JUEZ PONENTE: RAFAEL ORTIZ-ORTIZ EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-001137 - I – NARRATIVA Se inició procedimiento por demanda presentada en fecha 8 de diciembre de 2003 por ante el Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital por los abogados Jesús Olivo Valverde y Andrés Troconis Torres, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 65.817 y 65.794, respectivamente, procediendo con el caracter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil SEGUROS LA SEGURIDAD, C.A., inscrita en el Registro de Comercio llevado por el Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil del Distrito Federal el 12 de mayo de 1943, bajo el n° 2135, tomo 5-A, modificado ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, el 24 de marzo de 2002, bajo el n° 58, tomo 56-A Pro.; contentiva de la pretensión de nulidad de las Providencias administrativas números 000865 y 000971, de fechas 20 de octubre y 21 de noviembre del año 2003, publicadas en las Gacetas Oficiales números 37.810 de fecha 4 de noviembre de 2003, y 37.828 de fecha 28 de noviembre de 2003, respectivamente, dictadas por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, mediante las cuales se aprueba el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos. De igual modo contiene amparo cautelar y subsidiariamente solicitud de medida cautelar innominada de conformidad con el artículo 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil. En fecha 20 de septiembre de 2004, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, a quien le correspondió el conocimiento de la pretensión previa distribución, se declaró incompetente para conocer de la misma y declinó su conocimiento a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, siendo recibido el 11 de noviembre de 2004 en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo. El 15 de diciembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente. Reconstituida la Corte por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, la misma quedó conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza-Presidente; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Juez Vice-Presidente; y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez. Por auto de fecha 01 de junio, se reasignó la ponencia a quien con tal caracter suscribe la presente decisión. Analizadas como han sido las actas que conforman el expediente, pasa esta Corte a decidir con base en la argumentación siguiente: - II - DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA Narran los apoderados judiciales de la querellante que “mediante Providencia N° 000865 del 20 de octubre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.810 del 4 de noviembre de 2003 (…), la Superintendencia de Seguros, con fundamento en el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros (promulgada el 23 de diciembre de 1994), decidió aprobar con carácter general y uniforme el “Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos”. Afirman que posteriormente “la Superintendencia de Seguros dicta la Providencia N° 000971 del 21 de noviembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.828 del 28 de noviembre de 2003 (…), mediante la cual (…) decide “Reformar la Providencia N° 000865 de fecha 20 de enero de octubre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.810 de fecha 4 de noviembre de 2003, según la cual esta Superintendencia de Seguros aprobó con carácter general y uniforme el Anezo (Sic) de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos”. Manifiestan que no se desprende del texto de la Providencia n° 000971, si la Superintendencia de Seguros actuó o no en ejercicio de la potestad de autotutela establecida en la Ley, ni en que artículo se fundamentó para hacerlo, lo que viola el principio de legalidad y genera inseguridad jurídica que lesiona a su representada. Aducen que “resulta bastante irregular, ya que la Superintendencia de Seguros procede a la “Reforma” de la Providencia N° 000865 del 20 de octubre de 2003, mediante la Providencia N° 000791 del 21 de noviembre de 2003, y ordena, contrariamente a lo exigido por el artículo 18, numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que se “reimprima” la primera de las mencionadas providencias conservando la numeración, fecha y firma”. Igualmente señala que “mediante tal ‘reimpresión’ la Superintendencia de Seguros viola el contenido del artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y con ello produce, además la nulidad absoluta del acto administrativo dictado, por cuanto está incurriendo en la prohibición de irretroactividad y la garantía de la seguridad jurídica y estabilidad de las decisiones administrativas”. Denuncian como fundamento del juicio de nulidad, la violación de la garantía de legalidad, bajo la siguiente argumentación: La Superintendencia de Seguros mediante las Providencias Nos. 000865 del 20 de octubre de 2003 y 000971 del 21 de noviembre de 2003, transgrede el comentado principio de legalidad, lo que produce la nulidad absoluta de dichos actos administrativos, toda vez que para dictar dichas providencias el mencionado órgano administrativo se fundamentó en el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros vigente, interpretando erradamente que conforme a dicha disposición tiene la potestad de aprobar las pólizas, anexos, recibos, solicitudes, documentos complementarios, tarifas y aranceles de comisión que usen las empresas de seguros en sus operaciones y sean sometidas a su consideración. (…) Es decir, el artículo 66 es claro al señalar que las empresas de seguro mediante solicitud que deben formular a la Superintendencia de Seguros, someterán a la “aprobación” de este órgano regulador, las pólizas y sus anexos, sin que dicha norma habilite a la Superintendencia de Seguros, para que de forma unilateral pueda dictar una providencia mediante la cual somete a todas las empresas de seguros y agentes del mercado a utilizar una póliza y anexos de forma general. En este caso, nótese que de la norma comentada se colige claramente que quien debe elaborar los anexos para someterlos a la aprobación de la Superintendencia de Seguros son las empresas de seguros y no dicho órgano administrativo, puesto que sería ilógico sostener que la propia Superintendencia de Seguros “aprobará” el anexo que ella misma elaboró. Adicionalmente debemos señalar que la Providencia N° 000971 del 21 de noviembre de 2003 violenta la garantía de legalidad, lo que provoca su nulidad absoluta, por cuanto a través de dicho acto administrativo la Superintendencia de Seguros decide “modificar” la Providencia N° 000865 del 20 de octubre de 2003, sin que conste el fundamento legal del ejercicio de la aparente potestad de autotutela. La Superintendencia de manera unilateral decide “modificar” la primera de las Providencias N° 000865 del 20 de octubre de 2003, sin que se invoque la norma legal que la habilita para el ejercicio de la potestad de autotutela, las cuales, dependiendo del caso, están descritas en los artículos 81 al 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En el presente caso se desconoce cuál de las cuatro formas de revisión de oficio utilizó la Superintendencia de Seguros para “modificar” la Resolución N° 00865 del 20 de octubre de 2003, publicada en la Gaceta oficial N° 37.810 del 4 de noviembre de 2003, lo cual no sólo violenta la garantía de legalidad, ya que desplegó una potestad sin norma legal que la habilitara, sino que además produce la nulidad absoluta del acto por la falta de motivación causa la indefensión de nuestra representada y conduce a la nulidad absoluta de la Providencia N° 000971 del 21 de noviembre de 2003, y así expresamente pedimos sea declarado. Respecto a la denuncia de violación de la garantía de reserva legal, indicaron: En el presente caso se presenta una violación tanto a la garantía de la reserva legal material como formal, lo que conduce necesariamente a la nulidad absoluta de las Providencias impugnadas por ser contrarías a la Constitución y a la Ley. (…) En atención a dicha reserva legal material, no le está dado al Ejecutivo Nacional, a través de cualquiera de sus entes u órganos, en este caso la Superintendencia de Seguros, limitar el derecho a la libertad económica y a la propiedad de los particulares, mediante actos de rango sublegal (reglamentarios y no reglamentarios), como sucede con ambas Providencias N° 000865 del 20 de octubre de 2003, y al hacerlo está invadiendo un ámbito que el Constituyente reservó al Legislador, violentándose en consecuencia la garantía de la reserva legal material y siendo los mencionados actos administrativos nulos de nulidad por ser contrarios a la Constitución. Vale destacar que en el presente caso no sólo se violenta la garantía de la reserva legal material sino adicionalmente se lesiona la garantía de la reserva legal formal, ya que la Superintendencia de Seguros, a través de las Providencias N° 000865 invade una materia que el legislador encasilló en normas de rango legal y no sublegal, como lo es la regulación de manera general de los aspectos relacionados con las pólizas de seguros. Es por ello, que sólo la Superintendencia de Seguros le está dado dictar actos administrativos –actos de rango sublegal de efectos particulares- a solicitud de las empresas de seguros en los aspectos restringidos a la tarifa y al arancel, y no dictar un acto de efectos generales, por tanto sin solicitud de parte, en las que impone de manera general y uniforme el Anexo de Cobertura de Motín Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos. (…) La Superintendencia por medio de las Providencias N° 000865 del 20 de octubre de 2003 viola la garantía de reserva legal material y formal al invadir atribuciones y competencias que le están dadas de forma exclusiva y excluyente al Poder Legislativo Nacional, por lo que dichos acto (Sic) impugnados-uno de ellos contenido en la Providencia N° 000971 del 21 de noviembre de 2003- lesionan los derechos constitucionales de nuestra representada y devienen en nulos por nulidad absoluta al ser contrarios a la Constitución, en particular a lo dispuesto en los artículos 156 y 187, numeral 1 del Texto Fundamental, en concordancia con los artículos 112 y 115 ejusdem. Asimismo aducen que surge de forma clara y evidente otro vicio que causa la nulidad absoluta de las Providencias impugnadas como lo es el vicio de desviación de poder, indicando que “resulta clara la existencia de tal vicio en las Providencias impugnadas, por cuanto la Superintendencia de Seguros utiliza las atribuciones que le vienen otorgadas por el artículo 66 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros para una finalidad distinta, dando una falsa apariencia de legalidad a dichas Providencias administrativas, ya que como se observa de su simple lectura y de su comparación con el referido dispositivo legal, el mencionado organismo administrativo utiliza sus potestades de aprobación de pólizas, anexos, recibos, solicitudes y demás documentos complementarios relacionados con aquellos y las tarifas y arancel de comisiones, que debe ejercer en cada caso particular y a solicitud de parte, para imponerle a todas las empresas de seguros -sin que se hayan hecho las solicitudes respectivas-, independiente de su condición o situación, disposiciones de carácter general y uniforme”. Respecto a violaciones constitucionales señalan lo siguiente: La Superintendencia de Seguros mediante las Providencias impugnadas somete a todas las empresas de seguros y reaseguros a incurrir en abuso de posición de dominio, lo cual está expresamente prohibido por el artículo 113 del Texto Fundamental. (…) Además, la Superintendencia de Seguros al obligar a las empresas de seguros a aplicar un único, general y uniforme Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos, lesiona los derechos constitucionales a la libertad económica y a la propiedad, puesto que obliga a nuestra representada –y a todas las demás empresas de seguros- a asumir riesgos que no están cubiertos por el mercado asegurador internacional. (…) En el presente caso la Superintendencia de Seguros lejos de adoptar tales medidas lo que hace es obligar a nuestra representada a producir efectos nocivos y restrictivos del mercado y de la economía, ya que al observar un general y uniforme Anexo a las pólizas de seguro le impone a los particulares una única opción para contratar con las empresas aseguradoras, y a éstas a asumir riesgos que técnica o comercialmente puede que no quiera cubrir, lo que produce efectos nocivos en el mercado. Ello así, es el propio Estado, a través de la Superintendencia de Seguros, la que causa los efectos nocivos y perjudiciales al mercado y a la economía, y genera la violación de los derechos constitucionales de nuestra representada –y de los usuarios del servicio de seguro, nos atrevemos a afirmar- a la libertad económica, a la libertad de contratación y la garantía constitucional a la libre competencia. (…) Ahora bien, de considerarse que en el presente caso no se genera el abuso de la posición de dominio por establecer la Superintendencia de Seguros un Anexo general y uniforme que vincule y obligue a todas las empresas de seguros, lo que implica la existencia de precios desproporcionados sin relación con el valor económico de la prestación, denunciamos la existencia de otra práctica anticompetitiva que afecta al mercado y es prohibida por el artículo 113 de la constitución (Sic), como lo es la cartelización forzada por parte de la Superintendencia de Seguros, quien mediante la Providencia impugnada obliga a todas las empresas a utilizar el referido Anexo, lo que genera no sólo perjuicios a los particulares asegurados, sino a nuestra representada y demás empresas de seguros, quienes tienen una única opción para cubrir el riesgo lo que se traduce en tarifas y precios únicos y en iguales condiciones de comercialización, lo que genera violación del artículo 112 de la Constitución consagratorio del derecho a la libertad económica y a la libertad de empresa y del artículo 113 eiusdem que prohíbe las prácticas anticompetitivas, no sólo realizadas por los particulares, sino también las promovidas por los órganos públicos, como sucede en el presente caso. Además, con la adopción de un Anexo general y uniforme para todas las empresas de seguros se estaría perjudicando no solo a las empresas de seguros, en cuanto a sus derechos de propiedad y libertad económica, sino que además, se estaría (Sic) mermando los intereses de los tomadores, asegurados y beneficiarios, en virtud de que con la cartelización no se le permite obtener un margen de cobertura amplio, a los fines de garantizar las obligaciones derivadas de los siniestros, que debe ser la finalidad de la regulación, con lo cual se crea un notable efecto negativo en el mercado asegurador venezolano, que se traduce en un daño cierto a nuestra representada. - III - DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CAUTELAR Y SUBSIDIARIAMENTE MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA Los representantes de la recurrente, además de pretender la nulidad de la Providencia n° 000865 de fecha 20 de octubre de 2003, reformada en Providencia n° 000791 de fecha 21 de noviembre del mismo año, piden se decrete amparo cautelar, y para ello aducen lo siguiente: Con fundamento en lo previsto en los artículos 27 de la Constitución vigente y 5, primer aparte de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías respetuosamente solicitó (Sic) que se ampare constitucional y cautelarmente a nuestra representada, en virtud de que de lo expuesto en el capítulo precedente se evidencia que existe una amenaza inminente de violación de las garantías constitucionales a la legalidad y a la reserva legal y los derechos constitucionales a libertad de empresa, libre competencia y libertad económica, lo cual de mantenerse las violaciones constitucionales se le causará un perjuicio irreparable a las referidas sociedades por lo que se requiere con urgencia que ese órgano jurisdiccional, de forma especial y extraordinaria, otorgue protección constitucional cautelar. (…) La urgencia de la medida se fundamenta en el hecho de que la aprobación del Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos, implica la existencia de un único, general y uniforme Anexo que afectara al mercado de seguros, ya que las compañías de esa rama –como lo son nuestra representada- se verán en aproximadamente veinte días en la necesidad de adoptar y aplicar a los usuarios una única opción, lo cual se materializará en contratos cuya vigencia por lo general son de un (1) año. Ello sin duda paraliza las actividades desarrolladas por nuestra representada, lo cual produce un daño económico evidente en su actividad habitual. Conjuntamente con la anterior solicitud de amparo cautelar, piden subsidiariamente medida cautelar innominada, conforme a lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, a los fines de que se acuerde la no aplicación de las Providencias n° 000865 de fecha 20 de octubre de 2003, dictadas por la Superintendencia de Seguros, dado que se encuentran dados los requisitos de procedencia: Existe una presunción de buen derecho o fumus boni iuris a favor de nuestra representada, por cuanto lo dispuesto en las Providencias N° 000865 del 20 de octubre de 2003 lesiona directamente sus derechos constitucionales de legalidad, de reserva legal y de libre competencia, por causa de la cartelización fáctica que se produce por la imposición de un anexo único, uniforme y general que debe ser aplicado por todas las empresas de seguros. El periculum in mora y el daño cierto que le producen las referidas Providencias a nuestra representada se desprende del hecho de que tendrán que asumir riesgos que técnica y comercialmente pueden decidir no cubrir, afectándose su actividad económica habitual. Solicitan “que se dicte medida cautelar innominada en el sentido de que se releve a nuestra representada del cumplimiento de la ilegal obligación que pretende imponer la Superintendencia de Seguros a través de las Providencias N° 000865 del 20 de octubre de 2003”. - IV - DE LA COMPETENCIA La pretensión de nulidad fue interpuesta contra la Superintendencia de Seguros, cuya actividad administrativa en la materia que nos ocupa está sometida al control jurisdiccional de esta Corte, conforme la competencia residual establecida en la sentencia nº 2004/1736 del 23 de noviembre, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la cual se reguló de manera transitoria, esto es, hasta que se dicte la Ley que organice la jurisdicción contencioso administrativa, las competencias de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, en los términos siguientes: Así, atendiendo las presentes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer: 3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal. Así, en virtud de lo expuesto esta Corte resulta competente para conocer de los recursos de nulidad intentados contra los actos administrativos emanados de las autoridades distintas a las que corresponde a la Sala Político Administrativa y demás Tribunales de la República. Esto se traduce respecto del caso sub examine, en que la Superintendencia de Seguros al no ser una máxima autoridad del Poder Público Nacional y, tampoco una autoridad de rango estadal y municipal (caso en el cual correspondería a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, conforme a la sentencia n° 2004/01900 de 27 de octubre, dictada por el Tribunal Supremo de Justicia), sus actos, actuaciones y omisiones están sometidas al control judicial de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y, de allí que sea el órgano jurisdiccional competente para conocer y decidir, en primera instancia, el recurso contencioso administrativo de anulación, de acuerdo con la competencia residual establecida en el comentado fallo. Así se decide. Realizadas las consideraciones anteriores, esta Corte pasa de seguidas a pronunciarse sobre la admisión del recurso contencioso administrativo de nulidad propuesto, para luego entrar a conocer sobre la pretensión constitucional de amparo cautelar y solicitud de medida cautelar innominada del acto administrativo impugnado. - V – DE LA ADMISIBILIDAD DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA En el presente caso, los actos administrativos impugnados están constituidos por las Providencias administrativas números 000865 y 000971, de fechas 20 de octubre y 21 de noviembre del año 2003, publicadas en las Gacetas Oficiales números 37.810 de fecha 4 de noviembre de 2003, y 37.828 de fecha 28 de noviembre de 2003, respectivamente, dictadas por la Superintendencia de Seguros, mediante las cuales se aprueba el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos. Es importante destacar que si bien el pronunciamiento de admisibilidad corresponde al Juzgado de Sustanciación de esta Corte y, en consecuencia, el imperativo procedimental implicaría remitir el expediente para tal fin, vista la exigencia de tutela judicial efectiva y la necesidad de celeridad en los procedimientos, obliga a esta Corte pronunciarse sobre la cautelar solicitada. En tal sentido, ya se ha establecido tanto en la doctrina como en la jurisprudencia de este órgano jurisdiccional, que una de las notas características y cualificantes de la tutela cautelar es la urgencia y celeridad en su tramitación, motivo por el cual la remisión del presente expediente al Juzgado de Sustanciación a fin de que admita la pretensión nulificatoria para, posteriormente, devolver el expediente a esta Corte a los efectos de la decisión sobre la tutela cautelar, atenta directamente contra esa urgencia y celeridad y, como consecuencia, no cumple con el deber de tutela jurisdiccional efectiva que, por imperativo del artículo 26 constitucional, se impone a los órganos de administración de justicia. Ante la necesidad procesal de la existencia del proceso a los efectos de pronunciarse sobre la medida cautelar solicitada (lo cual ocurre con la admisión de la pretensión), esta Corte ha establecido la posibilidad de que, en el mismo fallo, se pronuncie sobre su competencia, admita la pretensión nulificatoria y se pronuncie inmediatamente sobre la tutela cautelar solicitada, y así efectivamente se hará en la presente sentencia. En tal sentido, atendiendo a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, debe esta Corte analizar la admisibilidad de la pretensión de nulidad interpuesta. Para ello, resulta importante determinar la naturaleza jurídica de los actos administrativos impugnados a los efectos de verificar las causales de inadmisibilidad que deben analizarse. Al respecto, debemos indicar que a través de las Providencias administrativas números 000865 y 000971 de fechas 21 y 28 de noviembre del 2003, respectivamente, y publicadas en las Gacetas Oficiales números 37.810 del 4 de noviembre de 2003 y 37.828 del 28 de ese mismo mes y año, la Superintendencia de Seguros aprobó con carácter general y uniforme el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares y Daños Maliciosos. Asimismo, se observa del contenido de dichos actos administrativos que sus disposiciones están dirigidas a las empresas que operan en el ramo de seguros, siendo que su cumplimiento es obligatorio según se deriva de los resueltos de la reformada Providencia administrativa n° 000865. Ejemplo de esta afirmación la encontramos en el segundo resuelto de dicho acto administrativo, el cual prevé que “las empresas de seguros utilizarán el texto aprobado en las emisiones o renovaciones de Pólizas de Seguro de Incendio, de pólizas de oberturas múltiples o combinados y en cualquier otra que incluya la cobertura de incendio, que se produzcan a partir del 1° de enero del año 2004”. Por su parte, la Providencia administrativa n° 000971 modifica el acto administrativo signado con el n° 000865, siendo que tales cambios igualmente repercuten en la esfera jurídica de todas la empresas aseguradoras del País. De lo expuesto, se deriva claramente que los actos administrativos impugnados se corresponden con aquellos denominados por la doctrina y la jurisprudencia como actos de efectos generales, pues las disposiciones allí contenidas están dirigidas a un número indeterminado de sujetos, y esto se deriva en razón de que no se enumera a sus destinatarios específicos; por tal motivo su eficacia se persigue con la publicación en Gaceta Oficial y no mediante la notificación, tal y como lo estipula el artículo 72 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. De igual modo, esa generalidad se deduce del aparente carácter normativo de los resueltos previstos en dichos actos, pues por un lado deben ser cumplidos de manera obligatoria por las empresas de seguros y, por el otro lado, no se agotan con su ejercicio, sino que son susceptibles de ser aplicados a lo largo del tiempo y, de allí que sean intertemporales. De manera que “al participar los actos bajo análisis de las características que definen a los actos administrativos generales de efectos generales, vale decir, de los rasgos de generalidad, abstracción, normatividad e intemporalidad, resultan entonces perfectamente subsumibles dentro los supuestos que caracterizan a este tipo de actos administrativos, los cuales han sido desarrollados en extenso por la jurisprudencia y la doctrina patria”. (Sentencia n° 2004/00884 de 22 de julio, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia). Precisado lo anterior, debe apreciar esta Corte si la pretensión deducida por la recurrente cumple con los parámetros de admisibilidad previstos en el artículo 19.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que sustituyó al artículo 84 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual dispone: Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recurso es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuye al demandante, recurrente o acciónate; o en la cosa juzgada. En el caso de autos, se observa que la empresa recurrente es, efectivamente, destinataria del acto administrativo impugnado lo que demuestra su legitimación ad causam, y no contiene conceptos irrespetuosos, motivo por el cual admite el presente recurso contencioso administrativo de nulidad. Resulta pertinente señalar que el análisis de la admisibilidad efectuada en este fallo debe dejar a salvo la posibilidad de revisar si, sobrevenidamente, se configura alguno de los motivos de inadmisibilidad por efecto de la remisión de los antecedentes administrativos del caso. Así se declara. - VI – DE LA TUTELA CAUTELAR SOLICITADA Como quiera que la recurrente solicita amparo cautelar y de manera subsidiaria medida cautelar innominada, esta Corte una vez determinada su competencia para conocer del asunto de autos y admitida como ha sido la pretensión, pasa a decidirlas en el mismo orden en que fueron solicitadas sobre la base de la siguiente argumentación: 1. De la tutela constitucional de amparo cautelar En el caso bajo examen, los actores pretenden a través del amparo cautelar, que esta Corte suspenda de forma inmediata las Providencias administrativas números 000865 y 000971, de fechas 20 de octubre y 21 de noviembre del año 2003, publicadas en las Gacetas Oficiales números 37.810 de fecha 4 de noviembre de 2003, y 37.828 de fecha 28 de noviembre de 2003, respectivamente, dictadas por la Superintendencia de Seguros, mediante las cuales se aprueba el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos. Respecto de la procedencia de este medio extraordinario de protección constitucional, su base legal se encuentra en el artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a cuyo tenor: La acción de amparo procede contra todo acto administrativo; actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional. Cuando la acción de amparo se ejerza contra actos administrativos de efectos particulares o contra abstenciones o negativas de la Administración, podrá formularse ante el Juez Contencioso-Administrativo competente, si lo hubiere en la localidad conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación de actos administrativos o contra las conductas omisivas, respectivamente, que se ejerza. En estos casos, el Juez, en forma breve y sumaria y conforme a lo establecido en el artículo 22, si lo considera procedente para la protección constitucional, suspenderá los efectos del acto recurrido como garantía de dicho derecho constitucional violado, mientras dure el juicio. Se trata, como ha sido reiterado por la jurisprudencia venezolana, de un amparo constitucional con naturaleza y fines cautelares, pues la “suspensión” del acto impugnado en nulidad opera como “prevención” de que la vigencia y eficacia del acto pueda causar lesiones graves o de difícil reparación de los derechos o garantías constitucionales invocados. La Corte precisa que, en materia de amparo cautelar, el juez constitucional no sólo está habilitado para “suspender” los efectos del acto, sino que puede ir más allá para lograr el restablecimiento provisional de la situación jurídica infringida o amenazada a tenor del artículo 27 constitucional. De tal manera que la finalidad primaria del amparo constitucional interpuesto en forma instrumental de la pretensión nulificatoria es la “suspensión” provisional de los “efectos” del acto administrativo impugnado y “como garantía de dicho derecho constitucional violado, mientras dure el juicio”, y además, está habilitado para acordar todas las medidas pertinentes y adecuadas para la cabal garantía de la posición jurídica del solicitante, y ello es así porque la tutela judicial efectiva es un verdadero mandato constitucional configurado como un “derecho” de los justiciables y un “deber” de los órganos jurisdiccionales. Además de ello, la profundidad del artículo 27 constitucional permite al juez “restablecer inmediatamente” la situación jurídica infringida y, con mucha más razón, la prevención de las eventuales amenazas de lesión a bienes jurídicos constitucionales. De esta manera, concluye esta Corte que sobre la base de la potestad cautelar (poder-deber) de los órganos jurisdiccionales, mucho más para la tuición de bienes jurídico-constitucionales, el juez del amparo cautelar puede disponer no sólo la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado en nulidad sino todas las medidas prohibitivas o positivas (innovativas) que fueren necesarias, adecuadas y pertinentes para la efectiva tutela de derechos y garantías constitucionales. Afortunadamente, la Sala Político Administrativa ha asentado la tesis del carácter, naturaleza y esencia “cautelar” del amparo conjunto, concluyendo que debe dársele el mismo tratamiento sustantivo y procedimental de las medidas cautelares, en cuanto a la revisión de sus respectivos requisitos de admisibilidad y procedencia. Estableció la Sala lo siguiente: es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni juris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado, por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un juicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.” Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 20 de marzo de 2001. (caso: Marvin Enrique Sierra Velasco). Respetando el núcleo esencial del criterio de la Sala Político-Administrativa, se permite esta Corte realizar algunas precisiones necesarias sobre los requisitos de admisibilidad y procedencia de la tutela cautelar constitucional. En efecto, toda cautela debe reunir con algunas “condiciones de admisibilidad” revisadas liminarmente y que se contraen a: 1) la existencia de un proceso principal (pendente litis, por instrumentalidad inmediata), 2) la ponderación de los intereses generales, y 3) análisis los intereses en juego (principio de la proporcionalidad). Se trata de realizar un juicio de “admisibilidad” de la pretensión cautelar donde el juez debe verificar que la pretensión principal haya sido admitida, puesto que es una condición necesaria para la validez de la medida que haya “proceso” cosa que se configura cuando la potestad jurisdiccional se pone en contacto con la acción de los particulares, mediante la admisión de la pretensión (salvo que se trata de medidas cautelares extralitem para lo cual se requiere previsión expresa de la Ley, como ocurre en derecho de autor, derecho marítimo, contencioso tributario, la decisión 486 de la Comisión Andina, en materia de niños y adolescentes, etc.). En segundo lugar, es necesario a los efectos de la “admisibilidad” (del latín mittere, esto es, “darle entrada”) que el juez realice una debida ponderación de los intereses generales pues toda la actividad del Poder Público debe tomar en cuenta la posible afectación de los intereses de la sociedad como cuerpo jurídico-político, y resulta evidente que en un Estado social de Derecho y de justicia, deben colocarse en una balanza los intereses privados y particulares del peticionario de la medida y los “efectos” que tal medida pueda tener en el normal desenvolvimiento de la vida social. En tercer lugar, el juez debe fijar la debida “proporcionalidad” de la medida, lo cual se realiza comparando los efectos que la medida tiene para el solicitante y los efectos que su decreto pueda tener frente a la parte afectada, pues, la “garantía cautelar del justiciable” no puede afectar, más allá de los límites tolerables, la posición y los derechos de la parte afectada. Cumpliéndose ambos requisitos, la medida resulta admisible, pero queda aún por establecer su procedencia. Como requisitos de procedencia, tanto la doctrina judicial de la Sala como esta misma Corte, han precisado que son dos sus condiciones de procedibilidad: 1) El fumus boni iuris, y 2) El periculum in mora. Quizás el uso reiterado de las expresiones latinas haya llevado a un sector de la doctrina y a la jurisprudencia misma, a afirmar que el primero se relaciona con el “buen derecho”, algunos hablan de “humo” u “olor” de buen Derecho. Tal concepción es enteramente errada, pues ni olor ni hedor cualifican un derecho como “bueno” o “malo”. El fumus boni iuris es, en verdad, una posición jurídica tutelable, es decir, una posición jurídica que el pretendiente posee del cual se derivan intereses jurídicos que merecen tutela. Esta “posición” jurídica puede derivarse de “relaciones jurídicas” o de “situaciones jurídicas”, en ambos casos, se generan derechos e intereses que se debaten en el proceso. El gran maestro italiano PIERO CALAMANDREI lo bautizaba como un “cálculo de probabilidad”, y en nuestra doctrina se ha manejado como un juicio de verosimilitud del Derecho alegado, para referirse a una posición jurídica que se desprende de las relaciones jurídicas o situaciones jurídicas que se debaten en el proceso. Ha dicho la Sala que este requisito de fumus boni iuris es el fundamento legitimador de la pretensión cautelar, y ello es verdad, pues sólo quien ostenta un interés jurídico en juicio está habilitado para pretender su prevención, y hacia ello tiende, efectivamente, este requisito. El segundo de los requisitos es el periculum in mora, que con el mismo desatino, se ha vinculado como la “mora del proceso” o la “tardanza” del proceso judicial. Esto también es falso. La “causa” para decretar la cautela no está en la actividad o inactividad del juez, es decir, no es la mora del proceso, ni la tardanza de la sentencia de mérito, lo que justifica la adopción de una medida cautelar, sino concretamente la conducta ilegítima de la parte contra la cual obra, o los efectos irreparables que la conducta de la otra persona puede causar. Recordemos que la eventual “tardanza” o “mora judicial” opera en contra del actor y del demandado, luego no podría el juez interferir en la esfera jurídica del demandado por una situación que no le es imputable. El requisito llamado periculum in mora se refiere a un temor fundado de infructuosidad del fallo, o de inefectividad del proceso. En efecto, la teoría general de la cautela explica que las llamadas “medidas cautelares” son medidas preventivas que adopta el juez, en el marco de un proceso o fuera de éste, para “garantizar” que la futura ejecución del fallo no quede ilusoria, o que a pesar de la posibilidad de ejecución no sea capaz de reparar o sea de muy difícil reparación situaciones objetivas ocurridas durante la tramitación del procedimiento. Por ello se afirma que la tutela cautelar garantiza la “eficacia” del fallo y la “efectividad del proceso”. Dice RAMIRO PODETTI que se trata de “situaciones objetivas” apreciadas por el juzgador, y LEO ROSEMBERG se refiere a hechos que pueda ser “apreciados hasta por terceros” y que se revelan como “manifiesta”, “patente” y clara la eventual lesión a los derechos debatidos en juicio. La traducción de estos dos requisitos en materia de amparo constitucional cautelar tiene bemoles y características interesantes, que esta Corte pasa a poner de relieve: 1. Existencia de un fumus boni iuris constitucional: En efecto, el amparo constitucional cautelar tiene como característica diferencial, que la posición jurídica del querellante se concrete en un derecho o una garantía constitucional. A diferencia del resto del elenco cautelar en nuestro ordenamiento, donde la posición jurídica tutelable (fumus boni iuris) puede estar referida a derechos de carácter legal, contractual o de cualquier otra índole, la tutela constitucional cautelar requiere y exige que los derechos e intereses jurídicos invocados como causa legitimadora de la cautela, tenga rango y fuente directa en la Constitución. En caso contrario, el querellante debe acudir a los medios ordinarios de tutela cautelar (suspensión de efectos de conformidad con el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, cautelares innominadas previstas en el parágrafo primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil). La tutela constitucional cautelar es tan extraordinaria y especial como lo es la pretensión de amparo autónomo, y de allí que el fumus boni iuris tenga estas características que la cualifican. 2. La existencia de un periculum in damni constitucional: En efecto, la noción de periculum in mora es insuficiente pues la misma se contrae a la “eficacia” de la sentencia que se dicte, es decir, de su “ejecutabilidad”, en cambio la noción de periculum in damni implica un fundado temor de daño inminente, patente, causal, y manifiesto en la esfera jurídica del justiciable. Cuando un querellante invoca la tutela constitucional cautelar debe poner en evidencia una posición jurídica de rango constitucional (fumus boni iuris constitucional) pero, además, debe evidenciar no un “riesgo potencial” o “eventual” sino un peligro da daño inminente, de tal suerte que de no acordarse la cautela la efectividad de la sentencia que se dicte será “inefectiva”, es decir, no se podrán reparar los daños causados durante su tramitación, o el querellante habrá sufrido unos perjuicios de difícil reparación. Repárese que mientras el periculum in mora se refiere a la “infructuosidad del fallo” (eficacia de la sentencia), el periculum in damni, se conecta con la “efectividad del proceso” que, en el caso de la tutela constitucional cautelar, debe referirse a las lesiones o amenazas en sus derechos e intereses constitucionales. Mientras el fumus boni iuris constitucional es el fundamento de legitimación de la pretensión cautelar, el periculum in damni constitucional constituye la “causa” de la procedencia, esto es, que en el caso de no acordarse la suspensión de los efectos del acto (a tenor del artículo 5º de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales) o la adopción de otras medidas positivas (innovativas) o prohibitivas (de conservación), se producirá en la esfera jurídica del querellante situaciones irreparables o de difícil reparación. Realizadas estas precisiones de teoría general de la potestad cautelar, pasa esta Corte a analizar si en el caso de autos se cumplen las condiciones de admisibilidad y de procedencia antes señaladas. En el presente caso, la actora fundamenta su pretensión en que “se evidencia que existe una amenaza inminente de violación de las garantías constitucionales a la legalidad y a la reserva legal y los derechos constitucionales a libertad de empresa, libre competencia y libertad económica, lo cual de mantenerse las violaciones constitucionales se le causará un perjuicio irreparable a las referidas sociedades”. Igualmente agrega que “la urgencia de la medida se fundamenta en el hecho de que la aprobación del Anexo de cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos, implica la existencia de un único, general y uniforme Anexo que afectara al mercado de seguros, ya que las compañías de esta rama -como lo son (Sic) nuestra representada- se verán en aproximadamente veinte días en la necesidad de adoptar y aplicar a los usuarios una única opción, lo cual se materializará en contratos cuya vigencia por lo general son de un (1) año. Ello sin duda paraliza las actividades desarrolladas por nuestra representada, lo cual produce un daño económico evidente en su actividad habitual”. Con respecto de la admisibilidad de la cautela se observa que no existe un interés público que pudiera ser afectado por la medida, y en cuanto a la proporcionalidad se aprecia que la actora recurre legítimamente de un acto que afecta sus intereses. En relación con los requisitos de procedencia considera esta Corte que a los fines de constatar las violaciones o amenazas constitucionales denunciadas, es decir, la violación del derecho constitucional a la legalidad, la reserva legal, la libertad de empresa, la libre competencia y la libertad económica, resultaría indispensable emitir un pronunciamiento que implicaría un adelanto indebido sobre el fondo del juicio principal debido, fundamentalmente, a que los vicios de nulidad imputados a las providencias impugnadas –violación a la legalidad, a la reserva legal, a la libertad de empresa, a la libre competencia y a la libertad económica- constituyen a su vez el fundamento de la solicitud de amparo cautelar. De allí que este órgano jurisdiccional no puede emitir pronunciamiento anticipado al respecto, y en consecuencia debe declarar improcedente tal solicitud, y así se decide. 2. Medida cautelar innominada: Como se aprecia de la narrativa del presente fallo, los apoderados judiciales de la empresa demandante en nulidad, ha solicitado una medida cautelar innominada de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, con la finalidad de “la no aplicación” de las Providencias impugnadas. En tal sentido debe advertirse: La tutela cautelar de los órganos jurisdiccionales tiene, en nuestro país, carácter mixto con tres manifestaciones perfectamente configuradas: 1) El poder cautelar especial, típico o determinado; 2) El poder cautelar general o indeterminado, y 3) El poder cautelar típico e indeterminado, conforme a ello el juez dictará medidas cautelares típicas, medidas cautelares innominadas y medidas cautelares indeterminadas, respectivamente. El poder cautelar especial responde a una previsión expresa del legislador por el cual se fijan, de manera expresa, el contenido de la medida que puede decretar el juez y, en segundo lugar, fija el procedimiento dentro del cual las medidas pueden operar. Se trata de una “especialidad” y una “tipicidad” que responde a la voluntad del legislador y en el cual no opera la “analogía” y su interpretación es restringida. Tales son los casos de las medidas civiles previstas en los tres ordinales del artículo 588 (embargo, secuestro y prohibición de enajenar y gravar); las medidas en materia de los procedimientos marítimos (embargo de buque y prohibición de zarpe); las medidas cautelares mercantiles (embargo y prohibición de enajenar y gravar) previstas en el artículo 1099 del Código de Comercio; el embargo y el secuestro en la Ley sobre el Derecho de autor, la medida cautelar de suspensión de los efectos de un acto administrativo prevista en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (que reeditó la misma previsión contenida en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia), entre otras. El poder cautelar general constituye una poderosa herramienta de tutela judicial efectiva por el cual el juez dicta medidas cautelares ad hoc, y se caracterizan por: a) generalidad del contenido por el cual pueden recaer sobre infinitas posibilidades dependiendo de la necesidad de prevención del solicitante; y b) generalidad de procedimiento por el cual resultan aplicables a cualquier procedimiento. Son medidas que están dirigidas a la “efectividad” del proceso y se manifiestan como un verdadero amparo en el proceso cuando una de las partes amenace seriamente con infringir daños en los derechos de la otra parte (Periculum in damni). Esta tutela cautelar innominada está regulada en los artículos 585 y parágrafo primero del artículo 588 ambos del Código de Procedimiento Civil. El poder cautelar típico e indeterminado es una nueva modalidad de tutela cautelar implementada en nuestro ordenamiento que se caracteriza por: a) tipicidad del procedimiento en la medida en que el legislador determina o especifica el procedimiento judicial dentro del cual pueden dictarse; y b) generalidad de contenido por el cual se permite dictar “cualquier medida cautelar” que sea necesaria, adecuada y pertinente a las necesidades de prevención de las partes, y los ejemplos viene dado por la tutela cautelar configurada en el artículo 182 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, el artículo 109 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el artículo 142 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo y el artículo 19.10 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Este análisis se hace necesario para fijar las premisas de interpretación y argumentación jurídica del presente fallo, pues de lo anterior se deriva, algunas conclusiones importantes: 1) La determinación de medidas cautelares típicas (determinadas o indeterminadas) excluyen la aplicación de las medidas cautelares innominadas que tengan la misma finalidad de la cautela especial, de forma que no es posible decretar una medida innominada, por ejemplo, que tenga los mismos efectos que un secuestro o un embargo (medidas típicas civiles). De la misma manera, no es posible una cautelar innominada para suspender los efectos de un acto administrativo impugnado en nulidad (pues para ello se encuentra la medida típica o especial regulada en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia); 2) La aplicación del poder cautelar general en “todos los procedimientos” (generalidad formal) se hace por una “integración supletoria” del ordenamiento jurídico, es decir, en todos aquellos supuestos excluidos del ámbito de la cautelar típica resulta admisible la posibilidad de medidas cautelares innominadas. Esto explica que, en los procedimientos contencioso administrativos, sea perfectamente posible la aplicación de las medidas cautelares innominadas pero con una “finalidad diferente” a la suspensión de los efectos del acto, y en tal sentido resultan admisibles todas las cautelas innovativas (autorizatorias) o conservativas (prohibitorias) que, ad hoc, se requieran. 3) La integración supletoria de las normas, esto es, la aplicación del poder cautelar general en los procedimientos especiales, es posible ante la “ausencia” de regulación expresa, es decir, para colmar los “vacíos” de una determinada normativa, todo ello en aplicación de remisión expresa del procedimiento especial a las normas generales del Código de Procedimiento Civil, o por vía de aplicación del artículo 22 del texto procesal civil. Se ha señalado en la doctrina sobre el tema, lo siguiente: Debe deslindarse que el poder cautelar general es una institución procesal aplicable al contencioso administrativo, no por propia disposición, sino en ejercicio de la integración supletoria de las normas; en otras palabras, la institución de las medidas cautelares innominadas, establecidas en los tres parágrafos del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, se aplican al contencioso administrativo por vía del artículo 88 de la LOCSJ que remite supletoriamente al CPC en aquellos supuestos que la propia ley del contencioso no disponga una regulación expresa, y con base en el artículo 22 del CPC que ordena aplicar, preferentemente, la ley especial, sin dejar de aplicar las normas generales en lo pertinente. También la Sala Político Administrativa ha fijado el criterio de la inaplicabilidad de la tutela cautelar innominada para suspender actos administrativos demandados en nulidad, en el siguiente sentido: Ha establecido este Alto Tribunal que la medida cautelar típica del contencioso administrativo es la contemplada en el artículo 136 de la Ley Orgánica de de la Corte Suprema de Justicia y, asimismo, que las medidas innominadas a las cuales hace referencia el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, sólo son admisibles cuando aquella no resulte idónea para actuar como una eficiente cautela procesal (véanse las sentencias números 116 del 22 de febrero de 1995, caso: Ángel Enrique Zambrano y 476 del 11 de julio de 1996, caso: Café Fama de América). Como quiera que en este caso lo solicitado, esto es, la suspensión de efectos del acto impugnado, es la finalidad típica de la medida cautelar contenida en el artículo 136 de la ley que rige las funciones de este Alto Tribunal, resultando por tanto idónea como cautela procesal, debe declararse inadmisible la petición planteada con fundamento en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide. (SPA, sentencia n° 2067, de fecha 25 de octubre de 2000). Efectivamente, entonces, la tutela cautelar innominada no resulta admisible para la “suspensión” de los efectos de un acto administrativo impugnado, pero, muy bien procede para “autorizar” al solicitante, o “prohibir” a la Administración la “ejecución” o “aplicación” del acto en un caso concreto cuando tal ejecución comporte un daño inminente e irreparable en la esfera jurídica de quien invoca la protección cautelar. Sin embargo, existe otro escollo que debe ser resuelto: una cosa es pretender la “inaplicación” de un acto administrativo de efectos particulares y, otra muy distinta, es pretender la inaplicación de un acto de efectos generales sobre la única y exclusiva esfera jurídica del solicitante. En tales casos, y como quiera que el acto se aplica por igual a un número indeterminado aunque determinable de sujetos, la “inaplicación” no puede constituir una situación de excepción o privilegio del solicitante sobre sus pares que, en iguales condiciones, estarán obligados a cumplir el acto. Desde luego que un acto jurídico general con pretensión normativa tiene los rasgos de generalidad y abstracción de toda norma jurídica, y la posibilidad de “suspensión” o “inaplicación” debe verse con el crisol de la excepcionalidad, y solamente cuando el daño temido y denunciado sea tan ostensible y evidente que la única forma de tutela judicial efectiva del solicitante sea su inaplicación o suspensión. En caso contrario, cuando el acto comporte igual tratamiento a diversos sujetos, máxime cuando se trata de una actividad tan sensible en el desarrollo social y económico de la comunidad política, no es posible “crear” forzadamente una situación de “excepción” que rompa con las notas de generalidad y abstracción que toda norma jurídica comporta. No es posible la creación de privilegios que puedan “distorsionar” un sistema, máxime cuando los actos –como el de autos- goza de una presunción de legalidad y legitimidad que sólo puede ser enervada por una sentencia firme de los órganos contencioso administrativo. Siendo ello así, estima que, en el caso de autos no sea han aportado argumentos fácticos o jurídicos que generen la convicción de este órgano jurisdiccional para acordar la tutela cautelar solicitada, pues se han limitado a señalar que “tendrán que asumir riesgos que técnica y comercialmente pueden no cubrir, afectándose su actividad económica habitual”, lo cual en modo alguno evidencia ese riesgo patente, real, inminente, irreparable que se exige para la cautela innominada, ni se explica los motivos, razones o entidad del riesgo señalado. Todo ello conduce a esta Corte a declarar la improcedencia de la medida cautelar innominada solicitada, y así se decide. - VII - DECISIÓN Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley se declara: 1. COMPETENTE para conocer de la pretensión de nulidad con solicitud de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar innominada de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, presentada por los apoderados judiciales de la empresa SEGUROS LA SEGURIDAD, C.A., dirigida contra las Providencias administrativas números 000865 y 000971, de fechas 20 de octubre y 21 de noviembre del año 2003, publicadas en las Gacetas Oficiales números 37.810 de fecha 4 de noviembre de 2003, y 37.828 de fecha 28 de noviembre de 2003, respectivamente, dictadas por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, dictadas por la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, mediante las cuales se aprueba el Anexo de Cobertura de Motín, Disturbios Populares, Disturbios Laborales y Daños Maliciosos. 2. ADMITE la pretensión de nulidad antes indicada. 3. IMPROCEDENTE la pretensión de amparo cautelar. 4. IMPROCEDENTE la medida cautelar innominada solicitada. 5. ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de continuar su curso de ley. Publíquese, regístrese y notifíquese. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los catorce (14) días del mes de junio del año dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación. La Jueza-presidente, TRINA OMAIRA ZURITA El Juez-vicepresidente, OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL RAFAEL ORTIZ-ORTIZ Juez Ponente La Secretaria Temporal, MORELLA REINA HERNANDEZ Exp. AP42-N-2004-001137 ROO/mfrq.- En la misma fecha, catorce (14) de junio de dos mil cinco (2005), siendo las dos horas y un minuto de la tarde (02:01 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000477. La Secretaria Temporal