EXPEDI ENTE N°: AP42-N-2003-002242
JUEZ PONENTE JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
En fecha 11 de junio de 2003 la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo recibió el Oficio N° 493-03 de fecha 09 de junio de 2003, proveniente del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado JOSÉ ANTONIO SALAS DÍAZ, inscrito en el Inpreabogado bajo el No. 37.231, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana EVANGELINA LUCENA GÓMEZ, titular de la cédula de identidad N° 3.564.728, contra el DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Dicha remisión se efectuó, en virtud de haberse oído en ambos efectos, la apelación ejercida en fecha 30 de mayo de 2003 por la abogada MARYANELLA COBUCCI, inscrita en el Inpreabogado bajo el No. 79.569, en su carácter de apoderada judicial del ente querellado, contra la decisión de fecha 22 de mayo de 2003, emanada del referido Tribunal mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso interpuesto.
En fecha 17 de junio de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño. Asimismo, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa de conformidad con la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, instrumento legal vigente para aquel momento.
El 09 de julio de 2003, la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, consignó escrito de fundamentación de la apelación.
El 10 de julio de 2003, comenzó la relación de la causa.
En fecha 17 de julio de 2003, el apoderado judicial de la parte querellante presentó escrito de contestación a la apelación interpuesta.
En fecha 29 de julio de 2003, se inició el lapso de cinco (05) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual transcurrió inútilmente.
En fecha 07 de agosto de 2003, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 02 de septiembre de 2003, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de que los apoderados judiciales de las partes consignaron sus respetivos escritos. Se dijo “Vistos”.
El 03 de septiembre de 2003 se pasó el expediente a la Magistrada ponente.
Mediante Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia creó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con las mismas competencias y atribuciones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
El 29 de julio de 2004, quedó constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con los Jueces que actualmente la integran.
En atención a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Resolución N° 68 de fecha 27 de agosto de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004, reformada por la Resolución N° 90 de fecha 4 de octubre de 2004, que modificó los artículos 9 y 30, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignados a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, los expediente de las causas cuyo último dígito fuese un número par, como ocurre en la presente causa.
El 16 de septiembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia por medio del cual el apoderado judicial de la ciudadana Evangelina Lucena Gómez, se dio por notificado del nombramiento de los jueces, y solicitó el abocamiento de la presente causa.
El 16 de noviembre de 2004, la Corte se abocó al conocimiento de la causa y se ordenó la notificación al Procurador General del Distrito Metropolitano de Caracas. En esa misma fecha y en virtud de la distribución automática realizada por el sistema JURIS 2000, se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández.
El 08 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el apoderado judicial de la ciudadana Evangelina Lucena Gómez, mediante la cual de dio por notificado del abocamiento de la Corte, y solicitó la notificación del Procurador General del Distrito Metropolitano.
El 02 de febrero de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio No. 846-03 de fecha 16 de septiembre de 2003, proveniente del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo mediante el cual remitió el expediente administrativo.
El 03 de febrero de 2005, el Alguacil de esta Corte consignó Oficio No. CSCA-390-2004 dirigido al Procurador General del Distrito el cual fue recibido por la abogada Maryanella Cobucci el día 31 de enero de 2005.
El 16 de marzo de 2005, la ciudadana Evangelina Lucena Gómez otorgó poder apud acta a las abogadas Yolanda Tapias y Yazmín Gallardo Gómez, inscritas en el Inpreabogado bajo los Nos. 28.187 y 50.306, respectivamente.
El 27 de abril de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo diligencia suscrita por la parte querellante mediante la cual solicitó se pase el expediente al Juez ponente.
El 03 de mayo de 2005, vencidos los lapsos establecidos en el auto de abocamiento, se ordenó pasar el expediente al Juez ponente, lo cual se hizo efectivo el 06 de ese mismo mes y año.
Realizada la lectura del expediente, se pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Mediante escrito presentado en fecha 29 de noviembre de 2002, el apoderado judicial de la ciudadana Evangelina Lucena Gómez, consignó escrito de “reforma parcial” del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto el 27 de septiembre de 2002, expuso como fundamento de su recurso los alegatos de hecho y de derecho que a continuación se refieren:
Que su representada prestó servicios en la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, en la Prefectura del Municipio Libertador con el cargo de Asistente de Oficina I, desde el 16 de agosto de 1990 hasta el 31 de diciembre de 2000, fecha en que “fue retirada del cargo de manera arbitraria, lesiva, vulgar, directa e inmediata, mediante acto administrativo de fecha 19 de diciembre de 2000, signado con el número: 1002”, suscrita por el ciudadano Baldomero Vásquez en su condición de Prefecto.
Indicó que agotó la vía administrativa a través de la Junta de Avenimiento.
Agregó que, “(su) mandante interpuso Recurso de Nulidad contra el citado Acto Administrativo mediante escrito de adhesión voluntaria, siendo declarado con lugar en fecha 14 de agosto de 2.001 (sic), por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital; y posteriormente revocado en fecha 31 de julio de 2.002 (sic), por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Que en la referida sentencia de fecha 31 de julio de 2001, la referida Corte declaró que su mandante “tendr(ía) derecho a presentar individualmente la querella pertinente contra el acto administrativo signado con el número 1002 de fecha 19 de diciembre de 2.000 (sic), dictado por funcionarios adscritos a la Alcaldía Metropolitana de Caracas (sic)”.
Agregó que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 11 de abril de 2002, declaró “la nulidad parcial del artículo 8, exclusivamente en su numeral 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas y la nulidad de los artículos 11, 13 y 14 del Decreto No. 030, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas, fijando a los efectos del fallo con carácter ex tunc, la vía judicial para que los afectados y perjudicados como consecuencia de los despidos, retiros y cualquier desincorporación del personal adscrito por la norma declarada inconstitucional hagan valer sus derechos e intereses”.
En virtud de ello, recurre el acto administrativo de fecha 19 de diciembre de 2000, signado con el número 1002, emanado de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas y suscrito por el ciudadano Baldomero Vásquez, denunciando al respecto los siguientes vicios:
1.- Errónea interpretación del artículo 9 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas y la violación de sus derechos a la defensa y a la estabilidad laboral, y la garantía del debido proceso, y al efecto trajo a colación la sentencia No. 790 de fecha 11 de abril de 2002 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la que señaló –según el accionante- que el referido numeral “lo que pretende destacar, (…) es que el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y de sus entes adscritos continuaran en el desempeño de sus cargos mientras dure el periodo (sic) de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y las Leyes, lo que de ninguna manera implicaba que cumplido éste, los funcionarios y obreros perderían la estabilidad y permanencia en sus cargos como consecuencia de los ámbitos de seguridad y libertad contemplados constitucionalmente”. Por lo que, “no es posible aplicar un procedimiento de retiro o desincorporación de funcionarios y obreros al servicio de la extinta Gobernación del Distrito Federal, no contemplado en el ordenamiento jurídico, antes o después de la transición, sin que ello signifique una evidente conculcación de los derechos constitucionales, como los contenidos en los artículos 49, 93, 137, 138, 139 y 144 de la Constitución, en especial, el debido proceso administrativo, la defensa y la estabilidad”, razón por la cual concluyó que el acto hoy impugnado es nulo.
2.- Inconstitucionalidad del acto administrativo, y para ello señaló que la sentencia antes referida, declaró la nulidad de los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N° 030 de fecha 8 de noviembre de 2000 (el cual regulaba la extinción de la relación de trabajo con respecto a los trabajadores afectados antes del 31 de diciembre de 2000, establecida en la Ley de Transición antes citada) advirtiendo que, aún cuando dicho Decreto fue derogado mediante Decreto No. 037 de fecha 28 de diciembre de 2000, emanado del Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, cualquier acto que se haya dictado como consecuencia de los citados artículos no tendrían efecto alguno dado que el referido artículo 11 “atenta contra la estabilidad laboral y funcionarial que postulan los artículos 93 y 144 constitucionales, como el desarrollo social constitucional, el cual por demás ha sido desarrollado legalmente, en la Ley Orgánica del Trabajo y en la Ley de Carrera Administrativa, en las cuales se han establecido normas sobre los procedimientos de retiro y despido de personal obrero y, los de destitución, remoción, retiro y disponibilidad de los funcionarios públicos, según el cargo que ocupen; normas que consagran el derecho a la estabilidad del trabajo y que limitan toda forma de despido injustificado”. Indicó que lo anterior ratifica “que el Acto Administrativo mediante el cual se dio por terminada la relación laboral de (su) representada, fue realizado y materializado el 19 de diciembre de 2000, estando por consiguiente dentro del alcance del inconstitucional Decreto N° 030 publicado en (sic) Gaceta Oficial No. 37.037”.
3.- Denunció que el acto es nulo por haber sido dictado por autoridad manifiestamente incompetente, ello a tenor de lo dispuesto en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debido a que “(…) mal podía este funcionario (Baldomero Vásquez) en su condición de Prefecto encargado y sin estar debidamente autorizado para suscribir un acto de gran envergadura como lo es el de dar por terminada una relación laboral de un funcionario sea este obrero o empleado, violando lo dispuesto en el artículo 18 numeral 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
4.- Que el acto administrativo carece de motivación “respecto a las circunstancias de hecho que llevaron a la Alcaldía del Distrito Metropolitano (sic) a través de la Prefectura del Municipio Libertador a tomar la decisión de retiro de (su) representada, todo ello de conformidad con lo establecido en los artículos 9 y 18 numeral 5° (sic) de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al no indicar las causas que motivaron su egreso, ni se fundamento (sic) en ninguno de los supuestos legales de retiro de la Administración Pública previstos en la Ley de Carrera Administrativa aplicable durante en (sic) régimen de transición”.
Solicitó la nulidad del acto administrativo y se ordene la reincorporación de su representada al cargo de Asistente de Oficina I, y se ordene la cancelación “de los sueldos y de las remuneraciones legales y contractuales dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación”.
II
DE LA CONTESTACIÓN AL RECURSO INTERPUESTO
El 21 de febrero de 2003, la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó escrito contentivo de la contestación al recurso interpuesto. Fundamentó su defensa en lo siguiente:
Que es necesario para determinar la admisión del recurso interpuesto “el análisis del cumplimiento de los presupuestos procésales (sic) previstos en el artículo 94 y 95 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”, los cuales no se encuentran “cubiertos” -según su decir- toda vez que:
1.- Se interpuso el recurso extemporáneamente ya que la fecha de inicio para el cómputo es la fecha de publicación de la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, y que “es forzoso afirmar que el término aplicable de caducidad es de tres meses conforme el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública”, al ubicarse “las normas de caducidad como (…) parte del derecho procesal” siendo las normas de procedimiento aplicables desde su vigencia.
2.- Que quien alega para su provecho el criterio vinculante para la protección individual de sus derechos debe probar para el momento de su interposición “que su desincorporación, retiro, despido, etc., se produjo a través de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto No. 030”, por cuanto se “trata de documentos indispensables para verificar si la acción es inadmisible, a tenor de lo dispuesto en el artículo 340 del Código de Procedimiento Civil, por remisión expresa del 111 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 84,5 (sic) de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”.
3.- En cuanto al fondo, indicó que el vicio alegado por la querellante referente a la errónea interpretación en que incurrió la Administración al aplicar el artículo 9 numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no fue probado en ningún momento por lo que debe ser declarado improcedente.
4.- Sobre la violación de los derechos constitucionales de su representada consagrados en los artículos 49, 93, 137, 138, 139 y 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, refutó que “La Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, se limitó a aplicar las normas previstas en la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas y en ningún caso podría infringirse (esos) derechos por la aplicación de unas normas necesarias para la culminación del proceso de transición como consecuencia de la extinción de un ente y la creación de otro distinto”.Agregó con respecto a la supuesta violación del derecho a la defensa que tal conculcación “se manifiesta a través del impedimento de la realización de actuaciones que impliquen el ejercicio de los mismos, y que en caso concreto de la ciudadana EVANGELINA LUCENA GÓMEZ, anteriormente identificada, no tiene cabida, porque en todo momento tuvo el conocimiento de los Recursos que podía ejercer y así lo indica en su escrito libelar”.
5.- Refutó la denuncia de la incompetencia del funcionario que dictó el acto, señalando que “el mencionado acto administrativo, no fue realizado a título personal por este ciudadano, sino como delegado del Alcalde Metropolitano (sic)”.
6.- En cuanto a la inmotivación alegada por la parte querellante señaló que dicho vicio “no se materializa, ya si el acto administrativo en cuestión, expresa fehacientemente su fin y la base legal en la cual se sustenta no es inmotivado, y por lo tanto no debe ser tomado en cuenta este alegato”.
Finalmente solicitó se declare la inadmisibilidad del recurso o en su defecto sin lugar la presente querella.
III
DEL FALLO APELADO
En fecha 22 de mayo de 2003, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra el acto administrativo contenido en el oficio No. 1002 de fecha 19 de diciembre de 2000, y en consecuencia “orden(ó) la reincorporación de la querellante al cargo de Asistente de Oficina I, o a otro cargo de similar o superior jerarquía y remuneración, para el cual cumpla los requisitos, y al pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha desde su ilegal retiro, hasta su total y efectiva reincorporación”.En cuanto a la cancelación de las remuneraciones legales y contractuales dejas de percibir, las negó por ser tal pedimento “impreciso en su determinación”.
Fundamentó su decisión de la siguiente manera:
Con respecto a la caducidad alegada por la representación del Distrito Metropolitano de Caracas, indicó que si bien el acto de retiro no está soportado en ninguna de las normas declaradas nulas por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal mediante la sentencia No. 790 de fecha 11 de abril de 2002, “los supuestos de retiro soportados en el numeral 1 del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, se basa (sic) en la interpretación de que opera la extinción de la relación de trabajo, al término del período de transición, situación ésta que coloca al accionante en los motivos de la decisión de fecha 11 de abril de 2002”. Que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 31 de julio de 2002 “establec(ió) un cómputo para la caducidad, de aquellas personas que intervinieron en el caso sentenciado”. Razón por la cual concluyó que no operó la caducidad al ser interpuesto el recurso dentro del plazo.
En lo atinente a la incompetencia manifiesta del funcionario quien suscribió el acto administrativo impugnado, señaló que “(…) la Prefectura del Municipio Libertador, es un órgano de la administración (sic) Distrital centralizada y en consecuencia, corresponde al máximo jerarca, en este caso al Alcalde Metropolitano, ejercer la competencia en materia de administración de personal. No existiendo en autos, ni así lo indica el acto recurrido, delegación de tal facultad y aún en caso de que existiere, por tratarse la remoción, destitución o retiro de los funcionarios, materia no delegable, debe declararse la incompetencia del funcionario que suscribió el acto”.
Desechó el vicio de inmotivación alegado por la parte querellante en virtud de que el acto administrativo se encuentra ajustado a la exigencia de motivación prevista en el numeral 5 del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Indicó que “Si bien es cierto que, conforme lo indica la representación judicial de la parte querellada, la Gobernación del Distrito Federal se extingue, y se crea una nueva persona jurídica territorial, como lo es la Alcaldía (sic) del Distrito Metropolitano de Caracas, y que este hecho da origen a un régimen especialísimo de transición (…) no puede entenderse esa norma (artículo 9 numeral de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas) como la negación y extinción de los derechos funcionariales de los empleados públicos que prestaron servicios a la Gobernación del Distrito Federal, ni doblegar ni reformar el derecho a la estabilidad, menos aún cuando el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas de la Ciudad (sic) de Caracas, declara la transferencia de las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal a la Alcaldía Metropolitana, así como la reorganización y reestructuración de los mismos; sin embargo, la reestructuración o reorganización del organismo, debe cumplir el procedimiento formal conforme a la Ley”.
Agregó que “Tampoco se observa que motivado a ese proceso de reorganización o reestructuración, se haya tomado la medida de reducción de personal, pues el acto impugnado, simplemente se basa en el numeral 1 del artículo 9 de la citada Ley de Transición (sic), que conforme consta en el propio acto, se interpretó que los empleados continuarán en el desempeño de sus cargos mientras dure el período de transición”.
Que en atención a las consideraciones antes señaladas se evidencia que en el caso de autos de lesionó el derecho a la estabilidad de la parte recurrente, en interpretación errada de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas.
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
La abogada Maryanella Cobucci, apoderada judicial especial del Distrito Metropolitano de Caracas, consignó escrito de fundamentación por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en el cual señaló los siguientes argumentos:
Indicó que la sentencia apelada incurrió en incongruencia negativa al no contener pronunciamiento alguno de los argumentos que realizó su representada en el escrito de contestación, y que hizo una trascripción de los argumentos contenidos en la demanda “obviando con ello (…) todos y cada uno de los puntos (…) controvertidos en la contestación”, infringiendo el artículo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil.
Denunció que la sentencia “(…) el Distrito Metropolitano como órgano totalmente nuevo, distinto de la Gobernación del Distrito Federal no puede reincorporar a un funcionario que pertenecía a un órgano adscrito a la Administración Central (y por tanto, un funcionario regido por la Ley de Carrera Administrativa), a un órgano adscrito a un ente cuyo régimen es municipal y cuya regulación se encuentra contenida en leyes de naturaleza municipal”. Agregó que la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas es el órgano ejecutivo del Distrito Metropolitano de Caracas por lo cual no puede sustituir territorialmente al Distrito Federal. “Así las cosas, haciendo (suyas) las expresiones del Supremo Tribunal, (encuentra) que la orden de reincorporación de la ciudadana EVANGELINA LUCENA GÓMEZ, al Distrito Metropolitano de Caracas fue una consecuencia del error que (ha) puesto de manifiesto y que en tal virtud es nula la decisión”.
Finalmente solicitó se declare con lugar la apelación interpuesta.
V
CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 17 de julio de 2003, el abogado José Antonio Sala Díaz, apoderado judicial de la ciudadana Evangelina Lucena Gómez, consignó escrito de contestación a la apelación, en el cual expresó lo siguiente:
Que “Resulta (…) evidente, que la materia Contencioso Administrativo, en el caso concreto de la sentencia apelada, se encuentra sujeta a las formalidades establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, en tal sentido, pretender que las decisiones emanadas de los Tribunales Superiores Contencioso Administrativos con fundamento en lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, cumplan o reúnan los extremos establecidos en el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, resultaría incompatible con lo establecido en el artículo 108 de la citada Ley del Estatuto de la Función Pública , que regula la materia contencioso funcionarial (…)”.
En cuanto al falso supuesto en que incurrió la sentencia -alegado por la representación distrital- al ordenar la sentencia la reincorporación de la querellante al Distrito Metropolitano de Caracas, señaló -atendiendo a lo dispuesto en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia- que “(…) las competencias y servicios que antes ejercía o prestaba el Poder Ejecutivo Nacional a través de la Gobernación del Distrito Federal o de cualquier otra entidad pública, han quedado transferidas directamente a este Distrito y a su Alcaldía (…)”.
Sobre la improcedencia declarada por el a quo sobre el pago de “(…) las remuneraciones y demás beneficios laborales y contractuales dejados de percibir por (su) representada (…)”, solicitó a esta Corte ordene el pago de las mismas.
Finalmente solicitó se declare sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del Distrito Metropolitano de Caracas.
VI
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE PARA CONOCER
Previo a cualquier pronunciamiento sobre la apelación interpuesta por la apoderada judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la decisión de fecha 22 de mayo 2003, dictada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por la ciudadana Evangelina Lucena Gómez contra la referida Alcaldía, esta Corte considera menester revisar su competencia para conocer de la presente causa, y al efecto trae a colación el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública norma adjetiva aplicable cuyo texto es del siguiente tenor:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcional, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De lo anterior se colige que el órgano jurisdiccional competente para conocer en segunda instancia de los recursos contenciosos administrativos funcionariales es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y visto que para la fecha de publicación de dicha Ley no había sido creada la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Órgano Jurisdiccional que se creó el 10 de diciembre de 2003 mediante Resolución número 2003-00033, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia con las mismas competencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, esta Corte Segunda se declara competente, así se decide.
VII
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Esta Corte observa que los argumentos esgrimidos por la apoderada judicial del Organismo querellado para fundamentar la apelación ejercida contra la sentencia de fecha 22 de mayo de 2003, se circunscribe en los siguientes vicios: 1.- Incongruencia negativa, al no analizar las defensas opuestas en el escrito de contestación y 2.- Falso supuesto: Al considerar a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas “sucesor a título universal de la Gobernación del Distrito Federal”.
En primer lugar, la parte apelante denunció que el fallo está viciado de incongruencia negativa, pues -a su criterio-, el a quo no decidió en forma expresa sobre todos los alegatos y defensas expuestas por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas en la contestación de la querella, por lo cual se vulnera el contenido del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, vulnerando a su vez el principio de exhaustividad.
En tal sentido, es conveniente resaltar que la sentencia no sólo debe contener decisión expresa, positiva y precisa, sino que estos elementos deben estar referidos directamente a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, es decir al thema decidendum. Ello significa que, el Juez está constreñido a decidir sobre las cuestiones que las partes le hayan propuesto, en virtud de que dichos alegatos fijan los límites de la relación procesal y, por ende, el Juez deberá circunscribir su análisis a los argumentos esbozados como fundamento de la pretensión del demandante, y a aquellos alegatos esgrimidos como contestación a dicha pretensión (principio de congruencia) salvo que se trate de un caso de eminente orden público. Por otra parte, esa decisión ha de ser en términos que revelen claramente, el pensamiento del sentenciador en lo dispositivo, el cual no puede ser implícito o tácito, ni contener expresiones vagas u oscuras, ni requerir de inferencias, interpretaciones o raciocinios para saber que fue lo decidido.
Así, este Órgano Jurisdiccional estima pertinente hacer referencia a la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 1° de octubre de 2002, caso: PDVSA vs. Consejo Directivo del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en la cual se señaló:
“(…) Respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad, incurriendo en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio (…)”
En este sentido, considera oportuno esta Corte referirse al principio de exhaustividad, y al respecto observa:
El principio de exhaustividad debe entenderse como aquel deber que tiene el Juez de pronunciarse sobre todos los alegatos y peticiones realizadas por las partes, y sólo sobre ellas, aunque sea para rechazarlas por extemporáneas, infundadas o inadmisibles, y que de no hacerlo, el fallo que al efecto se pronuncie, adolece del vicio de incongruencia negativa. (Vid. Sentencia de la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 16 de marzo de 2000, caso: José Isaac Altamiranda Bonilla y otros contra Banco Nacional de Descuento, C.A. y Fogade).
Igualmente, debe advertir esta Corte que la congruencia, constituye una de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que éste no se satisface única y exclusivamente accediendo a la jurisdicción y obteniendo una resolución motivada y fundada en derecho, sino que además es necesario, que dicha resolución atienda sustancialmente al objeto de las pretensiones formuladas y probadas por las partes, de forma que ésta ofrezca una respuesta coherente de todo lo que ha sido planteado en el proceso.
Asimismo, se observa que el origen normativo del principio de exhaustividad o globalidad de la decisión, se encuentra consagrado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, el cual expresamente dispone lo siguiente:
“Artículo 12.- Los jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones el juez debe atenerse a las normas de derecho, a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados. El juez puede fundar su decisión en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en la experiencia común o máximas de experiencia.
En la interpretación de contratos o actos que presenten oscuridad, ambigüedad o deficiencia, los jueces se atendrán al propósito y a la intención de las partes o de los otorgantes, teniendo en mira las exigencias de la Ley, de la verdad y de la buena fe”.
Ahora bien, tomando en cuenta las anteriores consideraciones y luego de haber realizado un análisis minucioso de los alegatos expuestos en autos, esta Corte observa que la decisión dictada por el Tribunal de la causa no dejó de apreciar o valorar elemento alguno, emitiendo pronunciamiento sobre todas y cada una de las peticiones y defensas formuladas por las partes tanto en su libelo, como en la contestación a la querella, los cuales en su conjunto conforman el thema decidendum.
En efecto, esta Sede Jurisdiccional evidencia que el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital se pronunció sobre los argumentos presentados por la parte querellada referente a la caducidad de la acción, señalando que la misma fue interpuesta tempestivamente de conformidad con el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, pues “cualquier otro lapso para el cómputo de la caducidad, implicaría una lesión al estado de derecho, dada la confianza que las decisiones judiciales deben otorgar a los justiciables” (vuelto del folio 78 del expediente judicial).
Ahora bien, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital si bien no hizo referencia sobre la exigencia probatoria extraordinaria aducida por dicha Institución, señaló que la ciudadana Evangelina Lucena Gómez se encuentra en los supuestos de la sentencia dictada por la Sala Constitucional el 11 de abril de 2002, publicada en la Gaceta Oficial No. 5.588 de fecha 15 de mayo de 2002, “cuyos efectos erga omnes comenzaron a regir, una vez publicada la referida sentencia en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela; esto es, a partir del 15 de mayo de 2002”, consideraciones suficientes para desechar el referido alegato opuesto en la contestación.
Asimismo, se evidencia que el Sentenciador se pronunció respecto a la vulneración de los derechos a la defensa y al debido proceso aducidos por la querellante y sobre la errada interpretación que la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas había realizado respecto al artículo 9, numeral 1 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, asimismo se refirió a la incompetencia del funcionario que suscribió el acto administrativo impugnado, motivos por los cuales anuló el Oficio No. 1002 de fecha 19 de diciembre de 2000.
Esta Corte constata que el fallo apelado desestimó cada una de las denuncias esgrimidas por la representación del Distrito Metropolitano de Caracas, asimismo verificó la interposición tempestiva del recurso, y que la terminación de la relación funcionarial se realizó sin mediar ningún procedimiento de reestructuración, con lo cual se violó el derecho a la defensa, al debido proceso y a la estabilidad de la parte querellante.
De manera que, el a quo se pronunció sobre todo lo alegado y solicitado en el curso del proceso, cumpliendo con el deber que tiene todo Juez de pronunciarse con respecto a todo lo que las partes aleguen y prueben en autos, razón por la cual esta Corte considera improcedentes los argumentos presentados por la parte apelante en cuanto al vicio de incongruencia negativa y así se declara
De seguidas, pasa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a analizar lo relativo a la denuncia de falso supuesto, alegado por la parte apelante, en virtud del error de derecho en que presuntamente incurrió el a quo al ordenar la reincorporación de la querellante al cargo que venía desempeñando en dicha Gobernación o a uno de igual jerarquía en la nueva Alcaldía por considerar al Distrito Metropolitano de Caracas como “sucesor a título universal de la Gobernación del Distrito Federal”.
Al analizar la sentencia impugnada, se observa que el a quo declaró nulo el acto administrativo por cuanto los retiros se basaron en la errónea interpretación que hiciera la Administración Municipal del ordinal 1° del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas y por haber sido dictado por funcionario incompetente, ello así, y con el objeto de reestablecer la situación jurídica infringida ordenó a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas la reincorporación de la ciudadana Evangelina Lucena Gómez al cargo de Asistente de Oficina I.
Vista las consideraciones esta Corte estima menester destacar que es de lege data la solución dada a la situación laboral de los empleados y funcionarios de la antigua Gobernación del Distrito Federal, pues el legislador estableció en forma expresa en los artículos 9, ordinal 1°, y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas -con el propósito de garantizar los derechos laborales protegidos por la Constitución y los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos- que, mientras durara el régimen de transición y de reorganización administrativa a que se refieren los artículos 2 y 4 del mismo texto legal, “el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las leyes” (subrayado de la Corte) y, asimismo, que “quedan adscritos a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas los institutos y servicios autónomos, fundaciones y demás formas de administración funcional de la Gobernación del Distrito Federal”.
En consecuencia como puede apreciarse, la descentralización político-territorial que tuvo lugar por voluntad del Constituyente en el Área Metropolitana de Caracas, según lo establecido en el artículo 16 de la Constitución, no impidió al legislador establecer la transferencia de los funcionarios, empleados, órganos y entes que antes dependían o se encontraban adscritos a la Gobernación del Distrito Federal al nuevo Distrito Metropolitano de Caracas, a través de los artículos 9, ordinal 1°, y 11° de la referida Ley de Transición, siendo el caso que, según el fallo de la Sala Constitucional de fecha 11 de abril de 2002, el proceso de reorganización administrativa, si bien suponía la terminación de la relación laboral de algunos funcionarios o empleados de la antigua Gobernación, no podía desconocer los derechos y garantías de dichas personas, pues estaba sujeto tanto a la Constitución como a lo establecido en las leyes de la República.
En efecto, en la mencionada decisión, la Sala Constitucional señaló:
“Además, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, tal y como fue señalado en la norma impugnada debe ajustarse -en primer término- a la Constitución, en su condición de norma normarum, así como a las demás normas del ordenamiento jurídico, leyes nacionales, los reglamentos y las ordenanzas, y cumpliendo en todo caso el principio de jerarquía normativa o de sujeción estricta al sistema de fuentes, de forma que la norma inferior se supeditará al contenido de la superior, y así sucesivamente, estableciéndose una cadena de validez, tal y como se contemplaba en el artículo impugnado.
En consecuencia, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana referida en el artículo 4 de la Ley de Transición, no es más que una potestad reglada ex lege, estrictamente prefigurada tanto en el Texto Constitucional, como en los demás instrumentos legales que regulan la materia, puesto que la acción administrativa ya viene determinada prima facie, en el plano normativo habilitante, tanto en sus aspectos formales y materiales, de forma tal que sólo le era posible actuar la mencionada potestad organizativa en la única y estricta amplitud de la ley, a través de la mera subsunción de los supuestos pretendidos a los supuestos legales definidos por la norma, teniendo siempre presente la garantía máxima del debido proceso o proceso administrativo.
Cabe aquí señalar que, en nuestro ordenamiento jurídico, uno de los límites a la potestad discrecional de la Administración, se encuentra en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala lo siguiente:
‘Artículo 12: Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia...’.
De tal manera, la Sala Constitucional estima que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no puede considerarse per se inconstitucional, por cuanto la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, conferida en la norma al Alcalde del Distrito Metropolitano, durante la transición, tenía sus cortapisas y límites bien definidos en la Constitución y las leyes nacionales, con sus controles recíprocos y sujeción plena a la legalidad y constitucionalidad.
(...)
En este caso, observa finalmente esta Sala, se estaría vulnerando el principio de protección a la confianza, en lo que se refiere a la garantía de calculabilidad o predictibilidad de las consecuencias jurídicas esperadas, por cuanto todos los despidos del personal, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen de la ley natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y así se decide”.
En virtud de los motivos precedentemente explanados, esta Corte observa, que tal reincorporación en nada se puede considerar como un vicio de falso supuesto, ya que la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, establece expresamente en su artículo 4 la transferencia de todas las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal al Distrito Metropolitano Caracas, razón por la cual toda reincorporación de funcionarios adscritos a cualquiera de esas dependencias, unidades o entidades -como en el caso de autos- debe materializarse en la aludida Alcaldía, tal y como acertadamente fue ordenando por el a quo. De allí que quede desestimada la denuncia analizada. Así se decide.
Observa este juzgador que el abogado José Antonio Salas Díaz en su condición de apoderada judicial de la ciudadana Evangelina Lucena Gómez, presentó escrito de contestación de la apelación (folios 103 al 108) en el cual solicitó “sirva ordenar la cancelación de las remuneraciones y demás beneficios laborales y contractuales dejados de percibir por (su) representada, habida cuenta que el juzgador señala que los mismos son imprecisos (…)”.
Ahora bien, la apelación es un medio de impugnación de la sentencia proferida por el juez de primera instancia, este recurso está consagrado en los artículos 288 al 297 del Código de Procedimiento Civil, y se le otorga a la parte que ha sufrido un agravio por la sentencia, con la finalidad de la eliminación del gravamen causado y la sustitución por una resolución judicial de un superior jerárquico.
En el contencioso administrativo tal recurso de impugnación tiene peculiares características porque no sólo se limita a su simple ejercicio, sino que amerita, a tenor de lo previsto en el artículo 21 de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela -manteniendo los postulados de la derogada Ley que regulaba las funciones del Máximo Tribunal- que el apelante presente el escrito de fundamentación del recurso, en el que exprese las razones tanto de hecho como de derecho con las que basa su apelación.
Entonces, es deber del apelante delimitar los motivos de impugnación que desea formular contra el fallo recurrido. Las razones de hecho y de derecho en que fundamenta su recurso, tiene como fin poner en conocimiento del Juez los vicios que se le atribuyen al pronunciamiento de primera instancia. Tal exigencia permite definir los perfiles de la pretensión impugnatoria de quien solicita un reexamen de la sentencia de mérito que ha causado un gravamen a los intereses debatidos en juicio o un reexamen de una sentencia o auto que no decide el fondo del asunto debatido.
Por ello es impretermitible que las partes hayan ejercido la apelación o se hayan adherido al aludido recurso de impugnación. En el presente caso, revisadas las actas que conforman el expediente, no se observa que el apoderado judicial de la ciudadana Evangelina Lucena Gómez, haya apelado la sentencia de fecha 22 de mayo de 2003, razón por la cual esta Corte no entra a conocer la solicitud formulada. Así se decide.
Después de las consideraciones precedentes cabe precisar que por cuanto el Tribunal a quo en el dispositivo del fallo apelado ordenó el pago de los “sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que el mismo haya experimentado, desde la fecha de su ilegal retiro, hasta su total y efectiva reincorporación”, es necesario para la determinación de los mismos la realización de una experticia complementaria del fallo, para lo cual es menester que se tome en cuenta, a los efectos del cálculo, lo establecido en la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el año 2000, caso: Rafael Daniel Martínez Vásquez vs. Ministerio de Educación, en donde se precisa cuáles circunstancias deberán ser excluidas de dicha experticia, posición que ha sido acogida por este Órgano Jurisdiccional (vid. sentencia N° 00004 de fecha 18 de enero de 2005, caso: Roll Aguilera), en los siguientes términos:
“(…) se ordena una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 y 259 del Código de Procedimiento Civil tomando en cuenta que para liquidar la suma adeudada se excluirá de su base:
a) La demora procesal por hechos fortuitos o causa de fuerza mayor, por ejemplo: muerte de único apoderado en el juicio, mientras la parte afectada nombre su sustituto (artículo 165 del Código de Procedimiento Civil).
b) La demora por el fallecimiento del juez, hasta su reemplazo, y los casos de suspensión o destitución de un juez hasta su reemplazo.
c) Por fallecimiento de alguna de las partes, hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos, o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo.
d) Por huelgas o paros de los trabajadores tribunalicios, de jueces;
e) Por desastres o catástrofes naturales que hayan impedido la continuidad de la prestación de servicio (…)”.
Con fundamento en lo anterior establece este Órgano Jurisdiccional que a los efectos de calcular el monto indemnizatorio correspondiente al querellante, deberá realizarse a través de una experticia complementaria del fallo, para lo cual se tendrá que descontar de la base de cálculo, el plazo de once (11) meses y cinco (5) días, correspondiente al lapso transcurrido desde el 9 de octubre de 2003 hasta el 14 de septiembre de 2004, ambas fechas exclusive, es decir, desde que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo suspendió sus funciones hasta la fecha en la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo inició sus actividades jurisdiccionales y conoció previa distribución del presente caso, ello en virtud de que dicha situación no le es imputable a ninguna de las partes. Así se declara.
Así las cosas, resulta imperativo para esta Corte declarar SIN LUGAR la apelación ejercida por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la sentencia dictada el 22 de mayo de 2003 por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el apoderado judicial de la ciudadana EVANGELINA LUCENA GÓMEZ, en consecuencia, se CONFIRMA dicho fallo en los términos expuestos en la presente sentencia. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por la abogada MARYANELLA COBUCCI, actuando con el carácter de apoderada judicial del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contra la decisión de fecha 22 de mayo de 2003 dictada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado JOSÉ ANTONIO SALAS DÍAZ, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana EVANGELINA LUCENA GÓMEZ, al inicio plenamente identificados, contra el DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
2.- Se CONFIRMA el fallo apelado, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente sentencia.
3.- ORDENA la reincorporación de la ciudadana EVANGELINA LUCENA GÓMEZ al cargo que desempeñaba u otro de similar o superior jerarquía y remuneración y el pago de los sueldos dejados de percibir, desde el momento de su ilegal retiro hasta que se juramenten los expertos que realizan la experticia complementaria del fallo que se ordena practicar de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, con la deducción del tiempo establecido en el presente fallo. En caso de que no cumpla voluntariamente con la sentencia se seguirá causando los sueldos desde la fecha del decreto de ejecución hasta su efectiva reincorporación, y serán determinados por cálculo complementario a la experticia realizada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Presidenta
JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-Ponente
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Jueza
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
La Secretaria
JDRH/4
EXP N° AP42-N-2003-002242
En la misma fecha veintiocho ( 28) de julio de dos mil cinco (2005), siendo la (s) 2:21de la tarde, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-02332.
La Secretaria
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