PONENTE: RAFAEL ORTIZ-ORTIZ EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-000811 - I - NARRATIVA Se inició el presente procedimiento por demanda presentada el 3 de marzo de 2004, por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, por la abogada María Hilda Uzcategui Osorio, inscrita en el Inpreabogado bajo el n° 26.015, apoderada judicial de la sociedad mercantil VALORES ROA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Trujillo, en fecha 12 de marzo de 2002, bajo el n° 62, Tomo 2-A, contentiva de la pretensión de nulidad de la Providencia administrativa nº 143, de fecha 25 de septiembre de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO TRUJILLO, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, interpuesta por los ciudadanos ALEXANDER A. ABREU, FRANCISCO ANTONIO NAVA, WILMER JOSÉ ABREU RANGEL, CESAR AUGUSTO MONTILLA TERÁN, OSCAR MANUEL PANELA ABREU, RAMÓN ALBERTO MAYA COLMENARES Y JORGE ENRIQUE PÉREZ, titulares de las cédulas de identidad números 5.493.633, 5.348.406, 11.317.337, 9.319.839, 5.109.786, 3.907.547 y 5.493.740, respectivamente, contra la mencionada empresa. De igual modo contiene solicitud de suspensión de efectos, de conformidad con lo establecido en el artículo 136 de la derogada Ley de la Corte Suprema de Justicia. El 10 de marzo de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró su incompetencia para conocer la pretensión, declinando su conocimiento en esta Corte, siendo recibido el expediente el 11 de octubre de 2004 en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo por oficio nº 1527-04 de fecha 3 de septiembre del mismo año, emanado del mencionado Juzgado. Reconstituida la Corte por la incorporación del Juez RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, la misma quedó conformada de la siguiente manera: TRINA OMAIRA ZURITA, Jueza-Presidente; OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL, Juez Vice-Presidente; y RAFAEL ORTIZ-ORTIZ, Juez. Por auto de fecha 31 de mayo de 2005, se reasignó la ponencia a quien con tal carácter suscribe la presente decisión. Analizadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, se pasa a dictar decisión con base en la argumentación siguiente: - II - DETERMINACIÓN PRELIMINAR DE LA PRETENSIÓN NULIFICATORIA La pretensión nulificatoria se dirige contra la Providencia administrativa n° 143 de fecha 25 de septiembre de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO TRUJILLO. Esta providencia declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, interpuesta por los ciudadanos Alexander A. Abreu, Francisco Antonio Nava, Wilmer José Abreu Rangel, Cesar Augusto Montilla Teran, Oscar Manuel Panela Abreu, Ramón Alberto Maya Colmenares y Jorge Enrique Pérez, contra la empresa hoy demandante en nulidad. Para fundamentar su pretensión, la apoderada judicial de la parte demandante en este procedimiento, denuncia como vicios del acto a) prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido; b) falso supuesto, asimismo señala que el acto impugnado viola el principio de imparcialidad y es incongruente. Respecto a la prescindencia del procedimiento legalmente establecido indicó: Se sostiene el que (Sic) el aludido Acto Administrativo es Nulo de Nulidad Absoluta, al violentar las disposiciones del articulo 1 de la L.O.P.A., en el sentido que todo acto administrativo, debe ser dictado en sujeción a las normas contenidas en dicha en (Sic) ley, en tal sentido, el inspector erró cuando en la motivación de su fallo debió hacer referencia a los hechos y fundamentos legales del acto, es decir expresión sucinta de los hecho, (Sic) de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes, (art. 9 y 18 ejusdem (Sic) ) y no lo hizo. La característica esencial del Acto Administrativo deriva del texto de la ley, es la subordinación al principio de legalidad, lo cual doctrinariamente adopta dos modalidades, legalidad formal y legalidad sustancia (Sic), lo que significa que la autoridad administrativa debe ceñirse a los condicionamientos de la ley. En el caso de autos el inspector, cuando en el folio 10, de la citada providencia administrativa señala que mediante solicitud efectuada por el Procurador del Trabajo, previo requerimiento de los actores, quienes con una simple publicación de prensa donde mi representado hace cierto comentarios sobre el personal de dicha factoría, entre otros documentos los cuales no indica expresamente, los considera medios de pruebas suficiente para decretar un (Sic) Medida Cautelar Innominada, de conformidad con el articulo 588 del Código de Procedimiento Civil. Es decir no se verifico (Sic) los extremos legales para dictar una cautelar, contenidos en el articulo 585 del citado código, como son: 1.- El riesgo manifiesto que quede ilusoria la ejecución del fallo. 2.- Que se acompañe a la solicitud que se acompañe (Sic) un medio de prueba que sea suficiente para demostrar el peligro inminente, como se indico (Sic) anteriormente basto (Sic) una simple declaración de prensa para decretar la medida cautelar. Con relación al vicio de falso supuesto señaló: Se evidencia por parte del Inspector del Trabajo, la inobservancia total del procedimiento al declarar LA OPOSICIÓN A LA MEDIDA CAUTELAR EXTEMPORÁNEA, basándose para ello en un Falso Supuesto sobre la valoración de las actas del proceso. (…) La fecha que señala el aludido funcionario esta referido (Sic) es a la emisión del Cartel, ya que del folio 36 del expediente queda evidenciado, mediante la declaración del funcionario competente que la fijación del cartel fue en fecha 30 de Junio del 2003, y el extremo de la falsedad de los alegatos del inspector para fundamentar su decisión absurda, que en el folio 37 de la misma fecha (30-06-03) mi persona con el carácter de Apoderada de Valores Roa. C.A., me doy por notificada, formula oposición el ida (Sic) 01-07-03, tal como lo señala el Inspector en el texto citado, por lo cual estando dentro del lapso previsto en el articulo 602 del Código de Procedimiento Civil y no el 206 como erróneamente indica el Inspector, por lo que emitir (Sic) tal determinación se me violento (Sic) el Derecho a la defensa al no valorar los alegatos sobre la improcedencia de la medida dictada. (…) Sin embargo el Inspector Jefe en una forma muy simplista declaro (Sic) extemporánea la Oposición y por tanto NO valoro (Sic) el hecho que la Medida se estaba dictando en extralimitación de facultades ya que el Legislador patrio en el procedimiento Reenganche, art. 454 L.O.T, no prevé la Medida Cautelar, mientras que en el procedimiento de Calificación de Falta, en el reglamento de (Sic) Ley del Trabajo, si esta consagrada la Medida Cautelar, por tanto el Inspector al dictar dicha Medida Cautela Innominada, violento (Sic) el principio de Legalidad que debe observarse en todo Acto Administrativo, trayendo como consecuencia inmediata y directa que se le haya violentado a mi representada el derecho A LA DEFENSA Y AL DEBIDO PROCESO, Garantía esta (Sic) de Rango Constitucional, prevista en el articulo 49 de la Constitución Nacional (Sic) Numeral 1ero. Por tanto vicio la Aludida Providencia de inconstitucionalidad e Ilegalidad, por lo cual la hace nula y sin efecto alguno. Asimismo señaló con relación a la violación del principio de imparcialidad: En el Procedimiento Administrativo previsto en el artículo 454 de la ley (Sic) Orgánica del Trabajo, la Administración Publica adopta una posición regular y definida en virtud de que quien actúa para resolver conflictos entre particulares sin llegar a convertirse en juez y parte, los (Sic) es cuando dicta un acto administrativo que no decide la controversia. Debido a lo expuesto, en estos casos, la administración debe reflejar una indudable y absoluta imparcialidad, porque no actúa como tutora de sus propios intereses, si no afirmando o negando el derecho de las partes. El principio de la imparcialidad de la actividad administrativa se encuentra establecido en el articulo (Sic) 30 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (…) Pues bien el Inspector del trabajo al admitir y acordar una Medida Cautela (Sic) Innominada, sin verificar que el solicitante haya cumplido los extremos legales previstos en el articulo 585 del Código de Procedimiento Civil, fundamentando su decisión simplemente en un recorte de periódico que a los efectos del derecho Probatorio no tiene el carácter de Prueba. Al establecer que había una continuidad de la relación laboral en virtud de una sustitución patronal con otras totalmente diferentes a Valores Roa, C.A., como lo son SIMCA Y MMUCA, empresa (Sic) estas que no están accionadas, Cuando (Sic) de conformidad con el articulo 88 de la Ley Orgánica del Trabajo, no hay evidencia alguna en todo el expediente que se haya trasmitido la propiedad, la titularidad o la explotación de la Empresa VALORES ROA, otra Persona Jurídica, como índico (Sic) el Inspector del Trabajo y que por tanto había operado lo establecido en el articulo 91 ejusdem (Sic), es decir una sustitución patronal no notificada a los actores, al no otorgar el verdadero valor probatorio de las documentales promovida (Sic) por la Accionada y no valoradas por el Inspector, mediante el cual se demostraba que la terminación de la relación laboral, obedecía a un (Sic) terminación de contrato derivada de una relación de trabajo a tiempo determinado y no a un despido injustificado, declarando la existencia de una continuidad de la relación laboral que no fue alegada por Los Actores en su libelo (…). Con lo cual queda evidenciada la parcialidad de la actividad administrativa desarrollada a través del funcionario, ciudadano Inspector del Trujillo, plasmada tal incompetencia en la providencia administrativa No 143, se ordeno (Sic) el reenganche de los actores y el pago de salarios caídos. En consecuencia tal Acto Administrativo es ANULABLE, de conformidad con el artículo 20 de Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por último en relación a la incongruencia expresó: En el caso de autos el Inspector al declarar una Sustitución patronal, involucrando a empresas distintas a Valores Roa, C.A., para de esa manera justificar una supuesta continuidad laboral y con ello demoler el argumento de una relación de trabajo a tiempo determinado. Sustitución esta que no fue alegada por los actores en la solicitud, como tampoco el que se trajeran al proceso a las empresa implícitas en la Sustitución como MANTENIMIENTOS Y MONTAJES UREÑA, C.A Y SERVICIOS INDUSTRIALES MOTATAN C.A. Incurrió en INCONGRUENCIA POSITIVA, al resolver algo que no fue pedido, no fue demandado, ni podría ser demandado en sede administrativa ya que la Sustitución patronal es un punto de derecho que solo puede ser ventilado en sede jurisdiccional, donde de permita la controversia sobre el punto, se garantice el debido proceso y el derecho a la defensa. Como es bien sabido el procedimiento Administrativo de Estabilidad Laboral, referente al reenganche por fuero o inamovilidad, es Cuasi Jurisdiccional, ya que solo esta limitado, en simpleza y pureza a los tres extremos legales atenidos en el articulo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, (Vinculo laboral, Inamovilidad, Despido injusto), no les permitido al funcionario extenderse mas allá de estos extremos, ya que incurriría en Extralimitaron (Sic) de Funciones e invasión de Competencia, al entrar a la esfera Jurisdiccional, con lo cual anula lo decidido. De manera que el Inspector del Trabajo configuro en su sentencia (Sic), la Ultrapetita, se reclamo amparo a la estabilidad laboral y emitió pronunciamiento sobre una sustitución patronal no solicitada, errando la conciencia jurídica con respecto a la pretensión deducida. Así mismo se pronuncio (Sic) fuera de lo pedido y mas allá de lo pedido, cuando determina, que los contratos presentados por mi representada, como prueba del alegato que los solicitantes no gozaban de Inamovilidad en virtud de la expiración del tiempo de duración del contrato de trabajo único suscrito entre los actores y Valores, C.A, no impugnados, tachados o desconocidos por la contraparte o por los actores, el funcionario del trabajo, en barabaro (Sic) desconocimiento de las normas procesales declaro la invalidez de dichos contratos, hecho este (Sic) que no fue solicitado por tos actores, manera que al no ser impugnados, los mismos quedaron firmes y surtían todo su valor probatorio por estar suscrito por los Actores, y así debió ser valorado por el sentenciador (Sic) por lo cual fue evidente la parcialidad del funcionario hacía los demandantes. - III - DE LA SOLICITUD DE MEDIDA DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS La recurrente pretende la suspensión de efectos del acto administrativo de conformidad con lo previsto el artículo 136 de la derogada Ley de la Corte Suprema de Justicia, sustentando su petición de la siguiente manera: solicito a este Tribunal, suspender los efectos de la Providencia administrativa impugnada, por cuanto su ejecución produciría a VALORES ROA, C.A. un daño irreparable o de difícil reparación en la definitiva, toda vez que el perjuicio económico que representa el pago indebido de unas (Sic) salarios caídos, repercute en forma por demás evidente en el patrimonio o capital de la empresa, ya bastante golpeado en la actualidad por la difícil situación financiera que atraviesa el país; además que, imponerle a la empresa la presencia de dichos trabajadores en las instalaciones de la misma, puede erigirse en una eventual perturbación en las relaciones laborales, si resultaren fundados los motivos alegados por mi representada para la terminación de la relación laboral, como efectivamente lo es, dichos trabajadores solo laboran (Sic) para Valores Roa, C.A. por espacio de tres (03) meses, vinculados mediante un contrato a termino fijo, no impugnado, ni desconocido por lo actores, de allí que ha quedado evidenciado que no se violento inamovilidad alguna ni despido injustificado alguno. Como quiera que es reiterado tanto a nivel de la Corte Suprema de Justicia, como de la Corte Primera Contencioso Administrativo, el criterio de (Sic) declara la procedencia de la Suspensión de los efectos del Acto Administrativo, véase: Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativo del 14-08-96, Sent.589. Con lo cual hace procedente acordar dicha suspensión, en virtud de la difícil reparación y por el hecho cierto publico y notorio que la Corte Primera de lo Contencioso, tiene varios meses cerrada ya y no hay certeza de su reapertura, con lo cual se están causando unos salarios caídos, que en justeza (Sic) no debe cancelar mi representada, por ser un hecho no imputable. - IV - DE LA COMPETENCIA Como se señaló anteriormente, la pretensión de nulidad se interpuso por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, el cual declinó la competencia a esta Corte, por cuanto se trata de una pretensión de nulidad de un acto administrativo emanado de una Inspectoría del Trabajo. Después de una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial que se inició con la sentencia Fetraeducación de la Sala Político Administrativa del hoy Tribunal Supremo de Justicia en 1980, y continuó con el fallo Bamundi de la misma Sala en 1992, la Sala Constitucional estableció el criterio a seguir en los casos de pretensiones jurídicas contra la actividad e inactividad de las Inspectorías del Trabajo. En tal sentido, en la sentencia n° 2002/2862 de 20 de noviembre, dispuso: Con fundamento en la norma constitucional, y según el criterio orgánico, toda actuación proveniente de los órganos de la Administración Pública se encuentra sujeta al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Asimismo, y de conformidad con el criterio material, toda pretensión procesal cuyo fundamento sea una actuación –lato sensu– realizada en ejercicio de la función administrativa, con independencia de la naturaleza del órgano autor, compete ex Constitución a los tribunales contencioso-administrativos. Más adelante, la Sala concluyó en que el conocimiento “de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia”. Con respecto de las Inspectorías del Trabajo la Sala concluyó: Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República: (i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional– que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa. (ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal. (iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Esta Corte considera pertinente agregar algunas consideraciones sobre su competencia para conocer de las pretensiones de nulidad contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo conociendo en materia de inamovilidad laboral. La creencia de que son los tribunales laborales los llamados a conocer de este tipo de pretensiones se sustenta sobre argumentos fácilmente desechables, porque ha existido un difundido error en considerar que los “actos” de las Inspectorías del Trabajo tienen una naturaleza “cuasi-jurisdiccional”, bajo la falsa creencia que “solucionan un conflicto de la misma manera en que lo hacen los órganos jurisdiccionales”. Los partidarios de la existencia de tales tipos de actos consideran que si se aplican normas sustantivas laborales en la solución de un “conflicto laboral”, entonces deben ser los órganos de competencia laboral los llamados a conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en esa materia. La otra razón “formal” aducida para creer que la competencia le corresponde a los tribunales laborales es la supuesta omisión de clarificación por parte del legislador del trabajo sobre a cuál órgano jurisdiccional le corresponde conocer de tales pretensiones de nulidad. El planteamiento parte de una falsa premisa en torno a lo que debe entenderse por “jurisdicción” y una equivocada visualización de la “naturaleza” del acto dictado por el Inspector del Trabajo. Un acto “jurisdiccional” no lo es por el hecho de que “solucione conflictos”, sino por la tutela de intereses jurídicos que ella involucra, es decir, la noción de jurisdicción ni se identifica ni se agota con el conflicto sino que lo excede, también son jurisdiccionales todas aquellas actuaciones donde, sin la existencia del conflicto, se tutela de manera definitiva un determinado interés jurídico. Pero es que, además, el Inspector del Trabajo no resuelve un conflicto, y en consecuencia se cae la tesis de los actos cuasi-jurisdiccionales. Cuando el Inspector del Trabajo conoce de una solicitud de calificación de despido, se coloca en la misma posición en que la Administración debe intervenir para “levantar un obstáculo” a un particular en esferas que, en principio, deba estar regido por la autonomía de voluntad. Existen numerosas situaciones en que, por los intereses involucrados que, normalmente, son intereses generales, el Estado coloca determinados obstáculos que frenan la libertad de los ciudadanos, tal ocurre con la publificación de las actividades de servicio público, actividades reservadas, y en las áreas económicas de interés general (como es el caso de las telecomunicaciones). Para que el particular pueda “intervenir” en estas situaciones requiere de técnicas especializadas de Derecho público como son las figuras de la concesión administrativa (en servicios públicos) y las autorizaciones (en las áreas económicas de interés general). No otra cosa distinta ocurre en materia de inamovilidad laboral. El patrono, en principio goza de autonomía y libertad de empresa (aspectos desarrollados por la Constitución económica), pero, por la existencia de un interés superior en materia de la Constitución social, el Estado coloca límites precisos a la libertad de contratación: a) en materia de estabilidad general o relativa, la carga de satisfacer la reparación de un daño por despido injustificado; y b) en lo correspondiente a la estabilidad especial o inamovilidad, y dada la existencia de un interés general, el Estado prohíbe el despido, traslado o desmejora si, previamente, un órgano de la Administración pública no lo autoriza. Tal autorización es previa al acto de despido y está sujeta, como todas las habilitaciones, al cumplimiento de determinadas condiciones que, en el caso de inamovilidad, es la existencia de una causa “justificada” para el traslado o el despido. De modo que el acto que dicta la Inspectoría del Trabajo no es más que una autorización administrativa por medio de la cual el patrono puede despedir o trasladar a una persona que ostenta una condición especial de tutela por inamovilidad. Ello implica que tanto el procedimiento de autorización como el acto autorizatorio no es “jurisdiccional”, ni mucho menos “cuasi-jurisdiccional”, sino un clarísimo procedimiento administrativo y un verdadero acto administrativo. Esta es la razón central por la cual es imposible que los Inspectores del Trabajo puedan aplicar en el procedimiento administrativo constitutivo instituciones procesales jurisdiccionales como la confesión ficta, medidas cautelares, posiciones juradas, etc. Tal actuación se corresponde con una desviación de sus funciones y lesivas al principio de legalidad y al debido proceso administrativo. Así entonces, concluye esta Corte, que los siguientes elementos cualificantes de la situación analizada traducen como consecuencia necesaria que no sean los tribunales laborales sino los órganos competentes en lo contencioso administrativo los llamados a conocer de las pretensiones de nulidad de los actos emanados del Inspector del Trabajo: 1) Por la naturaleza administrativa del órgano: La Inspectoría del Trabajo es un órgano administrativo dependiente de la Administración pública central, y forma parte de la estructura del Ministerio del Trabajo; 2) Por la naturaleza administrativa del procedimiento: Se trata de un verdadero procedimiento administrativo con todas las características de este tipo de procedimientos en su fase constitutiva; 3) Por la naturaleza administrativa del acto: Se trata de una autorización administrativa por medio de la cual se le faculta al patrono a proceder a despedir o trasladar a un trabajador investido de estabilidad especial o inamovilidad. En los casos de reenganche y pago de salarios caídos, iniciado a instancia del trabajador, el procedimiento administrativo es “sancionatorio” por cuanto el patrono despidió o trasladó sin la correspondiente autorización previa por parte del Estado. Además de ello, la pretensión de nulidad no conoce directamente de infracciones de Derecho sustantivo laboral, sino de la actuación administrativa del órgano autor del acto, es decir, el juicio de nulidad se centra en determinar si el acto administrativo cumple con los requisitos de validez de todo acto administrativo regulados éstos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, o si el procedimiento administrativo fue seguido conforme a las pautas del debido proceso. Eventualmente, el juez contencioso conocerá de infracciones al Derecho sustantivo laboral a través del vicio de falso supuesto de hecho o de derecho, pero ello, es uno de los modos en que el acto impugnado pueda estar inficionado pues afecta la teoría integral de la causa de la voluntad administrativa. En cuanto al segundo argumento que utilizaba la jurisprudencia anterior para creer que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos de la Inspectoría del Trabajo, se sostenía en que los tribunales laborales ejercían un “contencioso-administrativo eventual”, por cuanto la Ley Orgánica del Trabajo no establecía una norma expresa atributiva de competencia. Tal argumento, ha venido a ser derrotado por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia n° 2005/9 de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), cuando señaló: De allí, que al ser las providencias emanadas de las Inspectorías del trabajo, actos administrativos, una tesis que pretenda que el control judicial de tales actos corresponde a órganos que no forman parte de la jurisdicción contencioso administrativa “ordinaria”, sino de tribunales de la jurisdicción laboral (que en esos procesos actuarían como contencioso administrativos especiales), debe necesariamente apoyarse en una norma jurídica que expresamente establezca tal excepción al principio general, y en modo alguno cabe derivarse la misma de una norma que no existe en el presente caso. Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara. Con esta sentencia, nuestro Máximo Tribunal viene a dilucidar la vieja polémica de la discusión sobre la competencia en el contencioso administrativo laboral, estableciendo que corresponde a la competencia ordinaria contencioso-administrativa, el conocimiento de las demandas de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, y dentro de esa competencia ordinaria precisó que corresponde a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, lo cual viene a materializar una vieja aspiración de la doctrina venezolana de acercar la justicia a los justiciables, reforzar el derecho de accionar (derecho de acceso a la jurisdicción), y hacer plena la garantía de tutela judicial efectiva, sobre la cual señaló: Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela). (…) Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide. Siendo ello así, comparte esta Corte y lo asume como doctrina a seguir en lo adelante, que la competencia para conocer de las demandas de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo en materia de estabilidad especial (inamovilidad laboral), serán los Jugados Regionales de lo Contencioso Administrativo y en alzada de las Cortes de lo Contencioso Administrativo. Este criterio fue asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia 2005/1843 de 14 de abril (Caso Inversiones Alba Due, C.A.) en cuanto a los tribunales superiores de lo contencioso administrativo regionales, pero persiste la duda en cuanto a los juzgados superiores ubicados en el Área Metropolitana de Caracas. La sentencia analizada, entonces, resuelve el problema de acceso a la justicia que tendrían los justiciables del interior del país, para ello deben precisarse las siguientes premisas: 1. La Sala Plena distinguió perfectamente la “jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa” (Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativa, y Juzgados regionales de lo contencioso administrativo) de la llamada “jurisdicción contencioso-administrativa especial o eventual” (serían todos los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos); 2. Como quiera que no existe una norma expresa atributiva de competencia del contencioso-administrativo eventual, entonces debe concluirse que “dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes”, y corresponderá a “los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos”; 3. En cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura competencial del contencioso-administrativo ordinario, la Sala precisó: Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo. A este respecto existen precedentes, como la sentencia número 1333, de fecha 25 de junio de 2002, proferida por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en la cual señaló: “(...) 2. No existe un tribunal contencioso-administrativo especialmente competente para dilucidar conflictos suscitados con ocasión del ejercicio de las competencias de las inspectorías del trabajo; por ello, toca a la jurisdicción ordinaria contencioso-administrativa ver de estos casos (ver: sentencias núms. 207/2001, 1318/2001 y 2695/2001). Siendo, pues, que a la accionante le resulta más accesible un Juzgado del Estado Bolívar, corresponde tramitar la acción de amparo incoada al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y Contencioso-Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se decide.” Conforme a la doctrina expuesta, en la que se considera el tribunal “...que a la accionante le resulta más accesible”, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide. Visto el alcance que a nivel de competencia territorial tiene la decisión del pleno en la jurisdicción contencioso administrativa, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo entiende, que una vez regulada la competencia por el Tribunal superior, como lo es el Tribunal Supremo de Justicia, tal decisión debe ser acatada sin que sea necesario solicitar la regulación de competencia con fundamento en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil y sin que ello implique, a criterio de este órgano jurisdiccional, la procedencia de la sanción “error jurídico inexcusable” (véase al respecto sentencia n° 2004/1878 de 20 de octubre de la SPA/TSJ), pues tal como lo ha afirmado el Tribunal Supremo de Justicia en la Sala de Casación Social: “cuando la competencia esté regulada definitivamente por un Tribunal Superior, los Tribunales inferiores deben acatar dicha decisión”. (SCS/TSJ/sentencia n° 2003/RG0077 de 20 de febrero. Sobre este último particular la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, ha sostenido lo siguiente: cuando un juez es incompetente para conocer de una acción de amparo o de una causa cualquiera, lo procedente es separarse inmediatamente del conocimiento de la misma, y remitir el expediente al juzgado competente. (sentencia n° 2003/1285 de 20 de mayo SC/TSJ). En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso ejercido contra el acto administrativo contenido en la Providencia administrativa nº 143 de fecha 25 de septiembre de 2003, dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Trujillo, por lo que corresponde declarar competente para conocer de la presente causa al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, a los fines que éste asuma la competencia que le ha sido regulada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia indicada ut supra, en consecuencia, se ordena remitir el presente expediente al mencionado Juzgado. Así se decide. - V - DE LA MEDIDA CAUTELAR Con respecto de este punto recientemente esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, con ponencia conjunta de sus jueces integrantes, en sentencia n° 2005/193 de fecha 28 de abril, caso Proagro. C.A., en contencioso de anulación, estableció las premisas a seguir en aquellos casos de remisión con pronunciamiento previo de la cautelar solicitada en las demandas de nulidad de los actos administrativos dictados por la Inspectoría del Trabajo, precisando el alcance de la facultad de los órganos jurisdiccionales con competencia nacional, como esta Corte, para acordar medidas cautelares, no obstante la regulación de competencia efectuada por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la antes citada sentencia del 5 de abril de 2005. Por lo que en primer término destacó el ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativa, cual es conforme al articulo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, entre otros, el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa; siendo este reestablecimiento lo que interesa a los fines del pronunciamiento de la decisión que más adelante explanaremos. Igualmente invocó la incorporación hecha por la doctrina y la jurisprudencia de la justicia cautelar al derecho a la tutela judicial efectiva, en especial la afirmación realizada por el legislador español respecto a que la adopción de medidas cautelares “no debe contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesario”… (Exposición de Motivos Ley Española de la Jurisdicción Contencioso Administrativo Nº 29/1998 de 13 /07/1998). De allí que la efectividad que se predica respecto a la tutela judicial efectiva, reclama una reinterpretación por parte de los órganos jurisdiccionales de las facultades del juez con potestad jurisdiccional, para acordar medidas cautelares que aseguren la eficacia de la sentencia de fondo, obviamente dentro del respeto a los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, conforme lo ha delineado la jurisprudencia de nuestro Alto Tribunal. Así al efectuar un exhaustivo análisis en el caso Proagro, sobre si puede un juez conocer de una pretensión cautelar aun cuando se considere incompetente, concluyó que: Consciente de lo anterior y de la realidad de la práctica forense en nuestro país, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo aspira con la presente decisión abrir el espacio para la discusión, que nos permita alcanzar una forma más “efectiva” de administrar justicia, sin temor a equivocarnos con nuestra propuesta y reconociendo las normales debilidades propias de la tesis novedosa y que darán origen a múltiples cuestionamientos; no obstante, para este Órgano Jurisdiccional, lo importante es darle respuesta “oportuna” (con la “relatividad” que ello implica en los procesos judiciales) a ese ciudadano que “espera justicia”, por cuanto resulta contradictorio y altamente preocupante que mientras nuestra Constitución postula una justicia “breve, expedita y sencilla”, existan personas que tienen más de cinco años (los mismos de la vigencia constitucional) para que se les admita su pretensión y el órgano jurisdiccional se pronuncie sobre la tutela cautelar que se supone “urgente”. Si existe sólo la posibilidad de que esta Corte Primera, preocupada por tal situación, pueda dar esa respuesta, entonces los jueces que la conformamos estaremos satisfechos, por cuanto estaremos cumpliendo con nuestra misión: el impartir justicia. Sobre la base de esta preocupación, y en aras de salvaguardar los derechos y valores que nuestra Constitución postula (sobre todo en lo referido a la celeridad de la justicia, y la tutela judicial efectiva), pasa esta Corte a afirmar que el juez con potestad jurisdiccional se encuentra legitimado para acordar medidas cautelares, no obstante que se encuentre dentro de un supuesto de incompetencia por el territorio. Tal afirmación la sustenta este órgano jurisdiccional en el desarrollo metodológico efectuado en la sentencia del caso Proagro, abordando aspectos de orden procesal, como: a. La jurisdicción y la competencia con relación a la “admisión de la pretensión” y el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada; b. La admisión de la pretensión principal a los efectos de la existencia del proceso y en consecuencia la admisibilidad de la cautela solicitada; c. El conocimiento de los mecanismos de impugnación que se proponga contra el Decreto cautelar. Estableciendo que “la competencia no es un presupuesto del proceso ni de validez de los actos procesales, sino de la sentencia de mérito; a diferencia de la jurisdicción que su carencia afecta la validez de todo el proceso y sus actos”. Siendo entonces la admisión de la demanda un “acto esencialmente jurisdiccional, esto es, para la existencia del proceso constituye un presupuesto básico que el órgano sea de carácter “jurisdiccional” (entendiendo por jurisdicción el servicio público en manos del Estado para dirimir intereses y controversias entre los miembros de una comunidad determinada); luego, el órgano jurisdiccional en este acto de darle entrada a la demanda basta con que verifique si la misma no es contraria a la moral, las buenas costumbres o alguna disposición expresa de la Ley, y este examen lo puede realizar perfectamente cualquier órgano jurisdiccional. Luego, la conclusión necesaria de esta primera parte que funge como premisa del resto del análisis es que “la jurisdicción es un presupuesto esencial del proceso”, por medio del cual todo órgano de carácter jurisdiccional puede revisar si una demanda es o no, contraria al orden público, a las buenas costumbres o a alguna disposición expresa de la Ley”. Diferenciándola de la competencia cuando afirma que ésta “no es un “presupuesto del proceso” (en cuanto a la “existencia” del mismo) sino tan sólo de la validez de la decisión que resuelva el mérito del asunto planteado ante los órganos jurisdiccionales. En otras palabras, la competencia es el límite material y objetivo de la actuación de los órganos jurisdiccionales en cuanto a la resolución de un conflicto o de una controversia, y por ello es de orden público, no absoluto, sino de orden público relativo. Refiriendo algunos casos en los que se evidencia este carácter de orden público, tales como: a) En materia de amparo constitucional se permite que un órgano jurisdiccional incompetente puede entrar a decidir la pretensión de amparo solicitada y consultarla, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, ante el Juez que efectivamente sea el competente (artículo 9 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales); b) En materia laboral, es perfectamente posible que se presente la demanda ante un juez incompetente, y éste debe admitirla si cumple con los requisitos de ley, para producir efectos jurídicos tan importantes como lo es la interrupción de la prescripción; c) En materia de invalidación, los actos llevados a cabo por un juez incompetente producen efectos jurídicos válidos y sólo se repone la causa al estado que se dicte nueva decisión; d) En el juicio ordinario civil, declarada la “incompetencia” tiene como efecto que la causa continúe su curso ante el juez que sí sea competente, siendo válidas todas las actuaciones salvo que, concretamente, se violenten o quebranten normas de orden público lo cual apareja la anulación del acto irrito. e) La declaratoria de incompetencia mientras se tramita el recurso de ‘regulación de competencia’ no impide la continuación de la causa, y sólo se ‘suspende’ en estado de dictar sentencia. Igualmente desarrolló el punto referido a la posibilidad de admisión provisional por órgano incompetente, basando su análisis en reciente sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que a su vez se sustentó en “una máxima del Derecho Procesal que la competencia es requisito esencial para la resolución de fondo del asunto, no así para su tramitación, de manera que mal puede declararse la inadmisibilidad de una demanda por razón de la incompetencia sin que con ello se enerve el contenido esencial del derecho de acceso a la justicia y, en definitiva, el derecho a la tutela judicial eficaz. (Sentencia Nº SCTSJ 2005/97 de 2 de marzo)”. Distinguiendo este órgano jurisdiccional entre lo que significa un juicio de admisibilidad, procedencia e improponibilidad, para lo cual se apoyó en el pronunciamiento de nuestro Tribunal Supremo de Justicia, en su sentencia n° 2003/453 de 28 de febrero (Caso Expresos Camargui, C.A.) y en la doctrina procesal contemporánea, liderada en Argentina por Jorge Walter Peyrano, Augusto Morello, Roberto Berizonce; en Brasil por Norberto Ollivero, Alberto Roca, entre otros, y se denomina técnicamente improponibilidad manifiesta de la pretensión. Así, concluye que la competencia no es un presupuesto del proceso y que la “admisión” de la pretensión es un acto procesal no decisiorio del fondo del asunto, de lo cual puede afirmarse que es perfectamente viable que un juez admita la pretensión si no es contraria a la moral, las buenas costumbres o alguna disposición expresa de la ley, e incluso analizando sumariamente los motivos de inadmisibilidad especialmente señalados. Ahora bien, sostuvo asimismo esta Corte que un juez puede decretar medidas cautelares aunque, posteriormente, decline la competencia, adoptando para sustentar esta afirmación un par de sentencias de la Corte Primera del 2000 (Caso Consorcio Maderero Forestal, COMAFOR de mayo de 2000, y la sentencia José Ángel Rodríguez de febrero de 2000), y en el hecho de que, a pesar de que en anteriores oportunidades la Sala Constitucional se había pronunciado en sentido diferente, sin embargo en sentencia n° 2001/2723 de 18 de diciembre (caso: Tim Internacional B.V.) señaló lo siguiente: que a pesar de ser incompetente, y de haber sostenido que los jueces que conocen del amparo autónomo y se declaren incompetentes, no pueden decretar medidas cautelares, ya que si ellos rechazan conocer la acción, mal pueden decretar aspectos accesorios de la misma, esta Sala, por considerar que la situación del llamado amparo cautelar del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales es distinta, ya que él actúa como una cautela, es aplicable a un caso como éste –con el fin de mantener la esencia de esos amparos- el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, el cual señala: (…) y el Juez podrá ordenar la realización de cualesquiera actos de sustanciación y medidas preventivas, pero se abstendrá de decidir el fondo de la causa mientras no se dicte la sentencia que regule la competencia”. (Subrayado de la Sala). En su dispositiva, la Sala Constitucional declina la competencia para conocer del asunto a la Sala Político-Administrativa, pero también dispone: 2. Con base a la facultad que le otorga al juez el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil que le permite decretar medidas preventivas a pesar de declararse incompetente, salvo decidir el fondo, esta Sala, tomando en cuenta a su vez, la tutoría del orden público constitucional y los daños que las medidas decretadas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pudiera causar a los accionantes, MANTIENE la suspensión de las medidas acordadas en la decisión interlocutoria de esta Sala del 7 de noviembre de 2001, y en consecuencia, se mantienen suspendidas las medidas decretadas en la decisión impugnada, señaladas con los N° 3.5, 3.7 y 3.8. En consecuencia, continúan vigentes las medidas cautelares a que se refieren los numerales 3.1, 3.2, 3.6 y 3.9 de la sentencia impugnada en el Capítulo referente a su decisión. Consideró la mencionada Sala, entonces, que el juez que se declare incompetente puede decretar medidas cautelares para mantener la esencia de las medidas, y la finalidad de la cautela. Debe señalarse, además, que la competencia de que trata el asunto de autos es una competencia territorial donde no existe la obligación de orden público de declararla sino que opera como excepción o defensa del demandado, es decir, mientras la competencia por la materia es de orden público, la competencia territorial es disponible por las partes, pudiendo éstas mediante la figura de la sumisión expresa o tácita someterse al imperio de un tribunal diferente del llamado territorialmente a conocer del asunto. En este orden de ideas y concretado lo anterior, se hace necesario hacer referencia a lo dispuesto en la sentencia dictada en el caso Proagro con respecto a los mecanismos de impugnación, pues, el pronunciamiento sobre la cautela da derecho a los justiciables a impugnarlo, y si el expediente es remitido a un tribunal inferior, se vería en la difícil situación de una apelación u oposición de una cautela dictada por esta Corte pero, la tramitación del juicio principal estaría en una instancia inferior. Así, esta Corte estableció que tales mecanismos de impugnación no podrán ser oídos y menos decididos por los tribunales inferiores a esta Corte sino por la Corte misma, en consecuencia, a los efectos procesales dispuso las siguientes reglas conforme lo permite el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil: a) Decretada o negada una medida cautelar, la remisión del expediente principal al tribunal deferido sólo podrá realizarse una vez que transcurran los lapsos de impugnación los cuales se computarán a partir de la notificación que se haga tanto de la remisión del expediente como del Decreto pronunciado. Si la medida no es impugnada se realizará la remisión del expediente, y si es impugnada se procederá como se indica: b) Si la medida es objeto de apelación, el Juzgado de sustanciación deberá formar expediente separado y debidamente certificado con inserción de libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, todo lo cual deberá remitirse a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; c) Si la medida es innominada o amparo cautelar y es impugnada, el Juzgado de sustanciación deberá abrir cuaderno separado de medida con inserción certificada de las mismas documentales referidas y tramitar la incidencia de oposición, debiendo remitir el expediente al ponente respectivo a los efectos de la decisión correspondiente. Esta decisión, a su vez, podrá ser objeto de apelación para ante la Sala Político Administrativa. Es con base en estos criterios, que esta Corte en el caso de autos pasa a analizar la admisibilidad y procedencia de la cautela solicitada. - VI - REVISIÓN PROVISIONAL DE LA ADMISIBILIDAD Y DECISIÓN CAUTELAR Ahora bien, para cumplir con los parámetros establecidos en el capítulo anterior del presente fallo, esta Corte observa: Debe apreciarse si la pretensión así deducida cumple con los parámetros de admisibilidad previstos en el artículo 19.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia que sustituyó al artículo 84 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así, en el caso de autos, se observa que la empresa recurrente es, efectivamente, destinataria del acto administrativo impugnado lo que demuestra su legitimación ad causam, y no se observa que sea evidente la caducidad de la pretensión, ni contiene conceptos irrespetuosos, en virtud de lo cual se admite provisionalmente, resultando pertinente señalar que el análisis de la admisibilidad efectuada en este fallo debe dejar a salvo la posibilidad de revisar si, sobrevenidamente, se configura alguno de los motivos de inadmisibilidad por efecto de la remisión de los antecedentes administrativos del caso y del juicio que pueda realizar el juez deferido. Así se declara. Observa, igualmente esta Corte que la solicitud de medida cautelar ha sido solicitada de conformidad con el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, previsión que actualmente se encuentra establecida en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, y a cuyo tenor: El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio. Esta previsión legal constituye una reedición de la norma contenida en el artículo 136 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuya redacción es similar a la norma transcrita con la diferencia específica del deber de exigir caución suficiente para garantizar las resultas del juicio. Ahora bien, tal y como se ha señalado en diversos fallos dictados por este órgano jurisdiccional la disposición transcrita constituye la posibilidad cautelar típica aplicable en aquellos supuestos en que se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares, la cual debe reunir los mismos “requisitos de admisibilidad” anotados en el epígrafe anterior: a) la existencia de un juicio de nulidad previamente admitido; b) la ponderación de los intereses generales, y c) el análisis del principio de proporcionalidad. No hay dudas de que en el caso de autos se pretende la nulidad de una providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo, pretensión ésta que ha sido debidamente admitida en el cuerpo de esta decisión; por otro lado, no se aprecia que se afecte con la suspensión solicitada ningún interés social o general, y en cuanto al principio de proporcionalidad, que implica hacer un análisis de los intereses en juego, es decir, las respectivas posiciones de los sujetos involucrados en la pretensión cautelar. Con respecto del trabajador afectado, la cautelar de suspensión de efectos “diferirá” la reincorporación al trabajo del ciudadano en caso de haber sido separado del cargo y los eventuales daños se resarcirían mediante el pago de los salarios dejados de percibir, de modo que la “ejecución del fallo” y los “eventuales perjuicios” que cause el proceso podrán ser resarcidos por un mandato expreso del legislador del trabajo al prever el pago de los salarios dejados de percibir. Con respecto del patrono, solicitante de la medida, en caso de resultar vencido en el juicio deberá cumplir con la providencia administrativa y pagar a título de sanción el pago de los salarios dejados de percibir; en cambio, de resultar victorioso en la contienda, y no haber suspendido el acto, significa que se vería forzado a cumplir con un acto administrativo cuya validez está siendo cuestionada en juicio, y mantendría con el trabajador una relación jurídica irregular durante la tramitación del proceso, además que se vería forzado a cancelar unos “salarios dejados de percibir” cuyo reintegro o recuperación será altamente difícil como lo muestra la experiencia común de quienes conocemos la realidad del mercado laboral. El análisis del principio de proporcionalidad de la cautela, aconseja darle entrada (admitir) a la petición para analizar de seguidas, el cumplimiento de sus requisitos de procedencia. De la redacción de la norma contenida en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia se aprecia: 1. Contenido específico o determinado: la cautelar así prevista sólo está dirigida a la “suspensión” de los efectos de un acto administrativo, esto es, enerva la eficacia del acto (su ejecutabilidad) pero no afecta la validez del mismo que constituye la pretensión deducida en el juicio principal. Al tratarse de una medida cautelar típica significa que no es posible la aplicación residual del Código de Procedimiento Civil (medidas innominadas) para pedir, en los juicios de nulidad, la suspensión de los efectos del acto, pero, la cautelar innominada se hace necesaria frente a la necesidad de prevención de otras conductas lesivas, mediante órdenes positivas (autorización) o mandatos negativos (prohibición); Con esto quiere dejar asentado esta Corte que resulta inadmisible una pretensión cautelar innominada con la finalidad de suspender los efectos de un acto administrativo en los juicios de nulidad, pues, el texto procesal civil que las prevé sólo se aplica de manera “residual” o “supletorio”, debiendo los justiciables hacer su solicitud sobre la base de la cautelar típica y especial consagrada en el artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, o extraordinariamente, cuando estén amenazadas derechos o garantías constitucionales, solicitar la protección constitucional cautelar de amparo. 2. Requisito de admisibilidad especial: que el acto cuya eficacia pretende enervarse hubiese sido demandado en nulidad, y además que el juicio nulificatorio haya sido admitido por el órgano que conoce de la pretensión. 3. Requisitos de procedencia: se exige un “Periculum in mora específico”, esto es, a diferencia de las medidas cautelares típicas cuyo Periculum in mora se concreta en la “infructuosidad del fallo” que debe dictarse en el procedimiento principal, en la cautela típica de suspensión de efectos requiere que el periculo que consiste en un “perjuicio irreparable” o de “difícil reparación”; esto trae como consecuencia que esta cautela especial no se fundamenta en la futura “ejecución del fallo” sino evitar que durante el proceso ocurran unos perjuicios que la definitiva no pueda reparar, e incluso que esos perjuicios sean de ‘difícil reparación’. Para esta cautela también se requiere que el juzgador analice su “adecuación” y “pertinencia”, de allí que el legislador haya establecido como cualificante de la decisión que la Corte debe tener “en cuenta las circunstancias del caso”. Desde luego que, en casos como el de autos, debe constatarse el cumplimiento de los señalados requisitos de procedencia de la cautelar típica solicitada: a) El fumus boni iuris; y b) El periculum in mora específico. El primero de ellos, como se precisó anteriormente, se trata de una posición jurídica que merece tutela prima facie, y se conecta con la legitimación que tiene la recurrente para solicitar la nulidad y para pedir la protección cautelar. Conforme a ello, basta que la peticionaria de la medida sea destinataria del acto para verse en la posición jurídica, evidenciando un interés jurídico, y una cualidad suficiente no sólo para retar la legalidad del acto sino también para invocar la protección cautelar como medio de tutela judicial efectiva. En segundo lugar, y constituye el fundamento mismo de procedencia de la cautela, debe cumplirse con el “periculum in mora específico”, es decir, la existencia de situaciones fácticas o jurídicas que la sentencia de mérito no podrá reparar o será de difícil reparación. Se reitera que no se trata ni de la “mora judicial” o “retardo procesal” lo que justifica la cautela, sino concretamente el hecho de que la ejecución del acto administrativo pueda causar unas variaciones en su posición jurídica que la sentencia de mérito, por sí sola, no podrá reparar en su integridad. Esta situación tampoco se vincula con la legalidad del acto o la posible afectación de derechos constitucionales, pues ello sólo puede constatarse con el juicio de mérito que realice el juez en la sentencia definitiva, sino que se trata de un peligro de inefectividad del proceso, derivado directamente de la ejecución del acto administrativo impugnado. El artículo 21.21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia postula una amplia posibilidad de apreciación a la Corte para analizar el cumplimiento de estos requisitos pues, dispone que la suspensión es posible “cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso”, estas “circunstancias” son los elementos cualificantes del peligro que se cierne sobre el solicitante de la medida y que “causa” su pretensión cautelar. Aplicando los anteriores razonamientos al caso de autos se observa que la recurrente ha indicado como motivo de la pretensión cautelar, lo siguiente: solicito a este Tribunal, suspender los efectos de la Providencia administrativa impugnada, por cuanto su ejecución produciría a VALORES ROA, C.A, un daño irreparable o de difícil reparación en la definitiva, toda vez que el perjuicio económico que representa el pago indebido de unas (Sic) salarios caídos, repercute en forma por demás evidente en el patrimonio o capital de la empresa, ya bastante golpeado en la actualidad por la difícil situación financiera que atraviesa el país; además que, imponerle a la empresa la presencia de dichos trabajadores en las instalaciones de la misma, puede erigirse en una eventual perturbación en las relaciones laborales, si resultaren fundados los motivos alegados por mi representada para la terminación de la relación laboral, como efectivamente lo es, dichos trabajadores solo laboran (Sic) para Valores Roa, C.A. por espacio de tres (03) meses, vinculados mediante un contrato a termino fijo, no impugnado, ni desconocido por lo actores, de allí que ha quedado evidenciado que no se violento inamovilidad alguna ni despido injustificado alguno. Como quiera que es reiterado tanto a nivel de la Corte Suprema de Justicia, como de la Corte Primera Contencioso Administrativo, el criterio de declara la procedencia de la Suspensión de los efectos del Acto Administrativo, véase: Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativo del 14-08-96, Sent.589. Con lo cual hace procedente acordar dicha suspensión, en virtud de la difícil reparación y por e! hecho cierto publico y notorio que la Corte Primera de lo Contencioso, tiene varios meses cerrada ya y no hay certeza de su reapertura, con lo cual se están causando unos salarios caídos, que en justeza (Sic) no debe cancelar mi representada, por ser un hecho no imputable. Bajo el análisis del principio de proporcionalidad se señaló anteriormente que si la recurrente en nulidad resulta perdidosa deberá no sólo reenganchar al trabajador sino cancelar, a modo de sanción, el pago de los salarios dejados de percibir. De allí que esta Corte constata no sólo la existencia del fumus boni iuris derivado de la posición jurídica del justiciable (situación de sujeción especial con la Administración) por ser destinataria directa del acto administrativo impugnado. Con respecto del “periculum in mora especifico”, esta Corte aprecia que, efectivamente, de permitirse la ejecución inmediata de la Providencia impugnada, la recurrente deberá cancelar una sanción consistente en el pago de salarios caídos que representan una cantidad de dinero apreciable, y que de resultar victoriosa en el recurso, será de difícil recuperación. En cambio que si resulta perdidosa deberá cancelar todos los salarios causados durante la tramitación del procedimiento administrativo y judicial, siendo para el trabajador un modo de resarcir los daños sufridos por el actuar ilícitos del empleador, en virtud de lo cual considera esta Corte prudente la suspensión de los efectos de la providencia impugnada. Así se decide. - VII- DE LA CAUCIÓN Mucha discusión ha causado la exigencia de la última parte del artículo 21.21 sobre el “deber” de exigir caución al solicitante de la medida; textualmente dispone la norma: A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio. Cualquier pudiera pensar que in clara fit legis, non fit interpretatio, y ante la supuesta “claridad” de la norma pareciera que no es susceptible de interpretación alguna. El sofisma y la falacia se advierte cuando se analiza con detenimiento no sólo el ente sino las razones de su existencia. No puede haber “claridad” de la norma, cuando su interpretación conduce a resultados absurdos o contradictorios, y es innegable que toda norma en su aplicación debe ser objeto de interpretación jurídica. El filósofo italiano VITTORIO FROSSINI ya enseñaba que toda norma jurídica es susceptible de interpretación con el mero afán de aplicación práctica. El juez no es un autómata de la ley, ni su boca es la boca de la ley, tal como lo creían los antiguos; al contrario, el juez es un ser comprometido en la búsqueda de la justicia, la realización de los valores, la adecuación de las normas a los principios. Quien crea que el Derecho es sólo la ley y que ésta es sólo “normas”, no ha captado las enseñanzas de RONALD DWORKIN, cuando analiza que, por encima, están los “principios”, y en adición a ello, debe agregarse la existencia de valores superiores. Para un análisis de la situación debe esta Corte advertir que la exigencia de la caución, postulada en la ley, es para “garantizar las resultas del juicio”, pero, en materia de nulidad de providencias administrativas ¿cuál es el resultado que la caución tiende a garantizar? La naturaleza de la sentencia que se dicta en las pretensiones de nulidad de estos actos administrativos (emanados de la Inspectoría del Trabajo) es de mera declaración, es decir, no comporta fines patrimoniales, ni se discute cantidades de dinero. De modo que mal puede “garantizarse” las resultas del juicio con una cantidad de dinero, cuando el juicio mismo no comporta pago dinerario alguno. Pudiera creerse que el aspecto patrimonial está constituido por los “salarios dejados de percibir” (que efectivamente ordena la providencia impugnada) pero, se trata de un efecto del acto administrativo y no de la sentencia de nulidad. Por otro lado, ¿de qué manera se garantizaría las resultas del juicio de nulidad? ¿Podrá la Corte ordenar el pago de los salarios dejados de percibir sobre la caución consignada?, ¿Conoce el juez contencioso-administrativo de las discusiones patrimoniales derivados de la providencia administrativa? La respuesta es negativa, pues si el trabajador discute el monto de los salarios caídos, son los tribunales laborales los llamados a decidir tal controversia. De modo que la exigencia de la caución para “garantizar las resultas del juicio” en materia de inamovilidad no tiene sentido. De igual modo, otra dificultad se presenta en casos como el presente: ¿cuáles parámetros utilizaría el juez contencioso administrativo para fijar la caución? La respuesta sería también negativa, pues salvo los salarios dejados de percibir no existe ningún otro elemento de patrimonialidad que justifique tal exigencia legal, para casos como el que se analiza. Esto no quiere decir que la exigencia de caución no sea viable en otro tipo de actos administrativos como serían, por ejemplo, los casos de multas y sanciones pecuniarias, ordenes de demolición de infraestructuras, pago de prestaciones dinerarias, etc., donde existe un elemento patrimonial discernible y ejecutable por los jueces contencioso-administrativos. Pero, en los casos, por ejemplo de querella funcionarial donde se solicita la suspensión de un acto de retiro o destitución, o en casos como el presente donde se solicita la suspensión de una providencia administrativa de un Inspector del Trabajo, la exigencia de la caución se revela como inoperante. En conclusión, esta Corte considera que la norma contenida en el artículo 21.21 la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en cuanto a la exigencia de la caución para pretender la suspensión de los efectos del acto, resulta inaplicable en los supuestos de nulidad de actos emanados de la Inspectoría del Trabajo, lo cual no quiere decir que no pueda ser aplicado a otros supuestos, como sería el caso de multas u otras sanciones pecuniarias administrativas, o que el acto tenga un reflejo directo en el patrimonio y sea evaluable en dinero. Así se decide. -VIII- DECISIÓN Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara: 1. ADMITE PROVISIONALMENTE la pretensión de nulidad con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos, interpuesta por la abogada María Hilda Uzcategui Osorio, apoderada judicial de la sociedad mercantil VALORES ROA, C.A., contra la Providencia administrativa nº 143 de fecha 25 de septiembre de 2003, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL ESTADO TRUJILLO, que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, interpuesta por los ciudadanos ALEXANDER A. ABREU, FRANCISCO ANTONIO NAVA, WILMER JOSÉ ABREU RANGEL, CESAR AUGUSTO MONTILLA TERÁN, OSCAR MANUEL PANELA ABREU, RAMÓN ALBERTO MAYA COLMENARES Y JORGE ENRIQUE PÉREZ, contra la mencionada empresa 2. PROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos. 3. REMITE el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, para que asuma la competencia en virtud de la nueva doctrina de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia n° 2005/9, de 5 de abril (Caso: Universidad Nacional Abierta), y la sentencia n° 2005/193 de fecha 28 de abril de 2005, caso Proagro, C.A.. Se advierte al Juzgado de sustanciación de esta Corte que la remisión ordenada deberá cumplirse una vez transcurridos los lapsos de apelación, y en caso de impugnación deberá abrir cuaderno separado certificado con inserción del libelo de demanda, esta decisión, la impugnación ejercida y el auto que lo provea, a los fines consiguientes. Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Déjese copia de la sentencia. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los veintinueve (29) días del mes de junio de dos mil cinco (2005). Años 195º de la Independencia y 146º de la Federación. La Jueza-Presidente, TRINA OMAIRA ZURITA El Juez-Vicepresidente, OSCAR ENRIQUE PIÑATE ESPIDEL RAFAEL ORTIZ-ORTIZ JUEZ PONENTE La Secretaria Temporal, MORELLA REINA HERNANDEZ EXP. Nº AP42-N-2004-000811 ROO/ii En la misma fecha veintinueve (29) de junio de dos mil cinco (2005), siendo las dos horas y veintiséis minutos de la tarde (02:26 P.M.), se publicó y registró la anterior sentencia bajo el N° AB412005000572. La Secretaria Temporal