Exp. N° AP42-O-2005-000591
JUEZ PONENTE: JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ

En fecha 26 de mayo de 2005 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 1032 del 15 de abril de 2005, emanado del Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional ejercida por los ciudadanos PIERRE AOUEISS MAROUN y JOSÉ RAMÓN CAMINO BELISARIO, titulares de las cédulas de identidad Nros. 18.933.189 y 8.379.102, respectivamente, actuando como CONCEJALES PRINCIPALES DEL MUNICIPIO EZEQUIEL ZAMORA DEL ESTADO MONAGAS, contra la ALCALDÍA del mencionado Municipio.

Tal remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida en fecha 2 de marzo de 2005 por la apoderada judicial de la parte accionada contra la sentencia dictada por el referido Juzgado el 28 de febrero de 2005, mediante la cual declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta.

El día 4 de julio de 2005, previa distribución de la presente causa efectuada de manera automática por el Sistema JURIS 2000, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y por auto de la misma fecha se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.

En fecha 8 de julio de 2005 se pasó el expediente al Juez Ponente.

Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

Los accionantes fundamentaron su solicitud de protección constitucional sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que el Alcalde del Municipio accionado ha procedido mediante diversos y continuados actos, conjuntamente con los Concejales Principales Carlos Ernesto Navarro Guerra, Alberto José Cesin y José Vicente Pereira Guerra, a impedirles por vías de hecho, su acceso a la Cámara Municipal a los efectos de cumplir con su gestión pública, consistente en la función legislativa municipal para la cual fueron elegidos, aún cuando –a su decir- antes de la toma de posesión del Alcalde, Ángel Rafael Centeno Guzmán, venían ejerciendo plenamente sus funciones.

Que desde la toma de posesión del Alcalde del Municipio mencionado “tal situación fue infringida y violentada mediante los hechos, actos y actividades desplegados por dicho Alcalde, en su condición colateral de Presidente de dicha Cámara Municipal, quien desde el día martes veintitrés (23) de noviembre de dos mil cuatro (2004), dispuso por vías de hecho [su] suspensión de [su] condición de Concejales del Municipio Ezequiel Zamora. En efecto, el ciudadano alcalde presuntamente dictó una resolución, -la cual nunca [les] ha sido notificada-, mediante la cual supuestamente se [les] suspendía de [su] carácter de concejales desde el día martes veintitrés (23) de noviembre hasta el día martes catorce (14) de diciembre de dos mil cuatro (2004), fundamentada dicha suspensión presuntamente en lo dispuesto por el artículo 10 del Reglamento Interior y de Debates y en lo establecido por el artículo 62 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (…)”.

En ese sentido denunciaron como vulnerados los derechos políticos y civiles, consistentes en el derecho a la participación política y el ejercicio de la gestión pública, establecidos en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como lo dispuesto en el artículo 72 eiusdem, en el cual se prevé la figura del referendo revocatorio, el artículo 175 que establece la función legislativa municipal, el artículo 137 que prevé el principio de legalidad y finalmente el artículo 87 que contiene el derecho y el deber de trabajar, todo ello como consecuencia de las actuaciones descritas.

Finalmente solicitó la declaratoria con lugar del presente amparo constitucional, ordenándose la suspensión de los hechos y actos violatorios de sus derechos constitucionales.

II
DEL FALLO APELADO

Mediante sentencia de fecha 28 de febrero de 2005, el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta, con fundamento en las siguientes consideraciones:

“(…) Observa el Tribunal que independientemente de las razones que hayan tenido los concejales para ausentarse a las sesiones de cámara municipal a las que debían asistir y aún siendo estas inasistencias injustificadas, el Concejo Municipal dictó un Acuerdo mediante la cual (sic) convoca a Concejales Suplentes y establece que los Concejales PIERRE AOUEISS, JOSE RAMON CAMINO, DENNIS LARA DE PONCE Y LEOPOLDO EUGENIO MARCANO, no podrán reincorporarse hasta transcurridas 18 sesiones realizando una suerte de suspensión de los quejosos en dicha cámara y por tanto en el acuerdo dictado lo que se contiene es una suspensión a estos concejales del ejercicio de su función pública para la cual fueron electos por el pueblo del municipio Ezequiel Zamora del Estado Monagas.
(…Omissis…)
Primero: El acto administrativo dictado por el Concejo Municipal del Municipio Ezequiel Zamora del estado Monagas, y contenido en el Acuerdo número 56 de fecha 6 de diciembre de 2004, es sin duda, un acto administrativo sancionatorio, pues impone una prohibición a los concejales que en él mencionan de reincorporarse a la Cámara, hasta pasadas 18 sesiones ordinarias, lo cual constituye una sanción de suspensión.
Segundo: La facultad de dictar actos administrativos sancionatorios, que no es otra que la facultad de ejercicio de la potestad disciplinaria, es una facultad que debe estar expresamente atribuida a un órgano específico, ya que como toda actuación administrativa, la actuación en materia disciplinaria se rige por las normas atributivas de la competencia, lo que significa que para que un órgano o un ente público pueda aplicar sanciones disciplinarias, esa competencia la debe tener expresamente atribuida por una norma del rango legal, ya que tal como lo expresa el artículo 137 constitucional, la Constitución y la Ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el poder público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.
Tercero: Ubicado inequívocamente el acuerdo (sic) número 56 de fecha 6 de diciembre de 2004 dictado por el Concejo Municipal (…), como un acto administrativo sancionatorio, debemos concluir que nos encontramos dentro del ámbito del Derecho Administrativo Sancionatorio el cual se alimenta de los principios que rigen Derecho Penal (sic) y éste tiene como uno de sus principios fundamentales el sostener que no habrá delito y no habrá pena si no está expresamente establecida en la Ley. (Nullum crimen, Nulla poena Sine lege).
Cuarto: La Ley Orgánica del Régimen Municipal, no establece como falta disciplinaria las inasistencias injustificadas de un concejal señalando tan sólo que cuando deje de asistir injustificadamente a cuatro sesiones se le convocará el suplente. (…) El Reglamento de Interior y Debates del Concejo Municipal (…) si estableció una especie de restricción al concejal que faltara cuatro sesiones de manera injustificada, al señalar que para incorporarse debía esperar que transcurrieran al menos cuatro sesiones y que por lo tanto la Cámara Municipal puede, como lo hizo, arrogarse una facultad de imponer sanciones mayores a las previstas (…).
Quinto: (…) debe concluirse que además de haberse arrogado a la Cámara Municipal una facultad sancionatoria de sus miembros que no tiene, violando el principio de legalidad y el debido proceso establecidos en los artículos 137 y 49 ordinales (sic) 1, 3, 4 y 6 de la Constitución de la república (sic) Bolivariana de Venezuela y el Principio de interpretación restrictiva de los preceptos que establezcan penas o sanciones, rector del Derecho Administrativo Sancionatorio.
Sexto: El artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que (…). De la argumentación expuesta de manera procedente (sic), debe concluirse que el acto contenido en el Acuerdo número 56 dictado por el Concejo municipal del municipio (sic) Ezequiel Zamora del estado Monagas, en fecha 6 de diciembre de 2004, mediante el cual se acuerda que los recurrentes no pueden regresar a ejercer sus funciones legislativas en dicho Concejo Municipal por 18 sesiones ordinarias, es contrario a disposiciones de la Ley, por especialmente (sic) es contrario a disposiciones constitucionales, ya que en él, como se concluyó, se ha violado el principio de legalidad y la garantía del debido proceso y el derecho la defensa (sic), establecidos en la Constitución de la república (sic) Bolivariana de Venezuela, razón por la cual es[e] tribunal debe declarar con lugar la acción de amparo constitucional intentada, ordenar el reingreso y reasunción de funciones legislativas en la Cámara Municipal de los concejales quejosos y declarar el Acuerdo número 56 citado contrario a la Constitución y a la Ley, en conformidad con el artículo 25 constitucional (…)”.


III
DE LA COMPETENCIA

Antes de pronunciarse acerca de la apelación ejercida contra la sentencia parcialmente citada supra, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo considera preciso pronunciarse sobre su competencia para conocer y decidir la apelación interpuesta en la presente causa. En este sentido el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, establece:

“Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente”.

Así, se debe destacar que con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se ha reiterado jurisprudencialmente el carácter de alzada que tienen las Cortes de lo Contencioso Administrativo en relación con los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo en decisiones N° 1900 de fecha 27 de octubre de 2004 (caso: Marlon Rodríguez) y N° 2271 del 24 de noviembre de 2004 (caso: Tecno Servicios YES’CARD, C.A.) ambas de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. En tal virtud esta Corte se declara competente para conocer de la presente apelación y así se decide.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la apoderada judicial de la parte accionante contra la sentencia dictada en fecha 28 de febrero de 2005 por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, mediante la cual declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta. A tal efecto, se observa:

Es el caso que los accionantes en amparo denunciaron como vulnerados los derechos políticos y civiles, consistentes en el derecho a la participación política y el ejercicio de la gestión pública, establecidos en el artículo 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como lo dispuesto en el artículo 72 eiusdem, en el cual se prevé la figura del referendo revocatorio, el artículo 175 que establece la función legislativa municipal, el artículo 137 que prevé el principio de legalidad y finalmente el artículo 87 que contiene el derecho y el deber de trabajar, todo ello como consecuencia de la actuación por parte del Alcalde del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Monagas y otros Concejales consistente en impedirles por vías de hecho, su acceso a la Cámara Municipal a los efectos de cumplir con su gestión pública, consistente en la función legislativa municipal para la cual fueron elegidos, aún cuando –según alegaron- antes de la toma de posesión del Alcalde, Ángel Rafael Centeno Guzmán, venían ejerciendo plenamente sus funciones.

Por su parte el a quo declaró con lugar la pretensión de amparo cautelar interpuesta por considerar que “el acto contenido en el Acuerdo número 56 dictado por el Concejo municipal del municipio (sic) Ezequiel Zamora del estado Monagas, en fecha 6 de diciembre de 2004, mediante el cual se acuerda que los recurrentes no pueden regresar a ejercer sus funciones legislativas en dicho Concejo Municipal por 18 sesiones ordinarias, es contrario a disposiciones de la Ley, por especialmente (sic) es contrario a disposiciones constitucionales, ya que en él, como se concluyó, se ha violado el principio de legalidad y la garantía del debido proceso y el derecho la defensa (sic), establecidos en la Constitución de la república (sic) Bolivariana de Venezuela, razón por la cual es[e] tribunal debe declarar con lugar la acción de amparo constitucional intentada, ordenar el reingreso y reasunción de funciones legislativas en la Cámara Municipal de los concejales quejosos y declarar el Acuerdo número 56 citado contrario a la Constitución y a la Ley, en conformidad con el artículo 25 constitucional (…)”.

Precisados como han quedado los términos en que se ha planteado la presente controversia, esta Corte observa que los quejosos expresaron en su escrito libelar presentado en fecha 21 de diciembre de 2004, que tienen conocimiento que “En efecto, el ciudadano alcalde presuntamente dictó una resolución, -la cual nunca [les] ha sido notificada-, mediante la cual supuestamente se [les] suspendía de [su] carácter de concejales desde el día martes veintitrés (23) de noviembre hasta el día martes catorce (14) de diciembre de dos mil cuatro (2004), fundamentada dicha suspensión presuntamente en lo dispuesto por el artículo 10 del Reglamento Interior y de Debates y en lo establecido por el artículo 62 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (…)”.

De igual manera consta en las actas que conforman el presente expediente el Acuerdo N° 56 dictado en fecha 6 de diciembre de 2004, por el Concejo Municipal del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Monagas –a los folios 117 y siguientes- mediante el cual, entre otros pronunciamientos, se ratificó la convocatoria de los suplentes para cubrir las vacantes de los accionantes.
Asimismo consta a los folios 137 y 138 las respectivas notificaciones de fecha 13 de diciembre de 2004 dirigidas a los accionantes, en las cuales se verifica que éstos se negaron a recibirlas.

De lo anterior esta Corte concluye que los accionantes tenían conocimiento del acto administrativo dictado por el referido Concejo Municipal con anterioridad a la interposición del presente amparo constitucional.

Visto lo anterior, este Órgano Jurisdiccional estima necesario señalar que la satisfacción plena de la pretensión de la parte accionante se obtendría como consecuencia de la nulidad del aludido Acuerdo N° 56 emanado del Concejo Municipal del Municipio Ezequiel Zamora del Estado Monagas, mediante el cual, entre otros pronunciamientos, se ratificó la convocatoria de los suplentes para cubrir las vacantes de los accionantes, luego de un minucioso análisis de las normas legales y sublegales que rigen la materia –entre ellas, la Ley Orgánica de Régimen Municipal –aplicable rationae temporis- el Reglamento Interior y de Debates del referido Concejo Municipal y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- y siendo el amparo constitucional un medio restablecedor de una situación jurídica infringida, debido a la violación directa de derechos o garantías constitucionales, no es posible declarar la nulidad de un acto por este medio procesal, por cuanto ello implicaría que se vaciara de contenido las vías ordinarias que permiten igualmente el restablecimiento de la situación jurídica infringida.

Así, la norma prevista en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales destaca el carácter extraordinario de este especialísimo mecanismo judicial, y consagra un requisito tanto de admisibilidad como de procedencia de la acción de amparo constitucional en los siguientes términos:

“Artículo 6. No se admitirá la acción de amparo:
(…omissis…)
5. Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes. (…)”.

Como puede observarse, la citada causal está referida, en principio, a los casos en que el particular primero acude a una vía ordinaria y luego pretende intentar la acción de amparo constitucional. No obstante, la jurisprudencia ha entendido, para tratar de rescatar el carácter extraordinario del amparo, que no sólo es inadmisible cuando se verifique lo expresado sino también cuando teniendo abierta la posibilidad de acudir a dicha vía no se hace, sino que se utiliza el remedio extraordinario.

De esta manera la específica acción de amparo constitucional, a que se contrae el inciso segundo del artículo 27 de la Carta Magna, no constituye un monopolio procesal en cuanto al trámite de denuncias respecto a violaciones a la regularidad constitucional, razón por la cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en numerosas y reiteradas sentencias ha expresado que dicho mecanismo, al contrario de como ha venido siendo utilizado, opera bajo las siguientes condiciones:

a) Una vez que los medios judiciales ordinarios han sido agotados y la situación jurídico-constitucional no ha sido satisfecha; o,
b) Ante la evidencia de que el uso de los medios judiciales ordinarios, en el caso concreto y en virtud de su urgencia, no dará satisfacción a la pretensión deducida.

La previsión del literal a) está dirigida a la comprensión de que el ejercicio de la tutela constitucional por parte de todos los jueces de la República a través de cualquiera de los canales procesales dispuestos por el ordenamiento jurídico, es una característica inmanente al sistema judicial venezolano; por lo que, ante la interposición de una acción de amparo constitucional, los jueces deberán revisar si fue agotada la vía ordinaria o fueron ejercidos los recursos judiciales pertinentes, que de no constar tales circunstancias, la consecuencia será la inadmisión de la acción propuesta, sin entrar a analizar la idoneidad del medio procedente, pues el carácter tuitivo que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela atribuye a las vías procesales ordinarias les impone el deber de conservar o restablecer el goce de los derechos fundamentales, por lo que bastaría con señalar que la vía existe y que su agotamiento previo es un presupuesto procesal a los fines de la admisibilidad de la acción de amparo.

La exigencia del agotamiento de los medios judiciales a que se refiere el aludido literal a) no debe interpretarse en el sentido de que se interponga cualquier recurso imaginable, sino sólo aquel que permita reparar adecuadamente las lesiones de los derechos fundamentales que se denuncian como conculcados. No se obliga, pues, a utilizar en cada caso todos los medios de impugnación previstos en el ordenamiento procesal, sino tan sólo aquel que, de manera clara, se manifieste ejercitable y razonablemente exigible para cada caso en concreto, dependiendo lógicamente de la materia y de las características propias de la pretensión.

De cara al segundo supuesto, relativo a que la acción de amparo puede proponerse inmediatamente, esto es, sin que hayan sido agotados los medios o recursos procesales disponibles, el mismo únicamente procede cuando se desprenda claramente de las circunstancias fácticas o jurídicas que rodean la pretensión, que el uso de los medios judiciales ordinarios resulta insuficiente para lograr el restablecimiento del disfrute del bien jurídico que se alega lesionado, sin que sirvan de excusa cuestiones relativas a que esos mecanismos procesales resultan inapropiados, costosos o poco expeditos para la protección invocada, ya que ello conduciría a la negación total de la efectividad de nuestro ordenamiento jurídico procesal, convirtiendo al amparo constitucional en mecanismo ciego de solución de todos los conflictos de intereses, en sustitución de los demás medios ordinarios y extraordinarios previstos en nuestro ordenamiento jurídico vigente.

De lo anterior además se colige que uno de los caracteres principales de la acción de amparo es el de ser un medio judicial meramente restablecedor, no así anulatorio, por tratarse de un procedimiento de carácter sumario en el cual la cognición por lo general no es plena, y cuya misión fundamental es la de restituir la situación jurídica infringida, resultando consecuentemente inadmisibles aquellos amparos en los cuales se denuncian lesiones que no pueden ser restablecidas a través de esta acción judicial de protección de normas constitucionales y no legales.

En el presente caso los accionantes han podido acudir al ejercicio del recurso ordinario que el ordenamiento jurídico venezolano ha puesto a su disposición como potenciales justiciables con el fin de satisfacer sus pretensiones. De manera concreta, los quejosos han podido hacer uso del recurso contencioso administrativo de nulidad de los actos administrativos de efectos particulares, previsto en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, y en el caso de considerar la posible existencia de violación a garantías o derechos constitucionales, disponían igualmente de la posibilidad de solicitar un amparo cautelar de manera conjunta, conforme a lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, considerándose el mencionado mecanismo judicial eficaz y suficiente para garantizar, tanto jurídica como fácticamente, el restablecimiento efectivo y oportuno de la situación jurídica alegada como lesionada.

Con fundamento en los anteriores razonamientos, esta Corte declara CON LUGAR la apelación interpuesta por la apoderada judicial de la parte accionada contra la sentencia dictada en fecha 28 de febrero de 2005, por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, mediante la cual declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta. En consecuencia, REVOCA la sentencia apelada y declara INADMISIBLE la pretensión de amparo constitucional incoada en el presente caso, de conformidad con lo previsto en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara.

V
DECISIÓN

En virtud de las consideraciones que anteceden, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:

1. Declara CON LUGAR el recurso de apelación ejercido por la apoderada judicial de la parte accionada contra la sentencia dictada en fecha 28 de febrero de 2005 por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Sur Oriental, mediante la cual declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta por los ciudadanos PIERRE AOUEISS MAROUN y JOSÉ RAMÓN CAMINO BELISARIO, titulares de las cédulas de identidad Nros. 18.933.189 y 8.379.102, respectivamente, actuando como CONCEJALES PRINCIPALES DEL MUNICIPIO EZEQUIEL ZAMORA DEL ESTADO MONAGAS, contra la ALCALDÍA del mencionado Municipio.
2. REVOCA la sentencia apelada.
3. Declara INADMISIBLE la pretensión de amparo constitucional incoada en el presente caso, de conformidad con lo previsto en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el presente expediente al Juzgado de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiocho ( 28 ) días del mes de julio del año dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.



MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Presidenta



JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-ponente



BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Jueza



JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
La Secretaria


Exp. N° AP42-O-2005-000591.-
JDRH / 5.-
Decisión N° 2005-02282





En la misma fecha veintiocho (28) de julio de dos mil cinco (2005), siendo la (s) 12:00 del meridiano, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-02282.


La Secretaria