EXPEDIENTE N° AP42-R-2004-000964
JUEZ PONENTE: JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
El 2 de diciembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 515-4-7746 del 5 de abril de 2004, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos, por el abogado Javier Anzola, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 72.540, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana OLGA ZULEYMA SÁNCHEZ DE RAMOS, titular de la cédula de identidad N° 3.861.083, contra el acto administrativo N° OP-1406 de fecha 3 de octubre de 2002 emanado del SERVICIO ESTADAL DE ATENCIÓN AL MENOR (en lo adelante SEAM), en el que se le notificó de su destitución del cargo de docente que venía desempeñando en el referido órgano.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida el 23 de marzo de 2004 (folio 90) por la abogada Yaney Marquina Jiménez, I.P.S.A. N° 61.611, en su condición de apoderada judicial de la Procuraduría General del Estado Lara, contra la decisión proferida por el citado Juzgado en fecha 12 de enero de 2004, que declaró con lugar el recurso interpuesto.
El 26 de enero de 2005, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, en virtud de la distribución automática del Sistema JURIS 2000, se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández, y se dio inicio a la relación de la causa.
En fecha 9 de marzo de 2005, se ordenó a Secretaría realizar el cómputo de los días de despacho transcurridos desde que se dio cuenta a la Corte -26 de enero de 2005- exclusive, hasta el día en que terminó la relación de la causa -8 de marzo de 2005- inclusive, evidenciándose el transcurso de quince (15) días de despacho.
El 14 de marzo de 2005, se pasó el presente expediente al Juez ponente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
Se da inicio a la presente causa, en virtud de la pretensión funcionarial contenida en el libelo presentado en fecha 21 de abril de 2003 ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en el que la ciudadana Olga Sánchez interpone recurso contencioso administrativo funcionarial con amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos contra el acto administrativo N° OP-1406 de fecha 3 de octubre de 2002, emanado del SEAM, a través del cual se le destituyó del cargo de docente que ejercía en dicho órgano.
El 24 de abril de 2003, se admitió la presente querella y se ordenó la citación tanto del SEAM como del Procurador General del Estado Lara.
Por auto de esta misma fecha, el citado Órgano Jurisdiccional declaró la improcedencia tanto del amparo cautelar como de la suspensión de efectos solicitados.
Mediante diligencia del 16 de octubre de 2003, compareció el ciudadano Alguacil del referido Juzgado consignando las resultas de las citaciones ordenadas.
A través de escrito presentado el día 07 de noviembre de 2003, el apoderado judicial de la accionante reformó la querella interpuesta, la cual fue admitida por el Despacho a quo en auto de la misma fecha.
Mediante escrito consignado el 18 de diciembre de 2003, la abogada Mirla Quiñones Lizardo, I.P.SA. N° 31.181, en su carácter de apoderada judicial de la Procuraduría General del Estado Lara, dio contestación a la presente querella.
El 19 de diciembre de 2003, el Juzgador de origen fijó el quinto (5°) día de despacho siguiente a dicha fecha, a las 10:00 a.m., para la realización de la audiencia preliminar, de conformidad con el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
El 12 de enero de 2004, a la hora antes señalada, tuvo lugar la audiencia preliminar en cuestión, ocasión en la que el Juez a quo declaró con lugar la presente acción.
Por diligencia del 23 de marzo de 2004, la abogada Yaney Marquina Jiménez, apoderada judicial de la Procuraduría General del Estado Lara, impugnó la decisión definitiva contenida en dicha acta, llegando así el conocimiento del asunto ante esta Alzada.
II
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 7 de noviembre de 2003, el apoderado judicial de la ciudadana Olga Sánchez reformó el recurso contencioso administrativo funcionarial con amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos interpuesto contra el SEAM, inicialmente intentado el 21 de abril de 2003, argumentando al efecto lo siguiente:
Comenzó por afirmar que su representada ingresó a trabajar en el Instituto Nacional del Menor en calidad de docente, instituto que alega era de carácter nacional y cuyos bienes, empleados y obreros fueron transferidos a las diversas unidades federales a raíz de la entrada en vigencia de la Ley de Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
Asevera que en el caso del Estado Lara se llevó a cabo la transferencia conforme a un convenio firmado en Caracas el 12 de julio de 1995, en virtud del cual pasó a desempeñarse como funcionaria de un servicio autónomo y sin personalidad jurídica denominado Servicio Estadal de Atención al Menor (SEAM), adscrito y creado por el Ejecutivo del Estado Lara, y reestructurado como servicio autónomo mediante Decreto N° 630, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Lara en la edición extraordinaria N° 702 de fecha 15 de junio de 1998.
Expresa que el 10 de octubre de 2002 fue notificada de su destitución del cargo de docente que desempeñaba en el SEAM, a través de la Resolución N° OP-1406 del 3 de octubre de 2002, en la que se le indicó que “(…) la finalización de la relación laboral operaba de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Educación, y en el artículo 98 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con los artículos 42 y 46 del reglamento (sic) de esta última ley (sic) citada, en donde se establecen las causales que pueden dar lugar a la terminación de la relación de trabajo (…)”.
En este sentido, adujo que “(…) La referida resolución (sic) viola un sin fin de normas constitucionales y legales (…) toda vez que no se emitió como resultado final de un proceso administrativo, que ha debido comenzar por la apertura de un expediente, toda vez que el propio acto conllevó a la destitución de un funcionario o empleado público, que, por si fuera poco, también viene a ser funcionario de carrera (…)”.
Que “(…) La ausencia de esos elementos, como también lo enseñan todos los textos legales, la doctrina y la jurisprudencia, en razón de la violación del DEBIDO PROCESO, derecho y garantía previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República, ANULA DE PLENO DERECHO LA REFERIDA RESOLUCIÓN (…)” (Negrillas de la recurrente).
Asimismo, señaló el apoderado judicial de la querellante que la Resolución impugnada adolece del vicio de falso supuesto, por cuanto indicó que la terminación de la relación laboral obedeció a un mandato emanado de la Ley Orgánica de Protección del Niño y del Adolescente, pero que en realidad “(…) no existe norma alguna que faculte u ordene, lícita y justificadamente, el despido de mi representada, ni de ningún otro trabajador adscrito al Servicio Estadal de Atención al Menor. Este FALSO SUPUESTO infecta (sic) de total nulidad el acto (…)”. (Negrillas de la accionante).
Continuó expresando el apoderado judicial de la ciudadana Olga Sánchez, que dicho acto incurrió nuevamente en el vicio de falso supuesto al establecer que ésta no era funcionaria de carrera, esgrimiendo a este respecto que “(…) por el sólo hecho de que mi representada haya prestado servicios como docente, desde hace más de veinte años ininterrumpidos, tanto en la administración pública nacional como en la estadal, en este último caso adscrita al SEAM y por ende gozando de la cualidad de funcionaria de la Gobernación del Estado Lara, legalmente quedó investida no sólo como empleada pública, sino que también adquirió el carácter de tal (sic) FUNCIONARIA DE CARRERA (…)”. (Negrillas de la querellante).
En esta misma ocasión, la parte actora insistió en que se le acordara medida de amparo cautelar “(…) de manera que en forma inmediata se lograra el efecto jurídico requerido en la misma acción de nulidad, y así se le restituyera en el trabajo y se ordenara la cancelación de los sueldos y salarios caídos y demás percepciones a que haya lugar, con especial petición de que se le reincluyera en nómina y se le restituyera todos los derechos y garantías conculcadas (…)”.
Y que “(…) de no decretarse, se le obligaría a litigar a mi representada sabe Dios por cuánto (sic) tiempo, colocándole en una situación de extrema debilidad jurídica, sin contar con ninguna asistencia social y económica, careciendo de protección y de las ventajas y beneficios que produce el hecho de estar empleado, tanto material como emocionalmente (…)”.
Finalmente requirió, de conformidad con lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se decretase la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, invocando para ello las mismas motivaciones explanadas al solicitar el amparo cautelar.
III
DEL FALLO APELADO
El 12 de enero de 2004 el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró con lugar el recurso interpuesto, con base en los siguientes argumentos:
“(…) Se deja constancia que no compareció representación alguna de la PROCURADURIA GENERAL DEL ESTADO LARA. Ahora bien, al no comparecer en forma oportuna la parte recurrida, este Juzgador aplica en forma extensiva o analógica el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo (…)
(…) Sobre la base de lo anterior, este Juzgador considera que al no estar previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, la ausencia de una de las partes y, vista la analogía existente entre la materia laboral y la funcionarial, por el “hecho social trabajo”, no obstante la pertenencia a regímenes jurisdiccionales diferentes, debe completarse la norma pautada por el artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para los supuestos de incomparecencia de las partes con los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y, en aplicación de tales conceptos este Tribunal aplica lo previsto en el artículo 131 de dicha Ley (…)
(…) sobre la base anterior este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental (…) Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara que la parte recurrida aceptó los hechos incriminados por el libelista y en tal sentido en aplicación extensiva del artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, declara CON LUGAR la presente demanda de nulidad de acto administrativo (…)”:
IV
DE LA COMPETENCIA DE LA CORTE
Antes de pronunciarse acerca del recurso interpuesto, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo estima necesario revisar su competencia para conocer de la presente causa, y al respecto observa que el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se designe por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
La norma antes transcrita, establece la competencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo para conocer de las apelaciones -o consultas de conformidad con el artículo 70 de de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República- que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Tribunales a quienes corresponde el conocimiento de las reclamaciones funcionariales.
Ello así, dado que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con sede en Caracas y jurisdicción en todo el territorio nacional, tiene las mismas competencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, como lo precisó la Resolución N° 2003-0003 de fecha 10 de diciembre de 2003 (Gaceta Oficial N° 37.866) dictada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia; y la reiterada jurisprudencia de la Sala Político Administrativa que da a las Cortes de lo Contencioso Administrativo el carácter de Tribunales de Alzada con respecto a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo (Vid. Sentencia Nº 02271 dictada en fecha 24 de noviembre de 2004, caso Tecno Servicio Yes´Card, C. A.), esta Corte se declara competente para conocer de la presente apelación y así se decide.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Alzada, pronunciarse sobre el recurso de apelación interpuesto en fecha 23 de marzo de 2004 por la apoderada judicial de la Procuraduría General del Estado Lara, contra el fallo definitivo dictado el día 12 de enero de 2004 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, lo cual pasa a hacer los términos explanados a continuación:
Se desprende de la lectura realizada a la decisión impugnada, que el Sentenciador de origen declaró con lugar la presente querella funcionarial, fundamentándose en el hecho que la Procuraduría General del Estado Lara no compareció por medio de apoderado alguno a la audiencia preliminar fijada conforme las prescripciones del artículo 103 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Sostuvo al efecto, que la legislación adjetiva especial en materia funcionarial no establece dentro de sus previsiones normativas regulación alguna para el supuesto en que las partes no comparezcan a la audiencia preliminar en cuestión, de allí que por analogía de lo pautado en la legislación laboral, específicamente en los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica del Trabajo, consideró que la consecuencia jurídica aplicable al presente caso es aquella contenida en la última de las normas indicadas.
En tal sentido, el a quo apuntó que la falta de comparencia del demandado a la audiencia preliminar, de acuerdo con el artículo 131 eiusdem, se presume como admisión de los hechos alegados por el demandante en la querella, por lo que redujo su sentencia a un acta elaborada el mismo día de la audiencia preliminar, ateniéndose para ello a la confesión del accionado tal y como lo manda la norma en cuestión.
Así planteado el asunto, observa primeramente esta Corte que la norma adjetiva contenida en el artículo 19 aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:
“Las apelaciones que deben tramitarse ante el Tribunal Supremo de Justicia seguirán los siguientes procedimientos: Iniciada la relación de la causa, conforme a los autos, la parte apelante deberá presentar un escrito donde exponga las razones de hecho y de derecho en que fundamenta la apelación, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes. Inmediatamente, se abrirá un lapso de cinco (5) días hábiles continuos, para que la otra parte dé contestación a la apelación. La falta de comparecencia de la parte apelante se considerará como desistimiento de la acción, y así será declarado, de oficio o a instancia de la otra parte.”(Subrayado de esta Corte)
De la norma transcrita se evidencia que la parte apelante tiene la obligación de presentar un escrito exponiendo las razones de hecho y de derecho, fundamento de la impugnación, lo cual debe hacer en el lapso de quince (15) días hábiles siguientes al inicio de la relación de la causa.
En el presente caso consta que, desde el día 26 de enero de 2005 en que se dio cuenta a la Corte, se designó ponente y se dio inicio a la relación de la causa, exclusive, hasta el día 8 de marzo de 2005 en el cual terminó la relación de la causa, inclusive, venció el lapso de quince (15) días de despacho -correspondiente a los días 1, 2, 3, 9, 10, 15, 16, 17, 22, 23 y 24 de febrero de 2005; 1, 2, 3 y 8 de marzo de 2005 como se desprende de cómputo efectuado por la Secretaría de esta Corte (folio 97)- sin que la parte apelante hubiera cumplido con la carga impuesta en el artículo supra transcrito.
Desde esta perspectiva, pudiera pensarse que esta Corte se encuentra legitimada para declarar el desistimiento del presente recurso de apelación, con lo que quedaría definitivamente firme el fallo recurrido.
Sin embargo, debe aclararse que de acuerdo con lo establecido en la sentencia N° 1.542 de fecha 11 de junio de 2003, proferida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Municipio Pedraza del Estado Barinas), para que proceda el desistimiento del recurso a que alude el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el órgano jurisdiccional debe necesariamente examinar ex officio el contenido del fallo impugnado, con el objeto de verificar que: “a) no viola normas de orden público, como son, verbigracia, las que regulan el derecho de acceso de las personas a los órganos de administración de justicia, y b) no vulnera o contradice interpretaciones vinculantes de esta Sala Constitucional, sobre el sentido y la aplicación que debe darse a determinadas normas del ordenamiento jurídico para garantizar su armonía con las disposiciones del Texto Constitucional”
De acuerdo con la doctrina sentada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, no se declarará desistido el recurso de apelación por falta de fundamentación cuando el fallo recurrido quebrante disposiciones de orden público -ergo: aquellas que atienden al orden procesal- o cuando menoscabe o contradiga interpretaciones vinculantes de la referida Sala acerca del sentido y alcance de las normas del ordenamiento jurídico.
La previsión jurisprudencial en estudio tiene como finalidad garantizar la seguridad jurídica que debe caracterizar al proceso, pues éste es el medio heterocompositivo de resolución de conflictos intersubjetivos de intereses predispuesto por el Estado para lograr uno de sus cometidos: la justicia.
Por su parte, la sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada es la manifestación final de la función jurisdiccional, es el desideratum del proceso y, a través de ella, el Estado logra la justicia en el caso concreto.
Evidentemente que para ello la sentencia debe ajustarse a las prescripciones del ordenamiento jurídico; sólo así podrá tenerse la plena certeza de que la función jurisdiccional ha sido cabalmente ejercida y que la declaración judicial devenida de tal función se encuentra amparada de la legalidad y constitucionalidad suficientes como para hacerla virtualmente indestructible.
Sin embargo, cuando tal declaración es el resultado de violaciones del orden público o del sentido y trascendencia de las normas que previamente han sido interpretadas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, no puede admitirse que la función jurisdiccional se ha cumplido a plenitud, y que, por tanto, se ha hecho justicia en el caso concreto.
La decisión judicial proferida en tales términos será entonces el resultado de la infracción de normas o principios -constitucionales o legales- en los que de una forma u otra está interesado el orden público y, por lo tanto, jamás podrá alcanzar la certeza y seguridad jurídica que otorga la cosa juzgada.
Partiendo de tales premisas, encuentra esta Corte que el recurso de apelación intentado por la parte demandada no podrá declararse desistido -con lo cual quedaría firme la decisión recurrida-, en vista que el fallo impugnado subvirtió flagrantemente normas de estricto orden público procesal.
Así pues, observa la Corte que el Juez a quo optó por recurrir al uso de la analogía para regular una situación que no fue expresamente prevista por el legislador, dado que, a su entender, la falta de regulación expresa en la Ley del Estatuto de la Función Pública de los efectos que produce la no comparecencia de las partes a la audiencia preliminar constituye un “vacío legislativo”, que éste consideró conveniente suplir con la aplicación analógica del artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.
Ahora bien, es preciso resaltar que constitucionalmente el Poder Judicial, por intermedio de sus órganos jurisdiccionales, es la rama del poder público a la cual se le ha encomendado la tarea de conocer, aplicar e interpretar la inteligencia y extensión de la ley; manifestación consustancial del deber de juzgar que le es propio.
No obstante, ello no significa que le es dable a los órganos que ejercen tal función trastocar el sentido y alcance de las disposiciones de orden público consagradas por el legislador para regular determinados supuestos de hecho, por cuanto su actuación, al igual que la de toda entidad que forme parte del poder público, debe ceñirse a los lineamientos y parámetros impuestos por el ordenamiento jurídico.
El artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela constituye la consagración positiva de este cometido, denominado doctrinariamente principio de legalidad, en virtud del cual, todos los actos del poder público deben sujetarse a lo dispuesto en la Constitución y las Leyes. De modo que todo acto de la autoridad pública que infrinja las disposiciones constitucionales o legales será radical y absolutamente nulo.
Uno de los postulados que integran tal control y que profesa la teoría general del derecho, como principio general de interpretación legal, se resume en el siguiente adagio: “donde no hace distinción el legislador no debe hacerla el intérprete”.
En el caso que nos ocupa, el Juez de origen subvirtió el procedimiento especialmente establecido por el legislador en la Ley del Estatuto de la Función Pública, al distinguir una situación no querida por éste y al pretender suplir un vacío que realmente no existe.
Ello es así, dado que el a quo aplicó por vía analógica a la audiencia preliminar establecida en los artículos 103 y 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la consecuencia jurídica especialmente consagrada por el legislador para la falta de comparecencia del demandado a la audiencia preliminar del procedimiento laboral, prevista en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, y según la cual, al mismo se le tendrá por confeso siempre y cuando la pretensión del demandante no sea contraria a derecho, pudiendo incluso sentenciar en la misma audiencia ateniéndose a la confesión del accionado.
Empero, debe aclararse que el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo encuentra su razón de ser, única y exclusivamente, en el contexto de un proceso de naturaleza laboral:
“Si el demandado no compareciere a la audiencia preliminar, se presumirá la admisión de los hechos alegados por el demandante y el tribunal sentenciará en forma oral conforme a dicha confesión, en cuanto no sea contraria a derecho la petición del demandante, reduciendo la sentencia a un acta que elaborará el mismo día, contra la cual, el demandado podrá apelar a dos efectos dentro de un lapso de cinco (5) días hábiles a partir de la publicación del fallo (…)”. (Negrillas de la Corte).
Su desideratum no es otro más que regular una situación procesal de contumacia que se origina en el marco de una relación de trabajo, de allí que el legislador entendió que el demandado que no asiste a la audiencia preliminar no tiene interés, o bien en conciliar la litis -fin primordial de la audiencia preliminar-, o bien en insistir su continuación, de allí que presume que éste ha admitido los hechos que le son imputados en la demanda.
Sin embargo, tal situación presenta variaciones respecto de la audiencia preliminar del procedimiento funcionarial, ya que de acuerdo con el artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública:
“En la audiencia preliminar el juez o jueza pondrá de manifiesto a las partes los términos en que, en su concepto, ha quedado trabada la litis. Las partes podrán formular preguntas a las mismas a los fines de aclarar situaciones dudosas en cuanto a los extremos de la controversia.
En la misma audiencia, el juez o jueza deberá llamar a las partes a conciliación, ponderando con la mayor objetividad la situación procesal de cada una de ellas. Igualmente, podrá el juez o jueza fijar una nueva oportunidad para la continuación de la audiencia preliminar. En ningún caso, la intervención del juez o jueza en esta audiencia podrá dar lugar a su inhibición o recusación, pues se entiende que obra en pro de una justicia expedita y eficaz.
De producirse la conciliación, se dará por concluido el proceso”. (Negrillas de la Corte).
Como se puede observar, la audiencia preliminar del procedimiento especial funcionarial no difiere en su esencia de la audiencia preliminar consagrada en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, ya que el desideratum de ambas es lograr la conciliación de las partes en conflicto. En el caso específico del contencioso administrativo funcionarial, obtener un arreglo amistoso entre el funcionario querellante y el órgano de la administración pública querellado.
Empero, la audiencia preliminar prevista en los artículos 103 y 104 la Ley del Estatuto de la Función Pública, tiene también por objeto que el Juez ponga a las partes en conocimiento de los términos en que, según se concepto, ha quedado trabada la litis, de manera que las partes puedan en tal oportunidad formular las aclaraciones y objeciones que consideren pertinentes tendentes a esclarecer cómo quedó realmente entablado el thema decidendum.
De lo anterior, surge indudable que el proceder del Sentenciador de origen quebrantó una disposición en cuya observancia se encuentra interesado el orden público procesal, por cuanto adicionó al contenido del artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, un supuesto de hecho y una consecuencia jurídica no deseada por el legislador, como lo es la confesión ficta de la administración pública, cuestión que de suyo es imposible en el contencioso administrativo funcionarial si se atiende a lo pautado en el artículo 102 eiusdem:
“Si la parte accionada no diere contestación a la querella dentro del plazo previsto, la misma se entenderá contradicha en todas sus partes en caso de que la accionada gozase de este privilegio”.
Este artículo pone de manifiesto la intención del legislador funcionarial de excluir toda posibilidad de presunción de confesión contra la administración pública. Luego, mal pudo el a quo tener por confeso al SEAM con base en la aplicación analógica de una consecuencia jurídica no distinguida por el legislador.
A mayor abundamiento, debe destacarse que la voluntad del legislador en este sentido no se circunscribe únicamente al ámbito del derecho funcionarial, sino que desde una perspectiva general, la regla de prohibición de confesión de los órganos públicos se encuentra consagrada en el artículo 66 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República:
“Cuando el Procurador o Procuradora General de la República, o los abogados que ejerzan la representación de la República, no asistan a los actos de contestación de demandas intentadas contra ésta, o de las cuestiones previas que les hayan sido opuestas, las mismas se tienen como contradichas en todas sus partes, sin perjuicio de la responsabilidad personal del funcionario por los daños causados a los derechos, bienes e intereses patrimoniales de la República”. (Negrillas de la Corte).
Puntualizado lo anterior, se tiene que el actuar del Juez de origen no sólo quebrantó el sentido y alcance de los artículos 103 y 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino que también violó otro principio de interpretación legal de estricto orden público, según el cual, las normas que establecen sanciones deben interpretarse restrictivamente.
En efecto, la confesión ficta es una sanción procesal que se origina por la rebeldía del demandado en atender sus cargas procesales de alegación y prueba. En tal caso, el legislador presume que éste ha admitido la veracidad de los hechos afirmados en la demanda, lo que trae como consecuencia que la pretensión deducida en su contra sea acogida favorablemente por el órgano jurisdiccional, siempre y cuando no sea contraria a derecho.
Por consiguiente, toda norma que establezca esta sanción deberá interpretarse restrictivamente, es decir, no admitirá el uso de la analogía.
Aún así, el Juez a quo extendió esta sanción al procedimiento contencioso administrativo funcionarial por analogía del artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, con lo cual vulneró flagrantemente este principio.
Para mayor abundamiento, la Corte observa, en cuanto al “proceso contumacial” establecido en los artículos 130 y 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, que la doctrina se inclina por la abolición de dichas normas por considerar que las mismas son inconstitucionales, argumentando al efecto que:
“a) La sentencia en rebeldía produce efectos inherentes y de eficacia concluyente en cuanto a la causa o mérito del (sic) sin que la audiencia a la cual se deja de asistir tenga que ver con el fondo del caso o su solución por sentencia definitoria. Por tanto, mal podría producirse una sentencia que defina la litis y condene al demandado, si el objetivo de la audiencia, a la que se deja de comparecer, consiste en cuestiones distintas y preliminares (…)
(…) b) El demandado que no compareció a la audiencia preliminar no tiene la posibilidad de desvirtuar la confesión ficta que obra en su contra mediante la promoción y evacuación de la contraprueba de los hechos libelados, tal como ocurre en el procedimiento ordinario (Art. 362), ya que en la sentencia fundada en la confesión ficta se produce en la misma audiencia (ilico modo) sin que la ley prevea un lapso de promoción de pruebas.
c) La Ley Orgánica Procesal del Trabajo no establece ninguna regla que confiera mayor seguridad de conocimiento de la causa por parte del demandado que es objeto de la citación para la audiencia preliminar, a pesar de ser tan graves las consecuencias que se producen desde el punto de vista de la administración de justicia (…)”. (Vid. HENRÍQUEZ LA ROCHE, Ricardo. “Nuevo Proceso Laboral Venezolano”. Ediciones Liber. Caracas, 2004. Págs. 356 a 358).
Vistas las violaciones de orden público puestas de relieve con antelación, y en aplicación de la doctrina sentada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, se declara improcedente el desistimiento tácito del recurso de apelación interpuesto por la Procuraduría General del Estado Lara. Así se decide.
Como consecuencia de lo antes expuesto, y con base en lo prescrito en los artículos 211 y 212 del Código de Procedimiento Civil, esta Corte declara nula la decisión tomada por el Juzgador a quo el día 12 de enero de 2004 en la oportunidad de celebrarse la audiencia preliminar y, a efectos de determinar la fase procesal en la que corresponde reponer la causa, precisa lo siguiente:
De acuerdo con la revisión efectuada a los autos, se evidencia que el Sentenciador de origen indicó en el acta extendida con ocasión de la celebración de la audiencia preliminar lo siguiente:
“(…) En (sic) día lunes doce de enero de dos mil cuatro (2004), siendo las diez de la mañana (10:00 a.m.), oportunidad fijada para que tenga lugar la Audiencia (sic) Preliminar, de conformidad con el artículo 103 de la Ley del estatuto (sic) de la Función Pública, en el expediente Nro. 7746, por NULIDAD DE ACTOADMINISTRATIVO DEL SERVICIO ESTADAL DE ATENCION AL MENOR DEL ESTADO LARA (SEAM), se deja constancia de que comparecieron los abogados en ejercicio RAFAEL RODRIGUEZ PARRA y JAVIERA ANZOLA, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 72.540 y 9.136, en su condición de apoderado (sic) judicial (sic) de la parte recurrente OLGA ZULEIMA SANCHEZ RAMOS, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 3.861.083. Se deja constancia de que no compareció representación alguna de la PROCURADURÍA GENERAL DEL ESTADO LARA. Ahora bien, al no comparecer en forma oportuna la parte recurrida, este Juzgador aplica en forma extensiva o analógica el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo (…)”. (Negrillas del fallo; subrayado de la Corte)
Como se puede deducir del texto del acta en cuestión, la representación de la Procuraduría General del Estado Lara no se hizo presente en la audiencia preliminar, lo que motivó al Juez a quo a aplicar por vía analógica la consecuencia jurídica prevista en el artículo 131 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo -confesión ficta de la Administración- para así acoger favorablemente la pretensión de la querellante.
Sin embargo, debe ponerse de relieve que el hecho que esta Instancia haya declarado la nulidad de tal decisión no afecta en modo alguno las consecuencias devenidas de la falta de comparecencia de la Procuraduría General del Estado Lara al acto in commento.
En efecto, es preciso escindir que si bien esta Alzada declaró la nulidad de la decisión asumida por el a quo durante el transcurso de la audiencia preliminar por considerarla atentatoria del orden público procesal, ello sin embargo no obra en detrimento del hecho que la Procuraduría General del Estado Lara se manifestó negligente en el cumplimiento de la carga de asistir a dicho acto, por lo que la total reedición del mismo devendría en un provecho indebido para ésta en perjuicio de la querellante, quien valga acotar, sí asistió a dicho acto procesal, por cuanto le concedería una nueva oportunidad para comparecer a la audiencia, situación que a criterio de este Órgano Jurisdiccional resulta inadmisible.
En ese orden de ideas, es importante destacar que otro de los objetivos de la audiencia preliminar del procedimiento contencioso administrativo funcionarial, además de los esbozados con antelación, es otorgarle a las partes la posibilidad de solicitarle al órgano jurisdiccional la apertura del correspondiente lapso probatorio.
Así, el artículo 105 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone que:
“Las partes, dentro de los cinco días de despacho siguientes a la audiencia preliminar, sólo si alguna de las mismas solicita en esa oportunidad la apertura del lapso probatorio, deberán acompañar las que no requieren evacuación y promover aquellas que lo requieran”. (Negrillas de la Corte).
El legislador condiciona la apertura del lapso probatorio en el procedimiento contencioso administrativo funcionarial a la instancia de las partes, esto es, que el mismo no se abre ope legis como acontece en otros procedimientos, de allí que ello constituye una carga que obedecerá en todo caso al imperativo de la voluntad de éstas.
En el caso sub iudice, sucede que a la ciudadana Olga Sánchez no se le otorgó la oportunidad de promover y evacuar probanzas, en vista de que el Juzgador de origen profirió una decisión de naturaleza excepcional que, independientemente de haber sido anulada por esta Corte, coartó la posibilidad de que ésta -única parte presente en la audiencia preliminar- solicitara la apertura del respectivo lapso probatorio en los términos expuestos en el artículo antes citado.
Por consiguiente, aún cuando se hubiere declarado la nulidad de la decisión asumida por el Tribunal a quo durante la celebración de tal audiencia, quedan intactos y en pleno vigor las restantes consecuencias procesales originadas por la incomparecencia de la Procuraduría General del Estado Lara a dicho acto y por la presencia de la querellante en el mismo, en el sentido de que al haber asistido esta última, por efectos de la nulidad in commento, y en pro de su derecho a la defensa y a un debido proceso, deberá reponerse la causa al estado de que se continúe dicho acto en la forma prevista en el segundo aparte del artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a los únicos y exclusivos fines de que la parte querellante manifieste su voluntad de hacer uso o no del lapso probatorio establecido en el artículo 105 eiusdem. Así se decide.
Como corolario de lo antes sentado, esta Corte advierte que para la continuación de la audiencia preliminar no se requerirá de la presencia de la Procuraduría General del Estado Lara sino únicamente de la ciudadana Olga Sánchez, así como el que hecho que, independientemente que ésta haga o no uso de sus facultades probatorias, una vez vencida la oportunidad legalmente prevista, el proceso proseguirá su curso en la forma establecida en la Ley del Estatuto de la Función Pública. Cúmplase.
VI
DECISIÓN
En virtud de los planteamientos precedentemente analizados, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la ley:
1.- Declara IMPROCEDENTE el desistimiento del recurso de apelación intentado el 23 de marzo de 2004 por la Procuraduría General del Estado Lara;
2.- Declara NULA la sentencia definitiva dictada el 12 de enero de 2004 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental;
3.- REPONE la causa al estado de que se dé continuación a la audiencia preliminar del presente recurso en la forma prevista en el segundo aparte del artículo 104 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a los únicos y exclusivos fines de que la ciudadana Olga Sánchez manifieste su voluntad de hacer uso o no del lapso probatorio establecido en el artículo 105 eiusdem.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Déjese copia de la presente decisión.
Dada firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la Ciudad de Caracas, a los veintiocho ( 28) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Presidenta
JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-Ponente
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Jueza
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
La Secretaria
Exp N° AP42-R-2004-000964
JDRH/10
En la misma fecha veintiocho (28) de julio de dos mil cinco (2005), siendo la (s) 11:20 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-02274.
La Secretaria
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