TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Expediente N° AP42-N-2004-002116

En fecha 20 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 04-1575 de fecha 13 de octubre de 2004, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitiendo expediente contentivo de recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida de suspensión de efectos, de conformidad con el párrafo 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por el abogado JORGE ENRIQUE CALDERÓN CRESPO, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 49.304, actuando con el carácter de apoderado judicial de la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO PLAZA DEL ESTADO MIRANDA, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 467-04 de fecha 19 de julio de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS MUNICIPIOS PLAZA Y ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por los ciudadanos ARTURO ISABEL MORONTA y RAMÓN MARIANI LARES, venezolanos, mayores de edad, titulares de la Cédula de Identidad Nros. 8.751.848 y 4.419.265, respectivamente, contra el referido Órgano Municipal.

Tal remisión, se efectuó en virtud de que el referido Juzgado mediante sentencia de fecha 13 de octubre de 2004, declinó a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer del recurso interpuesto.

En fecha 1° de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha se designó ponente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, a los fines que esta Corte se pronunciara acerca del presente recurso.

En fecha 2 de febrero de 2005, se pasó el expediente al Juez ponente.

Vista la incorporación del Juez Rafael Ortiz-Ortiz, a partir del 18 de marzo de 2005, se reconstituyó la Corte, quedando conformada de la siguiente manera: Trina Omaira Zurita, Presidente; Oscar Enrique Piñate Espidel, Vicepresidente, y; Rafael Ortiz-Ortíz, Juez.

Realizada la lectura individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y LA SOLICITUD
DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

En fecha 4 de octubre de 2004, el abogado Jorge Enrique Calderón Crespo, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Contraloría del Municipio Plaza del Estado Miranda, presentó escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida de suspensión de efectos, de conformidad con el párrafo 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, sobre la base de las siguientes consideraciones:
Indicó, que en fecha 20 de abril de 2004, los ciudadanos Arturo Isabel Moronta Herrera y Ramón Mariani Lares, solicitaron ante la Inspectoría del Trabajo en lo Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda el reenganche y pago de salarios caídos ya que habían sido despedidos de la citada Contraloría Municipal, a pesar de encontrarse amparados por la inamovilidad prevista en el artículo 449 de la Ley Orgánica del Trabajo, por ejercer el ciudadano Arturo Isabel Moronta Herrera el cargo de Secretario de Reclamos y el ciudadano Ramón Mariani Lares, el cargo de Secretario de Finanzas del Sindicato de Funcionarios y Trabajadores de la Contraloría del Municipio Plaza del Estado Miranda.

Añadió a este respecto, que los prenombrados ciudadanos fundamentaron además tal solicitud en, “(…) el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo, por cuanto en fecha 03-07-2003, fue introducido por ante esa Inspectoría un Proyecto de Convención Colectiva del Trabajo, así como también encontrarse amparados por los artículos 89, numeral 4, 95 y 96 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y por la inamovilidad prevista inicialmente por el Decreto Presidencial N° 1752, publicado en la Gaceta Oficial N° 5.855, de fecha 28 de abril de 2002, en concordancia con lo dispuesto en la extensión correspondiente del Decreto N° 2057 de fecha 24 de octubre de 2002, publicado en la Gaceta Oficial N° 6.507 y su posterior prórroga según Decreto Presidencial N° 2.271 de fecha 13 de enero de 2003 y la prórroga de fecha 14 de julio de 2003, publicada en Gaceta Oficial N° 37.731, Decreto 2509 y la prórroga de fecha 14-01-2004, publicada en la Gaceta N° 37.857, según Decreto N° 2806”.

Que, al momento de dar contestación a la solicitud interpuesta, fue alegado ante dicha Inspectoría su incompetencia para conocer de la referida solicitud, ya que las normas que rigen la relación laboral entre los funcionarios públicos y la Administración Pública, bien sea Nacional, Estatal o Municipal son las contempladas en la Ley del Estatuto de la Función Pública y no las previstas en la Ley Orgánica del Trabajo.

Alegó, que a tenor de lo previsto en el artículo 92 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, “(…) son los tribunales contencioso administrativos los competentes para conocer de las controversias que se susciten entre los funcionarios públicos y su empleador, ya que a los funcionarios públicos no le es aplicable la Ley Orgánica del Trabajo. Ellos no están amparados por ningún tipo de inamovilidad, ya que se encuentran bajo la égida de la figura de la estabilidad, la cual es superior a la figura bajo la cual se amparan los reclamantes”.

Que, la Inspectoría del Trabajo conoció de la reclamación, y se declaró competente invocando la existencia de un fuero especial establecido en los artículos 449 y 520 de la Ley Orgánica del Trabajo, reconociendo que a pesar de estar previsto un mecanismo preciso para despedir a un funcionario público calificado como de libre nombramiento y remoción, existía ante ese Órgano un Proyecto de Convención Colectiva presentado por el Sindicato de los Trabajadores y Funcionarios de la Contraloría del Municipio Plaza en fecha 3 de julio de 2003, y al momento de producirse el despido estos trabajadores gozaban de fuero sindical, por lo cual, el Órgano Municipal debió cumplir el procedimiento previsto para despedir a un trabajador envestido de tal fuero.

Alegó a este respecto, que los funcionarios públicos no se encuentran amparados por ningún tipo de inamovilidad sino por estabilidad y ello demuestra que “(…) la Administración autora del acto impugnado actuó con evidente y grosera usurpación de funciones (…) en contravención a lo previsto en los artículos 25 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Al actuar de ese modo, la administración (sic) ha excedido la esfera de sus competencias legalmente atribuidas, lo que constituye un viso (sic) de incompetencia (…) que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 19 ordinal 4° (sic) de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos acarrea la nulidad absoluta del acto”.

Denunció además que, “(…) la recurrida incurre en falso supuesto, al indicar que es cierto que existe un mecanismo preciso para despedir a un funcionario público calificado como de libre nombramiento y remoción, ya que como la denominación lo indica, son de libre remoción, no sujetos a procedimiento alguno; la firmante del acto administrativo siempre se refiere al despido, lo cual tampoco es cierto, pues se trata de un retiro (…)”.

En este sentido añadió, que a pesar de no encontrarse amparados los solicitantes de la inamovilidad a que hace referencia el artículo 520 de la Ley Orgánica del Trabajo por ser funcionarios públicos, es cierto que ya habían transcurrido los ciento ochenta (180) días establecidos en el mismo, ya que a partir del día 3 de julio de 2003, fecha en que fue introducido ante la Inspectoría del Trabajo el proyecto de convención colectiva de trabajo y el 14 de abril de 2004, momento en que fueron retirados de sus cargos, habían transcurrido ya doscientos setenta y siete (277) días, lo cual supera lo señalado en el acto impugnado.

Solicitó con base a lo previsto en el párrafo 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, la suspensión de los efectos del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 467-04 de fecha 19 de julio de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo de en los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda, con base a los siguientes argumentos:

- Respecto al periculum in mora” alegó, que la orden dictada por la referida Inspectoría del Trabajo obliga a su representada a reenganchar y pagar salarios caídos a los ciudadanos Arturo Isabel Moronta Herrera y Ramón Mariani Lares, lo cual representaría para la Contraloría del Municipio Plaza del Estado Miranda un gravamen irreparable por la definitiva, ya que la obliga a realizar “un desembolso oneroso” a estos trabajadores que ya no se encuentran en la nómina de pago de la institución, siendo virtualmente imposible y costoso obtener posteriormente el reembolso del pago ya efectuado a los mismos.

- Que “(…) el Inspector del Trabajo ha ordenado el reenganche de un trabajador cuyas tareas están siendo desarrolladas por otros funcionarios que ya laboraban es estas dependencias para el momento del despido, por lo que los servicios de los beneficiados por la orden del Inspector del Trabajo no son necesarios para el patrono. Ahora bien, de obligarse a la Contraloría Municipal a que tome nuevamente a servicio a los trabajadores despedidos, se estaría obligando a contratarlos, para no asignarles tarea alguna, lo cual esta penado por la Ley contra la Corrupción”.

Finalmente solicitó, se acuerde la suspensión de los efectos del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 467-04 de fecha 19 de julio de 2004, dictada por la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda, y se declare con lugar el recurso de nulidad interpuesto.

II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

En fecha 13 de octubre de 2004, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia declinando a esta Corte la competencia para conocer del presente recurso en los siguientes términos:

“(…) Ahora bien, visto que la Sala Político Administrativa, en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 6, numeral 23, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en virtud de lo establecido en el artículo 255 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y de conformidad con lo acordado en la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en Resolución N° 2.003-00033, de fecha 27 de enero de 2004, resolvió designar los jueces de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, y visto que dichas Cortes se instalaron y comenzaron a ejercer sus competencias y atribuciones, a partir de la fecha de la designación de los jueces que la conforman, este Juzgador considera, que debe declinar la competencia del caso de autos en las Cortes Primera y Segunda de los Contencioso Administrativo, a fin de que conozca del referido caso, conforme a las competencias y atribuciones que le son propias, y así se decide”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE

Siendo eso así, esta Corte pasa de seguidas a analizar su competencia en el caso de autos, a saber:

En este sentido se observa, que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia por sentencia del 2 de marzo de 2005, caso: Universidad Nacional Abierta, determinó que jurisdicción y a que nivel se es competente para conocer de casos como el de autos, verbigracia:

“Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.

En efecto, los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa no son sólo aquellos que ostentan esa denominación (la llamada jurisdicción contencioso administrativa ‘ordinaria’), a saber, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Tribunales Superiores Contencioso Administrativos y Tribunales Contencioso Administrativos especializados. También los demás tribunales de la República, al conocer de impugnaciones contra determinado tipo de actos administrativos por expresos mandatos de las leyes correspondientes, actúan en esas causas como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (‘especial’, si se quiere). Y ello no resulta contrario a lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sino que obedecerá en todo caso, a que por razones de política judicial (afinidad de la materia, especialidad del órgano judicial, entre otras), se haya optado por la decisión de asignar una competencia específica y de esencia contencioso administrativa, a un tribunal cuya competencia fundamental se inscriba dentro de la jurisdicción ordinaria. Pero en tales casos, los referidos tribunales actuarán como órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, independientemente de su denominación, competencia fundamental o ubicación en la distribución de los tribunales de acuerdo con su ámbito material de competencia.

Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).

Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.

Conforme a la doctrina expuesta -léase sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional-, en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide”. (Resaltado, subrayado e incisos de esta Corte).

Como se observa de la sentencia destacada, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República Bolivariana de Venezuela, determinó que en aquellos casos en que se demande en nulidad las Providencias Administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo ubicadas en regiones distintas a la Capital, y incluso en la Capital, serán competentes en primera instancia, en razón de los principios de acceso a la justicia, celeridad en la misma y universalidad de control, los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos de la Circunscripción Judicial que corresponda.

Sobre el mismo punto, y en atención al criterio brindado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, tuvo oportunidad de pronunciarse esta Corte con Ponencia Conjunta, en sentencia de fecha 28 de abril de 2005, registrada bajo el N° 193, caso: Proagro Compañía Anónima, al tenor siguiente:

“De modo que entiende esta Corte que los órganos del contencioso administrativo competentes para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo de todo el país corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, incluso los ubicados en la región capital, tal como lo sostuvo el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa en reciente decisión de 21 de abril de 2005, en el caso Laboratorios Ponce, C.A., en el cual se remitió el expediente al Juzgado Superior Distribuidor de la Región Capital.
Ahora bien, en casos como el de autos, hubo una declinatoria de competencia a esta Corte por parte del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y en virtud de los criterios antes expuestos le corresponde conocer al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte con sede en Valencia (estado Carabobo) que conoce de los asuntos contencioso-administrativos en los estados Yaracuy, Cojedes, Carabobo y Municipio Silva del Estado Falcón, y así se declara.

De tal modo que lo que aconseja la prudencia judicial es remitir el expediente al mencionado Juzgado para que asuma la competencia y le de el trámite correspondiente a la pretensión nulificatoria, de conformidad con el presente fallo y la sentencia de la Sala Plena antes aludida, y así se declara”. (Resaltado de esta Corte).

Ahora bien, en el presente caso se observa que se está ante un recurso de nulidad incoado conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, contra la Providencia Administrativa N° 467-04, de fecha 19 de julio de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS MUNICIPIOS PLAZA Y ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA, por lo que en aplicación del criterio sentado por la Sala Plena del Máximo Tribunal, parcialmente transcrito, esta Corte concluye que en el caso de autos resulta competente para conocer en primera instancia del recurso de nulidad interpuesto, el Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital que según distribución corresponda conocer de la presente causa. Así se decide.

En consecuencia, visto el alcance que a nivel de competencia territorial tiene la decisión de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo entiende, que una vez regulada la competencia por el Tribunal Superior, como lo es el Tribunal Supremo de Justicia, tal decisión debe ser acatada sin que sea necesario solicitar la regulación de competencia con fundamento en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil y sin que ello implique, a criterio de este órgano jurisdiccional, la procedencia de la sanción “error jurídico inexcusable” (véase al respecto sentencia N° 01878 del 20/10/04 SPA/TSJ), pues tal como lo ha afirmado el Tribunal Supremo de Justicia en Sala de Casación Social: “cuando la competencia esté regulada definitivamente por un Tribunal Superior, los Tribunales inferiores debe acatar dicha decisión (...)” (SCS/ TSJ/sentencia N° RG0077 del 20/02/03).

Sobre este último particular la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, ha sostenido lo siguiente:

“(…) que cuando un juez es incompetente para conocer de una acción de amparo o de una causa cualquiera, lo procedente es separarse inmediatamente del conocimiento de la misma, y remitir el expediente al juzgado competente (…)”. (sentencia N° 1285 del 20/05/03 SC/ TSJ).

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 467-04, de fecha 19 de julio de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS MUNICIPIOS PLAZA Y ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA por lo que corresponde declarar competente para conocer de la presente causa al Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, previa distribución, a los fines que éste asuma la competencia que le ha sido regulada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia indicada ut supra dictada por el Máximo Tribunal al cual se ordena la remisión del expediente. Así se decide

DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

Observa este Órgano colegiado que en el caso sub-examine, el recurrente ha solicitado una medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo, lo que obliga a esta Corte a plantearse el aspecto sobre el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 5 de abril de 2005.

En este punto importa en primer término precisar el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al articulo 259 de la Carta Magna, los actos administrativos de efectos generales o individuales contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; la condena al pago de sumas de dinero; la reparación de daños y perjuicios originados en responsabilidad de la Administración; los reclamos por la prestación de servicios públicos y el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; es precisamente este reestablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante explanaremos.

Importando a los fines de dicha decisión, invocar la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, lo que ha motivado al legislador español a afirmar que la adopción de medidas cautelares “(…) no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario (…)” (Véase Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13/7/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal.

Dentro de este orden de ideas, esta Corte observa que mucho se ha discutido si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente. El problema no es nuevo, y ofrece soluciones encontradas en el Derecho venezolano. Es tradicional la afirmación según la cual “el juez competente para la cautelar es el mismo juez del juicio principal”, en razón de una supuesta “accesoriedad” de las cautelas con respecto a éste. Sin embargo, tal modo de razonar no resulta compatible con una exigencia fundamental postulada en nuestra Constitución, esto es, la tutela judicial efectiva, contenida en el artículo 26 de nuestra Carta Fundamental (“Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente”).

Ahora bien, nos preguntamos cual es el impacto de este mandato constitucional sobre el justiciable o más genéricamente sobre los ciudadanos, ese inefable ser sin rostro en los expedientes judiciales, ese “justiciable de a pie”, a quien para nada le interesa las discusiones doctrinarias y hasta las jurisprudenciales sobre quien debe decidir sus asuntos, lo importante es que muchos de ellos llevan años con una demanda de nulidad que ni siquiera ha sido admitida, y desafortunadamente las migraciones procesales frecuentes en nuestros tribunales, han hecho que las causas -en algunos casos - vayan y vengan de un tribunal a otro durante largos periodos, y, lo que resulta peor todavía sin obtener respuesta. Realidad social que nos lleva a afirmar que el modelo de Estado Social de Derecho y de Justicia sólo dejará de ser vacío en la medida en que los operadores de justicia vivifiquen su contenido, y la Constitución dejará de ser un simple papel cuando sus operadores asuman un rol activo y decisivo, aun cuando pueda catalogarse de osadía.

Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira con la presente decisión abrir el espacio para la discusión, que nos permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”.

Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia.

Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio.

Afirmación de esta Corte que encuentra fundamento en lo siguiente: i) la jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada; ii) la admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada; y, iii) el conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar. (Véase explicación detallada del asunto en sentencia de esta Corte recaída en el caso Proagro –supra identificado-).

En suma, esta Corte en su Ponencia Conjunta –caso Proagro- concluyó que: Un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia. Esto se ve claramente cuando se constata que las medidas cautelares no constituyen un pronunciamiento sobre el fondo, ni tiene porqué afectarlo (salvo sus efectos preventivos o instrumentales), y además cumplen cabal y concretamente la exigencia de tutela judicial efectiva que el artículo 26 constitucional ordena enfáticamente.

Tal conclusión, obedece a que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto.

Siendo eso así, surge otro aspecto más complejo de visualizar, la posibilidad de que el juez admita preliminarmente la pretensión aunque luego declare su incompetencia. Si el razonamiento supra mencionado es válido, se observa inmediatamente que el juez incompetente produce actos jurídicos válidos, y la admisión de la pretensión es un acto esencialmente jurisdiccional para lo cual lo único que se requiere es la jurisdicción. Ello explica que un juez incompetente “admita” una pretensión de carácter laboral, o que el juez incompetente de amparo admita tal pretensión e, incluso, resuelva el mérito del asunto con la obligación de someter su decisión al juez efectivamente competente.

Asimismo, no puede inobservarse que el acto de admisión de la pretensión sólo le da entrada (del latín mittere), que de ninguna manera implica un juicio sobre su mérito. Ahora bien, el juicio de “admisión” sólo permite que el asunto planteado pase a la etapa de conocimiento (cognición procesal), y a la fase de decisión. No implica, en modo alguno, un pronunciamiento sobre el mérito de la pretensión misma.

Esto explica que el juicio de admisibilidad se realiza al inicio del proceso y, muy excepcionalmente, en cualquier otra etapa del proceso, mientras que el juicio de procedencia se realiza, por regla general, en la sentencia de mérito, y muy excepcionalmente in limine litis en cuyo caso recibe el nombre de juicio de improponibilidad. (Véase una vez más sentencia Proagro dictada por esta Corte el 28 de abril de 2005).

RESPECTO DE LOS MECANISMOS DE IMPUGNACIÓN

Uno de los aspectos más difíciles de resolver es la situación que se presenta con respecto de los mecanismos de impugnación, pues, el pronunciamiento sobre la cautela da derecho a los justiciables a impugnarlo, y si el expediente es remitido a un tribunal inferior, se vería en la difícil situación de una apelación u oposición de una cautela dictada por la Corte pero, la tramitación del juicio principal estaría en una instancia inferior.

No hay dudas de que tales mecanismos de impugnación no podrán ser tramitadas y menos decididos por los tribunales inferiores a esta Corte sino por la Corte misma, en consecuencia, a los efectos procesales pueden disponerse las siguientes reglas conforme lo permite el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil:

a) Decretada o negada una medida cautelar, la remisión del expediente principal al tribunal deferido sólo podrá realizarse una vez que transcurran los lapsos de impugnación los cuales se computarán a partir de la notificación que se haga tanto de la remisión del expediente como del Decreto pronunciado. Si la medida no es impugnada se realizará la remisión del expediente, y si es impugnada se procederá como se indica:

b) Si la medida es objeto de apelación, el Juzgado de sustanciación deberá formar expediente separado y debidamente certificado con inserción de libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, todo lo cual deberá remitirse a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; y,

c) Si la medida es innominada o amparo cautelar y es impugnada, el Juzgado de sustanciación deberá abrir cuaderno separado de medida con inserción certificada de las mismas documentales referidas y tramitar la incidencia de oposición, debiendo remitir el expediente al ponente respectivo a los efectos de la decisión correspondiente. Esta decisión, a su vez, podrá ser objeto de apelación para ante la Sala Político Administrativa.
Sobre lo expuesto, resulta pertinente pasar a revisar –provisionalmente- los requisitos de admisibilidad de la pretensión de autos, a saber:

REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD
Y DECISIONES CAUTELARES

De conformidad con lo expuesto, esta Corte pasa a decidir provisoriamente sobre la admisibilidad de la pretensión principal de nulidad, con el objeto de examinar la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo.

En efecto establece el párrafo 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela que:

“Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada”. (Resaltado de esta Corte).

En ese sentido, no observa este Órgano Colegiado que el recurso bajo análisis presente alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en la norma in refero, en consecuencia, se ADMITE provisionalmente el mismo cuanto ha lugar en derecho. Así se decide.

DEL ANÁLISIS DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

El Ente recurrente interpuso conjuntamente con el recurso principal medida cautelar de suspensión de efectos, la cual debe entrar a conocerse de inmediato, a saber:

Como se advirtió ut supra, la medida cautelar típica o especial para el contencioso administrativo, se encuentra prevista en el artículo 21, párrafo 21, de la recientemente promulgada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en los siguientes términos:

“(…) El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio”.

Se evidencia que la norma en análisis, prácticamente consagra los mismos principios que el derogado artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establecía, salvo en el caso de la exigencia que la nueva ley realiza en cuanto a la obligación de prestar caución suficiente para garantizar las resultas del juicio, observándose un cambio en cuanto a la discrecionalidad que el Juez Contencioso tenía, de conformidad con la norma derogada in refero. De ese modo, al contener los mismos principios, el juez contencioso administrativo debe entrar a verificar el fumus boni iuris y el periculum in mora.

El primero de ellos, se trata de una posición jurídica que merece tutela prima facie, y se conecta con la legitimación que tiene el recurrente para solicitar la nulidad y para pedir la protección cautelar. Conforme a ello, basta que el peticionario de la medida sea destinatario del acto para verse en la posición jurídica, evidenciando un interés jurídico, y una cualidad suficiente no sólo para retar la legalidad del acto sino también para invocar la protección cautelar como medio de tutela judicial efectiva.

En segundo lugar, y constituye el fundamento mismo de procedencia de la cautela, debe cumplirse con el “periculum in mora específico”, es decir, la existencia de situaciones fácticas o jurídicas que la sentencia de mérito no podrá reparar o será de difícil reparación. Se reitera que no se trata ni de la “mora judicial” o “retardo procesal” lo que justifica la cautela, sino concretamente el hecho de que la ejecución del acto administrativo pueda causar unas variaciones en su posición jurídica que la sentencia de mérito, por sí sola, no podrá reparar en su integridad. Esta situación tampoco se vincula con la legalidad del acto o la posible afectación de derechos constitucionales, pues ello sólo puede constatarse con el juicio de mérito que realice el juez en la sentencia definitiva, sino que se trata de un peligro de inefectividad del proceso, derivado directamente de la ejecución del acto administrativo impugnado.

Ahora bien, analizado el marco teórico relativo a los requisitos para acordar la medida cautelar nominada de suspensión de efectos, esta Corte pasa a revisar los mismos para el caso concreto, a saber:

Respecto al primero de ellos –fumus boni iuris- el apoderado judicial del Ente recurrente manifestó, que los solicitantes son funcionarios públicos y por ende la ya citada Inspectoría del Trabajo no tenía competencia alguna para conocer de la solicitud incoada, toda vez que las normas que rigen la relación laboral entre los funcionarios públicos y la Administración Pública son las contempladas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, y no las previstas en la Ley Orgánica del Trabajo.

En cuanto al requisito relativo al periculum in mora, argumentó que la orden emanada del Inspector del Trabajo de reenganchar y pagar los salarios caídos a los prenombrados solicitantes, representaría para el Municipio un desembolso oneroso a favor de un trabajador que no forma parte de la nómina del mismo, señalando además lo costoso que resultaría para el citado Municipio intentar recuperar el pago ya efectuado.

De acuerdo a lo anterior, este Órgano Jurisdiccional estima que basado en los criterios esgrimidos en el presente caso, el apoderado judicial de la Contraloría del Municipio Plaza del Estado Miranda, obstenta la legitimación necesaria para cuestionar la legitimidad del acto sometido a nulidad y en consecuencia tiene un interés jurídico susceptible de protección cautelar, por lo cual se verifica el requisito denominado fumus boni iuris. Así se decide

En cuanto al requisito del “periculum in mora”, se observa que efectivamente el acto administrativo de fecha 19 de julio de 2004, declaró con lugar la solicitud intentada y ordenó el pago de los salarios caídos a favor de los solicitantes, lo que en consecuencia produciría tal como lo alegó el recurrente, un gravamen irreparable por la definitiva ya que representaría un desembolso oneroso a dichos trabajadores, resultando finalmente casi imposible y por demás costoso, lograr el reembolso de tales cantidades.

Conforme a lo expuesto anteriormente, esta Corte declara procedente la medida cautelar de suspensión de efectos y, en consecuencia, se ORDENA la suspensión de los efectos del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 467-04 de fecha 19 de julio de 2004, emanada de la Inspectoría del Trabajo en los Municipios Plaza y Zamora del Estado Miranda, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de los salarios caídos, incoada por los ciudadanos Arturo Isabel Moronta y Ramón Mariani Lares, hasta tanto sea dictada la sentencia definitiva correspondiente a la presente causa. Así se declara.

Ahora bien, en este punto, si bien correspondería fijar la caución que debiera prestar la empresa recurrente como consecuencia de la declaratoria de la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, conforme al artículo 21 párrafo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, debe atenderse a lo señalado por esta Corte en sentencia del 5 de mayo de 2005, caso: sociedad mercantil Tropigas, S.A.C.A., al tenor siguiente:

“Para un análisis de la situación debe esta Corte advertir que la exigencia de la caución, postulada en la ley, es para ‘garantizar las resultas del juicio’, pero, en materia de nulidad de providencias administrativas ¿cuál es el resultado que la caución tiende a garantizar? La naturaleza de la sentencia que se dicta en las pretensiones de nulidad de estos actos administrativos (emanados de la Inspectoría del Trabajo) es de mera declaración, es decir, no comporta fines patrimoniales, ni se discute cantidades de dinero. De modo que mal puede ‘garantizarse’ las resultas del juicio con una cantidad de dinero, cuando el juicio mismo no comporta pago dinerario alguno. Pudiera creerse que el aspecto patrimonial está constituido por los ‘salarios dejados de percibir’ (que efectivamente ordena la providencia impugnada) pero, se trata de un efecto del acto administrativo y no de la sentencia de nulidad.

Por otro lado, ¿de qué manera se garantizaría las resultas del juicio de nulidad? ¿Podrá la Corte ordenar el pago de los salarios dejados de percibir sobre la caución consignada?, ¿Conoce el juez contencioso-administrativo de las discusiones patrimoniales derivados de la providencia administrativa?

La respuesta es negativa, pues si el trabajador discute el monto de los salarios caídos, son los tribunales laborales los llamados a decidir tal controversia. De modo que la exigencia de la caución para ‘garantizar las resultas del juicio’ en materia de inamovilidad no tiene sentido.

De igual modo, otra dificultad se presenta en casos como el presente: ¿cuáles parámetros utilizaría el juez contencioso administrativo para fijar la caución? La respuesta sería también negativa, pues salvo los salarios dejados de percibir no existe ningún otro elemento de patrimonialidad que justifique tal exigencia legal, para casos como el que se analiza.

Esto no quiere decir que la exigencia de caución no sea viable en otro tipo de actos administrativos como serían, por ejemplo, los casos de multas y sanciones pecuniarias, ordenes de demolición de infraestructuras, pago de prestaciones dinerarias, etc., donde existe un elemento patrimonial discernible y ejecutable por los jueces contencioso-administrativos. Pero, en los casos, por ejemplo de querella funcionarial donde se solicita la suspensión de un acto de retiro o destitución, o en casos como el presente donde se solicita la suspensión de una providencia administrativa de un Inspector del Trabajo, la exigencia de la caución se revela como inoperante.

En conclusión, esta Corte considera que la norma contenida en el artículo 21.21 en cuanto a la exigencia de la caución para pretender la suspensión de los efectos del acto, resulta inaplicable en los supuestos de nulidad de actos emanados de la Inspectoría del Trabajo, lo cual no quiere decir que no pueda ser aplicado a otros supuestos, como sería el caso de multas u otras sanciones pecuniarias administrativas, o que el acto tenga un reflejo directo en el patrimonio y sea evaluable en dinero, y así se decide”. (Resaltado de esta Corte).

Sobre la tesis expuesta, la cual constituye Doctrina de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se releva a la Contraloría del Municipio Plaza del Estado Miranda, de la obligación de prestar caución conforme al artículo 21 párrafo 21 de la Ley del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- NO ACEPTA LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA efectuada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el abogado JORGE ENRIQUE CALDERÓN CRESPO, actuando con el carácter de apoderado judicial de la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO PLAZA DEL ESTADO MIRANDA,
contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 467-04 de fecha 19 de julio de 2004, emanada de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN LOS MUNICIPIOS PLAZA Y ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA.

2.-ADMITE provisionalmente el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el apoderado judicial de la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO PLAZA DEL ESTADO MIRANDA.

3.- PROCEDENTE la solicitud cautelar de suspensión de efectos interpuesta por el Ente recurrente, en consecuencia, se ORDENA la suspensión de los efectos del acto contenido en la Providencia Administrativa distinguida con el N° 467-04, de fecha 19 de julio de 2004.

4.- Se RELEVA a la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO PLAZA DEL ESTADO MIRANDA, de la obligación de prestar caución conforme al artículo 21 párrafo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

5.- REMÍTASE el presente expediente al Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 9/2005, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), la sentencia SPATSJ 2005/1.843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.), y la presente decisión.

Se advierte al Juzgado de Sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos el lapso de apelación y, en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los veintidós (22) días del mes de junio de dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Jueza Presidenta,

TRINA OMAIRA ZURITA
El Juez Vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Ponente

El Juez,

RAFAEL ORTIZ-ORTIZ
La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNANDEZ

Exp.N° AP42-N-2004-002116.
OEPE/04.-

En la misma fecha, veintidós (22) de junio de dos mil cinco (2005), siendo las doce horas y diecisiete minutos de la tarde (12:17 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000525.

La Secretaria Temporal