Juez Ponente: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Exp. N° AP42-N-2004-000241
En fecha 22 de septiembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 00-868 del 25 de junio de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, con sede en la ciudad de Barcelona, mediante el cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad incoado conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por los abogados Tomas Hernández Bello y Javier Unda Unda, inscritos en el Inpreabogado bajo los números 58.677 y 58.126, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados especiales de la sociedad mercantil PDVSA, PETROLEO Y GAS, S.A., empresa domiciliada en la ciudad de Caracas, Distrito Capital, inscrita por ante el Registro Mercantil Segundo de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, bajo el N° 26, Tomo 127-A el 16 de noviembre de 1978, contra la Providencia Administrativa S/N del 27 de octubre de 1998, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN BARCELONA, ESTADO ANZOÁTEGUI, mediante la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos requerida por el ciudadano Roberto Lezama Meneses, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° 8.322.800.
Dicha remisión se efectuó a fin de que ésta Corte conozca acerca de la declinatoria de competencia efectuada por el mencionado Juzgado para conocer del recurso interpuesto, mediante sentencia de fecha 25 de junio de 2003.
En fecha 16 de noviembre de 2004, se dio cuenta a esta Corte y, por auto de esa misma fecha se designó ponente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, a los fines de que decida acerca de su competencia para conocer del presente recurso.
Vista la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ a partir del 18 de marzo de 2005, se reconstituyó la Corte quedando de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Presidenta; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Vice-Presidente; y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto sometido a su consideración, previa las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
En fecha 7 de abril de 1999, la representación judicial de la sociedad mercantil PDVSA, PETROLEO Y GAS, S.A., compareció por ante el Juzgado de Primera Instancia del Tránsito y del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui a los fines de interponer el presente recurso.
La ciudadana Odessa Barreto en su carácter de Juez Titular del Juzgado de Primera Instancia del Trabajo y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, el día 14 de abril de 1999, señaló que el ciudadano Roberto Lezama Meneses procedió a denunciarla ante la Juez Rectora de la señalada Circunscripción Judicial, razón por la cual se inhibió en la presente causa, remitiéndolo al Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Trabajo y Menores Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui a los fines de que decida la misma, la cual fue declarada Con Lugar el 31 de mayo de 1999.
Posteriormente, la Juez Rectora de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, mediante Acta N° 194, del 24 de septiembre de 2001, designa a la abogada Mirna Marín como Juez Accidental, a los fines de que conociera de la presente causa, en virtud de que los jueces suplentes no comparecieron al conocimiento de la misma, avocándose a la causa el 27 de septiembre de 2001.
El 29 de abril de 2002, el Juzgado de Primera Instancia del Trabajo y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui, se declaró Incompetente para conocer de la presente causa y declinó la competencia en el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, asimismo, mediante sentencia de fecha 25 de junio de 2003, el mencionado declinó la competencia en esta Corte.
II
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En fecha 7 de abril de 1999, los apoderados judiciales de la referida sociedad mercantil impugnaron la Providencia Administrativa S/N del 27 de octubre de 1998, dictada por la Inspectoría del Trabajo en Barcelona, Estado Anzoátegui, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos requerida por el ciudadano Roberto Lezama Meneses, en base a los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Que el 22 de mayo de 1998, la sociedad mercantil PDVSA, PETROLEO Y GAS, S.A., procedió a despedir al ciudadano Roberto Lezama del cargo de Técnico Mayor del Terminal Marino en el Departamento de Almacenaje y Despacho de la Planta de Fraccionamiento de Jose, participándole al Tribunal de Estabilidad Laboral de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica del Trabajo, asimismo señala que fueron consignadas las cantidades que por concepto de antiguedad le correspondían, sin embargo el mencionado ciudadano introdujo solicitud de calificación de despido, el cual fue declarado injustificado, ordenándose el pago de los salarios caídos desde la fecha de consignación de las prestaciones sociales hasta la publicación de la sentencia, pero no se ordenó el reenganche, en virtud de que fueron consignadas, según sostiene, la indemnización prevista en el artículo 125 de la Ley Orgánica del Trabajo. Por lo que fue apelada la sentencia y el Juzgado Superior revocó la misma, declarando inadmisible la solicitud de calificación, pues afirma que el ciudadano Roberto Lezama Meneses gozaba de inamovilidad laboral, siendo aplicable el procedimiento previsto en el artículo 453 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo y no el de estabilidad laboral.
Aunado a lo anterior, denunciaron que la Providencia objeto de la presente controversia es impugnada debido a que la mencionada Inspectoría, declaró Con Lugar la referida solicitud por la incomparecencia del patrono para dar contestación a la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, afirmando erradamente, según su dicho, que el ciudadano Roberto Lezama Meneses se encuentra amparado por la inamovilidad prevista en el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo,.
Adujo la parte recurrente, que el acto administrativo objeto de esta controversia fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, configurándose la causal de nulidad prevista en el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto indicaron que la Administración realizó trámites defectuosos para llevar a cabo la citación de apertura del procedimiento a la sociedad mercantil PDVSA, PETROLEO Y GAS, S.A., ya que utilizó la citación por carteles y no la citación personal, impidiendo la oportuna defensa de ésta, establecida en los artículos 52 de la Ley Orgánica del Trabajo; 50 de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos del Trabajo y los artículos 206, 211, 212 y 213 del Código de Procedimiento Civil.
Asimismo arguyen, que a los órganos administrativos no les ésta dado la escogencia del tipo de procedimiento aplicable sino que deben ceñirse al previsto en la Ley, deber que no fue observado, según su dicho, por la Inspectoría del Trabajo de Barcelona, ya que fue aplicado el artículo 52 de la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos del Trabajo y no el previsto en el artículo 50 de la Ley Orgánica del Trabajo, causando al recurrente omisiones que menoscabaron el derecho a la defensa “(…) previsto en el artículo 68 de la Carta Magna (…)”, siendo éste un derecho inviolable en cualquier instancia y grado del proceso; por lo cual sostuvieron que tal omisión conlleva a la nulidad del acto administrativo dictado. Igualmente, de entenderse que la norma aplicable para efectuar la citación era la dispuesta en el artículo 50 de la Ley Orgánica del Trabajo, en el presente caso, señalaron, los recurrentes, que la misma no se cumplió a cabalidad.
Finalmente solicitaron los apoderados judiciales de la recurrente, como medida cautelar, la suspensión de efectos del acto administrativo de conformidad con lo previsto en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por cuanto, según su dicho, están dados los requisitos establecidos por la Ley para otorgar la referida medida, ya que el ciudadano Roberto Lezama fue despedido de la sociedad mercantil PDVSA, PETROLEO Y GAS, S.A., debido a las irregularidades que arrojaron los procedimientos de inspección y control realizados por éste, siendo así, afirman, que de mantenerse vigentes los efectos del acto, la recurrente debe reenganchar al ciudadano Roberto Lezama, situación que implicaría graves riesgos para las operaciones y gestión diaria de los trabajos que se realizan en el departamento al cual se encontraba adscrito, configurándose el hecho irreparable o de difícil reparación en caso de ser declarado nulo en la definitiva el acto emanado de la Inspectoría del Trabajo en Barcelona, aunado a lo anterior la presunción grave del derecho que se reclama, se aprecia de la irregularidad cometida por la mencionada Inspectoría, en la sustanciación del procedimiento que originó el acto aquí impugnado, en detrimento y menoscabo del derecho a la defensa de la sociedad mercantil PDVSA, PETROLEO Y GAS, S.A.
III
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA
Mediante auto de fecha 25 de junio de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, declaró su incompetencia, para lo cual se fundamentó en sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 20 de noviembre de 2002, concluyendo lo siguiente:
“En este sentido, al tratarse de órganos administrativos nacionales, y en atención a la competencia residual que prevé la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en su artículo185, ordinal 3, los Juicios relativos a recursos de nulidad contra actos de efectos particulares dictados por dichos organismos, deben ser sometidos en primera instancia, al conocimiento de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo; por tratarse las Inspectorías del Trabajo de autoridades distintas de las señaladas en los ordinales 9 al 12 del artículo 42 eiusdem; correspondiéndole conocer en segunda instancia, de ser procedente, a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; en razón a lo expuesto, este Juzgado Superior acogiendo el criterio sostenido por el Tribunal Supremo de Justicia, respecto a la inexistencia procesal de las sentencias emanadas de Tribunales incompetentes, mal podría seguir sustanciándose la presente causa por tratarse de materia de la cual es competente para conocer, según el criterio expuesto.-
En consecuencia a las consideraciones expresadas, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Nor-oriental, actuando en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, DECLINA su competencia en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE
Siendo eso así, esta Corte pasa de seguidas a analizar su competencia en el caso declinado, a saber:
En este sentido se observa, que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia por sentencia del 2 de marzo de 2005, caso: Universidad Nacional Abierta, determinó que jurisdicción y a que nivel se es competente para conocer de casos como el de autos, verbigracia:
“Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara”.
En efecto, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa no son sólo aquellos que ostentan esa denominación (la llamada jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’), a saber, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Tribunales Superiores Contencioso Administrativos y Tribunales Contencioso Administrativos especializados. También los demás tribunales de la República, al conocer de impugnaciones contra determinado tipo de actos administrativos por expresos mandatos de las leyes correspondientes, actúan en esas causas como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (‘especial’, si se quiere). Y ello no resulta contrario a lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que obedecerá en todo caso, a que por razones de política judicial (afinidad de la materia, especialidad del órgano judicial, entre otras), se haya optado por la decisión de asignar una competencia específica y de esencia contencioso administrativa, a un tribunal cuya competencia fundamental se inscriba dentro de la jurisdicción ordinaria. Pero en tales casos, los referidos tribunales actuarán como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, independientemente de su denominación, competencia fundamental o ubicación en la distribución de los tribunales de acuerdo con su ámbito material de competencia.
Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
Conforme a la doctrina expuesta -léase sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional-, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide”. (Resaltado, subrayado e incisos de esta Corte).
Como se observa de la sentencia destacada, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República Bolivariana de Venezuela, determinó que en aquellos casos en que se demande en nulidad las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo ubicadas en regiones distintas a la Capital, serán competentes en primera instancia, en razón de los principios de acceso a la justicia, celeridad en la misma y universalidad de control, los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos de la Circunscripción Judicial que corresponda.
Sobre el mismo punto, y en atención al criterio brindado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, tuvo oportunidad de pronunciarse esta Corte con Ponencia Conjunta, en sentencia de fecha 28 de abril de 2005, registrada bajo el N° 193, caso: Proagro Compañía Anónima, al tenor siguiente:
“De modo que entiende esta Corte que los órganos del contencioso administrativo competentes para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo de todo el país corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, incluso los ubicados en la región capital, tal como lo sostuvo el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa en reciente decisión de 21 de abril de 2005, en el caso Laboratorios Ponce, C.A., en el cual se remitió el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de la Región Capital.
Ahora bien, en casos como el de autos, hubo una declinatoria de competencia a esta Corte por parte del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y en virtud de los criterios antes expuestos le corresponde conocer al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte con sede en Valencia (estado Carabobo) que conoce de los asuntos contencioso-administrativos en los estados Yaracuy, Cojedes, Carabobo y Municipio Silva del Estado Falcón, y así se declara.
De tal modo que lo que aconseja la prudencia judicial es remitir el expediente al mencionado Juzgado para que asuma la competencia y le de el trámite correspondiente a la pretensión nulificatoria, de conformidad con el presente fallo y la sentencia de la Sala Plena antes aludida, y así se declara”. (Resaltado de esta Corte).
En virtud de ello, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo NO ACEPTA la declinatoria de competencia que le hiciera el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental. Así se decide.
En consecuencia, esta Corte al ya haber quedado regulada la competencia territorial por parte de la Sala Plena de nuestro Máximo Tribunal, debe ORDENAR la remisión del expediente al mencionado Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, para que conozca del trámite correspondiente al recurso de nulidad, sin que ello configure a criterio de este Órgano Jurisdiccional, “error jurídico inexcusable” (véase al respecto sentencia Nº 01878 del 20/10/04 SPA/TSJ), pues tal como lo ha afirmado el mismo Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social: “(…) cuando la competencia esté regulada definitivamente por un Tribunal Superior, los Tribunales inferiores deben acatar dicha decisión (...)” (SCS/ TSJ/sentencia Nº RG0077 del 20/02/03). Así se decide.
En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa S/N, dictada en fecha 27 de octubre de 1998, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN BARCELONA, ESTADO ANZOÁTEGUI, por lo que corresponde declarar competente para conocer de la presente causa al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental, a los fines que éste asuma la competencia que le ha sido regulada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia indicada ut supra dictada por el Máximo Tribunal. Así se decide.
Por tal virtud, se ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor-Oriental. Así se decide.
DE LAS MEDIDAS CAUTELARES
Observa este órgano colegiado que en el caso sub-examine, la sociedad mercantil demandante en nulidad, ha solicitado una medida de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, lo que obliga a esta Corte a plantearse el aspecto sobre el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 5 de abril de 2005.
En este punto importa en primer término precisar el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al articulo 259 de la Carta Magna, los actos administrativos de efectos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; la condena al pago de sumas de dinero; la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; los reclamos por la prestación de servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; es precisamente este reestablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante explanaremos.
Importando a los fines de dicha decisión, invocar la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, lo que ha motivado al legislador español a afirmar que la adopción de medidas cautelares “(…) no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario (…)” (Véase Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13/7/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal. Dentro de este orden de ideas, esta Corte observa que mucho se ha discutido si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente. El problema no es nuevo, y ofrece soluciones encontradas en el Derecho venezolano. Es tradicional la afirmación según la cual “el juez competente para la cautelar es el mismo juez del juicio principal”, en razón de una supuesta “accesoriedad” de las cautelas con respecto a éste. Sin embargo, tal modo de razonar no resulta compatible con una exigencia fundamental postulada en nuestra Constitución, esto es, la tutela judicial efectiva, contenida en el artículo 26 de nuestra Carta Fundamental (“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”).
Ahora bien, nos preguntamos cual es el impacto de este mandato constitucional sobre el justiciable o más genéricamente sobre los ciudadanos, ese inefable ser sin rostro en los expedientes judiciales, ese “justiciable de a pie”, a quien para nada le interesa las discusiones doctrinarias y hasta las jurisprudenciales sobre quien debe decidir sus asuntos, lo importante es que muchos de ellos llevan años con una demanda de nulidad que ni siquiera ha sido admitida, y desafortunadamente las migraciones procesales frecuentes en nuestros tribunales, han hecho que las causas -en algunos casos - vayan y vengan de un tribunal a otro durante largos periodos, y, lo que resulta peor todavía sin obtener respuesta. Realidad social que nos lleva a afirmar que el modelo de Estado Social de Derecho y de Justicia sólo dejará de ser vacío en la medida en que los operadores de justicia vivifiquen su contenido, y la Constitución dejará de ser un simple papel cuando sus operadores asuman un rol activo y decisivo, aun cuando pueda catalogarse de osadía.
Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira con la presente decisión abrir el espacio para la discusión, que nos permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”.
Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia.
Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio.
Afirmación de esta Corte que encuentra fundamento en lo siguiente: i) la jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada; ii) la admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada; y, iii) el conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar. (Véase explicación detallada del asunto en sentencia de esta Corte recaída en el caso Proagro –supra identificado-).
En suma, esta Corte en su Ponencia Conjunta –caso Proagro- concluyó que: Un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia. Esto se ve claramente cuando se constata que las medidas cautelares no constituyen un pronunciamiento sobre el fondo, ni tiene porqué afectarlo (salvo sus efectos preventivos o instrumentales), y además cumplen cabal y concretamente la exigencia de tutela judicial efectiva que el artículo 26 constitucional ordena enfáticamente.
Tal conclusión, obedece a que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto.
Siendo eso así, surge otro aspecto más complejo de visualizar, la posibilidad de que el juez admita preliminarmente la pretensión aunque luego declare su incompetencia. Si el razonamiento supra mencionado es válido, se observa inmediatamente que el juez incompetente produce actos jurídicos válidos, y la admisión de la pretensión es un acto esencialmente jurisdiccional para lo cual lo único que se requiere es la jurisdicción. Ello explica que un juez incompetente “admita” una pretensión de carácter laboral, o que el juez incompetente de amparo admita tal pretensión e, incluso, resuelva el mérito del asunto con la obligación de someter su decisión al juez efectivamente competente.
Asimismo, no puede inobservarse que el acto de admisión de la pretensión sólo le da entrada (del latín mittere), que de ninguna manera implica un juicio sobre su mérito. Ahora bien, el juicio de “admisión” sólo permite que el asunto planteado pase a la etapa de conocimiento (cognición procesal), y a la fase de decisión. No implica, en modo alguno, un pronunciamiento sobre el mérito de la pretensión misma.
Esto explica que el juicio de admisibilidad se realiza al inicio del proceso y, muy excepcionalmente, en cualquier otra etapa del proceso, mientras que el juicio de procedencia se realiza, por regla general, en la sentencia de mérito, y muy excepcionalmente in limine litis en cuyo caso recibe el nombre de juicio de improponibilidad. (Véase una vez más sentencia Proagro dictada por esta Corte el 28 de abril de 2005).
RESPECTO DE LOS MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN
Uno de los aspectos más difíciles de resolver es la situación que se presenta con respecto de los mecanismos de impugnación, pues, el pronunciamiento sobre la cautela da derecho a los justiciables a impugnarlo, y si el expediente es remitido a un tribunal inferior, se vería en la difícil situación de una apelación u oposición de una cautela dictada por la Corte pero, la tramitación del juicio principal estaría en una instancia inferior.
No hay dudas de que tales mecanismos de impugnación no podrán ser oídas y menos decididas por los tribunales inferiores a esta Corte sino por la Corte misma, en consecuencia, a los efectos procesales pueden disponerse las siguientes reglas conforme lo permite el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil:
a) Decretada o negada una medida cautelar, la remisión del expediente principal al tribunal diferido sólo podrá realizarse una vez que transcurran los lapsos de impugnación los cuales se computarán a partir de la notificación que se haga tanto de la remisión del expediente como del Decreto pronunciado. Si la medida no es impugnada se realizará la remisión del expediente, y si es impugnada se procederá como se indica:
b) Si la medida es objeto de apelación, el Juzgado de sustanciación deberá formar expediente separado y debidamente certificado con inserción de libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, todo lo cual deberá remitirse a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y,
c) Si la medida es innominada o amparo cautelar y es impugnada, el Juzgado de sustanciación deberá abrir cuaderno separado de medida con inserción certificada de las mismas documentales referidas y tramitar la incidencia de oposición, debiendo remitir el expediente al ponente respectivo a los efectos de la decisión correspondiente. Esta decisión, a su vez, podrá ser objeto de apelación para ante la Sala Político Administrativa.
Sobre lo expuesto, resulta pertinente pasar a revisar –provisionalmente- los requisitos de admisibilidad de la pretensión de autos, a saber:
REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD
Y DECISIONES CAUTELARES
De conformidad con lo expuesto, esta Corte pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la pretensión principal de nulidad, con el objeto de examinar la petición cautelar de suspensión de efectos; a tal efecto, deben examinarse las causales de inadmisibilidad de los recursos de nulidad, previstas en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En efecto establece el párrafo 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela que:
“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada”. (Negrillas de la Corte).
En ese sentido, no observa este Órgano Colegiado que el recurso bajo análisis presente alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en la norma in refero, en consecuencia, se ADMITE PROVISIONALMENTE el mismo cuanto ha lugar en derecho, resultando pertinente señalar que el análisis de la admisibilidad efectuado en este fallo, debe dejar a salvo la posibilidad si, sobrevenidamente, se configura alguno de los motivos de inadmisibilidad por efecto de la remisión de los antecedentes administrativos del caso y del juicio que pueda realizar el juez diferido. Así se decide.
DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
Los apoderados judiciales de la recurrente interpusieron conjuntamente con el recurso principal medida cautelar de suspensión de efectos, de conformidad con el artículo 136 de la derogada Ley de la Corte Suprema de Justicia, encontrándose hoy en día prevista en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, la cual debe entrar a conocerse de inmediato, a saber:
Esta Corte ya ha señalado en distintas oportunidades que las medidas cautelares deben cumplir con unos requisitos específicos de admisibilidad, a saber: (i) la existencia de un juicio de nulidad previamente admitido, (ii) la ponderación de los intereses generales, y (iii) el análisis del principio de proporcionalidad.
En cuanto al primero de los requisitos, no hay dudas de que en el caso de autos se pretende la nulidad de una providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo de Barcelona en el Estado Anzoátegui, pretensión esta que ha sido debidamente admitida en el cuerpo de esta decisión; por otro lado, no se aprecia que se afecte con la suspensión solicitada ningún interés social o general, y en cuanto al principio de proporcionalidad se observa que, el principio de proporcionalidad implica hacer un análisis de los intereses en juego, es decir, las respectivas posiciones de los sujetos involucrados en la pretensión cautelar. Con respecto del trabajador afectado, la cautelar de suspensión de efecto “diferirá” su reincorporación al trabajo (en caso de haber sido separado del cargo) y los eventuales daños se resarcirán mediante el pago de los salarios dejados de percibir, de modo que la “ejecución del fallo” y los “eventuales perjuicios” que cause el proceso podrán ser resarcidos por un mandato expreso del legislador del trabajo al prever al pago de salarios dejados de percibir. Con respecto del patrono, solicitante de la medida, en caso de resultar vencido en el juicio deberá cumplir con la providencia administrativa y pagar a título de sanción el pago de los salarios dejados de percibir; en cambio, de resultar victorioso en la contienda y no haber suspendido el acto, significa que se vería forzado a cumplir con un acto administrativo cuya validez está siendo cuestionada en juicio, y mantendría con el trabajador una relación jurídica irregular durante la tramitación del proceso, además que se vería forzado a cancelar unos “salarios dejados de percibir” cuyo reintegro o recuperación será altamente difícil como lo muestra la experiencia común de quienes conocemos la realidad del mercado laboral.
De modo que, en el análisis del principio de proporcionalidad de la cautela, aconseja darle entrada (admitir) a la petición para analizar de seguidas, el cumplimiento de sus requisitos de procedencia.
En este sentido, de la redacción de la norma contenida en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se aprecia:
1.- Contenido específico o determinado: la cautelar así prevista sólo está dirigida a la “suspensión” de los efectos de un acto administrativo, esto es, enerva la eficacia del acto (su ejecutabilidad) pero no afecta la validez del mismo que constituye la pretensión deducida en el juicio principal. Al tratarse de una medida cautelar típica significa que no es posible la aplicación residual del Código de Procedimiento Civil (medidas innominadas) para pedir, en los juicios de nulidad, la suspensión de los efectos del acto, pero, la cautelar innominada se hace necesaria frente a la necesidad de prevención de otras conductas lesivas, mediante órdenes positivas (autorización) o mandatos generales negativos (prohibición).
Con esto quiere dejar asentado esta Corte que resulta inadmisible una pretensión cautelar innominada con la finalidad de suspender los efectos de un acto administrativo en los juicios de nulidad, pues, el texto procesal civil que las prevé sólo se aplica de manera residual o supletorio, debiendo los justiciables hacer su solicitud sobre la base de la cautelar típica y especial consagrada en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, o extraordinariamente, cuando estén amenazados derechos o garantías constitucionales, solicitar la protección constitucional cautelar de amparo.
2.- Requisito de admisibilidad especial: que el acto cuya eficacia pretende enervarse hubiese sido demandado en nulidad, y además que el juicio nulificatorio haya sido admitido por el órgano que conoce de la pretensión.
3.- Requisitos de procedencia: se exige un “periculum in mora específico”, esto es, a diferencia de las medidas cautelares típicas cuyo periculum in mora se concreta en la “infructuosidad del fallo” que debe dictarse en el procedimiento principal, en la cautelar típica de suspensión de efectos requiere que el periculo que consiste en un “perjuicio irreparable” o de “difícil reparación”, esto trae como consecuencia que esta cautela especial no se fundamenta en la futura “ejecución del fallo” sino evitar que durante el proceso ocurran unos perjuicios que la definitiva no pueda reparar, e incluso que esos perjuicios sean de difícil reparación.
Para esta cautela también se requiere que el juzgador analice su “adecuación” y “pertinencia”, de allí que el legislador haya establecido como cualificante de la decisión que la Corte debe tener “en cuenta las circunstancia del caso”.
Desde luego que, en casos como el de autos, debe constatarse el cumplimiento de los señalados requisitos de procedencia de la cautelar típica solicitada: (i) el fumus boni iuris; y (b) el periculum in mora específico.
El primero de ellos, el fumus boni iuris, es definido por la doctrina científica venezolana como la presunción grave del derecho que se reclama (Pedro Alid ZOPPI. “Providencias Cautelares en el nuevo Código de Procedimiento Civil venezolano”. Vadell Hermanos Editores. Valencia, 1988. Pág. 16). Se trata de una posición jurídica que merece tutela prima facie, y se conecta con la legitimación que tiene el recurrente para solicitar la nulidad y para pedir la protección cautelar.
Conforme a ello, basta que el peticionario de la medida sea destinatario del acto para verse en la posición jurídica, evidenciando un interés jurídico y una cualidad suficiente no sólo para retar la legalidad del acto sino también para invocar la protección cautelar como medio de tutela judicial efectiva.
En el caso de marras, se verifica que la providencia administrativa S/N del 27 de octubre de 1998, emanada de la Inspectoría del Trabajo de Barcelona en el Estado Anzoátegui, se dirige en contra de la sociedad mercantil PDVSA, PETROLEO Y GAS, S.A., parte actora en el presente juicio, por cuanto dicho acto administrativo ordenó de manera directa a esa empresa, el reenganche de la ciudadana ROBERTO LEZAMA MENESES, y condenó a la misma al pago de los salarios caídos, por lo que el señalado acto va dirigido al solicitante de la medida, además, puede apreciarse que el peticionante tiene interés jurídico y cualidad suficiente para invocar la protección cautelar, en consecuencia se verifica la presencia del requisito del fumus boni iuris en el presente caso. Así se decide.
Respecto al periculum in mora el solicitante de la medida señaló lo siguiente:
“(…) de mantenerse vigentes los efectos del acto que se impugna nuestra representada tendría la obligación de reenganchar al mencionado ciudadano (Roberto Lezama) a sus labores lo que implicaría graves riesgos para las operaciones y gestión diaria de los trabajos que se realizan en el departamento al cual estuvo adscrito, situación ésta que puede configurarse en un hecho que sería irreparable o de difícil reparación en caso de ser declarado nulo en la definitiva el acto de la inspectoría (…)”.
Del texto anteriormente transcrito se desprende que el solicitante de la medida no especifica cual es el perjuicio o daño irreparable en la definitiva que merezca ser protegido con la solicitud de suspensión de efectos, siendo carga del mismo alegar de manera determinante en que consiste el daño irreparable que se le puede ocasionar a la empresa recurrente de no ser suspendido el acto administrativo, en consecuencia no se constató el peligro en la infructuosidad del fallo. Así se decide.
En razón de haberse establecido que no existe el requisito del periculum in mora o infructuosidad del fallo en el caso de autos y, en virtud del carácter concurrente de los requisitos necesarios para declarar la suspensión de efectos del acto impugnado, esta Corte considera IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, con la advertencia que esta decisión no genera efecto de cosa juzgada material y pueden las partes solicitar nuevamente las cautelas que consideren pertinentes y adecuadas a su necesidad de prevención, con el estricto cumplimiento de sus requisitos. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- NO ACEPTA LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por los abogados Tomas Hernández Bello y Javier Unda Unda apoderados judiciales de la sociedad mercantil PDVSA, PETROLEO Y GAS, S.A., identificada al inicio, contra la Providencia Administrativa S/N del 27 de octubre de 1998, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN BARCELONA, ESTADO ANZOÁTEGUI, mediante la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos requerida por el ciudadano Roberto Lezama Meneses, ya identificado.
2.- ADMITE provisionalmente el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos.
3.- IMPROCEDENTE la solicitud cautelar de suspensión de efectos interpuesta por la empresa recurrente.
4.- REMÍTASE el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Nor Oriental, para que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 9/2005, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), la sentencia SPATSJ 2005/1.843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.), y la presente decisión.
Se advierte al Juzgado de sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos los lapsos de apelación, y en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de junio del año dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Jueza Presidenta
TRINA OMAIRA ZURITA
El Juez Vicepresidente,
OSCAR E. PIÑATE ESPIDEL
Ponente
El Juez,
RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
La Secretaria Temporal,
MORELLA REINA HERNÁNDEZ
Exp. Nº AP42-N-2004-000241.-
OEPE / 2.-
En la misma fecha, veintidós (22) de junio de dos mil cinco (2005), siendo las once horas y cuarenta y cuatro minutos de la mañana (11:44 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000520.
La Secretaria Temporal
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