REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
EL JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CIRCUNSCRIPCION JUDICIAL DE LA REGION CENTRO NORTE
Exp. 6499.
Parte querellante: Yajaira Tovar.
Abogados asistentes: María Enma León M., Marianella Godoy Carvajal y Francisco Amoni V., inscritos en el IPSA bajo los Nº 30.864, 48.657 y 31.156, respectivamente.
Parte querellada: Contraloría General del Estado Yaracuy.
Apoderados judiciales: Lorena Vargas y Leila Ibarra, inscritas en el IPSA bajo los Nº 63.274 y 33.422, respectivamente.
Objeto del Procedimiento: Recurso de Nulidad y Pretensión de Amparo.
En fecha cinco (05) de mayo de 1998, la ciudadana YAJAIRA TOVAR, quien es venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 8.844.441, domiciliada en la ciudad de San Felipe, Estado Yaracuy, asistida por la abogado MARIA ENMA LEON MONTESINOS, inscrita en el IPSA bajo el Nº 30.864, interpuso por ante este Juzgado Superior recurso de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo, contra los actos administrativos sin número de fecha trece (13) de marzo de 1998 y trece (13) de abril de 1998, emanados de la CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO YARACUY, contentivos de su remoción y retiro del cargo de Recepcionista.
En esta misma fecha, se dio por recibido, dándosele entrada y anotándose en los libros respectivos.
En fecha veintisiete (27) de julio de 1998, se admitió el recurso de nulidad interpuesto, en consecuencia se ordenó la notificación del ente querellado en la persona del CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO YARACUY, para que compareciera dentro de los diez días de despacho siguientes, más un (01) día que se le concede por el término de la distancia para que se diera por citado y expusiera las razones que tuviere en defensa de los actos impugnados. Igualmente, se libró oficio dirigido al ciudadano Fiscal General de la República.
En fecha veintinueve (29) de septiembre de 1998, la ciudadana YAJAIRA TOVAR, antes identificada, otorgó Poder Apud Acta a los abogados María Enma León M., Marianella Godoy Carvajal y Francisco Amoni V., inscritos en el IPSA bajo los Nº 30.864, 48.657 y 31.156, respectivamente.
En fecha treinta (30) de septiembre de 1998, compareció por ante este Juzgado el abogado FRANCISCO AMONI, en su carácter de apoderado judicial de la parte quejosa, a los fines de solicitar la apertura del lapso probatorio en la presente causa.
En fecha seis (06) de octubre de 1998, la parte querellada presentó escrito de contestación a la querella.
En fecha trece (13) de octubre de 1998, la parte querellante y la parte querellada presentaron escrito de promoción de pruebas.
En fecha veintiséis (26) de octubre de 1998, fueron admitidas las pruebas promovidas por las partes, y en consecuencia se fijó el tercer día siguiente para que comenzará la primera etapa de la relación.
En fecha dos (02) de noviembre de 1998, comenzó la primera etapa de relación en el presente procedimiento.
En fecha cinco (05) de noviembre de 1998, fueron revocados por contrario imperio de la Ley, los autos de fechas veintiséis (26) de octubre y once (11) de noviembre de 1998.
En fecha cinco (05) de noviembre de 1998, fueron admitidas las pruebas promovidas por la parte querellada.
En fecha siete (07) de enero de 1999, vencido el lapso probatorio se ordenó fijar el quinto (5°) día de despacho siguiente para comenzar la primera etapa de relación.
En fecha veinte (20) de enero de 1999, se comenzó la primera etapa de relación del presente juicio, se leyó hasta el folio doscientos once (211); en consecuencia se suspendió el acto y se ordenó fijar el décimo quinto (15) día siguiente para continuarla.
En fecha cuatro (04) de febrero de 1999, se continuo y termino la primera etapa de relación del presente juicio. En consecuencia, se suspendió el acto y se ordenó fijar las 11:00 de la mañana del día siguiente de despacho para que las partes presenten sus respectivos informes.
En fecha nueve (09) de febrero de 1999, se comenzó la segunda etapa de relación del presente juicio, leyéndose hasta el folio doscientos ochenta y uno (281), en consecuencia, se suspendió el acto y se ordenó fijar el vigésimo día de despacho siguiente para continuarla.
En fecha veintitrés (23) de marzo de 1999, se continuó y terminó la segunda etapa de relación en el presente juicio. En consecuencia, se suspendió el acto y se ordenó fijar treinta (30) días continuos para sentenciar.
En fecha veintidós (22) de abril de 1999, fue diferido el acto de dictar sentencia para uno cualquiera de los veintinueve (29) días continuos siguientes.
En fecha catorce (14) de febrero de 2000, en virtud de haberse encargado del Juzgado la abogada DANILA GUGLIELMETTI FRESCHI, en su carácter de Juez Temporal, la misma se avocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha veinte (20) de diciembre de 2000, se fijaron treinta (30) días continuos para sentenciar.
En fecha veintidós (22) de enero de 2001, en virtud de haber existido un gran número de expedientes tanto en la materia de amparo como de lo contencioso administrativo por decidir y proveer, fue diferido el acto de dictar sentencia para uno cualquiera de los treinta (30) días continuos siguientes.
En fecha veintiuno (21) de marzo de 2001, en virtud de haberse encargado del Juzgado el Dr. RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, el mismo se avocó al conocimiento de la presente causa en su carácter de Juez Temporal.
En fecha dos (02) de octubre de 2001, se fijaron treinta (30) días continuos para sentenciar.
En fecha primero (01) de noviembre de 2001, fue diferido el acto de dictar sentencia para uno cualquiera de los treinta (30) días continuos siguientes, en virtud de encontrarse el Tribunal conociendo y proveyendo un gran número de expedientes en materia de amparo y contencioso administrativo.
En fecha dieciocho (18) de febrero de 2002, en virtud de haberse encargado del Juzgado la abogada DANILA GUGLIELMETTI FRESCHI, la misma se avocó al conocimiento de la presente causa en su carácter de Juez Temporal.
En fecha trece (13) de junio de 2002, en virtud de haberse encargado del Tribunal el abogado JOSE DIONISIO MORALES BAEZ, en su carácter de Juez Suplente, el mismo se avocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha veintiuno (21) de julio de 2003, en virtud de haberse encargado del Tribunal el abogado GUILLERMO CALDERA MARIN, en su carácter de Juez Suplente, el mismo se avocó al conocimiento de la presente causa.
En fecha dieciséis (16) de enero de 2004, se fijaron treinta (30) días continuos para sentenciar.
En fecha dieciocho (18) de febrero de 2002, se difiere el acto de dictar sentencia por uno cualquiera de los treinta (30) siguientes, en virtud de encontrarse el Tribunal conociendo y proveyendo un gran numero de expedientes en materia de amparo y contencioso administrativo.
I
ALEGATOS DEL QUERELLANTE
Alega la parte querellante en su escrito libelar que:
“(...) Desde más de 5 años, he prestado mis servicios como funcionario público, en la administración pública estadal, desempeñándome en la Contraloría General del Estado Yaracuy, en el cargo de RECEPCIONISTA...(OMISSIS)...En fecha 13 de marzo de 1998 recibí Notificación, que a su vez, sirve de acto administrativo, contentivo de mi REMOCIÓN al cargo de carrera por mi ejercido...”
Posteriormente, en fecha trece (13) de abril de 1998, la querellante fue notificada de su “RETIRO-DESTITUCION”, del cual concluye que la supuesta causa del mismo es una reestructuración administrativa en el ente contralor, por razones de reducción de personal, invocando como base legal de la misma la resolución Nº C.G.E.Y. 98-014, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Yaracuy Nº 2.154, de fecha treinta (30) de enero de 1998.
Alega que la referida reestructuración administrativa acordada “No tiene causa legal que la justifique”, de conformidad con el artículo 53 numeral 2º de la Ley de Carrera Administrativa Nacional, aplicable de conformidad con el artículo 101 de la Ley de la Carrera Administrativa de Estado Yaracuy.
Con relación al retiro sufrido, la querellante expuso que:
“De conformidad con la norma nacional, son causales de RETIRO solamente las establecidas en ella, debido a si carácter sancionatorio-limitativo de los derechos constitucionales y legales de los funcionarios de carrera (artículos 4 y 103 ley estadal de carrera), y al establecer como únicos supuestos de la reducción de personal, las que allí se enumeran: 1- limitaciones financieras, 2- reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa. Resulta, ciudadana Juez, que lo acordado mediante la Resolución Administrativa, que le sirvió de base legal a los actos administrativos contra los cuales se acciona, fue sólo (sic) una plan de reestructuración general de la Contraloría, sin señalamiento alguno de SU CAUSA O RAZON JURÍDICA y MATERIAL QUE LA MOTIVABA, (violentando además el contenido del artículo 47 del Reglamento Interno de la Ley de Contraloría General del Estado Yaracuy, que exige la motivación de todos los actos), y nótese ciudadana Juez, que de la redacción de la resolución, así como de las funciones de la Comisión Reestructuradora creada en ella, se colige que lo acordado en ésta tuvo como objeto (sic) fue la PLANIFICACION DE UNA FUTURA REESTRUCTURACIÓN del ente contralor, u ESTUDIO y POSIBLE EJECUCIÓN, y no tiene que absoluto una verdadera reorganización administrativa del despacho y sus dependencias, con cumplimiento de todos los extremos legales reglamentarios para su validez y eficacia. ”
Arguye la quejosa que los actos administrativos de remoción y retiro emanados de la Contraloría General del Estado Yaracuy son violatorios de sus derechos constitucionales a la defensa y a la garantía al debido proceso, derecho al trabajo y el derecho a la carrera administrativa, consagrados en nuestra Carta Magna en los artículos 68, 69, 84 y 122.
Alega la querellante que los actos administrativos de los cuales fue objeto son absolutamente nulos, de conformidad con el artículo 19, numeral 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
De la misma forma señala que “nunca existió procedimiento administrativo previo a la resolución Administrativa No. C.G.E.Y. 98-014, que supuestamente acordó la reducción de personal por reestructuración en la que supuestamente encuentra su fundamento legal”, es por ello que considera que dichos actos se encuentran afectados de nulidad absoluta y solicita que así sea declarado por este Juzgado.
II
DE LOS ALEGATOS DEL ENTE QUERELLADO
El ente querellado le dio contestación a la querella, en los siguientes términos:
Con relación al alegato expresado por la querellante en su escrito libelar, en el que señaló que la resolución administrativa que sirvió de base legal para los actos administrativos, impugnados en el presente caso, no expresa “su causa o razón jurídica y material que la motiva”, expuso que:
“La Resolución Administrativa Nª: C.G.E.Y 98-014 de fecha 29 de enero de 1998, publicada en Gaceta Oficial del Estado Yaracuy Nª: 2.154 de fecha 30 de enero del mismo año resuelve la reestructuración administrativa, funcional y operativa de la Contraloría General del Estado Yaracuy, creando la Comisión Reestructuradora y estableciendo las funciones para llevar a cabo todo el proceso de reestructuración apegado a la Ley de Carrera Administrativa del Yaracuy, (sic) La Ley de Carrera Administrativa Nacional y su Reglamento para lo no contemplado en la primera. Dicha resolución se dicta de conformidad a los artículos 100 de la Constitución del Estado Yaracuy, 13 numerales 1 y 2 de la Ley de Contraloría General del Estado, y los artículos (sic) 12 numerales 1y 2, 20 y 23 del Reglamento Interno, ya que es el Contralor quien tiene la facultad de dictar normas reglamentarias sobre la Estructura, Organización y Funcionamiento de las Direcciones y demás dependencias de la Contraloría así, como también tiene atribuida por ley la administración del personal y potestad jerárquica.”
Arguye que es falso lo alegado por la querellante relacionado a la prescindencia total y absoluta del procedimiento administrativo en el proceso de reestructuración administrativa, orgánica y funcional de la Contraloría General del Estado Yaracuy, lo cual lo expresó en los siguientes términos:
“...(OMISSIS)...No es cierto el alegato del recurrente, en cuanto, a la prescindencia total y absoluta del procedimiento administrativo previo al dictamen de los actos contra los cuales se acciona, ya que este Ente Contralor procedió a publicar en Gaceta Oficial del estado Yaracuy la Resolución Administrativa Nº: 98-014, en la que se resolvió la declaratoria de estado de reestructuración de la Contraloría General del Estado Yaracuy. En cuanto al alegato del recurrente referente a la autorización que debe emitir el Consejo de Ministros, según el artículo 119 de Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa y que se podría pensar que cabe aplicar esa norma por analogía, al caso de autos, tenemos ciudadano juez, que la Contraloría General del Estado es un órgano con autonomía funcional y que solo rige por la Constitución del Estado y por la Ley de Contraloría General del Estado Yaracuy, por la que como anteriormente se señala es el Contralor General del Estado, quien tiene la administración del personal, siguiendo los lineamientos de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Yaracuy, lineamientos estos que fueron cumplidos a cabalidad y seguidamente señalaremos. En virtud de lo anteriormente alegado se demuestra que en el caso de auto no se requiere la autorización del Consejo de Ministro para la validez del procedimiento.”
Señala que:
“No es cierto el alegato de (sic) recurrente en cuanto a: “...La reestructuración Administrativa acordada NO TIENE CAUSA LEGAL QUE LA JUSTIFIQUE (resaltado nuestro), de conformidad con la Ley de Carrera Administrativa Nacional, en su artículo 53, numeral 2º, aplicable por remisión expresa del artículo 101 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Yaracuy, al no contener ésta norma que regule la materia...”
Expone que: “Es incierto el argumento del recurrente, en virtud del cual: “...Nunca existió resumen del expediente de la funcionaria, informe de la oficina técnica competente, aprobación en reunión de directores (por analogía), y el único objetivo de la misma fue la de burlar mis derechos como funcionaria de carrera, con lo cual queda conformado el vicio de DESVIACIÓN DE FINALIDAD DEL ACTO Y DEL FALSO SUPUESTO” y es por ello que en ese acto consignaron informes de la Comisión Reestructuradora, en la cual se evidencia el resultado del estudio de dicha comisión.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
La pretensión anulatoria contenida en el recurso contencioso administrativo funcionarial gira en torno a la denuncia puntual de los vicios de procedimiento –ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido- y falso supuesto de derecho.
Los actos administrativos impugnados que culminaron por la destitución y el retiro del funcionario público, tienen origen y causa previa a su emisión. Esto es la reestructuración funcional y organizativa de la Contraloría General del Estado Yaracuy fundado en la Resolución nº. CGEY nº. 98-014 publicado en la Gaceta Oficial del Estado Yaracuy nº. 2154 de fecha 30 de enero de 1998.
El argumento central del recurrente para solicitar nulidad absoluta de los actos impugnados, se fundamenta en que el “ente” no cumplió con las formalidades impuestas en el artículo 53.2 de la Ley de Carrera Administrativa y el artículo 119 del Reglamento de Carrera Administrativa. Tales disposiciones respaldadas por la tendencia jurisprudencial de la época establecen la obligación de la elaboración de un informe técnico que justificara la medida reorganizativa.
Las potestades públicas y su límite encuentran lugar en la Ley, quien impone las formalidades necesarias para su ejercicio. Si bien es cierto que es una posibilidad con cobertura legal, no es menos cierto que se requiere de una ordenación impuesta por un procedimiento normado legalmente.
El procedimiento administrativo que le precede al egreso del personal y de funcionarios públicos en el cuadro organizativo debe llevarse con sujeción estricta al marco normativo impuesto.
En el caso bajo estudio, observamos que la reestructuración llevada a cabo no le precedió un levantamiento de la información desde el punto de vista técnico que razonadamente justificara la reducción de cargos públicos.
Prueba de que se prescindió de tal formalidad, la podemos encontrar en las defensas esgrimidas por la representación judicial del ente querellado, al argumentar lo siguiente: “En cuanto al alegato del recurrente referente a la autorización que debe emitir el Consejo de Ministros, según el artículo 119 de Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa y que se podría pensar que cabe aplicar esa norma por analogía, al caso de autos, tenemos ciudadano juez, que la Contraloría General del Estado es un órgano con autonomía funcional y que solo rige por la Constitución del Estado y por la Ley de Contraloría General del Estado Yaracuy, por la que como anteriormente se señala es el Contralor General del Estado, quien tiene la administración del personal, siguiendo los lineamientos de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Yaracuy, lineamientos estos que fueron cumplidos a cabalidad y seguidamente señalaremos” (Folio 26 del expediente).
Es evidente la confesión espontánea que se produce al manifestar bajo el pretexto de que la Contraloría por ser autónoma no le resultaban aplicables las disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa Nacional y su Reglamento sobre este punto. Tal declaratoria ratifica el incumplimiento patente al procedimiento previo que, necesariamente, exigía un estudio técnico por parte del ente querellado. Resulta claro que de no existir una expresión exhaustiva de circunstancias que den origen a la necesidad de reajustar estructuralmente algún ente público, estaríamos frente a una ilimitada potestad que decaería en una arbitraria e ilegal actuación.
Por todas las razones anteriormente expuestas, consideramos que existe un vicio de procedimiento que afecta a los actos administrativos recurridos. Existe una omisión esencial en el trámite que le daba paso a la reestructuración administrativo y que era la causa que fundaba los actos de remoción y retiro del querellante.
Los vicios de procedimiento son concebidos no sólo para el supuesto de la “inexistencia” o prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido tal como esta configurado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Los supuestos que abraza este vicio se amplían, trascendiendo sus límites para incorporar las violaciones al principio de esencialidad o la desviación de procedimiento.
La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha diez (10) de octubre de 2001 en el caso Municipio Caroní del Estado Bolívar vs. Telecomunicaciones Movilnet C.A., se pronuncia sobre el contenido y alcance del vicio de procedimiento administrativo, en los siguientes términos:
“En este sentido, la doctrina y la jurisprudencia contenciosa administrativa progresivamente han delineado el contenido y alcance del referido vicio de procedimiento administrativo, al permitir una valoración distinta de éste en atención a la trascendencia de las infracciones del procedimiento. Así, se ha establecido que el acto administrativo adoptado estaría viciado de nulidad absoluta, cuando: a) ocurra la carencia total y absoluta de los trámites procedimentales legalmente establecidos; b) se aplique un procedimiento distinto al previsto por la ley correspondiente, es decir, cuando por una errónea calificación previa del procedimiento a seguir, se desvíe la actuación administrativa del iter procedimental que debía aplicarse de conformidad con el texto legal correspondiente (desviación de procedimiento); o c) cuando se prescinde de los principios y reglas esenciales para la formación de la voluntad administrativa o se transgredan fases del procedimiento que constituyan garantías esenciales del administrado (principio de esencialidad). Pero cuando el vicio de procedimiento no produce una disminución efectiva, real y trascendente de las garantías del administrado, sino que representa sólo fallas o irregularidades parciales, derivadas del incumplimiento de algún trámite del procedimiento, nuestra jurisprudencia ha considerado que el vicio es sancionable con anulabilidad, es decir, nulidad relativa, ya que sólo constituyen vicios que acarrean la nulidad absoluta del acto aquellos que tengan relevancia y provoquen una lesión grave al derecho de defensa, además de los que representen una arbitrariedad procedimental evidente”.
Conforme a la doctrina jurisprudencia transcrita, resulta clara la desviación de procedimiento al negar la aplicar de las disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento que exigía la elaboración de un informe técnico que sustentara la reorganización administrativa. Del mismo modo, se quebrantan directamente los derechos constitucionales de los funcionarios públicos al omitirse una fase esencial del procedimiento para la reorganización administrativa del ente. En tal sentido, el poder conferido a través de normas legales y que pudieran servir de apoyo para reestructurar un órgano o ente de la Administración Pública no pueden utilizarse para adoptar medidas que vulneren el régimen y los derechos asociados a la función pública.
En base a la argumentación que precede, este Juzgador, considera que los actos administrativos impugnados deben declararse nulos de nulidad absoluta por estar inficionados del vicio de procedimiento. Así mismo, y en consecuencia, de ello al no cumplirse fases esenciales del iter procedimental se lesionan abiertamente los derechos constitucionales de los funcionarios públicos. Y así se decide.
IV
DECISIÓN
Conforme a lo expuesto este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara:
1. CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por la ciudadana YAJAIRA TOVAR, asistida por la abogado María Enma León Montesinos, inscrito en el IPSA bajo el Nº 30.864, en contra de los actos administrativos.
2. En consecuencia, se REVOCA la medida precautelativa dictada por este Tribunal en fecha veintisiete (27) de julio de 1998.
3. Se ORDENA a la Contraloría General del Estado Yaracuy a reincorporar a la querellante al cargo que ejercía o a otro de igual jerarquía. Igualmente, a cancelarle los salarios dejados de percibir desde el momento de su ilegal retiro hasta la fecha de su reincorporación.
Publíquese, notifíquese a las partes y déjese copia certificada de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de este Tribunal, a los veinticinco (25) días del mes julio del año 2005, siendo las nueve (9:00) de la mañana. Año 195º de la Independencia y 146º de la Federación.
El Juez Temporal,
Dr. GUILLERMO CALDERA MARIN
El Secretario,
Abg. GREGORY BOLIVAR R.
Exp. 6499
GCM/gecm/2005
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