TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
EXPEDIENTE: AP42-O-2004-000683

En fecha 16 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 1453-04, del 8 de octubre de 2004, emanado del Juzgado Superior Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, anexo al cual remitió expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional incoado por los ciudadanos LUCIANO CASTRILLO y DARÍO GIMÉNEZ, venezolanos, mayores de edad, titulares de las Cédulas de Identidad Nros. 8.629.146 y 7.276.390, respectivamente, actuando en sus propios nombres y representación, contra la conducta omisiva del ciudadano MANUEL CASTILLO, venezolano, mayor de edad, titular de la Cédula de Identidad N° 14.188.082, en su condición de JEFE DE PERSONAL DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO FRANCISCO DE MIRANDA DEL ESTADO GUÁRICO, de incorporar a los identificados ciudadanos en la nómina de personal de dicho Municipio.

Tal remisión se efectuó en virtud de la Consulta de ley, conforme al artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de la sentencia dictada por el referido Juzgado el 28 de septiembre de 2004, mediante la cual declaró INADMISIBLE la pretensión de amparo constitucional ejercida por los presuntos agraviados.

En fecha 1° de marzo de 2005, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se designó ponente al Juez OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, a los fines de que se pronuncie sobre la Consulta de ley supra señalada. En la misma oportunidad se pasó el expediente al Juez ponente.

Vista la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTÍZ el 18 de marzo de 2005, se reconstituye la Corte quedando de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Presidenta, OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Vicepresidente y; RAFAEL ORTÍZ-ORTÍZ, Juez.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto planteado, previas las siguientes consideraciones:
I
ANTECEDENTES

Adujeron, que el ciudadano LUCIANO CASTRILLO fue designado por la Cámara del Municipio Francisco de Miranda, como “Asesor” de dicha Cámara el 3 de mayo de 2004, por una parte y, por la otra, que el ciudadano DARÍO GIMÉNEZ fue designado como “Asistente de la Comisión de Ejidos” en fecha 16 de octubre de 2003, tal como consta en Actas de Sesiones que acompañaron a los autos marcadas “A” y “B”, respectivamente.

Narraron, que el Secretario de la Cámara Municipal remitió los acuerdos de dicho ente legislativo correspondientes a las designaciones in refero, al JEFE DE PERSONAL DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO FRANCISCO DE MIRANDA, en fechas 26 de noviembre de 2003 y 17 de mayo de 2004, respectivamente, según se desprende de Oficios Nros. 919/2003 y 232/2004, consignados al expediente de la causa bajo anexos “C” y “D”, en ese mismo orden, a los fines de que el mencionado funcionario, en ejercicio de sus funciones como Jefe de Personal, los incorporara a sus cargos y a la nómina de personal, en obediencia de los actos administrativos de designación dictados por la Cámara.

Agregaron, que los cargos indicados están establecidos y presupuestados en la Ordenanza de Presupuesto correspondiente al período fiscal 2003-2004, de la Alcaldía del Municipio Francisco de Miranda (anexo “F”).

Denunciaron, que a pesar de las múltiples gestiones ante el JEFE DE PERSONAL DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO FRANCISCO DE MIRANDA, no ha sido posible su inclusión en la nómina de personal, como lo establecen y ordenan las leyes y ordenanzas.

Ello así, el 29 de junio de 2004, presentaron por ante el Juzgado Superior Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central escrito contentivo de pretensión de amparo constitucional contra la conducta omisiva del ciudadano MANUEL CASTILLO, en su condición de JEFE DE PERSONAL DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO FRANCISCO DE MIRANDA DEL ESTADO GUÁRICO, de incorporar a los identificados ciudadanos en la nómina de personal de dicho Órgano Municipal.

Por auto del 30 de junio de 2004, el señalado Juzgado declaró su competencia, admitió el asunto y ordenó la notificación del presunto agraviante, del Síndico Procurador del Municipio Francisco de Miranda del Estado Guárico y del Fiscal Décimo del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua.

Practicadas como fueron las notificaciones ordenadas, por auto de fecha 20 de agosto de 2004, se fijó el 23 de septiembre de 2004, para que tuviera lugar el acto de la audiencia oral y pública.

Realizada dicha audiencia el 28 de septiembre de 2004, el Juzgado Superior Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central se pronunció en el caso bajo análisis declarando INADMISIBLE la pretensión incoada.
II
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO

Los presuntos agraviados fundamentaron su pretensión de amparo con base en los siguientes argumentos de derecho:

Que la conducta omisiva y de abstención por parte del JEFE DE PERSONAL DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO FRANCISCO DE MIRANDA DEL ESTADO GUÁRICO constituye una violación a sus derechos constitucionales y garantías al trabajo y a un salario digno, como contraprestación por la labor y servicio prestada al Municipio Francisco de Miranda del Estado Guárico, de conformidad con los artículos 87, 89.4.5, 91, 92 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Asimismo, enunciaron sin subsumir hechos los artículos 49.8, 144, 145 y 147 de la Carta Fundamental.

Agregaron a las violaciones constitucionales -igualmente sin hacer relación de esas normas con los hechos ocurridos-, los artículos: 74 y 76.15 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal; 1, 7, 8, 10.c, 11.2.3, 12 y 21 de la Ordenanza sobre la Administración de Personal publicada en la Gaceta del Municipio Francisco de Miranda del Estado Guárico N° 57 Extraordinaria, del 27 de febrero de 1992.

Finalmente, con base en los argumentos supra señalados solicitaron amparo constitucional, conforme a los artículos 26, 27, 49.8, 51, 87, 89, 92, 93, 144, 145 y 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los artículos 1, 2, 5 y 30 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, con el objeto de que se les restableciera de manera “(…) inmediata y sin perturbaciones, restricciones e inherencias la situación jurídica infringida (…)”, incorporándolos a la nómina de personal de la Alcaldía del Municipio Francisco de Miranda del Estado Guárico, con todos los derechos inherentes a los cargos en los cuales fueron designados y juramentados por el Concejo Municipal de esa entidad.

III
DEL FALLO EN CONSULTA

En fecha 28 de septiembre de 2004, el Juzgado Superior Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central dictó el fallo bajo consulta, mediante el cual declaró INADMISIBLE la pretensión de amparo constitucional ejercida por los actores del presente procedimiento. En ese sentido, tratándose la presente de la Consulta de ley a la que está sujeta el amparo, pasa esta Corte a destacar los argumentos esgrimidos por el A quo para decidir, a saber:

“Los solicitantes manifestaron, que interpusieron la acción de amparo, en virtud de que, el Ciudadano Jefe de Personal de la Alcaldía del Municipio Francisco de Miranda del Estado Guárico, les ha lesionado el derecho al trabajo, a la estabilidad en el cargo para el cumplimiento de las funciones y una justa retribución como es el salario por los servicios prestados, y que dicha violación de sus derechos y garantías constitucionales emergen de la conducta omisiva y de abstención del Ciudadano Jefe de Personal, de no incluirlos en la nómina de personal adscrito a la Alcaldía del Municipio Francisco de Miranda del Estado Guárico; y que dicha omisión constituye una violación al derecho al trabajo, a un salario justo, tal como lo establecen los Artículos 87, 89, 91, 92 y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, fundamentando la Acción de Amparo en base a los siguientes Artículos: 26, 27, 49 Ordinal 8, 51, 87, 89, 92, 144, 145, 147, y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con los Artículos 1, 2, 5 y 30 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. En la audiencia oral las Partes Accionantes, consignaron copia certificada del acuerdo de cámara constante de 07 folios útiles, asimismo señaló el Ciudadano Abogado, quien actuó en su propio nombre y representación y de igual forma en representación del ciudadano DARIO (sic) GIMENEZ (sic), que a él le ordenaron aperturar una cuenta bancaria para que se le depositara su dinero, de igual forma manifiesta que le ha sido violado el derecho al trabajo y su estabilidad laboral, comprendidos en los Artículos 87, 89 y 93 de la Constitución Nacional (sic), que se le restituya (sic) sus derechos conculcados y se declare Con Lugar la presente acción de amparo; por otra parte, la persona señalada como Presunto Agraviante, no hizo acto de presencia en la Audiencia, ni por si ni por Representante Judicial alguno; el Representante del Ministerio Público, solicitó al Tribunal que se declarara Inadmisible la Acción de Amparo.

Habiendo quedado planteada la controversia de la forma supra indicada, pasa este Tribunal Superior a decidir sobre el fondo de la controversia en los siguientes términos:

Señala quien decide que, la presente acción de amparo consta de 02 pretensiones, la primera referida a la presunta vulneración al derecho de petición por una conducta omisiva o de abstención del derecho del jefe de personal al no cumplir el acuerdo de cámara que designó a los peticionantes, Ciudadanos DARIO (sic) GIMENEZ (sic) y LUCIANO CASTRILLO, en sus condiciones de Asistente de Comisión de Ejidos y el otro como asesor de la Cámara Municipal respectivamente, en relación a esta primera pretensión la presente acción resulta Inadmisible, por cuanto tal como lo señala el representante del Ministerio Público para que proceda el restablecimiento de la garantía del derecho de petición se requiere (sic) dos circunstancias, primero que existe (sic) una petición concreta de un administrado; y en segundo lugar, que exista la obligación de la administración de dar respuesta, en el caso sub judice (sic) no obra en autos prueba alguna que demuestre que los accionantes en amparo haya (sic) formulado petición al funcionario que tiene el deber de dar respuesta oportuna, lo que trae como consecuencia, en cuanto a este primer punto que el Amparo debe declararse necesariamente inadmisible por no tener cualidad o legitimidad activa los accionantes al no haber demostrado que se formuló petición alguna y así se decide; y en cuanto a la pretensión de que se le ordene al jefe de personal de la Alcaldía del Municipio Francisco de Miranda del Estado Guárico incorporarlo a la nómina de personal, el amparo también resulta Inadmisible por no ser la vía idónea, en virtud de que no basta (sic) las presuntas violaciones de derechos y garantías constitucionales, pues tal como ha sido planteada la presente acción de amparo, los recurrentes poseen el recurso ordinario como conocido el de abstención o carencia por cuanto en el presente caso las presuntas violaciones por omisión de la administración (sic) afectan una específica obligación establecida en una disposición infraconstitucional o legal, por cuanto siendo todos los jueces de la república (sic) tutores de los derechos y garantías constitucionales al ser utilizadas las vías ordinarias, esto (sic) pueden restablecer la situación jurídica infringida, por lo que en consecuencia, en cuanto a esta segunda pretensión, a tenor de lo dispuesto en el Artículo 6,5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, tal como ha sido reiterado por el Tribunal Supremo de Justicia, Sala Constitucional, entre ellos los fallos de fechas 05 de Octubre de 2001, 08 de Febrero de 2002 y 24 de Enero de 2002. Y así se decide”.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE

Como primer punto, debe este Órgano Colegiado pronunciarse en relación con su competencia para conocer en Alzada por Consulta de ley, sobre las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a saber:

En este sentido se observa, que el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales establece lo siguiente:

“Contra la decisión dictada en primera instancia sobre la solicitud de amparo se oirá apelación en un solo efecto. Si transcurridos tres (3) días de dictado el fallo, las partes, el Ministerio Público o los Procuradores no interpusieren apelación, el fallo será consultado con el Tribunal Superior respectivo, al cual se le remitirá inmediatamente copia certificada de lo conducente. Este Tribunal decidirá dentro de un lapso no mayor de treinta (30) días”. (Resaltado de esta Corte).

De la norma anteriormente transcrita, se lee que vencido el lapso de apelación contra las decisiones de amparo constitucional dictadas en primera instancia sin que las partes o el Ministerio Público hayan impugnado la misma, el fallo será elevado por Consulta al examen del Tribunal de Alzada respectivo.

Ahora bien, en cuanto al A-quem que resulta competente para conocer las apelaciones o consultas ejercidas por los interesados contra las sentencias de amparo constitucional dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en Sentencia N° 725 de fecha 29 de junio de 2004, caso: Karely Violeta Abunassar Aponte Vs. Corporación Tachirense de Turismo (COTATUR), señaló:

“(…) visto que el presente caso versa sobre la consulta de un fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región de los Andes, con ocasión de la acción autónoma ejercida, resulta indubitable que la alzada natural para conocer de la consulta antes señalada, es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y no esta Sala Político Administrativa”. (Resaltado de esta Corte).

Tal criterio, fue precisado por la Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 2271, de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., Vs. Procompetencia, donde la referida Sala actuando en su condición de rectora y máxima cúspide de la Jurisdicción Contencioso Administrativa delimitó el ámbito competencial de esta Corte, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos.

Con base en las consideraciones realizadas ut supra, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las Consultas de las sentencias de amparo constitucional dictadas por los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos, en consecuencia, se declara COMPETENTE para conocer y decidir la consulta. Así se decide.

ANÁLISIS DE LA CONSULTA DE LEY

De conformidad con lo expuesto y determinada como ha sido la competencia de esta Corte para conocer de la presente causa, pasa a decidir la consulta de ley planteada por el A quo, a saber:

En ese sentido, tal como se ha apuntado en líneas anteriores, el Juez A-quo declaró INADMISIBLE la pretensión de amparo constitucional sub-examine, por juzgar que: i) Para que proceda el restablecimiento de la garantía del derecho de petición se requieren dos circunstancias, primero que exista una petición concreta de un administrado y, en segundo lugar, que exista la obligación de la Administración de dar respuesta; ii) que no obra en autos prueba alguna que demuestre que los actores hayan formulado petición al funcionario que tiene el deber de dar respuesta oportuna; y, iii) que en consecuencia, el amparo debe declararse inadmisible por no tener cualidad o legitimidad activa los presuntos agraviados al no haber demostrado que se formuló petición alguna.

Por otra parte, adujo el Juez de Primera Instancia en cuanto a la pretensión de que se le ordene al Jefe de Personal de la Alcaldía del Municipio Francisco de Miranda del Estado Guárico incorporar a los peticionantes a la nómina de personal, que el amparo también resulta Inadmisible por no ser la vía idónea, existiendo la vía ordinaria del recurso por abstención o carencia, por cuanto, en el presente caso, las presuntas violaciones constitucionales por omisión de la Administración Municipal afectan una específica obligación establecida en una disposición infraconstitucional o legal.

De la revisión de los autos, se observa por una parte, que la pretensión de amparo bajo análisis se circunscribe a las presuntas violaciones de los derechos al trabajo, estabilidad en el mismo y a un salario justo, producto de la abstención u omisión del ciudadano MANUEL CASTILLO, en su condición de JEFE DE PERSONAL DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO FRANCISCO DE MIRANDA DEL ESTADO GUÁRICO, de incorporar a los ciudadanos LUCIANO CASTRILLO y DARÍO GIMÉNEZ en la nómina de personal de dicho Órgano Municipal, pese a sus designaciones por parte del Concejo Municipal del ente político-territorial in refero, en los cargos de “Asesor” y “Asistente de la Comisión de Ejidos”, respectivamente.

Por la otra, se infiere la denuncia de violación del derecho de petición, toda vez, que si bien el mismo no fue manifestado directamente por los actores, de sus dichos se desprende (vto. del folio 1 del libelo) que “(…) es de hacer notar que a pesar de las múltiples gestiones realizadas por la Cámara Municipal así como por (ellos) mismos ante el Ciudadano MANUEL CASTILLO, Jefe de Personal de la Alcaldía del Municipio Francisco de Miranda, no ha sido posible la inclusión en la nómina de personal como lo establece y ordenan las Leyes y Ordenanzas”. (Resaltado y Paréntesis de esta Corte), aunado al hecho, que entre las normas constitucionales destacadas como fundamento del amparo constitucional incoado mencionan el artículo 51 –que consagra el derecho a petición: oportuna y adecuada respuesta- de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (vto. del folio 5 del libelo).
En ese sentido, considera necesario esta Corte determinar lo que entiende por derecho a petición. En efecto, el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que:

“Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos o éstas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen este derecho serán sancionados o sancionadas conforme a la ley, pudiendo ser destituidos o destituidas del cargo respectivo”.

Como se observa, tal precepto constitucional garantiza a toda persona en general el derecho de elevar peticiones a la consideración de quienes ejercen la actividad administrativa -lato sensu-, las cuales deben ser resueltas por quien es competente para ello de manera oportuna y adecuada, so pena de sanción.

El artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, si bien no es inédito, por cuanto se encontraba previsto en el artículo 67 de la Constitución de 1961, por una parte y, por la otra, permanece vigente en el artículo 2 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, tiene como avance, el establecer que la respuesta de la petición planteada además de oportuna debe ser adecuada, con lo cual se efectiviza y da vigencia a tal derecho, habida cuenta, que la adecuación busca que el pronunciamiento del sujeto administrativo de quien se trate satisfaga la inquietud del administrado, y no que la respuesta sea una mera formalidad, como venía ocurriendo.

Como dato adicional, vale agregar que el derecho a petición fue ampliado en cuanto a los medios de interposición de los cuales gozan los administrados, por el legislador del 2001, al disponer en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Administración Pública que: “Los funcionarios y funcionarias (…) tienen la obligación de recibir y atender, sin excepción, las representaciones, peticiones o solicitudes que les formulen los particulares en las materias de su competencia ya sea vía fax, telefónica, electrónica, escrita u oral; así como de responder oportuna y adecuadamente tales solicitudes (…)”. (Resaltado de esta Corte).

Retomando el contenido del artículo 51 de la Carta Magna, es preciso revisar la Doctrina de la Sala Constitucional del Alto Tribunal sobre los parámetros a los cuales está sometida la respuesta de la Administración en atención del derecho a petición -oportunidad y adecuación-. Sobre el primero de ellos -oportuna-, ha señalado que se refiere a una condición de tiempo, es decir, que la respuesta se produzca en el momento apropiado, evitando que se haga inútil el fin de dicha respuesta. Respecto al segundo elemento -adecuada-, ha determinado que el mismo no es más que la correlación o adecuación de esa respuesta con la solicitud planteada, haciendo la salvedad, que en modo alguno puede entenderse como respuesta adecuada que la misma deba ser afirmativa a lo solicitado por quien la requiera o exenta de errores. (Ver entre otras sentencias de fecha 4 de abril de 2001, caso: sociedad mercantil Estación de Servicios Los Pinos S.R.L. y del 15 de agosto de 2002, caso: William Vera).

Finalmente, concluyó la Sala en sentencia N° 547 del 6 de abril de 2004, caso: Ana Beatriz Madrid, muy ilustrativa sobre el tema en estudio, lo siguiente:

“Así las cosas, para que una respuesta se entienda como oportuna y adecuada debe cumplir con un mínimo de requisitos de forma y oportunidad, con independencia de que se otorgue o se niegue el derecho –lato sensu- que se solicitó mediante la petición administrativa. De allí que el carácter adecuado de la respuesta dependerá, formalmente, de que ésta se dicte de manera expresa y en cumplimiento de los requisitos de forma que establece la Ley, y, materialmente, según se desprende del criterio jurisprudencial que se citó, con subordinación a que la respuesta tenga correlación directa con la solicitud planteada. En otros términos, el particular tiene, como garantía del derecho de petición, el derecho a la obtención de una respuesta adecuada –expresa y pertinente- y oportuna –en tiempo-, con independencia de que no se le conceda lo que pidió”. (Resaltado de esta Corte).

En ese sentido, para el caso concreto, se observa que si bien no consta en autos pruebas que soporten el alegato esgrimido por los presuntos agraviados, sobre las múltiples gestiones que han realizado ante el Jefe de Personal de la referida Alcaldía sin obtener respuesta, por lo que prima facie debería desecharse la solicitud, no es menos cierto, que la parte señalada como presunta agraviante no asistió ni por sí, ni por representante, a la audiencia constitucional oral y pública, razón por la cual, al no ser controvertidos los hechos deben ser tomados como ciertos, en virtud, que opera la consecuencia del artículo 23 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, léase: aceptación de los hechos incriminados. (Ver sentencia N° 7 del 1° de febrero de 2000, caso: José Amado Mejía Betancourt).

Por lo anterior, al quedar aceptado -por ausencia de oposición- que el Jefe de Personal no dio respuesta ni a los actores ni a la Cámara sobre el porqué los ciudadanos LUCIANO CASTRILLO y DARÍO GIMÉNEZ no han sido ingresados a la nómina de personal del Municipio in refero, se lesiona el derecho a petición en los términos expuestos en el artículo 51 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo cual, esta Corte disiente del A-quo y declara su trasgresión. Así se decide.

Visto lo anterior, procede determinar si es el amparo la vía procesal idónea para la restitución del derecho de petición conculcado, en el entendido, que el amparo constitucional está concebido como una protección de derechos y garantías strictu sensu, de allí, que si lo pretendido es la restitución de algo que no sea el núcleo esencial del derecho consagrado en la Carta Fundamental o, por otra parte, si existe un medio idóneo y eficaz que permita restituir las situaciones jurídicas presuntamente infringidas, el Juez debe advertir que la solicitud de amparo no es idónea para satisfacer la pretensión concreta propuesta, de lo contrario, esta figura perdería su carácter de extraordinariedad y se subvertiría el orden legal establecido.
Para ello, hacemos nuestras las consideraciones de la Sala Constitucional de la sentencia N° 547 del 6 de abril de 2004, caso: Ana Beatriz Madrid, supra destacada, primero, por ser la sentencia marco en los actuales momentos sobre el tema, segundo, por adecuarse el caso sub-iudice perfectamente al asunto allí examinado y decidido, a saber:

“(…) según se estableció en la misma decisión de 30-6-00, ‘no toda omisión genera una lesión constitucional’ y de allí que sea imperativo el análisis de cada caso concreto para la determinación de si, en el mismo, es procedente el amparo constitucional ante la violación del derecho de petición, análisis que dependerá de si existen o no, frente a este caso, vías contencioso-administrativas ordinarias capaces de dar satisfacción al derecho de petición y oportuna y adecuada respuesta.

La idoneidad de la vía procesal ordinaria para la satisfacción de ese derecho dependerá, en primer lugar, de que pueda dar cabida a la misma pretensión que habría de plantearse en estos casos a través de la demanda de amparo constitucional, pretensión que no es otra que la condena a la Administración a que decida expresa y adecuadamente, que es a lo que da derecho, se insiste, la garantía de oportuna y adecuada respuesta.

(…)

En segundo lugar, procede el análisis de la idoneidad de otra vía procesal: el recurso por abstención o carencia. El objeto de este ‘recurso’, según la tradicional y pacífica jurisprudencia contencioso-administrativa (entre otras muchas, desde las sentencias de la Sala Político-Administrativa de 28-5-85, caso Eusebio Igor Vizcaya Paz; 13-6-91, casos: Rangel Bourgoing y Elías José Sarquis Ramos; hasta las más recientes de 10-4-00 caso Instituto Educativo Henry Clay; 23-5-00, caso: Sucesión Aquiles Monagas Hernández; y 29-6-00, caso: Francisco Pérez De León y otros; así como de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, de 29-10-87, caso: Alfredo Yanucci Fuciardi; 19-2-87, caso: Inmacolata Lambertini de De Pérgola y más reciente de 23-2-00, caso: José Moisés Motato), ha sido la pretensión de condena contra la Administración al cumplimiento de una obligación específica de actuación. De allí que, en tales precedentes de la jurisprudencia contencioso-administrativa, como en prácticamente todos los que se han referido al tema, se ha entendido que el recurso por abstención no procede como garantía al derecho a oportuna respuesta, pues la obligación de responder es un deber genérico de decidir (omisión administrativa), y no una obligación específica de actuación (abstención administrativa), y, por tanto, frente a ese deber genérico lo que opera es el silencio administrativo, cuya contrariedad a derecho es ‘controlable’ a través de la demanda de amparo constitucional como garantía del derecho de petición o bien a través del recurso contencioso-administrativo de anulación como garantía del derecho a la defensa y siempre que, en este último caso, se trate de un ‘silencio de segundo grado’ o confirmatorio de un previo acto expreso (sentencias de la Sala Político-Administrativa de 10-4-00 y 23-5-00, antes citadas).
Ahora bien, aún tratándose de un criterio tradicional de la jurisprudencia contencioso-administrativa, no puede ser compartido por esta Sala porque no se ajusta a los patrones constitucionales de la materia. En efecto, no considera la Sala que la obligación administrativa de dar respuesta a las solicitudes administrativas sea un ‘deber genérico’. En primer lugar, porque toda obligación jurídica es, per se, específica, sin perjuicio de que su cumplimiento haya de hacerse a través de una actuación formal (vgr. por escrito) o material (vgr. actuación física) y sin perjuicio, también, de que sea una obligación exclusiva de un sujeto de derecho o bien concurrente a una pluralidad de sujetos, colectiva o individualmente considerados.

En segundo lugar, porque aún en el supuesto de que distintos sujetos de derecho –en este caso órganos administrativos- concurran a ser sujetos pasivos de una misma obligación –en el caso de autos, el deber de todo órgano de dar oportuna y adecuada respuesta-, dicho deber se concreta e individualiza en el marco de cada relación jurídico-administrativa, por lo que es una obligación específica frente al sujeto determinado que planteó la petición administrativa. Y en tercer lugar, porque bajo el imperio de la Constitución de 1999 el derecho constitucional de dirigir peticiones a los funcionarios públicos abarca el derecho a la obtención de oportuna y adecuada respuesta, lo que supone el cumplimiento de concretos lineamientos, en los términos que antes explanó esta Sala, y, por ende, con independencia del contenido de la solicitud administrativa, la respuesta del funcionario debe ser oportuna y adecuada, lo que excluye cualquier apreciación acerca de la condición genérica de tal obligación. De allí que esta Sala Constitucional considera que el deber constitucional de los funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda petición es una obligación objetiva y subjetivamente específica.

En abundancia, tiene la Sala en cuenta que el artículo 42, cardinal 23, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, base legal del recurso por abstención o carencia, [ahora artículo 5.26 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela] no distingue entre obligaciones administrativas específicas o deberes genéricos cuando preceptúa que la Sala Político-Administrativa tiene competencia para ‘Conocer de la abstención o negativa de los funcionarios nacionales a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes, cuando sea procedente, en conformidad con ellas’, y de allí que esa distinción jurisprudencial no tenga sustento legal, al menos a raíz de la Constitución de 1999.

Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a la consideración de que el recurso por abstención o carencia es un medio contencioso administrativo que puede –y debe- dar cabida a la pretensión de condena al cumplimiento de toda obligación administrativa incumplida, sin que se distinga si ésta es específica o genérica. En consecuencia, puede incluso tener como objeto la pretensión de condena a que la Administración decida expresamente una petición administrativa –con independencia de que otorgue o rechace el derecho solicitado- en garantía del derecho de petición”. (Resaltado, subrayado y corchetes de esta Corte).

De ese modo, se evidencia como nueva Doctrina de la Sala Constitucional que ante pretensiones cuyo objeto sea la restitución del derecho a petición -como obligación de condena que es- el recurso por abstención o carencia será la vía ordinaria, salvo que por razones de urgencia e inmediatez éste deje de ser idóneo, para lo cual, tendrá que hacerse un análisis casuístico y, la parte que ejerza el amparo deberá fundamentar y probar que efectivamente se lesionó el orden constitucional, aunado a que deberá el justiciable argumentar porqué es la vía de amparo y no otra la vía para restablecer la situación jurídica infringida, en virtud de la brevedad del procedimiento de amparo.

Lo anterior, viene dado -según afirmó la Sala Constitucional- a la superación de la vieja tesis de la existencia de obligaciones genéricas y específicas, siendo el amparo para el momento el medio pertinente para atender el incumplimiento de las primeras -genéricas- y el recurso por abstención o carencia para las segundas -específicas-. En consecuencia, propone la Sala que de ahora en adelante todas las obligaciones son de carácter específico, en virtud, que el deber constitucional de los funcionarios públicos de dar oportuna y adecuada respuesta a toda petición es una obligación objetiva y subjetivamente específica, razón por la cual, la vía por excelencia -salvo las excepciones antes advertidas- será -insistimos- el recurso por abstención o carencia.

Siendo eso así, estando frente al incumplimiento de una obligación específica por parte del Jefe de Personal de la Alcaldía del Municipio Miranda del Estado Guárico, estipulada en el artículo 10.b.c de la de la Ordenanza sobre la Administración de Personal publicada en la Gaceta Municipal del Municipio Francisco de Miranda del Estado Guárico N° 57 Extraordinaria, del 27 de febrero de 1992, lo conducente era la interposición del recurso por abstención o carencia, lo que hace INADMISIBLE la pretensión de amparo constitucional, tal como lo determinó el A-quo.
No obstante, al ser los agraviados aspirantes a ingresar a la función pública, habida cuenta, que la abstención de la Administración es referente al ingreso de los mismos a los cargos para los cuales fueron designados por la Cámara Municipal del Municipio in refero, resulta aún más especialísimo, idóneo, eficaz y de aplicación preferente el recurso contencioso administrativo funcionarial, de conformidad con el artículo 93.1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el encabezado del artículo 95 eiusdem, los cuales disponen lo siguiente:

Artículo 93.1 “Corresponderá a los tribunales competentes en materia contencioso administrativo funcionarial, conocer y decidir todas las controversias que se susciten con motivo de aplicación de esta Ley, en particular las siguientes:

1. Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública”. (Resaltado de esta Corte).

Artículo 95. “Las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de la presente Ley se iniciarán a través del recurso contencioso administrativo funcionarial, el cual consiste en una querella escrita (…)”.

Así lo consideró igualmente la Sala Constitucional en la sentencia varias veces aludida -caso: Ana Beatriz Madrid- por su singular semejanza con el asunto bajo trámite, al tenor siguiente:

“En el caso de autos, se observa que la falta de respuesta en que incurrió la Administración se planteó en el marco de una relación de empleo público, pues se trataba de una solicitud de declaratoria de nulidad absoluta del acto administrativo mediante el cual se notificó a la demandante que cesó en el ejercicio de sus funciones como Suplente Especial de la Fiscalía Séptima del Ministerio Público de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas; relación de empleo público que, sin perjuicio de que está excluida del régimen legal general de los funcionarios públicos, tiene como juez natural a los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo con competencia, en primera instancia, en materia funcionarial, según el criterio de la Sala Político-Administrativa de 20-12-00 (caso William Eduardo Pérez) y de esta misma Sala de 5-10-00 (caso Conrado Alfredo Gil y de 26-3-02 (caso Luis Ismael Mendoza), en relación con otros funcionarios también excluidos del régimen funcionarial general, como son los docentes.

De manera que cualquier conflicto jurisdiccional de los funcionarios públicos –aún de los que fueron excluidos del régimen general sustantivo- se dilucidan ante dichos Tribunales mediante la querella administrativa o recurso contencioso-administrativo funcionarial que disponen en los artículos 92 y siguientes de la Ley del Estatuto de la Función Pública, medio procesal especial que puede tener como objeto múltiples pretensiones procesales, entre otras, la pretensión de condena frente a las abstenciones y demás omisiones de la Administración funcionarial y que, por tanto, sustituye al recurso por abstención en el ámbito del empleo público.

En efecto, de conformidad con el artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el objeto de la querella es amplísimo, pues da cabida a todas las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta Ley; con inclusión de cualquier reclamación de los funcionarios o aspirantes a tales ‘cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos de la Administración Pública’ (artículo 93, cardinal 1, eiusdem). De manera que el ámbito material de la querella se determina según un criterio objetivo: cualquier pretensión que se suscite en el marco de una relación funcionarial, con independencia del contenido de esa pretensión y del acto, hecho u omisión administrativa que la motivó.

La regulación procesal que la Ley del Estatuto de la Función Pública otorga al recurso contencioso-administrativo funcionarial o querella se plantea, en criterio de esta Sala, como un medio procesal suficientemente breve y sumario y por tanto idóneo frente al amparo constitucional, según señaló esta Sala en anteriores oportunidades (sentencias de 14-12-01, caso Marisol Ocando y otros; de 8-5-02, caso Teodoro David Dovale y de 25-9-03, caso Ángel Domingo Hernández), lo cual, si se tienen en cuenta las amplias potestades cautelares del juez, pudo dar satisfacción a la pretensión del caso de autos, sin que fuera necesario acudir al amparo constitucional.

En consecuencia, esta Sala considera que la demanda debe declararse inadmisible, de conformidad con el 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ante la existencia de un medio procesal ordinario que, de manera idónea, pudo dar satisfacción a la pretensión planteada. Así se decide”. (Resaltado y subrayado de esta Corte).

Entonces, siendo el ingreso a la función pública uno de los derechos tutelados por la Ley del Estatuto de la Función Pública, por una parte y, por la otra, visto que el recurso contencioso administrativo funcionarial constituye la vía idónea y ordinaria para dilucidar las controversias que se susciten en aplicación de esa ley (art. 94), los agraviados debieron ejercer dicho mecanismo impugnatorio y no el amparo constitucional, toda vez, que este último resulta inadmisible a la luz del artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En efecto, el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, señala como causal de inadmisibilidad que “(…) el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes”. Respecto al alcance e inteligencia de la causal de inadmisibilidad en análisis, ha señalado la Sala Constitucional en sentencia N° 369 del 24 de febrero de 2003, caso: Bruno Zulli Kravos, ratificando lo declarado por esa propia Sala en sentencia N° 2369 del 23 de noviembre de 2001, caso: Parabólicas Service´s Maracay, C.A., al siguiente tenor:
“En concordancia con lo expuesto anteriormente, la Sala estima pertinente señalar que la norma prevista en el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, consagra simultáneamente el supuesto de admisibilidad e inadmisibilidad de la acción de amparo.

Así, en primer término, se consagra claramente la inadmisión de la acción cuando el agraviado haya optado por recurrir a la vías ordinarias o a los medios judiciales preexistentes, sobre el fundamento de que todo juez de la República es constitucional y, a través del ejercicio de los recursos que ofrece la jurisdicción ordinaria, se pueda alcanzar la tutela judicial efectiva de derechos o garantías constitucionales.

No obstante, la misma norma es inconsistente, cuando consagra que, en el caso de la opción por la vía ordinaria, si se alega violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, la acción de amparo será admisible, caso en el cual el juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos previstos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y su decisión versará exclusivamente sobre la suspensión o no, de manera provisional, sobre el acto cuestionado de inconstitucionalidad.

En otras palabras, la acción de amparo es inadmisible cuando el agraviado haya optado por recurrir a vías ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes; por argumento a contrario es admisible, entonces, si el agraviado alega injuria constitucional, en cuyo caso el juez debe acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado. Ahora bien, para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente. De otro modo, la antinomia interna de dicho artículo autorizaría al juez a resolver el conflicto de acuerdo con las técnicas integrativas de que dispone el intérprete (KELSEN, H., Teoría Pura del Derecho, Buenos Aires, Eudeba, 1953, trad. de Moisés Nilve”. (Resaltado de esta Corte y subrayado del fallo destacado).

Con base en las consideraciones previas, este Órgano Jurisdiccional concluye que en el caso bajo estudio, no se agotó la vía ordinaria preexistente, léase: recurso contencioso administrativo funcionarial.

En suma, esta Corte disiente de las motivaciones para decidir expuestas por el A-quo en el fallo bajo Consulta, pues a diferencia del mismo, se considera lesionado el derecho a petición de los solicitantes, en virtud, que las denuncias por ellos realizadas deben ser tomadas como ciertas por no haber sido controvertidas en el procedimiento de primera instancia, contrario a lo que expuso el Jurisdicente de primer grado, quien desestimó tal alegato por ausencia de pruebas. Por otra parte, existen desacuerdos en cuanto a la vía procesal idónea señalada por el A-quo -recurso por abstención o carencia-, habida cuenta, que en el marco de la relación de empleo público el recurso contencioso administrativo funcionarial se basta para cualquier controversia suscitada en aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, tal como se explicó en el cuerpo del presente fallo.

En ese sentido, este Órgano Jurisdiccional concuerda con la declaratoria de INADMISIBILIDAD declarada por el Juez de Primera Instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, visto que existe una vía ordinaria idónea y eficaz, mas no con las consideraciones para decidir explanadas por el A-quo, razón por la cual, CONFIRMA EN LOS TÉRMINOS EXPUESTOS la sentencia dictada por el Juzgado Superior Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, dictada en fecha 28 de septiembre de 2004. Así se decide.

No obstante, a los fines de garantizar los derechos a la defensa y de acceso a la justicias de los actores, previstos en los artículos 49 y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, por una parte y, por la otra, en aplicación del principio pro actione, se tendrán como disponibles los lapsos de interposición que preceptúa la Ley del Estatuto de la Función Pública para la introducción de dicho medio procesal ordinario -recurso contencioso administrativo funcionarial- y de la materia, los cuales se computarán a partir de la publicación de esta decisión.
V
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- COMPETENTE para conocer por Consulta de ley la sentencia de fecha 28 de septiembre de 2004, dictada por el Juzgado Superior Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, mediante el cual declaró INADMISIBLE la pretensión de amparo constitucional ejercida por los ciudadanos LUCIANO CASTRILLO y DARÍO GIMÉNEZ, actuando en su propio nombre y representación, contra la conducta omisiva del ciudadano MANUEL CASTILLO, en su condición de JEFE DE PERSONAL DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO FRANCISCO DE MIRANDA DEL ESTADO GUÁRICO, de incorporar a los identificados ciudadanos en la nómina de personal de dicho Órgano Municipal.

2.- CONFIRMA EN LOS TÉRMINOS EXPUESTOS en el presente fallo la sentencia identificada ut supra.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Desvuélvase al Juzgado de Origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintidós (22) días del mes de junio del año dos mil cinco (2005). Años 195° de la Independencia y 146° de la Federación.

La Jueza Presidenta,

TRINA OMAIRA ZURITA
El Juez Vicepresidente,

OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL
Ponente

El Juez,

RAFAEL ORTÍZ-ORTÍZ

La Secretaria Temporal,

MORELLA REINA HERNÁNDEZ

Exp.- N° AP42-O-2004-000683.-
OEPE/08.-

En la misma fecha, veintidós (22) de junio de dos mil cinco (2005), siendo las diez horas y cuarenta y seis minutos de la mañana (10:46 A.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000513.

La Secretaria Temporal