a decidir acerca de la admisibilidad del mismo, y a tal efecto observa:
Con relación a la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad, corresponde a este Órgano Jurisdiccional realizar el análisis de los requisitos establecidos en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a excepción de la caducidad, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Ello así, observa esta Corte, que el conocimiento del presente recurso corresponde a este Órgano Jurisdiccional que en el mismo no se acumulan acciones que se excluyan mutuamente o con procedimientos incompatibles; que no existe prohibición legal alguna para su admisión; que no se evidencia la falta de algún documento fundamental para el análisis de la acción; que el escrito recursivo no contiene conceptos ofensivos, irrespetuosos, ininteligibles o contradictorios; que el recurrente ostenta suficiente interés o cualidad para la interposición del presente recurso y se encuentra debidamente representado, que no hay cosa juzgada y que no existe un recurso paralelo, razones por las cuales, esta Corte admite preliminarmente el presente recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional y solicitud de suspensión de efectos. Así se declara.
III.- Determinado lo anterior, pasa esta Corte a decidir lo referente a la medida cautelar interpuesta, a saber la acción de amparo constitucional de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a tal efecto observa:
Como punto previo al análisis de la acción de amparo cautelar ejercida en el caso concreto, debe esta Corte recordar que cuando la misma ha sido interpuesta conjuntamente con un recurso contencioso administrativo de nulidad, de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ésta tiene un carácter accesorio e instrumental con respecto a la pretensión principal -recurso contencioso administrativo de anulación- deducida en juicio, a diferencia, de la acción autónoma de amparo constitucional, así pues adquiere aquélla -amparo cautelar- las características de todas las medidas cautelares, como son la provisionalidad, accesoriedad, urgencia, instrumentalidad, mutabilidad y homogeneidad, lo que la hace vigente, hasta la decisión que recaiga en el recurso principal. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, caso Tarjetas Banvenez).
Así pues, con respecto a los requisitos procedimentales y el procedimiento a seguir en las acciones de amparo interpuestas conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación, se pronunció expresamente la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 15 de marzo de 2001, y al efecto dispuso:
“(…) Con tal objeto, y en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, la Sala Político Administrativa estima necesaria la inaplicación del procedimiento previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que la Ley continúe aplicándose en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo. En su lugar, es preciso acordar una tramitación similar a la aplicada en los casos de otras medidas cautelares.
Se justifica, entonces, que una vez admitida la causa principal por la Sala, se emita al mismo tiempo pronunciamiento sobre la medida cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito constitucional antes acotado.
En este sentido, es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento este determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.
Asimismo, debe el Juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del accionante”.
En el caso de marras se observa que el amparo cautelar solicitado versa sobre un acto administrativo mediante el cual el Consejo Directivo del Instituto Universitario de Tecnología Agroindustrial Región Los Andes decidió no renovarle a la recurrente el contrato por medio del cual venía ejerciendo el cargo de docente; en este sentido al solicitar la apoderada judicial de la recurrente la medida cautelar, alegó que el acto administrativo viola el derecho a la defensa y al debido proceso, así como los derechos al trabajo y a la estabilidad laboral consagrados en los artículos 87, 88, 89 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
A la luz de la sentencia parcialmente transcrita, debe constatarse si en el presente caso existe algún medio de prueba que haga presumir a éste Órgano Jurisdiccional la violación o amenaza de violación de los derechos constitucionales denunciados; para lo cual se observa lo siguiente:
Al analizar esta Corte en el caso de marras, los requisitos de procedencia de la cautela constitucional solicitada, como son el fumus boni iuris y el periculum in mora, el cual en materia de amparo cautelar se encuentra circunscrito a la verificación del primero, de conformidad con el criterio antes expuesto, ya que la simple existencia de una presunta violación o amenaza de algún derecho constitucional, hace presumir la inmediatez en la restitución del derecho constitucional invocado.
En tal sentido, debe entenderse por fumus boni iuris, la presunción de buen derecho o la constatación del derecho o garantía constitucional que ha sido presumible y gravemente lesionada por la actuación u omisión de la Administración y, el periculum in mora, es el peligro de que quede ilusoria o sea de difícil o imposible reparación el daño causado por la ejecución de la sentencia definitiva, que se configura con la sola verificación del requisito anterior, en virtud de la necesidad de preservar inmediatamente ese derecho.
En efecto, la acción de amparo está concebida como un mecanismo de protección de derechos y garantías constitucionales, de allí que si lo que se pretende es la restitución de algo que no sea el núcleo esencial del derecho consagrado en la Constitución, el Juez debe advertir que la acción de amparo no es idónea para satisfacer la pretensión solicitada, por ser necesario el estudio de la legalidad y por ello deviene la improcedencia de la misma.
Resulta preciso destacar lo establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 2 de marzo de 2000 (Caso: Zoom Internacional Services, C.A., Vs. Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras), en la cual se estableció lo siguiente:
“(…) a los fines de analizar la solicitud cautelar de amparo, debe el juez, sin prejuzgar sobre el fondo del asunto determinar la existencia de medios que prueben suficientemente la aludida presunción sin que llegue a emitirse un pronunciamiento acerca de la certeza de la violación o amenaza de ella (…)”.
En este orden de ideas, el amparo es una acción dirigida estricto sensu, a la protección de derechos y garantías constitucionales, de allí que lo determinante al momento de resolver una pretensión solicitada por esta vía, es que la violación sea de rango constitucional y no legal, pues de lo contrario, se estaría desnaturalizando la institución del amparo constitucional consagrada en el artículo 27 de la Carta Magna, el cual constituye un medio adicional a los ordinarios en la tarea de salvaguardar los derechos fundamentales; convirtiéndose de no ser así, en un mecanismo ordinario de control de la legalidad.
Al respecto observa éste Órgano Jurisdiccional que lo pretendido en el presente caso por el recurrente, con la solicitud de protección cautelar, acarrearía la verificación de los mismos supuestos en los que se fundamenta la presunta ilegalidad del acto administrativo impugnado, para acordar así provisionalmente la suspensión de los efectos del mismo, lo que conduciría a la revisión de normas de rango sublegal y a la emisión de un pronunciamiento anticipado sobre la legalidad de dicho acto, lo cual le está vedado al Juez en sede constitucional, quien en todo caso, al conocer de la pretensión de amparo cautelar, debe limitarse a evitar que se menoscaben los derechos constitucionales de la accionante, más allá de la mera legalidad del acto administrativo impugnado.
En virtud de lo anterior, y dado que en el caso de autos se trata de una solicitud de amparo cautelar que plantea necesariamente la revisión anticipada de la legalidad del acto administrativo de fecha 24 de enero de 2005, mediante el cual el Consejo Directivo del Instituto Universitario de Tecnología Agroindustrial Región Los Andes, ordenó la no tramitación de la renovación de contrato para el cumplimiento de sus funciones como docente en la referida Institución debe declararse la improcedencia de la cautelar solicitada, y así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- COMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente acción de amparo cautelar de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por el abogado Jorge Eliézer Leal Rangel, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 97.360, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana GLORIA FLORES DE ORTEGA, titular de la cédula de identidad N° 9.237.792, contra el acto administrativo N° 003 de fecha 24-01-2005, y contra el acto administrativo contenido en el Oficio N° 2005-CD-017 de fecha 31-01-2005 dictados por dos miembros del CONSEJO DIRECTIVO DEL INSTITUTO UNIVERSITARIO DE TECNOLOGÍA AGRO-INDUSTRIAL REGIÓN LOS ANDES (IUT).
2.- ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido.
3.- IMPROCEDENTE la solicitud de acción de amparo cautelar interpuesta conjuntamente con el presente recurso.
4.- ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de que continúe con la tramitación de la presente causa.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los veintiséis (26) días del mes de julio del año dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Presidenta,
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
El Vicepresidente,
JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
La Jueza
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Ponente
La Secretaria,
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
Exp. N° AP42-N-2005-000773
BJTD/f
Decisión N° 2005-02188
En la misma fecha veintiséis (26) de julio de dos mil cinco (2005), siendo la (s) 12:55 de la tarde, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-02188
La Secretaria
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