JUEZ PONENTE: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Exp. Nº AP42-N-2004-000868
En fecha 13 de octubre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 1692-04 de fecha 27 de septiembre de 2004, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de los efectos interpuesto por la abogada ALBA CRISTINA SOSA, venezolana, mayor de edad, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 83.047, actuando como apoderada judicial del “MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA, EN SUSTITUCIÓN DEL SÍNDICO PROCURADOR MUNICIPAL” contra la Resolución Administrativa N° 1523 de fecha 13 de febrero de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO LARA la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, interpuesta por el ciudadano Teodoro Alejandro Mujica Pérez, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° 7.364.683.
Dicha remisión se efectuó en virtud de que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante sentencia de fecha 23 de abril de 2004, declaró su incompetencia para conocer del recurso de nulidad con medida cautelar de suspensión de efectos interpuesto y, declinó la competencia para conocer de la causa a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 14 de diciembre de 2004, se dio cuenta a esta Corte y, por auto de la misma fecha se designó ponente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, a los fines de que la Corte decida acerca de su competencia para conocer del presente recurso y, se pasó el presente expediente al Juez ponente.
Vista la incorporación a partir del 18 de marzo de 2005, del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, se reconstituye la Corte, quedando conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Presidenta; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Vicepresidente, y; RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto bajo análisis, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD CON MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS
En fecha 15 de abril de 2004, la abogada ALBA CRISTINA SOSA, identificada ut supra, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos contra la Resolución Administrativa Nº 1523 de fecha 13 de febrero de 2004, emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el ciudadano Teodoro Alejandro Mujica Pérez contra la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, en los siguientes términos:
Solicita, que con base al artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se suspendan los efectos del acto administrativo impugnado, signado con el N° 1523 de fecha 13 de febrero de 2004, notificado el 08 de marzo de 2004, emanado de la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara.
Igualmente manifestó, que en fecha 27 de enero de 2003, el ciudadano Teodoro Alejandro Mujica Pérez interpuso una solicitud de reenganche y pago de salarios caídos.
Seguido a ello, adujo que en fecha 23 de septiembre de 2003, la Inspectoría del Trabajo, ocho (8) meses después de que fuera librado el cartel de notificación a la Alcaldía, emitió auto declarando la perención del procedimiento y ordenando el archivo del expediente; por cuanto transcurrieron más de dos (2) meses de la fecha en que fue presentada y admitida la solicitud.
A su vez narró, que luego de haber sido requerida la reconsideración sobre el cierre del expediente alegando la parte solicitante causas de fuerza mayor, dicha Inspectoría acordó la reactivación del procedimiento en fecha 6 de noviembre de 2003.
En consecuencia alegó, que debido a la reactivación del procedimiento que realizó el órgano administrativo laboral, se actuó en franca violación a la ley, pues no se ejerció la potestad de autotutela sobre el acto emitido por ella en fecha 23 de septiembre de 2003, sino que procedió a reabrir un proceso donde ya se había ordenado su archivo, sin pasar a verificar los supuestos de hecho que alegó el solicitante del reenganche en el escrito de reconsideración que introdujo.
Manifestó de igual forma, que se puede inferir claramente la violación de:
“Del artículo 49 en sus numerales 1 y 3; en virtud de haberse quebrantado el Derecho a la Defensa y al Debido Proceso al haberse reactivado en forma irrita un procedimiento en contra de nuestra representada, cuando ya había sido declarada la perención y cierre del expediente, todo sobre la base de unos supuestos de hecho (…) que no fueron ratificados antes de declarar reabierta la causa, sin ejercer la autotutela de revisión del Auto del 23 de septiembre y sin ser escuchada la parte accionada.
Del artículo 26; en virtud de haberse quebrantado el derecho al debido proceso por las razones antes explicadas. En especial cuando se había generado la expectativa legítima acerca del cierre del procedimiento administrativo como consecuencia de la inactividad del solicitante, y sólo podía la administración laboral entrar al fondo del asunto, bien sea revisado mediante alguna de sus potestades de autotutela dicho acto que declaró la perención, o bien en virtud de una nueva solicitud que presentare el ciudadano”.
Aunado a lo anteriormente transcrito, la representación de la Alcaldía señaló: “(…) que la Resolución impugnada, por demás es un acto que ratifica un acto con vicios absolutamente inconvalidables como fue el auto dictado por el (sic) la sede administrativa laboral en fecha 06-11-2003 donde se acordó la reactivación del procedimiento, sin haber hecho la correspondiente revisión de una acto anterior y haberlo anulado por motivos de ilegalidad o inconstitucionalidad”.
Solicitó sea decretada la suspensión de los efectos del acto hasta tanto se resuelva el fondo del asunto pues existe el peligro inminente de que tal Resolución -a su opinión- se pueda hacer ejecutar a través de solicitud de amparo realizada por el ciudadano Teodoro Alejandro Mujica Pérez, ante este mismo Juzgado a efectos de que se declare la ejecución inmediata del acto administrativo recurrido.
Por lo anteriormente expuesto, solicitó se declare la nulidad de la Resolución Administrativa impugnada y, que sea acordada la identificada medida.
II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA
En fecha 23 de abril de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declinó la competencia en esta Corte, para conocer del recurso contencioso administrativo interpuesto, conforme al criterio sentado en sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 20 de noviembre de 2002, caso: Ricardo Baroní Uzcategui, exp. 02-2241.
En consecuencia señaló el A quo, que:
“ (…) sobre la base de la sentencia citada se declara INCOMPETENTE para conocer del presente recurso de nulidad incoado por la Abogada ALBA CRISTINA SOSA, en su carácter de apoderada del Municipio Iribarren del Estado Lara, en sustitución del Sindico Procurador Municipal, contra la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO LARA, contenido en la Resolución N° 1523, de fecha 13/02/2004 y por consiguiente se DECLINA LA COMPETENCIA A LA CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO. Así se decide, Administrando Justicia, Actuando en nombre de la República y por Autoridad de la Ley. En consecuencia remítase el presente expediente con oficio. Désele salida”.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
DE LA COMPETENCIA DE LA CORTE
Siendo eso así, esta Corte pasa de seguidas a analizar su competencia en el caso de autos, a saber:
En este sentido se observa, que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia por sentencia del 2 de marzo de 2005, caso: Universidad Nacional Abierta, determinó que jurisdicción y a que nivel se es competente para conocer de casos como el de autos, verbigracia:
“Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.
En efecto, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa no son sólo aquellos que ostentan esa denominación (la llamada jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’), a saber, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Tribunales Superiores Contencioso Administrativos y Tribunales Contencioso Administrativos especializados. También los demás tribunales de la República, al conocer de impugnaciones contra determinado tipo de actos administrativos por expresos mandatos de las leyes correspondientes, actúan en esas causas como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (‘especial’, si se quiere). Y ello no resulta contrario a lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que obedecerá en todo caso, a que por razones de política judicial (afinidad de la materia, especialidad del órgano judicial, entre otras), se haya optado por la decisión de asignar una competencia específica y de esencia contencioso administrativa, a un tribunal cuya competencia fundamental se inscriba dentro de la jurisdicción ordinaria. Pero en tales casos, los referidos tribunales actuarán como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, independientemente de su denominación, competencia fundamental o ubicación en la distribución de los tribunales de acuerdo con su ámbito material de competencia.
Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
Conforme a la doctrina expuesta -léase sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional-, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide”. (Resaltado, subrayado e incisos de esta Corte).
Como se observa de la sentencia destacada, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República Bolivariana de Venezuela, determinó que en aquellos casos en que se demande en nulidad las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo ubicadas en regiones distintas a la Capital, serán competentes en primera instancia, en razón de los principios de acceso a la justicia, celeridad en la misma y universalidad de control, los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos de la Circunscripción Judicial que corresponda.
Sobre el mismo punto, y en atención al criterio brindado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, tuvo oportunidad de pronunciarse esta Corte con Ponencia Conjunta, en sentencia de fecha 28 de abril de 2005, registrada bajo el N° 193, caso: Proagro Compañía Anónima, al tenor siguiente:
“De modo que entiende esta Corte que los órganos del contencioso administrativo competentes para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo de todo el país corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, incluso los ubicados en la región capital, tal como lo sostuvo el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa en reciente decisión de 21 de abril de 2005, en el caso Laboratorios Ponce, C.A., en el cual se remitió el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de la Región Capital.
Ahora bien, en casos como el de autos, hubo una declinatoria de competencia a esta Corte por parte del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y en virtud de los criterios antes expuestos le corresponde conocer al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte con sede en Valencia (estado Carabobo) que conoce de los asuntos contencioso-administrativos en los estados Yaracuy, Cojedes, Carabobo y Municipio Silva del Estado Falcón, y así se declara.
De tal modo que lo que aconseja la prudencia judicial es remitir el expediente al mencionado Juzgado para que asuma la competencia y le de el trámite correspondiente a la pretensión nulificatoria, de conformidad con el presente fallo y la sentencia de la Sala Plena antes aludida, y así se declara”. (Resaltado de esta Corte).
En virtud de ello, esta Corte Primera NO ACEPTA la declinatoria de competencia efectuada. Así se decide.
En consecuencia, visto el alcance que a nivel de competencia territorial tiene la decisión del pleno en la jurisdicción contencioso administrativa, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo entiende, que una vez regulada la competencia por el Tribunal superior, como lo es el Tribunal Supremo de Justicia, tal decisión debe ser acatada sin que sea necesario solicitar la regulación de competencia con fundamento en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil y sin que ello implique, a criterio de este órgano jurisdiccional, la procedencia de la sanción “error jurídico inexcusable” (véase al respecto sentencia N° 01878 del 20/10/04 SPA/TSJ), pues tal como lo ha afirmado el Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social: “cuando la competencia esté regulada definitivamente por un Tribunal Superior, los Tribunales inferiores debe acatar dicha decisión...” (SCS/ TSJ/sentencia N° RG0077 del 20/02/03).
Sobre este último particular la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, ha sostenido lo siguiente:
“(…) que cuando un juez es incompetente para conocer de una acción de amparo o de una causa cualquiera, lo procedente es separarse inmediatamente del conocimiento de la misma, y remitir el expediente al juzgado competente (…)”. (Sentencia N° 1285 del 20/05/03 SC/ TSJ).
En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 1523, dictada en fecha 13 de febrero de 2004, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO LARA, por lo que corresponde declarar competente para conocer de la presente causa al Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, al que corresponda previa distribución, a los fines que éste asuma la competencia que le ha sido regulada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia indicada ut supra dictada por el Máximo Tribunal. Así se decide.
En consecuencia, se ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado Superior Distribuidor en lo Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Así se decide.
DE LAS MEDIDAS CAUTELARES
Observa este órgano colegiado que en el caso sub-examine, la representación de la Alcaldía demandante en nulidad, ha solicitado una medida de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, lo que obliga a esta Corte a plantearse el aspecto sobre el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 5 de abril de 2005.
En este punto importa en primer término precisar el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al articulo 259 de la Carta Magna, los actos administrativos de efectos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; la condena al pago de sumas de dinero; la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; los reclamos por la prestación de servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; es precisamente este reestablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante se explicará.
Importando a los fines de dicha decisión, invocar la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, lo que ha motivado al legislador español a afirmar que la adopción de medidas cautelares “(…) no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario (…)” (Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13/7/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal.
Dentro de este orden de ideas, esta Corte observa que mucho se ha discutido si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente. El problema no es nuevo, y ofrece soluciones encontradas en el Derecho venezolano. Es tradicional la afirmación según la cual “el juez competente para la cautelar es el mismo juez del juicio principal”, en razón de una supuesta “accesoriedad” de las cautelas con respecto a éste. Sin embargo, tal modo de razonar no resulta compatible con una exigencia fundamental postulada en nuestra Constitución, esto es, la tutela judicial efectiva, contenida en el artículo 26 de nuestra Carta Fundamental (“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”).
Ahora bien, se pregunta esta Corte cual es el impacto de este mandato constitucional sobre el justiciable o más genéricamente sobre los ciudadanos, ese inefable ser sin rostro en los expedientes judiciales, ese “justiciable de a pie”, a quien para nada le interesa las discusiones doctrinarias y hasta las jurisprudenciales sobre quien debe decidir sus asuntos, lo importante es que muchos de ellos llevan años con una demanda de nulidad que ni siquiera ha sido admitida, y desafortunadamente las migraciones procesales frecuentes en nuestros tribunales, han hecho que las causas -en algunos casos - vayan y vengan de un tribunal a otro durante largos periodos, y, lo que resulta peor todavía sin obtener respuesta. Realidad social que nos lleva a afirmar que el modelo de Estado Social de Derecho y de Justicia sólo dejará de ser vacío en la medida en que los operadores de justicia vivifiquen su contenido, y la Constitución dejará de ser un simple papel cuando sus operadores asuman un rol activo y decisivo, aun cuando pueda catalogarse de osadía.
Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira abrir el espacio para la discusión, que permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”.
Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia.
Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio.
Afirmación de esta Corte que encuentra fundamento en lo siguiente: i) la jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada; ii) la admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada; y, iii) el conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar. (Véase explicación detallada del asunto en sentencia de esta Corte recaída en el caso Proagro –supra identificado en la página 9 de la presente sentencia-).
En suma, esta Corte en su Ponencia Conjunta -caso Proagro- concluyó que: Un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia. Esto se ve claramente cuando se constata que las medidas cautelares no constituyen un pronunciamiento sobre el fondo, ni tiene porqué afectarlo (salvo sus efectos preventivos o instrumentales), y además cumplen cabal y concretamente la exigencia de tutela judicial efectiva que el artículo 26 constitucional ordena enfáticamente.
Tal conclusión, obedece a que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto.
Siendo eso así, surge otro aspecto más complejo de visualizar, la posibilidad de que el juez admita preliminarmente la pretensión aunque luego declare su incompetencia. Si el razonamiento supra mencionado es válido, se observa inmediatamente que el juez incompetente produce actos jurídicos válidos, y la admisión de la pretensión es un acto esencialmente jurisdiccional para lo cual lo único que se requiere es la jurisdicción. Ello explica que un juez incompetente “admita” una pretensión de carácter laboral, o que el juez incompetente de amparo admita tal pretensión e, incluso, resuelva el mérito del asunto con la obligación de someter su decisión al juez efectivamente competente.
Asimismo, no puede inobservarse que el acto de admisión de la pretensión sólo le da entrada (del latín mittere), que de ninguna manera implica un juicio sobre su mérito. Ahora bien, el juicio de “admisión” sólo permite que el asunto planteado pase a la etapa de conocimiento (cognición procesal), y a la fase de decisión. No implica, en modo alguno, un pronunciamiento sobre el mérito de la pretensión misma.
Esto explica que el juicio de admisibilidad se realiza al inicio del proceso y, muy excepcionalmente, en cualquier otra etapa del proceso, mientras que el juicio de procedencia se realiza, por regla general, en la sentencia de mérito, y muy excepcionalmente in limine litis en cuyo caso recibe el nombre de juicio de improponibilidad. (Véase una vez más sentencia Proagro dictada por esta Corte el 28 de abril de 2005).
RESPECTO DE LOS MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN
Uno de los aspectos más difíciles de resolver es la situación que se presenta con respecto de los mecanismos de impugnación, pues, el pronunciamiento sobre la cautela da derecho a los justiciables a impugnarlo, y si el expediente es remitido a un tribunal inferior, se vería en la difícil situación de una apelación u oposición de una cautela dictada por la Corte pero, la tramitación del juicio principal estaría en una instancia inferior.
No hay dudas de que tales mecanismos de impugnación no podrán ser oídas y menos decididas por los tribunales inferiores a esta Corte sino por la Corte misma, en consecuencia, a los efectos procesales pueden disponerse las siguientes reglas conforme lo permite el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil:
a) Decretada o negada una medida cautelar, la remisión del expediente principal al tribunal diferido sólo podrá realizarse una vez que transcurran los lapsos de impugnación los cuales se computarán a partir de la notificación que se haga tanto de la remisión del expediente como del Decreto pronunciado. Si la medida no es impugnada se realizará la remisión del expediente, y si es impugnada se procederá como se indica:
b) Si la medida es objeto de apelación, el Juzgado de sustanciación deberá formar expediente separado y debidamente certificado con inserción de libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, todo lo cual deberá remitirse a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y,
c) Si la medida es innominada o amparo cautelar y es impugnada, el Juzgado de sustanciación deberá abrir cuaderno separado de medida con inserción certificada de las mismas documentales referidas y tramitar la incidencia de oposición, debiendo remitir el expediente al ponente respectivo a los efectos de la decisión correspondiente. Esta decisión, a su vez, podrá ser objeto de apelación para ante la Sala Político Administrativa.
Sobre lo expuesto, resulta pertinente pasar a revisar –provisionalmente- los requisitos de admisibilidad de la pretensión de autos.
REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD
Y DECISIONES CAUTELARES
De conformidad con lo expuesto, esta Corte pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la pretensión principal de nulidad, con el objeto de examinar la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo.
En efecto, establece el párrafo 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela que:
“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada” (Negrillas de la Corte).
En ese sentido, no observa este Órgano Colegiado que el recurso bajo análisis presente alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en la norma in refero, en consecuencia, se ADMITE provisionalmente el mismo cuanto ha lugar en derecho, resultando pertinente señalar que el análisis de la admisibilidad efectuado en este fallo, debe dejar a salvo la posibilidad si, sobrevenidamente, se configura alguno de los motivos de inadmisibilidad por efecto de la remisión de los antecedentes administrativos del caso y del juicio que pueda realizar el juez diferido. Así se declara.
ANÁLISIS DE LA PROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
Esta Corte ya ha señalado en distintas oportunidades que las medidas cautelares deben cumplir con unos requisitos específicos de admisibilidad, a saber: (i) la existencia de un juicio de nulidad previamente admitido, (ii) la ponderación de los intereses generales, y (iii) el análisis del principio de proporcionalidad.
En cuanto al primero de los requisitos, no hay dudas de que en el caso de autos se pretende la nulidad de una providencia administrativa emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO LARA, pretensión esta que ha sido debidamente admitida en el cuerpo de esta decisión; por otro lado, no se aprecia que se afecte con la suspensión solicitada ningún interés social o general, y en cuanto al principio de proporcionalidad se observa que, el principio de proporcionalidad implica hacer un análisis de los intereses en juego, es decir, las respectivas posiciones de los sujetos involucrados en la pretensión cautelar. Con respecto del trabajador afectado, la cautelar de suspensión de efecto “diferirá” su reincorporación al trabajo (en caso de haber sido separado del cargo) y los eventuales daños se resarcirán mediante el pago de los salarios dejados de percibir, de modo que la “ejecución del fallo” y los “eventuales perjuicios” que cause el proceso podrán ser resarcidos por un mandato expreso del legislador del trabajo al prever al pago de salarios dejados de percibir. Con respecto del patrono, solicitante de la medida, en caso de resultar vencido en el juicio deberá cumplir con la providencia administrativa y pagar a título de sanción el pago de los salarios dejados de percibir; en cambio, de resultar victorioso en la contienda y no haber suspendido el acto, significa que se vería forzado a cumplir con un acto administrativo cuya validez está siendo cuestionada en juicio, y mantendría con el trabajador una relación jurídica irregular durante la tramitación del proceso, además que se vería forzado a cancelar unos “salarios dejados de percibir” cuyo reintegro o recuperación será altamente difícil como lo muestra la experiencia común de quienes conocemos la realidad del mercado laboral.
De modo que, en el análisis del principio de proporcionalidad de la cautela, aconseja darle entrada (admitir) a la petición para analizar de seguidas, el cumplimiento de sus requisitos de procedencia.
En este sentido, de la redacción de la norma contenida en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se aprecia:
1.- Contenido específico o determinado: la cautelar así prevista sólo está dirigida a la “suspensión” de los efectos de un acto administrativo, esto es, enerva la eficacia del acto (su ejecutabilidad) pero no afecta la validez del mismo que constituye la pretensión deducida en el juicio principal. Al tratarse de una medida cautelar típica significa que no es posible la aplicación residual del Código de Procedimiento Civil (medidas innominadas) para pedir, en los juicios de nulidad, la suspensión de los efectos del acto, pero, la cautelar innominada se hace necesaria frente a la necesidad de prevención de otras conductas lesivas, mediante órdenes positivas (autorización) o mandatos generales negativos (prohibición).
Con esto quiere dejar asentado esta Corte que resulta inadmisible una pretensión cautelar innominada con la finalidad de suspender los efectos de un acto administrativo en los juicios de nulidad, pues, el texto procesal civil que las prevé sólo se aplica de manera residual o supletorio, debiendo los justiciables hacer su solicitud sobre la base de la cautelar típica y especial consagrada en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, o extraordinariamente, cuando estén amenazados derechos o garantías constitucionales, solicitar la protección constitucional cautelar de amparo.
2.- Requisito de admisibilidad especial: que el acto cuya eficacia pretende enervarse hubiese sido demandado en nulidad, y además que el juicio nulificatorio haya sido admitido por el órgano que conoce de la pretensión.
3.- Requisitos de procedencia: se exige un “periculum in mora específico”, esto es, a diferencia de las medidas cautelares típicas cuyo periculum in mora se concreta en la “infructuosidad del fallo” que debe dictarse en el procedimiento principal, en la cautelar típica de suspensión de efectos requiere que el periculo que consiste en un “perjuicio irreparable” o de “difícil reparación”, esto trae como consecuencia que esta cautela especial no se fundamenta en la futura “ejecución del fallo” sino evitar que durante el proceso ocurran unos perjuicios que la definitiva no pueda reparar, e incluso que esos perjuicios sean de difícil reparación.
Para esta cautela también se requiere que el juzgador analice su “adecuación” y “pertinencia”, de allí que el legislador haya establecido como cualificante de la decisión que la Corte debe tener “en cuenta las circunstancia del caso”.
Desde luego que, en casos como el de autos, debe constatarse el cumplimiento de los señalados requisitos de procedencia de la cautelar típica solicitada: (i) el fumus boni iuris; y (b) el periculum in mora específico.
El primero de ellos, el fumus boni iuris, es definido por la doctrina científica venezolana como la presunción grave del derecho que se reclama (Pedro Alid ZOPPI. “Providencias Cautelares en el nuevo Código de Procedimiento Civil venezolano”. Vadell Hermanos Editores. Valencia, 1988. Pág. 16). Se trata de una posición jurídica que merece tutela prima facie, y se conecta con la legitimación que tiene el recurrente para solicitar la nulidad y para pedir la protección cautelar.
Conforme a ello, basta que el peticionario de la medida sea destinatario del acto para verse en la posición jurídica, evidenciando un interés jurídico y una cualidad suficiente no sólo para retar la legalidad del acto sino también para invocar la protección cautelar como medio de tutela judicial efectiva.
En segundo lugar, y constituye el fundamento mismo de procedencia de la cautela, debe cumplirse con el “periculum in mora especifico”, es decir, la existencia de situaciones fácticas o jurídicas que la sentencia de mérito no podrá reparar o será de difícil reparación. Se reitera que no se trata ni de la “mora judicial” o “retardo procesal” lo que justifica la cautela, sino concretamente el hecho de que la ejecución del acto administrativo pueda causar unas variaciones en su posición jurídica que la sentencia de mérito por sí sola, no podrá reparar en su integridad. Esta situación tampoco se vincula con la legalidad del acto o la posible afectación de derechos constitucionales, pues ello sólo puede constatarse con el juicio de mérito que realice el juez en la sentencia definitiva, sino que se trata de un peligro de inefectividad del proceso, derivado directamente de la ejecución del acto administrativo impugnado.
El artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia postula una amplia posibilidad de apreciación a la Corte para analizar el cumplimiento de estos requisitos pues, dispone que la suspensión es posible “cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso”, estas “circunstancias” son los elementos cualificantes del peligro que se cierne sobre el solicitante de la medida y que “causa” su pretensión cautelar.
En el caso de marras, se verifica que la Resolución Administrativa Nº 1523 del 13 de febrero de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO LARA, se dirige en contra de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA, parte actora en el presente juicio, por cuanto dicho acto administrativo ordenó de manera directa a esa empresa, el reenganche del ciudadano TEODORO ALEJANDRO MÚJICA PÉREZ, y condenó a la misma al pago de salarios caídos.
En ese sentido, respecto al fumus boni iuris se evidencia que la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA es la destinataria directa del acto administrativo que se impugna y ello le otorga suficiente legitimación, no sólo para cuestionar la legalidad del acto, sino también para invocar la protección cautelar como núcleo esencial de la tutela judicial efectiva, por lo que, con respecto del primer requisito de procedencia de la cautela, aprecia esta Corte que se encuentra satisfecho.
Dicho lo anterior, es preciso destacar que el segundo de ellos, periculum in mora específico se debería evidenciar del el análisis de los requisitos de admisibilidad y procedencia de la cautela, sabiendo que el mismo es una “carga procesal” del interesado, y que en tal sentido no basta con indicar genéricamente que el acto causará daños, debe mediar en este sentido los elementos fácticos y jurídicos por los cuales considera el solicitante la medida es necesaria.
Lo anterior, concuerda igualmente con el caso de autos, ya que en la solicitud la recurrente se ha limitado a señalar que solicita que: “(…) sea decretada la suspensión de los efectos del acto hasta tanto se resuelva el fondo del asunto pues existe el peligro inminente de que tal Resolución se pueda hacer ejecutar a través de solicitud de amparo realizada por el ciudadano Teodoro Alejandro Mujica Pérez, ante este mismo Juzgado a efectos de que se declare la ejecución inmediata del acto administrativo recurrido”. No fundamenta la recurrente de modo alguno lo indicado en su solicitud, por lo que este error de la recurrente no puede ser salvado por esta Corte, no se pueden suplir excepciones o defensas no opuestas, ni sacar elementos de convicción no aportados por la parte recurrente. En virtud de ello, debe esta Corte declarar la IMPROCEDENCIA de la medida de suspensión de efectos solicitada. Así se declara.
Estas razones son suficientes para declarar improcedente la tutela cautelar solicitada, con la advertencia que esta decisión no genera cosa juzgada, con lo cual el justiciable podrá solicitar las medidas cautelares que considere necesarias para su necesidad preventiva, cumpliendo como debe ser, con sus respectivas cargas procesales, y así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1.- NO ACEPTA la declinatoria de competencia efectuada para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de los efectos interpuesto por la abogada ALBA CRISTINA SOSA, identificada ut supra, actuando como apoderada judicial del “MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA, EN SUSTITUCIÓN DEL SÍNDICO PROCURADOR MUNICIPAL” contra la Resolución Administrativa N° 1523 de fecha 13 de febrero de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO LARA la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos del ciudadano Teodoro Alejandro Mújica Pérez a su sitio habitual de trabajo con el consiguiente pago de los salarios caídos.
2.- ADMITE provisionalmente el recurso mencionado.
3.- IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada en el presente caso.
4.- REMÍTASE el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, para que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 9/2005, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), la sentencia SPATSJ 2005/1.843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.), y la presente decisión.
Se advierte al Juzgado de Sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos el lapso de apelación y, en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de junio del año dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.
La Juez Presidenta,
TRINA OMAIRA ZURITA
El Juez Vicepresidente,
OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Ponente
El Juez,
RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
La Secretaria Temporal,
MORELLA REINA HERNÁNDEZ
Exp. Nº AP42-N-2004-000868.-
OEPE / 10.-
En la misma fecha, veintidós (22) de junio de dos mil cinco (2005), siendo las doce horas y veintisiete minutos de la tarde (12:27 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000527.
La Secretaria Temporal
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