EXPEDI ENTE N° AP42-R-2004-001071
JUEZ PONENTE: JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
En fecha 13 de diciembre de 2004 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el Oficio N° 03-1508 de fecha 08 de octubre de 2003, proveniente del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana HAIDEE JOSEFINA PÉREZ DÍAZ, titular de la cédula de identidad No. 4.163.601, asistida por el abogado ALEXANDER GALLARDO PÉREZ, inscrito en el Inpreabogado bajo el No. 48.398, contra el DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Dicha remisión se efectuó, en virtud de haberse oído en ambos efectos la apelación ejercida en fecha 23 de julio de 2003 por la abogada MARTHA MAGIN, inscrita en el Inpreabogado bajo el No. 75.922, en su carácter de apoderada judicial del ente querellado, contra la decisión de fecha 21 de julio de 2003, emanada del referido Tribunal mediante la cual declaró parcialmente con lugar el recurso interpuesto.
En fecha 02 de febrero de 2005 se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, y se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández. En esa misma fecha se dio inicio a la relación de la causa.
El 10 de marzo de 2005 se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo escrito contentivo de la fundamentación de la apelación presentado por la abogada NELIS EMIRO CARRERA SOTO, inscrita en el Inpreabogado bajo el No. 82.001.
El 20 de abril de 2005 vencido el lapso de pruebas, el cual transcurrió inútilmente, se fijó la oportunidad para el acto de informes.
En fecha 03 de mayo de 2005 se difirió la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes.
El 07 de junio de 2005 oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes se dejó constancia de la falta de comparecencia de la querellante y de la presencia de la apoderada judicial del ente querellado
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El 08 de junio de 2005 se dijo “Vistos” y se fijó el lapso de sesenta (60) días para dictar la sentencia.
Realizada la lectura del expediente, se pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Mediante escrito presentado en fecha 17 de enero de 2003, la ciudadana Haidee Josefina Pérez Díaz, asistida de abogado, consignó escrito de “reformulación” del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto el 09 de octubre de 2002, con los alegatos de hecho y de derecho que a continuación se refieren:
Que el presente recurso tiene como finalidad impugnar el Oficio S/N de fecha 18 de diciembre de 2000 suscrito por el ciudadano William Medina, Director de Personal de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, “(…) mediante el cual se acordó (su) retiro del cargo de Abogado IV que ejercía en la Dirección General de Obras y Servicios de la Gobernación del Distrito Federal (…)”.
Narró que el 22 de enero de 2001 presentó solicitud de adhesión al recurso contencioso funcionarial interpuesto el 28 de diciembre de 2000, por un grupo de funcionarios de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, contra los actos de retiro dictados por dicho organismo, dicho recurso fue admitido (así como las adhesiones) y declarado posteriormente con lugar en fecha 14 de agosto de 2001, decisión que fue apelada por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
Que el 31 de julio de 2002 la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró con lugar la apelación, declaró inadmisible el recurso interpuesto y señaló que aquéllos que reúnan los requisitos establecidos en la sentencia No. 790 de fecha 11 de abril de 2002 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, “‘ (…) podrán interponer nuevamente, y en forma individual, sus respectivas querellas contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, tomando como fecha de inicio del cómputo del lapso de caducidad –prevista en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso de autos- la fecha de publicación de la sentencia, deduciendo de dicho lapso el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación de este fallo (…)’”.
Infirió de lo anterior que “(…) a partir de esa fecha (ha) quedado habilitada para intentar la presente acción (…) dentro del lapso establecido”.
Relató que es funcionaria de carrera, “(…) ingres(ó) a la Administración Pública en fecha 01 de noviembre de 1.983 (sic) y se desempeñaba, para el momento del ilegal retiro, en el cargo de Abogado IV adscrito a la Dirección General de Obras y Servicios de la Gobernación del Distrito Federal (…)”.
Denunció que el acto administrativo que hoy impugna está viciado de falso supuesto por errónea interpretación del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, en virtud de que la Administración se basó en una norma cuya legalidad o constitucionalidad no se discute, pero que resultaba inaplicable al caso concreto.
Que se le violó su derecho a la defensa y la garantía del debido proceso, pues el acto de retiro fue dictado sin la realización de un procedimiento previo, para presentar sus alegatos y pruebas, razón por la cual “ (…) adolece del vicio de nulidad absoluta previsto en el artículo 19, numeral 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.
Solicitó la nulidad del acto recurrido, y se le ordene al organismo querellado su reincorporación a un cargo de igual o superior jerarquía, así como el pago de los sueldos “(…) y demás prestaciones dejadas de percibir desde (su) retiro hasta la fecha de (su) reincorporación al cargo que (le) sea asignado (…)”.
Finalmente solicitó se ordene a través del artículo 249 del Código de Procedimiento Civil se realice la corrección monetaria e indexatoria de las prestaciones y remuneraciones que le corresponda recibir.
II
DE LA CONTESTACIÓN AL RECURSO INTERPUESTO
El 15 de abril de 2003, la abogada GERALDINE LÓPEZ BLANCO, inscrita en el Inpreabogado bajo el No. 72.597, en su condición de apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, presentó escrito contentivo de la contestación al recurso interpuesto. Fundamentó su defensa en lo siguiente:
Que la acción se interpone extemporáneamente ya que transcurrió el lapso de caducidad contemplado en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, norma aplicable al presente caso por ser una disposición procesal.
Agregó que “quienes intenten demandas alegando para su provecho el criterio vinculante de la Sala para la protección individual de sus respectivos derechos, deben además alegar y probar para el momento de su interposición, que su desincorporación, retiro, despido, etc, se produjo a través de los procedimientos previstos en los artículo (sic) 11, 13 y 14 del Decreto N°. 030”, y que la única oportunidad para consignar las pruebas que así lo acredite es en la interposición del recurso “por cuanto se trata de documentos indispensables para verificar si la acción es inadmisible, a tenor de lo dispuesto en el artículo 340 del Código de Procedimiento Civil, por remisión expresa del 111 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 84,5 (sic) de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”. Que en “la presente querella el actor (sic) por una parte no alega ni aporta con ocasión a la interposición de la querella, elemento alguno que pruebe los requisitos sustanciales para intentar la presente querella, es decir que fue afectado por la norma declarada inconstitucional por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 11 de abril de 2002, (Caso Lidia Cropper y Otros) y, que se les (sic) destituyo (sic), retiro (sic), despidió o en alguna manera se le desincorporó a través de los procedimientos previstos en los artículos 11, 13 y 14 del Decreto N. 030, publicado en Gaceta Oficial N. 37.073, del 8 de noviembre de 2000, dictado por el Alcalde Metropolitano de Caracas”.
En cuanto al fondo alegó a favor de su representada las siguientes defensas:
Que la extinción de la Gobernación del Distrito Federal se produjo de acuerdo a la nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo que originó un cambio radical en las estructuras de gobierno de la ciudad de Caracas, “ (…) dando un origen a un régimen especialísimo de transición, definidas por la Comisión Legislativa Nacional a través de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas (…)”, norma que facultó al Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas a reestructurar, organizar y reformular las estructuras del ente político territorial “ (…) y con base en ello, el referido instrumento normativo plantea -sin necesidad de acudir a fuentes normativas alternas o generales- el procedimiento aplicable para transición del ente gubernativo Estadual -Distrito Federal- al Municipal -Distrito Metropolitano de Caracas- (…)”. Que establece una causal de retiro de la Administración Pública no prevista en el artículo 53 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, “Es decir, la supresión de la Gobernación del Distrito Federal no puede reputarse como una reestructuración administrativa de la misma, puesto que no le sobrevive estructura administrativa alguna que pueda considerarse ‘reorganizada o reestructurada’”.
Destacó que el Legislador no agota su facultad de establecer las causales de egreso en el propio cuerpo de la ley funcionarial, ya que puede disponer de nuevas causales en otras leyes que regulen o no el empleo público como la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público o la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
Señaló que “En ningún momento ha sido cuestionado –por vía de control difuso de la constitucionalidad- el procedimiento previsto en el artículo 9 de la Ley Especial del Distrito Metropolitano de Caracas (sic), por considerar que viola el debido proceso del recurrente o por que (sic) se excede al establecer una causal de retiro distinta a la prevista en la Ley de carrera (sic) Administrativa, que menoscaba el derecho constitucional a la estabilidad del funcionario. En tal sentido, vista la presunción de legitimidad y constitucionalidad que acompaña a todas las leyes, huelga concluir que dichos dispositivos se ajustan a derecho y, en consecuencia, no son susceptibles de afectar los derechos de (sic) recurrente en nulidad”.
Finalmente solicitó se declare inadmisible o en su defecto sin lugar la presente querella.
III
DEL FALLO APELADO
En fecha 21 de julio de 2003 el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra el Distrito Metropolitano de Caracas, en consecuencia declaró nulo el oficio S/N de fecha 18 de diciembre de 2000, emanado de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, ordenó la reincorporación de la querellante al cargo de Abogado IV o a uno de igual o superior jerarquía, con el correspondiente pago de los sueldos dejados de percibir con las respectivas variaciones que haya experimentado, en cuanto a las “ (…) ‘demás prestaciones dejadas de percibir …’ así como la ‘…demás contraprestaciones que se acuerden para el cargo que ocupaba en la administración, (ese) Tribunal neg(ó) tal pedimento por genérico, habida cuenta de que no precisan dichos pedimentos en los términos que lo exige el artículo 95, numeral 3° (sic) de la Ley del Estatuto de la Función Pública ”.
Desestimó los alegatos de inadmisibilidad de la siguiente manera:
Que la pretendida exigencia probatoria alegada por la representación del Distrito Metropolitano de Caracas resulta infundadada, pues “(…) no deriva del precedente jurisprudencial señalado (sentencia No. 790 de fecha 11 de abril de 2002 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia), en virtud de lo cual, la demostración de los hechos y alegatos de la querellante quedan sometidos a las reglas adjetivas propias de (ese) proceso (…)”.
Que “ (…) el lapso de caducidad que comienza a computarse con una determinada Ley, no debe verse afectado por la entrada en vigencia de una nueva Ley, en desmedro de los intereses y derechos de los accionantes, ya que se le estaría vulnerando el derecho a la defensa (…)”, que en el caso de marras la Ley del Estatuto de la Función Pública no le es aplicable toda vez que “ (…) el imperio de la Ley bajo la cual nació el acto administrativo impugnado, fue la Ley de la (sic) Carrera Administrativa (…)”, y visto que las acciones podían interponerse de nuevo en atención a las sentencias de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal y la de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo , “ (…) habiéndose interpuesto la querella el 09 de octubre de 2002, esta (sic) resulta tempestiva de conformidad con el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa (…). En consecuencia, el alegato de caducidad debe ser desechado”.
En cuanto a la errónea interpretación del artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas alegada por la querellante y la defensa opuesta por la representación referente a una nueva causal de retiro, agregó – como fundamento de fondo- el fallo apelado que “Si bien es cierto que, la Gobernación del Distrito Federal se extingue, y se crea una nueva persona jurídica territorial, como lo es la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, y que de este hecho da origen a un régimen especialísimo de transición, no es menos cierto que la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, señala en su artículo 9 numeral 1° (sic), que el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos, continuarán en el desempeño de sus cargos, mientras dure el periodo de transición (…)”.
Es por ello –concluyó el a quo- que la norma en referencia “(…) no era una carta en blanco que permitiera extinguir la continuidad laboral, que tenían los funcionarios de la extinta Gobernación del Distrito Federal, antes, durante o después del periodo de transición al Distrito metropolitano de Caracas, de allí que dichos funcionarios continuaban su relación laboral con un nuevo organismo, el Distrito Metropolitano de Caracas (…)”, de allí concluyó que el acto administrativo se fundamentó en un falso supuesto de derecho “ (…) al pretender hacer derivar de una norma legal una consecuencia que es contradictoria y que no se corresponde con su propio contenido normativo (…)”.
Concluyó que “(…) al hacerse derivar de la norma antes indicada una suerte de causal de retiro y al aplicar dicha causal –inexistente en realidad- a la querellante, efectivamente, se le han desconocido los procedimientos legales que en realidad sí rigen y protegen la situación particular de la querellante, desconociendo así sus derecho al debido proceso, a la defensa, al trabajo y a la estabilidad consagrados en los artículos 49, 87 y 93 de la Constitución (sic)”.
IV
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
La abogada Nelis Emiro Carrero Soto, apoderada judicial especial de del Distrito Metropolitano de Caracas, consignó escrito de fundamentación en el cual señaló los siguientes argumentos:
Que la motivación de la sentencia no es necesariamente el hecho de contener una exposición analítica o de expresar los datos o razonamientos en que se funda, que recientemente, “(…) la doctrina en forma reiterada ha marcado que el hecho de sustentar la motivación para decidir en una jurisprudencia existente, no exime al sentenciador de producir su propia motivación, de lo contrario, estaríamos a (sic) un (sic) vicio de inmotivación de la sentencia por infracción de los ordinales 4° y 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil (…)”.
Que “Invoca El (sic) querellante, la aplicabilidad de la Ley de Carrera Administrativa como medio único o expedito para dirimir las controversias funcionariales que se susciten. Toca bien este punto, en la sentencia recurrida por la sentenciadora, para determinar que tal omisión de los preceptos que rigen la relación funcionarial, tienen consecuencia de violaciones constitucionales al debido proceso administrativo, pues tales normativas también regulan procedimientos previos para recurrir a la vía jurisdiccional, y los primeros como los segundos tienen el mismo fondo, con la diferencia de que estos de agotamiento de la vía administrativa, debieron ser considerados y cumplidos por el querellante en ‘prima fase’ y de igual manera, considerados en la sentencia recurrida por el sentenciador (…)”.
Señaló que “(…) En ese sentido debe afirmarse que los recursos en sede administrativa no fueron concebidos por el legislador para imponer una carga al administrado, sino más bien, como un medio garantizador de la esfera jurídica de los particulares (…)”, de allí que “(…) la solución en cuanto a la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, no se encuentra en la eliminación de los recursos administrativos, sino en mantenerlos para que no se cercene la posibilidad de que el administrado obtenga rápidamente una decisión respecto a su planteamiento”.
Que “En el caso de autos, la observancia del sentenciador de tales procedimientos fue omitida y que hoy invocamos, no solamente en razón de la uniformidad de criterios jurídicos que deben prevalecer sino en la oportunidades (sic) que las partes, en nuestro caso en particular contra el Estado, concurren en resguardo y cumplimiento del derecho que cada ente tiene con los particulares y de estos (sic) con el estado (sic), esta omisión vicia la sentencia de la (sic) nulidad pues en (sic) el (sic) de (sic) la mayoría de empleados o funcionarios de la administración pública que concurrió al acto funcionarial, cuya sentencia es usada de marco (…) en la presente querella; agotaron previamente la vía administrativa, más aun (sic) los que así lo hicieron, fueron los que le dieron nacimiento a la acción interpuesta ante la Corte Primera (sic), la misma querellante afirma en su escrito de querella que se ‘vio impedida de realizar ningún tipo de actuación administrativa para desvirtuar la pretensión de la Alcaldía Metropolitana (sic)’ (…) siendo así existe una omisión que vicia la sentencia de nulidad por falta de motivación”.
Finalmente solicitó se declare a nulidad de la sentencia apelada.
V
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE PARA CONOCER
Previo a cualquier pronunciamiento sobre la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Distrito Metropolitano de Caracas, contra la decisión de fecha 21 de julio de 2003, dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Haydee Josefina Pérez Díaz, asistida por abogado, esta Corte considera menester revisar su competencia para conocer de la presente causa, y al efecto trae a colación el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública norma adjetiva aplicable cuyo texto es del siguiente tenor:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcional, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De lo anterior se colige que el órgano jurisdiccional competente para conocer en segunda instancia de los recursos contenciosos administrativos funcionariales es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y visto que para la fecha de publicación de dicha Ley no había sido creada la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Órgano Jurisdiccional que se creó el 10 de diciembre de 2003 mediante Resolución número 2003-00033, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia con las mismas competencias de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, esta Corte Segunda se declara competente, así se decide.
VII
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Esta Corte observa que los argumentos esgrimidos por la apoderada judicial del Organismo querellado para fundamentar la apelación ejercida contra la sentencia de fecha 21 de julio de 2003, se circunscribe al vicio de incongruencia negativa del cual adolecería la sentencia apelada, al no analizar que la querellante haya agotado la vía administrativa de conformidad con la derogada Ley de Carrera Administrativa, instrumento legal vigente para aquel momento.
En tal sentido, es conveniente resaltar que la sentencia no sólo debe contener decisión expresa, positiva y precisa, sino que estos elementos deben estar referidos directamente a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, es decir al thema decidendum. Ello significa que, el Juez está constreñido a decidir sobre las cuestiones que las partes le hayan propuesto, en virtud de que dichos alegatos fijan los límites de la relación procesal y, por ende, el Juez deberá circunscribir su análisis a los argumentos esbozados como fundamento de la pretensión del demandante, y a aquellos alegatos esgrimidos como contestación a dicha pretensión (principio de congruencia) salvo que se trate de un caso de eminente orden público. Por otra parte, esa decisión ha de ser en términos que revelen claramente, el pensamiento del sentenciador en lo dispositivo, el cual no puede ser implícito o tácito, ni contener expresiones vagas u oscuras, ni requerir de inferencias, interpretaciones o raciocinios para saber que fue lo decidido.
Así, este Órgano Jurisdiccional estima pertinente hacer referencia a la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 1° de octubre de 2002, caso: PDVSA vs. Consejo Directivo del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en la cual se señaló:
“(…) Respecto al señalado requisito establecido en el ordinal 5° del artículo 243, debe indicarse que si el juzgador en la sentencia no resuelve de manera clara y precisa, todos aquellos puntos que forman parte del debate, vulnera con su decisión el principio de exhaustividad, incurriendo en el denominado vicio de incongruencia, el cual surge cuando dicho juzgador altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstas, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio (…)”
En este sentido, considera oportuno esta Corte referirse al principio de exhaustividad, y al respecto observa:
El principio de exhaustividad debe entenderse como aquel deber que tiene el Juez de pronunciarse sobre todos los alegatos y peticiones realizadas por las partes, y sólo sobre ellas, aunque sea para rechazarlas por extemporáneas, infundadas o inadmisibles, y que de no hacerlo, el fallo que al efecto se pronuncie, adolece del vicio de incongruencia negativa. (Vid. Sentencia de la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 16 de marzo de 2000, caso: José Isaac Altamiranda Bonilla y otros contra Banco Nacional de Descuento, C.A. y Fogade).
Igualmente, debe advertir esta Corte que la congruencia, constituye una de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que éste no se satisface única y exclusivamente accediendo a la jurisdicción y obteniendo una resolución motivada y fundada en derecho, sino que además es necesario, que dicha resolución atienda sustancialmente al objeto de las pretensiones formuladas y probadas por las partes, de forma que ésta ofrezca una respuesta coherente de todo lo que ha sido planteado en el proceso.
Asimismo, se observa que el origen normativo del principio de exhaustividad o globalidad de la decisión, se encuentra consagrado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, el cual expresamente dispone lo siguiente:
“Artículo 12.- Los jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones el juez debe atenerse a las normas de derecho, a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados. El juez puede fundar su decisión en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en la experiencia común o máximas de experiencia.
En la interpretación de contratos o actos que presenten oscuridad, ambigüedad o deficiencia, los jueces se atendrán al propósito y a la intención de las partes o de los otorgantes, teniendo en mira las exigencias de la Ley, de la verdad y de la buena fe”.
Ahora bien, atendiendo al criterio antes referido, esta Corte observa que la representación municipal en fecha 15 de abril de 2003, oportunidad en la cual consignó el escrito de contestación al recurso presentado por ante el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, no alegó como requisito de inadmisibilidad la falta de agotamiento de la vía administrativa, razón por la que no puede en esta instancia alegar la falta de este requisito de admisibilidad, por cuanto no fue denunciado oportunamente al Juez de Primera Instancia.
Aunado a ello cabe destacar que en los casos como el presente, esto es, un recurso contencioso administrativo funcionarial fundamentado en la derogada Ley de Carrera Administrativa, no es exigible el agotamiento de la vía administrativa -como erradamente lo afirma la representación municipal en el escrito de fundamentación de apelación- como presupuesto para acceder a la vía contencioso administrativa; en cambio si es exigible el agotamiento de la vía conciliatoria, dos figuras jurídicas perfectamente diferenciables, dado que esta última se realiza ante una Junta de Avenimiento, cuya finalidad es revisar si de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó. En otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, es decir, acude directamente al funcionario que dictó el acto.
Por otro lado, observa esta Corte que, si bien el a quo se pronunció sobre cada una de las defensas opuestas por la representación del Distrito Metropolitano de Caracas, no acordó la experticia complementaria del fallo solicitada por la parte querellante, desatendiendo el principio de exhaustividad (anteriormente analizado), incurriendo en vicio de incongruencia negativa. En tal virtud la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, es nula con fundamento en los artículos 243 ordinal 5° y 244 del Código de Procedimiento Civil, y así se declara.
Entrando a conocer del fondo del asunto debatido, de conformidad con lo establecido en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, esta Corte observa que:
La representación distrital alegó en su escrito de contestación que el recurso fue interpuesto extemporáneamente, ya que la fecha de inicio para el cómputo es la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, aunado a que el lapso aplicable era el establecido en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Con el objeto de analizar lo anterior, esta Corte considera menester traer a colación lo establecido en la sentencia No. 2058 de fecha 31 de julio de 2002, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, la cual indicó en el punto N° 5 de la dispositiva lo siguiente:
“Declara que aquellos ciudadanos que actuaron como querellantes o terceros intervinientes en la presente causa, que reúnan los extremos sustantivos establecidos en la sentencia emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 11 de abril de 2002, que declara la nulidad parcial del artículo 8, exclusivamente en su numeral 4, de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en Gaceta Oficial N° 37.006, del 3 de agosto de 2000, podrán interponer nuevamente, y en forma individual, sus respectivas querellas contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, tomando como fecha de inicio del cómputo del lapso de caducidad de la acción –prevista en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa aplicable rationae temporis al caso de autos- la fecha de publicación de la sentencia, deduciendo de dicho lapso el tiempo transcurrido hasta la fecha de publicación de este fallo”.
Visto lo anterior, este órgano jurisdiccional señala que el lapso aplicable rationae temporis es el contemplado en el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, aun cuando ya estaba vigente la Ley del Estatuto de la Función Pública, pues, como fuera indicado suficientemente en la decisión parcialmente transcrita, tal declaratoria no tuvo por objeto el permitir la inobservancia del requisito de admisibilidad que establece el artículo 84 ordinal 3° de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ni tampoco modificar lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada originalmente en la Gaceta Oficial N° 37.482 de fecha 11 de agosto de 2002, en cuanto al lapso de caducidad de las acciones contencioso funcionariales, sino, por el contrario, garantizar la primacía de la doctrina vinculante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia para todos los Tribunales (artículo 335 de la Constitución) sobre la acumulación de pretensiones en el ámbito contencioso funcionarial, sin lesionar el derecho de acceso a la jurisdicción, protegido por el artículo 26 de la Norma Fundamental, de todas las personas que iniciaron el proceso tramitado en el expediente N° 01-26329 (numeración de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) y de las que luego intervinieron en el mismo como terceros durante la primera instancia, en vista de que el lapso de seis (6) meses que establecía el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa (vigente para la fecha en que se interpuso la demanda), había transcurrido para el 31 de julio de 2002, por causa de un error imputable al Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, al no haber declarado desde el inicio del proceso la inepta acumulación de pretensiones.
En ese mismo sentido, esta Corte advierte que en todo caso se debe considerar el contenido de la aclaratoria de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fallo N° 2003-1290 del 30 de abril de 2003, donde señaló en forma expresa que:
“(…) referente a cómo debe formularse el cómputo del lapso de caducidad para impugnar en sede jurisdiccional los actos emanados de la Alcaldía Metropolitana, la Corte debe reiterar, (…) que el lapso previsto en el artículo 82 de la hoy derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso de autos, debe ser computado a partir de la fecha en que fue publicada la sentencia N° 790 de la Sala Constitucional, del 11 de abril de 2002, debiendo deducirse de dicho lapso el tiempo transcurrido (tres meses y veinte días) desde entonces hasta la fecha en que fue publicada la decisión objeto de la presente solicitud”.
Por tanto, tal como se indicara ut supra, al ser la decisión No. 2058 (dictada el 31 de julio de 2002 por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) la que declaró la inepta acumulación de pretensiones, la que hizo surgir nuevamente en todas las personas que actuaron como partes o terceros, el derecho e interés en impugnar los actos emanados del Distrito Metropolitano de Caracas, se estableció que el lapso debía prorrogarse por tres meses y veinte días más, es decir, que los ciudadanos bajo los supuestos de las sentencias ya referidas, tenían la oportunidad hasta el 3 de marzo de 2003 para acudir ante la autoridad judicial competente y reclamar la tutela efectiva de sus derechos e intereses, todo ello en garantía de lo establecido en el artículo 26 de la vigente Constitución.
Así las cosas, si bien se advierte que en el fallo apelado se tomó como fecha de inicio del cómputo de los seis (6) meses previstos en el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, el 31 de julio de 2002 cuando fue publicada la sentencia de esta Corte -tal como lo señala la parte apelante-, y no el 11 de abril de 2002, cuando fue publicada la sentencia de la Sala Constitucional que declaró la nulidad del numeral 4 del artículo 8 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no menos cierto es que el resultado de tal proceder permitió igualmente la admisión del recurso contencioso funcionarial interpuesto por la ciudadana Haydee Josefina Pérez Díaz, y, además, se aprecia que, en todo caso, el mismo fue presentado, según la aclaratoria a la que antes se hizo referencia, dentro del lapso correspondiente, pues se intentó el 09 de octubre de 2002, en tanto que la caducidad de la acción operaba el 03 de marzo de 2003. En consecuencia, la presente acción se interpuso tempestivamente por lo que desecha la denuncia de negación de aplicación del limite de operatividad de la acción alegada por la parte apelante. Así se declara.
En cuanto a que la querellante debe probar para el momento de su interposición “(…) que su desincorporación, retiro, despido, etc, se produjo a través de los procedimientos previstos en los artículo (sic) 11, 13 y 14 del Decreto No. 030 (…)”, dado que alegó la querellante para su provecho el criterio vinculante de la sentencia No 790 de fecha 11 de abril de 2002 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, observa esta Corte que los requisitos a que se refiere la parte apelante no derivan de la sentencia emanada de la Sala Constitucional, sino de la sentencia N° 2003-1290 de fecha 30 de abril de 2003 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo cuyo texto parcial se transcribe a continuación:
“las personas que presentaron de manera acumulada sus pretensiones de nulidad a través de la querella interpuesta el 28 de diciembre de 2000 contra las actuaciones de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, así como todas aquellas que se adhirieron o acumularon sus pretensiones a lo largo de la primera instancia del presente proceso, disponían desde el 11 de abril de 2002 de seis (6) meses para impugnar individualmente los actos que afecten sus derechos e intereses personales, es decir que, en principio, tenían oportunidad de recurrir hasta el 11 de noviembre de 2002.
No obstante, visto que no fue la decisión de la Sala Constitucional antes referida sino la decisión de esta Corte N° 2058 del 31 de julio de 2002, al declarar la inepta acumulación de pretensiones, la que hizo surgir nuevamente en todas las personas que actuaron como partes o terceros en el presente juicio contencioso funcionarial, el derecho e interés en impugnar los actos emanados de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, en garantía de lo establecido en el artículo 26 de la vigente Constitución, se estableció que el lapso debe prorrogarse por tres meses y veinte días más, es decir, que éstos tienen oportunidad hasta el 3 de marzo de 2003 para acudir ante la autoridad judicial competente y reclamar la tutela efectiva de sus derechos e intereses. Así se declara”.
Ello así, advierte esta Corte que la sentencia de mérito de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativos No. 2058 de fecha 31 de julio de 2002 (y su aclaratoria, sentencia No. 1270 de fecha 30 de abril de 2003) resolvió en segunda instancia el recurso contencioso administrativo funcionarial tramitado por ante el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (en el cual la ciudadana Haydee Josefina Pérez Díaz intervino como tercero al adherirse al recurso el 19 de enero de 2001), revocó la sentencia del juzgador de primera instancia y declaró inadmisible la pretensión al constatar la inepta acumulación de las pretensiones deducidas (de conformidad con lo establecido en la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 28 de noviembre de 2001), con lo cual se configura la intervención de la referida ciudadana como tercero adhiriente. Por tanto, dadas las consideraciones anteriores se desecha la denuncia bajo análisis. Así se decide.
En cuanto al fondo del asunto la querellante solicitó que se le reincorpore al cargo que venía ejerciendo y se le paguen los sueldos dejados de percibir, lo cual -en su decir- es de imposible ejecución, en virtud de la extinción del Distrito Federal. Al respecto, esta Corte estima menester destacar que es de lege data la solución dada a la situación laboral de los empleados y funcionarios de la antigua Gobernación del Distrito Federal, pues el legislador estableció en forma expresa en los artículos 9, ordinal 1°, y 11 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas -con el propósito de garantizar los derechos laborales protegidos por la Constitución y los Tratados Internacionales de Protección de los Derechos Humanos- que mientras durara el régimen de transición y de reorganización administrativa a que se refieren los artículos 2 y 4 del mismo texto legal, “el personal al servicio de la Gobernación del Distrito Federal y sus entes adscritos continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el período de transición, de conformidad con las normas contenidas en la Constitución y en las leyes” (subrayado de la Corte) y, asimismo, que “quedan adscritos a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas los institutos y servicios autónomos, fundaciones y demás formas de administración funcional de la Gobernación del Distrito Federal”.
En virtud de los motivos precedentemente explanados, esta Corte concluye que la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, establece expresamente en su artículo 4 la transferencia de todas las dependencias y entes adscritos a la Gobernación del Distrito Federal al Distrito Metropolitano Caracas, razón por la cual toda reincorporación de funcionarios adscritos a cualquiera de esas dependencias, unidades o entidades -como en el caso de autos- debe materializarse en la aludida Alcaldía. De allí que quede desestimada la denuncia analizada. Así se decide.
La representación del Distrito Metropolitano de Caracas refutó los vicios alegados por la parte querellante, y señaló que su representada se limitó a aplicar las normas contenidas en la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano, razón por la cual no se le violó sus derechos a la defensa y estabilidad, ni la garantía del debido proceso.
Observa esta Corte que si bien el fundamento legal o motivación intrínseca para dictar el acto descansa primordialmente sobre la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal en la sentencia de fecha 11 de abril de 2002, tantas veces referidas, indicó que la autoridad administrativa interpretó erróneamente el contenido de las normas previstas en el referido Instrumento, pues, la eliminación de cargos y despidos a los funcionarios que allí prestaban sus servicios se realizó sin atender a los postulados de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela ni adecuarse a las precisiones contenidas en los instrumentos legales (Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General).
En efecto, en la mencionada decisión, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia señaló:
“Además, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, tal y como fue señalado en la norma impugnada debe ajustarse -en primer término- a la Constitución, en su condición de norma normarum, así como a las demás normas del ordenamiento jurídico, leyes nacionales, los reglamentos y las ordenanzas, y cumpliendo en todo caso el principio de jerarquía normativa o de sujeción estricta al sistema de fuentes, de forma que la norma inferior se supeditará al contenido de la superior, y así sucesivamente, estableciéndose una cadena de validez, tal y como se contemplaba en el artículo impugnado.
En consecuencia, la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana referida en el artículo 4 de la Ley de Transición, no es más que una potestad reglada ex lege, estrictamente prefigurada tanto en el Texto Constitucional, como en los demás instrumentos legales que regulan la materia, puesto que la acción administrativa ya viene determinada prima facie, en el plano normativo habilitante, tanto en sus aspectos formales y materiales, de forma tal que sólo le era posible actuar la mencionada potestad organizativa en la única y estricta amplitud de la ley, a través de la mera subsunción de los supuestos pretendidos a los supuestos legales definidos por la norma, teniendo siempre presente la garantía máxima del debido proceso o proceso administrativo.
Cabe aquí señalar que, en nuestro ordenamiento jurídico, uno de los límites a la potestad discrecional de la Administración, se encuentra en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala lo siguiente:
‘Artículo 12: Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia...’.
De tal manera, la Sala Constitucional estima que el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, no puede considerarse per se inconstitucional, por cuanto la amplia potestad para regular la organización administrativa y el funcionamiento de la Alcaldía Metropolitana, conferida en la norma al Alcalde del Distrito Metropolitano, durante la transición, tenía sus cortapisas y límites bien definidos en la Constitución y las leyes nacionales, con sus controles recíprocos y sujeción plena a la legalidad y constitucionalidad.
(...)
En este caso, observa finalmente esta Sala, se estaría vulnerando el principio de protección a la confianza, en lo que se refiere a la garantía de calculabilidad o predictibilidad de las consecuencias jurídicas esperadas, por cuanto todos los despidos del personal, efectuados por el Alcalde Metropolitano, con fundamento en la habilitación conferida para la reorganización administrativa de la Alcaldía, fundamentada en el artículo 4 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, están afectados de nulidad absoluta, por haberse efectuado al margen de la ley natural de cada trabajador y en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso, y así se decide”.
De lo anterior se desprende que, el proceso de reorganización administrativa, si bien suponía la terminación de la relación laboral de algunos funcionarios o empleados de la antigua Gobernación, no podía desconocer los derechos y garantías de dichas personas, pues estaban sujetos tanto a la Constitución como a lo establecido en las leyes de la República, razón por la cual al no constar en autos prueba alguna que demuestre que se llevó a cabo el procedimiento de ley, esta Corte declara nulo el acto administrativo contenido en el Oficio S/N de fecha 18 de diciembre de 2000 dictado, objeto del presente recurso contencioso administrativo de nulidad.
En consecuencia, ordena la reincorporación de la ciudadana HAYDEE JOSEFINA PÉREZ DÍAZ al cargo que desempeñaba u otro de similar o superior jerarquía y remuneración y el pago de los sueldos dejados de percibir.
Con respecto a la petición de la querellante de que “(…) se realice la corrección monetaria e indexatoria de las prestaciones remuneratorias que (le) corresponda recibir”, es necesario precisar, que el pago que se otorga en la presente decisión, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto administrativo de retiro, lo que persigue en sí, es la tutela judicial efectiva de los derechos de la querellante y el restablecimiento de la situación jurídica al momento del retiro de que fuera objeto, por consiguiente dicho pago es “per se”, a criterio de esta Corte, una justa indemnización, por lo que otorgar ajuste al valor monetario (indexación) sobre el monto de los sueldos, que debe cancelar el organismo querellado, extralimitaría la razón de la justicia, en consecuencia, se desestima la indexación solicitada. Así se declara.
Ahora bien, a los fines de calcular el pago de los sueldos dejados de percibir desde su retiro hasta su efectiva reincorporación, esta Corte ordena la realización de una experticia complementaria del fallo, teniendo en cuenta el a quo para el cálculo que harán los expertos, lo establecido en la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el año 2000, caso: Rafael Daniel Martínez Vásquez vs. Ministerio de Educación, en donde se precisa cuáles circunstancias deberán ser excluidas de dicha experticia, posición que ha sido acogida por este Órgano Jurisdiccional (vid. sentencia N° 00004 de fecha 18 de enero de 2005, caso: Roll Aguilera), en los siguientes términos:
“(…) se ordena una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 y 259 del Código de Procedimiento Civil tomando en cuenta que para liquidar la suma adeudada se excluirá de su base:
a) La demora procesal por hechos fortuitos o causa de fuerza mayor, por ejemplo: muerte de único apoderado en el juicio, mientras la parte afectada nombre su sustituto (artículo 165 del Código de Procedimiento Civil).
b) La demora por el fallecimiento del juez, hasta su reemplazo, y los casos de suspensión o destitución de un juez hasta su reemplazo.
c) Por fallecimiento de alguna de las partes, hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos, o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo.
d) Por huelgas o paros de los trabajadores tribunalicios, de jueces;
e) Por desastres o catástrofes naturales que hayan impedido la continuidad de la prestación de servicio (…)”.
Así las cosas, resulta imperativo para esta Corte declarar parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Haydee Josefina Pérez Díaz, asistida de abogado, contra el acto administrativo contenido en el Oficio No. S/N de fecha 18 de diciembre de 2000. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR el recurso de apelación ejercido por la abogada MARTHA MAGIN, actuando con el carácter de apoderada judicial del DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, contra la decisión de fecha 21 DE JULIO DE 2003, dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital mediante la cual, declaró PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana HAYDEE JOSEFINA PÉREZ DÍAZ, asistida por el abogado ALEXANDER GALLARDO PÉREZ, al inicio plenamente identificados, contra el referido organismo.
2.- ANULA el fallo apelado.
3.- IMPROCEDENTE la solicitud de indexación.
4.- Declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso interpuesto.
5.- ORDENA la reincorporación de la ciudadana HAYDEE JOSEFINA PÉREZ DÍAZ al cargo que desempeñaba u otro de similar o superior jerarquía y remuneración y el pago de los sueldos dejados de percibir, desde el momento de su ilegal retiro hasta que se juramenten los expertos que realizan la experticia complementaria del fallo que se ordena practicar de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. En caso de que no cumpla voluntariamente con la sentencia se seguirá causando los sueldos desde la fecha del decreto de ejecución hasta su efectiva reincorporación, y serán determinados por cálculo complementario a la experticia realizada.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de julio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
MARÍA ENMA LEÓN MONTESINOS
Presidenta
JESÚS DAVID ROJAS HERNÁNDEZ
Vicepresidente-Ponente
BETTY JOSEFINA TORRES DÍAZ
Jueza
JENNIS CASTILLO HERNÁNDEZ
La Secretaria
JDRH/4
EXP N° AP42-R-2004-001071
DECISIÓN N° 2005-02265
En la misma fecha veintiocho (28) de julio de dos mil cinco (2005), siendo las 10:35 de la mañana, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2005-02265..
La Secretaria
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