JUEZ PONENTE: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-001195
En fecha 18 de noviembre de 2004, se recibió por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, por la abogada MARÍA SOFÍA MATUTE, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 36.427, actuando con el carácter de apoderada judicial del MUNICIPIO GIRARDOT DEL ESTADO ARAGUA, contra la Providencia Administrativa N° 144-04, de fecha 27 de abril de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ARAGUA, mediante la cual se ordenó a ese Municipio el reenganche y pago de los salarios caídos de la ciudadana YAHNIA SANDOVAL, titular de la Cédula de Identidad N° 10.753.515.
Mediante auto de fecha 25 de noviembre de 2004, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se ordenó solicitar ante el Ministerio del Trabajo los antecedentes administrativos y se designó ponente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL.
El 26 de noviembre de 2004, se pasó el expediente al Juez ponente.
Vista la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ a partir del 18 de marzo de 2005, se reconstituye la Corte quedando de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Presidenta, OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Vicepresidente y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto planteado, previas las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES
Mediante escrito de fecha 29 de octubre de 2002, la ciudadana YAHNIA SANDOVAL, interpuso escrito contentivo de solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, en razón, que –según expuso la trabajadora reclamante-, fue despedida en estado de gravidez y, por ende, se encontraba amparada por la inamovilidad prevista en el artículo 384 de la Ley Orgánica del Trabajo.
En consecuencia, en fecha 27 de abril de 2004, la Inspectoría del Trabajo en el Estado Aragua dictó Providencia Administrativa, signada bajo el N° 144-02, en la cual declaró:
“(…) CON LUGAR la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la ciudadana YAHNIA SALDOVAL, (sic) plenamente identificada ut supra, en contra de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GIRARDOT DEL ESTADO ARAGUA, por lo que se le ordena a esta última, proceder al reenganche inmediato de la trabajadora en cuestión, a sus labores habituales y al pago de los salarios dejados de percibir desde el día de su despido hasta la fecha del reenganche efectivo, de conformidad con el artículo 384 de la Ley Orgánica del trabajo (sic) y el artículo 454 ejusdem (sic)”. (Subrayado de esta Corte. Resaltado y mayúsculas del original).
El 18 de noviembre de 2004, la apoderada judicial del Municipio Girardot del Estado Aragua ejerció por ante esta Corte Primera pretensión de nulidad interpuesta conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos contra la Providencia Administrativa supra identificada.
Seguidamente, se han realizado las actuaciones señaladas en el introito de la presente decisión.
II
DEL RECURSO DE NULIDAD Y
DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
La apoderada judicial del Municipio Girardot en el Estado Aragua fundamentó el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Como punto previo, manifestó la apoderada judicial de la parte recurrente que el procedimiento llevado a cabo por ante esa Inspectoría Regional del Trabajo, se inició con la notificación de la Alcaldía del Municipio Girardot del Estado Aragua, lo cual es -a su decir- improcedente, pues la Alcaldía es uno de los Órganos que conforman el gobierno municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo 50 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Dicho esto afirmó, que toda pretensión interpuesta por cualquier persona que se considera lesionada en sus derechos e intereses legítimos y directos por un acto dictado por la Administración Municipal debe obrar contra el Municipio, que es quien tiene personalidad jurídica, de conformidad con lo previsto en el artículo 168 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y no contra la Alcaldía como órgano, razón por la cual, estima que esa Inspectoría del Trabajo al declarar con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos contra la Alcaldía de ese Municipio hace inejecutable dicha Providencia Administrativa, en virtud, que ese órgano no tiene personalidad jurídica.
Por otra parte, denunció que la orden de reenganche de la referida trabajadora es ilegal a todas luces, por cuanto la Administración Municipal -como todas- se rige por un régimen presupuestario preestablecido, de conformidad con el artículo 142 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, es por ello, que le está vedado al Alcalde adquirir compromisos no presupuestados, como sería el mandamiento de asumir el reenganche in refero.
En otro orden de ideas, señaló que el Municipio goza de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, tal como lo prevé el artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, razón por la cual, no debió operar la confesión ficta contra ese ente político territorial, como lo decidiera el órgano administrativo del trabajo.
Alegó que sobre el acto impugnado pesa un vicio de nulidad absoluta, por estar “infestado” del vicio de falso supuesto, siendo que los hechos y el fundamento de derecho en que se basó la Administración para decidir, fueron -a juicio de quien recurre- totalmente falsos.
Con arreglo a lo antes narrado y, en atención al artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, solicitaron a esta Corte se sirva declarar la nulidad de la Providencia Administrativa N° 144-04, de fecha 27 de abril de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Estado Aragua.
Simultáneamente y hasta tanto no exista pronunciamiento sobre el fondo del asunto, requieren anticipadamente se acuerde medida cautelar de suspensión de efectos del acto, de conformidad con el aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, bajo los siguientes dichos:
“(…) Peligro en la mora a los fines de evitar que el proceso mismo atenté (sic) contra quien tiene la razón, como lo es (su) representado. Dicho sea de paso no existe cargo alguno que pueda ser ocupado por la demandante y en consecuencia, desembolsar el monto de los salarios caídos al que ha sido injustamente condenada (su) representada supone la aprobación de crédito adicional, cuya falta de sustento en cuanto a las necesidades y requerimientos de la Alcaldía puede resultar negados por vías legales de obtención de tales recursos.
En este orden de ideas, constituye la ilegalidad alegada un factor esencial de ponderación de este órgano, pues las facultades otorgadas al órgano administrativo, fueron ejercidas en contravención con las facultades que este ejerce, siendo la distorsión de los hechos y la aplicación de las normas jurídicas expresamente previstas a supuestos distintos, a las acreditadas, y es a través de su control preventivo que el Tribunal puede evitar la concreción de tal daño”. (Paréntesis de esta Corte. Subrayado del original).
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE
Siendo eso así, esta Corte pasa de seguidas a analizar su competencia en el caso de autos, en este sentido se observa, que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia por sentencia del 5 de abril de 2005, caso: Universidad Nacional Abierta, determinó que jurisdicción y a que nivel se es competente para conocer de casos como el de autos:
“Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.
En efecto, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa no son sólo aquellos que ostentan esa denominación (la llamada jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’), a saber, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Tribunales Superiores Contencioso Administrativos y Tribunales Contencioso Administrativos especializados. También los demás tribunales de la República, al conocer de impugnaciones contra determinado tipo de actos administrativos por expresos mandatos de las leyes correspondientes, actúan en esas causas como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (‘especial’, si se quiere). Y ello no resulta contrario a lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que obedecerá en todo caso, a que por razones de política judicial (afinidad de la materia, especialidad del órgano judicial, entre otras), se haya optado por la decisión de asignar una competencia específica y de esencia contencioso administrativa, a un tribunal cuya competencia fundamental se inscriba dentro de la jurisdicción ordinaria. Pero en tales casos, los referidos tribunales actuarán como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, independientemente de su denominación, competencia fundamental o ubicación en la distribución de los tribunales de acuerdo con su ámbito material de competencia.
Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
Conforme a la doctrina expuesta -léase sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional-, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide”. (Resaltado, subrayado e incisos de esta Corte).
Como se observa de la sentencia destacada, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República Bolivariana de Venezuela, determinó que en aquellos casos en que se demande en nulidad las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo ubicadas en regiones distintas a la Capital, serán competentes en primera instancia, en razón de los principios de acceso a la justicia, celeridad en la misma y universalidad de control, los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos de la Circunscripción Judicial que corresponda.
Sobre el mismo punto, y en atención al criterio brindado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, tuvo oportunidad de pronunciarse esta Corte con Ponencia Conjunta, en sentencia de fecha 28 de abril de 2005, registrada bajo el N° 193, caso: Proagro Compañía Anónima, al tenor siguiente:
“De modo que entiende esta Corte que los órganos del contencioso administrativo competentes para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo de todo el país corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, incluso los ubicados en la región capital, tal como lo sostuvo el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa en reciente decisión de 21 de abril de 2005, en el caso Laboratorios Ponce, C.A., en el cual se remitió el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de la Región Capital.
Ahora bien, en casos como el de autos, hubo una declinatoria de competencia a esta Corte por parte del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y en virtud de los criterios antes expuestos le corresponde conocer al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte con sede en Valencia (estado Carabobo) que conoce de los asuntos contencioso-administrativos en los estados Yaracuy, Cojedes, Carabobo y Municipio Silva del Estado Falcón, y así se declara.
De tal modo que lo que aconseja la prudencia judicial es remitir el expediente al mencionado Juzgado para que asuma la competencia y le de el trámite correspondiente a la pretensión nulificatoria, de conformidad con el presente fallo y la sentencia de la Sala Plena antes aludida, y así se declara”. (Resaltado de esta Corte).
Visto el alcance que a nivel de competencia territorial tiene la decisión de la Sala Plena en la jurisdicción contencioso administrativa, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo entiende, que una vez regulada la competencia por el Tribunal superior, como lo es el Tribunal Supremo de Justicia, tal decisión debe ser acatada sin que sea necesario solicitar la regulación de competencia con fundamento en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil y sin que ello implique, a criterio de este órgano jurisdiccional, la procedencia de la sanción “error jurídico inexcusable” (véase al respecto sentencia N° 01878 del 20/10/04 SPA/TSJ), pues tal como lo ha afirmado el Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social: “cuando la competencia esté regulada definitivamente por un Tribunal Superior, los Tribunales inferiores debe acatar dicha decisión...” (SCS/ TSJ/sentencia N° RG0077 del 20/02/03).
Sobre este último particular la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, ha sostenido lo siguiente:
“(…) que cuando un juez es incompetente para conocer de una acción de amparo o de una causa cualquiera, lo procedente es separarse inmediatamente del conocimiento de la misma, y remitir el expediente al juzgado competente (…)” (sentencia N° 1285 del 20/05/03 SC/ TSJ).
En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 144-04, dictada en fecha 27 de abril de 2004, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ARAGUA, por lo que corresponde declarar competente para conocer de la presente causa al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, a los fines que éste asuma la competencia que le ha sido regulada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia indicada ut supra dictada por el Máximo Tribunal. Así se decide.
En consecuencia, se ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central. Así se decide.
DE LAS MEDIDAS CAUTELARES
Observa este Órgano Jurisdiccional que en el caso sub-examine, el recurrente ha solicitado una medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo, lo que obliga a esta Corte a plantearse el aspecto sobre el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 5 de abril de 2005.
En este punto importa en primer término precisar el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al articulo 259 de la Carta Magna, los actos administrativos de efectos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; la condena al pago de sumas de dinero; la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; los reclamos por la prestación de servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; es precisamente este reestablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante explanaremos.
Importando a los fines de dicha decisión, invocar la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, lo que ha motivado al legislador español a afirmar que la adopción de medidas cautelares “(…) no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario (…)” (Véase Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13/7/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal.
Dentro de este orden de ideas, esta Corte observa que mucho se ha discutido si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente. El problema no es nuevo, y ofrece soluciones encontradas en el Derecho venezolano. Es tradicional la afirmación según la cual “el juez competente para la cautelar es el mismo juez del juicio principal”, en razón de una supuesta “accesoriedad” de las cautelas con respecto a éste. Sin embargo, tal modo de razonar no resulta compatible con una exigencia fundamental postulada en nuestra Constitución, esto es, la tutela judicial efectiva, contenida en el artículo 26 de nuestra Carta Fundamental (“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”).
Ahora bien, nos preguntamos cual es el impacto de este mandato constitucional sobre el justiciable o más genéricamente sobre los ciudadanos, ese inefable ser sin rostro en los expedientes judiciales, ese “justiciable de a pie”, a quien para nada le interesa las discusiones doctrinarias y hasta las jurisprudenciales sobre quien debe decidir sus asuntos, lo importante es que muchos de ellos llevan años con una demanda de nulidad que ni siquiera ha sido admitida, y desafortunadamente las migraciones procesales frecuentes en nuestros tribunales, han hecho que las causas -en algunos casos- vayan y vengan de un tribunal a otro durante largos periodos, y, lo que resulta peor todavía sin obtener respuesta. Realidad social que nos lleva a afirmar que el modelo de Estado Social de Derecho y de Justicia sólo dejará de ser vacío en la medida en que los operadores de justicia vivifiquen su contenido, y la Constitución dejará de ser un simple papel cuando sus operadores asuman un rol activo y decisivo, aun cuando pueda catalogarse de osadía.
Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira con la presente decisión abrir el espacio para la discusión, que nos permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”.
Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia.
Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio.
Afirmación de esta Corte que encuentra fundamento en lo siguiente: i) la jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada; ii) la admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada; y, iii) el conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar. (Véase explicación detallada del asunto en sentencia de esta Corte recaída en el caso Proagro -supra identificado-).
En suma, esta Corte en su Ponencia Conjunta -caso Proagro- concluyó que: Un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia. Esto se ve claramente cuando se constata que las medidas cautelares no constituyen un pronunciamiento sobre el fondo, ni tiene porqué afectarlo (salvo sus efectos preventivos o instrumentales), y además cumplen cabal y concretamente la exigencia de tutela judicial efectiva que el artículo 26 constitucional ordena enfáticamente.
Tal conclusión, obedece a que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto.
Siendo eso así, surge otro aspecto más complejo de visualizar, la posibilidad de que el juez admita preliminarmente la pretensión aunque luego declare su incompetencia. Si el razonamiento supra mencionado es válido, se observa inmediatamente que el juez incompetente produce actos jurídicos válidos, y la admisión de la pretensión es un acto esencialmente jurisdiccional para lo cual lo único que se requiere es la jurisdicción. Ello explica que un juez incompetente “admita” una pretensión de carácter laboral, o que el juez incompetente de amparo admita tal pretensión e, incluso, resuelva el mérito del asunto con la obligación de someter su decisión al juez efectivamente competente.
Asimismo, no puede inobservarse que el acto de admisión de la pretensión sólo le da entrada (del latín mittere), que de ninguna manera implica un juicio sobre su mérito. Ahora bien, el juicio de “admisión” sólo permite que el asunto planteado pase a la etapa de conocimiento (cognición procesal), y a la fase de decisión. No implica, en modo alguno, un pronunciamiento sobre el mérito de la pretensión misma.
Esto explica que el juicio de admisibilidad se realiza al inicio del proceso y, muy excepcionalmente, en cualquier otra etapa del proceso, mientras que el juicio de procedencia se realiza, por regla general, en la sentencia de mérito, y muy excepcionalmente in limine litis en cuyo caso recibe el nombre de juicio de improponibilidad. (Véase una vez más sentencia Proagro dictada por esta Corte el 28 de abril de 2005).
RESPECTO DE LOS MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN
Uno de los aspectos más difíciles de resolver es la situación que se presenta con respecto de los mecanismos de impugnación, pues, el pronunciamiento sobre la cautela da derecho a los justiciables a impugnarlo, y si el expediente es remitido a un tribunal inferior, se vería en la difícil situación de una apelación u oposición de una cautela dictada por la Corte pero, la tramitación del juicio principal estaría en una instancia inferior.
No hay dudas de que tales mecanismos de impugnación no podrán ser oídas y menos decididas por los tribunales inferiores a esta Corte sino por la Corte misma, en consecuencia, a los efectos procesales pueden disponerse las siguientes reglas conforme lo permite el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil:
a) Decretada o negada una medida cautelar, la remisión del expediente principal al tribunal deferido sólo podrá realizarse una vez que transcurran los lapsos de impugnación los cuales se computarán a partir de la notificación que se haga tanto de la remisión del expediente como del Decreto pronunciado. Si la medida no es impugnada se realizará la remisión del expediente, y si es impugnada se procederá como se indica:
b) Si la medida es objeto de apelación, el Juzgado de sustanciación deberá formar expediente separado y debidamente certificado con inserción de libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, todo lo cual deberá remitirse a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y,
c) Si la medida es innominada o amparo cautelar y es impugnada, el Juzgado de sustanciación deberá abrir cuaderno separado de medida con inserción certificada de las mismas documentales referidas y tramitar la incidencia de oposición, debiendo remitir el expediente al ponente respectivo a los efectos de la decisión correspondiente. Esta decisión, a su vez, podrá ser objeto de apelación para ante la Sala Político Administrativa.
Sobre lo expuesto, resulta pertinente pasar a revisar -provisionalmente- los requisitos de admisibilidad de la pretensión de autos, a saber:
REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD
Y DECISIONES CAUTELARES
De conformidad con lo expuesto, esta Corte pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la pretensión principal de nulidad, con el objeto de examinar la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo.
En efecto establece el párrafo 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela que:
“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada”. (Resaltado de esta Corte).
En ese sentido, no observa este Órgano Colegiado que el recurso bajo análisis presente alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en la norma in refero, en consecuencia, se ADMITE provisionalmente el mismo cuanto ha lugar en derecho, dejando a salvo la posibilidad de revisar sobrevenidamente alguna de estas causales de inadmisibilidad. Así se decide.
DEL ANÁLISIS DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
Esta Corte ya ha señalado en distintas oportunidades que las medidas cautelares deben cumplir con unos requisitos específicos de admisibilidad, a saber: (i) la existencia de un juicio de nulidad previamente admitido, (ii) la ponderación de los intereses generales, y (iii) el análisis del principio de proporcionalidad.
En cuanto al primero de los requisitos, no hay dudas de que en el caso de autos se pretende la nulidad de una providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo en el Estado Aragua, pretensión esta que ha sido admitida provisionalmente en el cuerpo de esta decisión; por otro lado, no se aprecia que se afecte con la suspensión solicitada ningún interés social o general, y en cuanto al principio de proporcionalidad se observa que, éste implica hacer un análisis de los intereses en juego, es decir, las respectivas posiciones de los sujetos involucrados en la pretensión cautelar. Con respecto de la trabajadora afectada, la cautelar de suspensión de efecto “diferirá” su reincorporación al trabajo (en caso de haber sido separada del cargo) y los eventuales daños se resarcirán mediante el pago de los salarios dejados de percibir, de modo que la “ejecución del fallo” y los “eventuales perjuicios” que cause el proceso podrán ser resarcidos por un mandato expreso del legislador del trabajo al prever al pago de salarios dejados de percibir. Con respecto del patrono, solicitante de la medida, en caso de resultar vencido en el juicio deberá cumplir con la providencia administrativa y pagar a título de sanción el pago de los salarios dejados de percibir; en cambio, de resultar victorioso en la contienda y no haber suspendido el acto, significa que se vería forzado a cumplir con un acto administrativo cuya validez está siendo cuestionada en juicio, y mantendría con el trabajador una relación jurídica irregular durante la tramitación del proceso, además que se vería forzado a cancelar unos “salarios dejados de percibir” cuyo reintegro o recuperación será altamente difícil como lo muestra la experiencia común de quienes conocemos la realidad del mercado laboral.
De modo que, en el análisis del principio de proporcionalidad de la cautela, aconseja darle entrada (admitir) a la petición para analizar de seguidas, el cumplimiento de sus requisitos de procedencia.
En este sentido, de la redacción de la norma contenida en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se aprecia:
1.- Contenido específico o determinado: la cautelar así prevista sólo está dirigida a la “suspensión” de los efectos de un acto administrativo, esto es, enerva la eficacia del acto (su ejecutabilidad) pero no afecta la validez del mismo que constituye la pretensión deducida en el juicio principal. Al tratarse de una medida cautelar típica significa que no es posible la aplicación residual del Código de Procedimiento Civil (medidas innominadas) para pedir, en los juicios de nulidad, la suspensión de los efectos del acto, pero, la cautelar innominada se hace necesaria frente a la necesidad de prevención de otras conductas lesivas, mediante órdenes positivas (autorización) o mandatos generales negativos (prohibición).
Con esto quiere dejar asentado esta Corte que resulta inadmisible una pretensión cautelar innominada con la finalidad de suspender los efectos de un acto administrativo en los juicios de nulidad, pues, el texto procesal civil que las prevé sólo se aplica de manera residual o supletorio, debiendo los justiciables hacer su solicitud sobre la base de la cautelar típica y especial consagrada en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, o extraordinariamente, cuando estén amenazados derechos o garantías constitucionales, solicitar la protección constitucional cautelar de amparo.
2.- Requisito de admisibilidad especial: que el acto cuya eficacia pretende enervarse hubiese sido demandado en nulidad, y además que el juicio nulificatorio haya sido admitido por el órgano que conoce de la pretensión.
3.- Requisitos de procedencia: se exige un “periculum in mora específico”, esto es, a diferencia de las medidas cautelares típicas cuyo periculum in mora se concreta en la “infructuosidad del fallo” que debe dictarse en el procedimiento principal, en la cautelar típica de suspensión de efectos requiere que el periculo que consiste en un “perjuicio irreparable” o de “difícil reparación”, esto trae como consecuencia que esta cautela especial no se fundamenta en la futura “ejecución del fallo” sino evitar que durante el proceso ocurran unos perjuicios que la definitiva no pueda reparar, e incluso que esos perjuicios sean de difícil reparación.
Para esta cautela también se requiere que el juzgador analice su “adecuación” y “pertinencia”, de allí que el legislador haya establecido como cualificante de la decisión que la Corte debe tener “en cuenta las circunstancia del caso”.
Desde luego que, en casos como el de autos, debe constatarse el cumplimiento de los señalados requisitos de procedencia de la cautelar típica solicitada: (i) el fumus boni iuris; y (b) el periculum in mora específico.
El primero de ellos, el fumus boni iuris, se trata de una posición jurídica que merece tutela prima facie, y se conecta con la legitimación que tiene el recurrente para solicitar la nulidad y para pedir la protección cautelar.
Conforme a ello, basta que el peticionario de la medida sea destinatario del acto para verse en la posición jurídica, evidenciando un interés jurídico y una cualidad suficiente no sólo para retar la legalidad del acto sino también para invocar la protección cautelar como medio de tutela judicial efectiva.
En ese sentido, respecto al fumus boni iuris se evidencia que el MUNICIPIO GIRARDOT DEL ESTADO ARAGUA es el destinatario directo del acto administrativo que se impugna y ello le otorga suficiente legitimación, no sólo para cuestionar la legalidad del acto, sino también para invocar la protección cautelar como núcleo esencial de la tutela judicial efectiva, por lo que, con respecto del primer requisito de procedencia de la cautela, aprecia esta Corte que se encuentra satisfecho.
El segundo de ellos, periculum in mora específico, puede aseverarse que representa de suyo el fundamento mismo de la cautela, es decir, deben constatarse las situaciones fácticas o jurídicas que la sentencia de mérito no podrá reparar o será de difícil reparación. En ese sentido, se insiste que la simple “mora judicial” o “retardo procesal” no justifica la cautela, sino concretamente el hecho de que la ejecución del acto administrativo pueda causar unas variaciones en su posición jurídica que la sentencia de mérito, por sí sola, no podrá reparar en su integridad. Esta situación tampoco se vincula con la legalidad del acto o la posible afectación de derechos constitucionales, pues ello sólo puede constatarse con el juicio de mérito que realice el juez en la sentencia definitiva, sino que se trata de un peligro de inefectividad del proceso, derivado directamente de la ejecución del acto administrativo impugnado.
En ese sentido, del párrafo 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se observa que se faculta al juez contencioso administrativo, para verificar el cumplimiento de los requisitos de la cautela, de un amplio margen de apreciación, al disponerse que la suspensión es posible “(…) cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso (…)”, estas circunstancias son los elementos cualificantes del peligro que se cierne de la medida y que causa su pretensión cautelar.
Para el caso concreto se evidencia que la recurrente ha solicitado medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo, conforme al artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia “(…) a los fines de evitar que el proceso mismo atenté (sic) contra quien tiene la razón, como lo es (su) representado”.
Ahora bien, en este punto no puede inadvertir esta Corte que el análisis de los requisitos de admisibilidad y procedencia de la cautela son una carga procesal del interesado, y en tal sentido no basta con indicar genéricamente que el acto causará daños, deben mediar en este sentido los elementos fácticos y jurídicos por los cuales considera el solicitante de la medida es necesaria y procedente.
Esta carga procesal in refero es, precisamente, la que no se cumplió en el caso de autos, pues como se señalara supra la recurrente en su solicitud se limitó a alegar que “(…) no existe cargo alguno que pueda ser ocupado por la demandante y en consecuencia, desembolsar el monto de los salarios caídos al que ha sido injustamente condenada (su) representada supone la aprobación de crédito adicional, cuya falta de sustento en cuanto a las necesidades y requerimientos de la Alcaldía puede resultar negados por vías legales de obtención de tales recursos”, sin determinar cuales son los dalos irreparables que podrían causarse en caso de no acordarse la suspensión de efectos del acto administrativo solicitada.
Este error de la recurrente no puede ser salvado por esta Corte, habida cuenta que no se pueden suplir excepciones o defensas no opuestas, ni sacar elementos de convicción no aportados por la recurrente, razón por la cual, debe este Órgano Jurisdiccional declarar IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos analizada. Así se declara.
Vista la suficiencia de las razones expuestas para declarar la improcedencia de la cautela solicitada, se advierte que la presente decisión no genera cosa juzgada, con lo cual el justiciable podrá solicitar las medidas cautelares que considere ineludibles para su necesidad preventiva, cumpliendo, como debe ser, con sus respectivas cargas procesales. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- ADMITE provisionalmente el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, por la apoderada judicial del MUNICIPIO GIRARDOT DEL ESTADO ARAGUA, contra la Providencia Administrativa N° 144-04, de fecha 27 de abril de 2004, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL ESTADO ARAGUA, mediante la cual se ordenó a ese Municipio el reenganche y pago de los salarios caídos de la ciudadana YAHNIA SANDOVAL, ya identificada.
2.- IMPROCEDENTE la medida de suspensión de efectos solicitada por la representante judicial del MUNICIPIO GIRARDOT DEL ESTADO ARAGUA.
3.- REMÍTASE el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central con sede en Maracay (Estado Aragua), para que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 9/2005, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), la sentencia SPATSJ 2005/1.843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.), y la presente decisión.
Se advierte al Juzgado de Sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos el lapso de apelación y, en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de junio del año dos mil cinco (2005). Años 195 de la Independencia y 146° de la Federación.
La Jueza Presidenta,
TRINA OMAIRA ZURITA
El Juez Vicepresidente,
OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Ponente
El Juez,
RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
La Secretaria Temporal,
MORELLA REINA HERNÁNDEZ
Exp.- N° AP42-N-2004-001195.-
OEPE/08.-
En la misma fecha, veintidós (22) de junio de dos mil cinco (2005), siendo las doce horas y treinta y nueve minutos de la tarde (12:39 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000529.
La Secretaria Temporal
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